Projet de loi pénitentiaire

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE ADDITIONNEL AVANT LE TITRE PREMIER DU SENS DE LA PEINE DE PRIVATION DE LIBERTÉ

Article additionnel avant le titre premier Finalités de la peine de privation de liberté

Il est souhaitable qu'une loi pénitentiaire, qui a pour objectif de fixer le cadre d'action du service public pénitentiaire, définisse en premier lieu les finalités de la peine de privation de liberté. Or le projet de loi ne comporte pas de disposition de cette nature.

Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, ainsi que plusieurs autres interlocuteurs de votre rapporteur ont regretté ce manque.

Votre commission vous propose en conséquence de combler cette lacune en insérant dans le cadre d'une nouvelle section intitulée « Du sens de la peine de privation de liberté » un article préliminaire déterminant les finalités d'une peine d'emprisonnement.

Cette définition vise à équilibrer les considérations tenant à la sécurité et à la réinsertion, à l'exemple des dispositions de l'article 132-24 du code pénal relatives à l'individualisation dont elle reprend pour partie les termes. Elle s'inspire aussi de la règle pénitentiaire européenne n° 102-1 qui ouvre le chapitre VIII -« Objectif du régime des détenus condamnés »- : « Au-delà des règles applicables à l'ensemble des détenus, le régime des détenus condamnés doit être conçu pour leur permettre de mener une vie responsable et exempte de crime ».

Ainsi, selon l'article préliminaire proposé, le régime d'exécution de la peine de privation de liberté concilie la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de préparer la personne détenue à sa réinsertion afin de lui permettre de mener une vie responsable et exempte d'infractions.

Votre commission vous propose d'insérer un titre additionnel et un article additionnel avant le titre premier.

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE ETÀ LA CONDITION DE LA PERSONNE DÉTENUE
CHAPITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX MISSIONS ET À L'ORGANISATION DU SERVICE PUBLIC PÉNITENTIAIRE

Article premier Missions du service public pénitentiaire

Cet article définit le rôle du service public pénitentiaire. La loi n° 87-432 du 22 juin 1987 a, pour la première fois, reconnu à l'administration pénitentiaire le caractère d'un service public en lui assignant trois fonctions :

- participer à l'exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique ;

- favoriser la réinsertion sociale ;

- disposer d'une organisation permettant d'assurer l'individualisation des peines ^{43 ( * )} .

Le projet de loi, tout en reprenant ces missions, les décline de manière plus complète en insistant en particulier sur la réinsertion.

Il introduit trois séries de modifications.

En premier lieu, il précise que le service public pénitentiaire participe non seulement à l'exécution des décisions pénales, comme le mentionnait la loi de 1987, mais aussi à leur préparation -la responsabilité ainsi dévolue à l'administration pénitentiaire intégrant également explicitement les mesures de détention.

En deuxième lieu, l'article premier précise que le service public pénitentiaire exerce une mission d'insertion et de probation permettant ainsi de recouvrir explicitement les fonctions prises en charge par les services pénitentiaires d'insertion et de probation. Il ajoute qu'il « contribue » à la réinsertion -la loi du 22 juin 1987 indique qu'il la « favorise »- ainsi qu'à la prévention de la récidive et à la sécurité publique. Il introduit ainsi la notion de prévention de la récidive déjà présente dans le code pénal depuis la loi du 12 décembre 2005 ^{44 ( * )} .

En outre, il inscrit de manière cohérente le maintien de la sécurité publique à la suite de la référence à cette mission de prévention et dans son prolongement.

En troisième lieu, en cohérence avec les responsabilités confiées à l'administration pénitentiaire dans ce domaine, l'aménagement de peine constituerait avec l'individualisation le second objectif fixé à l'organisation du service public pénitentiaire, ces responsabilités s'exerçant « dans le respect des intérêts de la société et des droits des personnes détenues ».

Votre commission vous suggère par un amendement une rédaction plus simple de cet article.

D'abord la responsabilité de l'administration pénitentiaire en matière de « préparation » des décisions pénales ne lui est pas apparue clairement : dans ce domaine, la responsabilité appartient au premier chef à l'autorité judiciaire. En outre la référence aux « mesures de détention » ne semble pas nécessaire dès lors que ces dernières constituent une modalité de l'exécution des décisions pénales auxquelles l'article fait référence.

De même, il n'est sans doute pas indispensable d'évoquer à cette place la mission d'insertion et de probation dans la mesure où, d'une part, le texte rappelle immédiatement après la mission de réinsertion du service public pénitentiaire et, d'autre part, le rôle du service pénitentiaire d'insertion et de probation sera consacré dans un article additionnel que votre commission se propose d'insérer par un amendement dans le chapitre II du présent projet de loi.

Par ailleurs, il est plus rigoureux de préciser que l'individualisation et l'aménagement des peines ne concernent que les personnes condamnées - et non toutes les personnes détenues.

