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Projet de loi de finances pour 2009 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des Etats étrangers et Compte spécial accords monétaires internationaux

 

3. La nécessaire révision de la notion et du périmètre de la ZSP

Ces orientations supposeront de bâtir préalablement une nouvelle typologie des pays aidés et de redéfinir le périmètre de la ZSP, ce qui requerra une décision du CICID. Votre rapporteur spécial rappelle à cet égard qu'il a déjà plaidé en faveur d'une redéfinition de la ZSP, qui avec 55 pays apparaît trop vaste et hétérogène pour garantir dans tous les pays une visibilité effective et un réel impact de l'aide française. Indépendamment de cette problématique de la ZSP, l'aide apparaît diluée, 90 pays se partageant moins de 10 % de l'enveloppe bilatérale.

La nécessaire concentration géographique de notre aide devrait donc conduire à substituer à la ZSP la notion de partenariat différencié, déterminant les secteurs aidés et les instruments mobilisés, et que l'on peut rapprocher des trois nouveaux formats d'ambassades17(*).

Quatre types de partenariats seraient ainsi identifiés selon trois critères : les besoins du pays (pauvreté absolue et relative, dépendance à l'aide), l'étroitesse du lien avec la France (poids relatif de l'aide française, proximité géographique et culturelle), et les intérêts pour la France (marchés, problématique migratoire, risque alimentaire ou climatique...). Seraient ainsi distingués :

- le partenariat prioritaire (10 pays) : mise en oeuvre de l'ensemble des instruments dans tous les secteurs ;

- le partenariat privilégié (13 pays) : secteurs plus restreints et instruments moins concessionnels ;

- le partenariat spécifique (12 pays) : intervention ciblée et possible réduction de l'enveloppe bilatérale ;

- le partenariat partagé (11 pays) : éventuelle suppression de l'aide bilatérale et intervention « déléguée » via l'aide multilatérale ou européenne ;

- les pays en sortie de crise (11 pays) : intervention temporaire significative de la France et possible augmentation de l'enveloppe bilatérale.

4. La nouvelle réforme institutionnelle : Etat stratège, opérateurs de terrain

La réforme initiée en 1997, malgré une nouvelle étape franchie en 2004 avec les transferts sectoriels au profit de l'AFD et des modifications d'organigramme en 200618(*), n'est pas achevée. La direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), que votre rapporteur spécial a pu qualifier de « monstre ingouvernable », continue de gérer des activités opérationnelles (FSP mobilisateurs, bourses et missions d'experts...) au détriment de sa vision stratégique, et l'AFD fait preuve d'une grande autonomie compte tenu de son statut original et de sa tutelle fragmentée, voire divisée.

La RGPP a donc conclu à la mise en place d'un dispositif qui distingue clairement les métiers, selon la vocation de chaque acteur : l'Etat définit la stratégie, « pilote » les opérateurs et mesure les résultats, l'AFD met en oeuvre les activités opérationnelles en tant qu'opérateur-pivot de l'aide, et d'autres opérateurs assurent des fonctions logistiques ou d'assistance technique spécialisée (en particulier un futur opérateur chargé de la mobilité internationale, cf. infra). Parallèlement, une coordination entre Etat et opérateurs est indispensable pour maintenir la cohérence de l'aide française et se prémunir du risque de l'autonomie, de l'éparpillement et de l'illisibilité pour les pays récipiendaires. La réforme se décline ainsi en plusieurs axes :

1) Le recentrage de la DGCID en tant que direction « d'état-major », qui devrait devenir une « direction générale de la mondialisation » structurée en quatre pôles. Environ 90 ETPT pourraient ainsi être redéployés vers l'AFD, la future direction de la coopération de sécurité et de défense au sein du MAEE, et le futur opérateur chargé de l'attractivité.

2) L'achèvement du transfert de compétences de la DGCID à l'AFD (formation et enseignement, développement économique et social), qui sera l'opérateur unique pour les concours et projets relevant de l'ensemble des OMD, tandis que les SCAC seront a priori recentrés sur la coopération culturelle et institutionnelle. Des incertitudes subsistent toutefois sur le possible transfert de l'appui institutionnel et aux fonctions régaliennes.

3) La création d'un Conseil stratégique de la coopération non-gouvernementale, ayant vocation à remplacer le Haut conseil de la coopération internationale (HCCI) et la Commission coopération-développement. A ce titre, votre rapporteur spécial constate que le HCCI, dont il demandait depuis 2001 la suppression - et de nouveau lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008 -, a effectivement cessé d'exister début 2008 - sans conséquence particulière ! -, à la suite d'une décision du CMPP du 12 décembre 2007.

4) Une plus grande sélectivité et un meilleur suivi des engagements multilatéraux, ce qui suppose de considérer les organismes bénéficiaires comme des opérateurs. Une stratégie française serait clairement définie pour chaque organisme, et la gestion des contributions et des fonds fiduciaires serait coordonnée au niveau interministériel.

5) Le renforcement de la tutelle politique et stratégique sur l'AFD, qui pourrait passer par la mise en place de nouvelles instances (détaillées infra). Il est également prévu de mettre en place un contrat unique d'objectifs et de moyens, la reddition de comptes sur le modèle d'un « opérateur LOLF » et un renforcement des moyens affectés à l'évaluation des programmes.

Votre rapporteur spécial souligne que ce renforcement de la tutelle requerra également que les services des ambassades disposent des compétences et de la technicité suffisantes pour porter une appréciation éclairée sur des projets de l'AFD qui répondent à des logiques distinctes de celles des SCAC. L'avis préalable des ambassadeurs avant la soumission d'un projet au conseil d'administration de l'agence a certes constitué une innovation bienvenue, mais les réponses revêtent encore trop souvent un caractère formel et de l'ordre de la « non-objection », à un stade où le projet est quasiment finalisé, de telle sorte qu'il devient difficile d'en remettre en cause certaines modalités.

6) Dans les ambassades, la mise en place en 2009 d'un pôle sur le développement19(*) et la fusion des SCAC et instituts culturels au sein d'un établissement à autonomie financière (EAF), qui serait dénommé « Espace France » et aurait vocation à être implanté dans un lieu unique. Ce processus devrait dans l'immédiat concerner 13 pays20(*) et être mis en oeuvre par étapes (avec en premier lieu la fusion des budgets21(*)), selon un échéancier et des modalités non standardisés, tenant compte des spécificités des postes. Votre rapporteur spécial relève cependant que l'entrée en vigueur effective de l'autonomie financière pourrait être retardée par la révision du décret du 24 août 197622(*) (et en particulier son article 7), nécessaire pour permettre aux Espaces France d'octroyer localement des subventions.

Après la fusion des centres culturels et alliances françaises dans les capitales et grandes villes, que votre rapporteur spécial a appelée de ses voeux, cette nouvelle étape constitue une rationalisation utile, de nature à mobiliser de nouvelles ressources et à dégager des économies de coûts fixes et d'ETPT.

Il est cependant probable que le niveau d'autonomie financière se révèlera très variable d'un pays à l'autre, les ressources externes mobilisables étant bien moindres dans un pays tel que la République centrafricaine qu'au Mexique ou au Sénégal. En outre, le fonctionnement actuel des instituts culturels disposant de l'autonomie financière n'est pas exempt de pesanteurs, compte tenu des délais de validation par Paris de toute décision budgétaire modificative.

Le ministère et les ambassades devront également veiller à ce que ces EAF ne se constituent pas progressivement en « bastions » autonomes, à l'instar de certains instituts culturels, sans que les ambassadeurs n'aient de prise sur leur stratégie et leur programmation. Il sera donc nécessaire de maintenir un lien organique et de reddition de comptes entre l'ambassade et l'Espace France.

L'ensemble de ces réformes est motivé par la volonté de recentrer l'Etat sur ses fonctions « naturelles », d'économiser ses ressources et de mettre en place un effet de levier auprès des autres partenaires publics et privés (fondations, associations, entreprises, fonds souverains, nouveaux fonds de dotation23(*)...). Cette volonté de catalyser des ressources non budgétaires est d'ores et déjà manifeste dans les financements innovants du type IFFIm, les concours de l'AFD ou la démarche de développement solidaire (mobilisation des fonds des diasporas).

* 17 Soit les ambassades à vocation polyvalente (une trentaine de pays), à « missions prioritaires » (une centaine de pays) et à format simplifié.

* 18 Mise en place d'une direction des politiques du développement (DPDEV) et d'une sous-direction de la coordination géographique, rationalisation de l'accompagnement de la coopération décentralisée et des ONG.

* 19 Ce pôle reprendrait le volet « développement » des SCAC, serait le correspondant de la nouvelle direction d'état-major et associerait le directeur de l'agence locale de l'AFD, le directeur de l'Espace France, et le cas échéant le chef de la mission économique.

* 20 Dont la Chine, le Sénégal, le Mali, la RDC et deux pays, le Mexique et le Vietnam, où la fusion est effective depuis plusieurs années.

* 21 Le cas échéant en ménageant une période de transition : fusion des budgets des instituts culturels (celui du SCAC demeurant géré par le service administratif et financier unique - SAFU), puis du budget des instituts avec celui du SCAC.

* 22 Décret n° 76-832 relatif à l'organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle et d'enseignement dépendant du ministère des affaires étrangères.

* 23 Introduit par la loi de modernisation de l'économie du 5 août 2008.