En revanche, votre commission vous suggère de mentionner la notion d'« insertion » aux côtés de celle de « réinsertion », une partie de la population pénale n'ayant jamais réellement été insérée dans la société avant l'incarcération. Surtout, elle juge opportun d'inscrire parmi les missions du service public pénitentiaire la protection de l'intérêt des victimes -notamment à travers l'obligation faite au condamné de consacrer une partie de ses ressources à la réparation du préjudice commis.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi modifié .

Article 2 Organisation du service public pénitentiaire

Cet article consacre trois des grands principes qui commandent l'organisation du service public pénitentiaire.

D'abord il rappelle que ce service public est assuré par l'administration pénitentiaire sous l'autorité du garde des sceaux, ministre de la justice.

Ensuite, il précise que l'administration pénitentiaire n'exerce pas de monopole dans ce domaine : elle reçoit le concours d'autres services de l'Etat (en particulier la Santé responsable depuis la loi du 18 janvier 1994 de l'organisation des soins en détention et l'Education nationale) et des collectivités territoriales. Par ailleurs, l'article indique que les associations et autres personnes publiques ou privées contribuent à l'exécution du service public pénitentiaire.

La rédaction retenue semble ainsi donner une place de second rang à cette dernière catégorie d'intervenants alors que les associations, en particulier, jouent un rôle essentiel dans les prisons et sont les partenaires indispensables de l'administration pénitentiaire. Votre commission vous propose d'écarter une telle distinction et d'alléger, par ailleurs, la rédaction de précisions inutiles.

Tel est le sens de l' amendement qu'elle vous propose.

Enfin, le projet de loi, à l'instar du dernier alinéa de l'article 2 de la loi de 1987, distingue les fonctions régaliennes de direction, surveillance et greffe réservées à l'administration des autres fonctions susceptibles, quant à elles, d'être confiées à des personnes de droit public ou privé bénéficiant d'une habilitation dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 2 Contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté sur les établissements pénitentiaires

Dès lors que le chapitre premier du projet de loi a pour objet la définition des missions et de l'organisation du service public pénitentiaire, il apparaît aussi souhaitable que soient évoqués les organes de contrôle de ce service public et, au premier chef, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté institué par la loi n° 2007-1545 du 30 octobre 2007.

Le rôle du Contrôleur ne serait ici mentionné que pour la partie qui concerne les conditions de prise en charge et de transfèrement des personnes privées de liberté sans préjudice des missions de contrôle que la loi du 30 octobre 2007 a confié à cette institution sur les autres lieux de privation de liberté.

Depuis la nomination de M. Jean-Marie Delarue par décret du Président de la République le 13 juin 2008 après avis des commissions des lois des deux assemblées, le Contrôleur général a contrôlé une quinzaine d'établissements ^{45 ( * )} et acquis une autorité indiscutable tant auprès de l'administration pénitentiaire que de l'ensemble des intervenants dans le milieu pénitentiaire

Votre commission vous propose d'adopter l' amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 Conseil d'évaluation de l'établissement pénitentiaire

Le Gouvernement a indiqué dans l'exposé des motifs qu'un conseil d'évaluation se substituerait au sein de chaque établissement pénitentiaire à la commission de surveillance dont l'inefficacité est depuis longtemps dénoncée.

Présidée par le préfet, cette instance peut comprendre jusqu'à vingt-quatre membres. Elle se réunit une fois par an. La commission d'enquête sénatoriale s'était interrogée sur l'intérêt de ce « rituel sans portée ». Elle avait en particulier souligné que les commissions de surveillance n'utilisaient pas la possibilité qui leur était offerte d'entendre toute personne susceptible d'apporter des informations utiles et qu'il n'existait en outre aucun suivi des observations formulées au cours de la réunion précédente. Elle concluait sévèrement : « il n'est pas certain qu'il soit encore temps de sauver, sans modifier son organisation, la commission de surveillance qui a fait preuve de son inutilité depuis des années, voire des décennies ».

Votre commission forme le voeu que la nouvelle structure souhaitée par le Gouvernement tire les enseignements de l'échec des commissions de surveillance et puisse exercer, dans une composition allégée, à la fois un rôle d'évaluation et de proposition.

Elle estime également que ce conseil, compte tenu du rôle qui lui serait attribué, a sa place dans la loi comme tel était d'ailleurs le cas de la commission de surveillance mentionnée par l'article 727 du code de procédure pénale ^{46 ( * )} .

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose, par amendement , d'insérer après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 Délégués du Médiateur

Cet article vise à consacrer dans la loi le rôle des délégués du Médiateur.

Les délégués du Médiateur et l'accès au droit

Les droits reconnus aux personnes détenues seraient sans effet s'ils devaient rester méconnus de leurs bénéficiaires. L'intervention des délégués du Médiateur en prison -expérimentée depuis 2005 et progressivement généralisée sur la base d'une convention signée le 25 janvier 2007 entre le ministre de la justice et le médiateur de la République, M. Jean-Paul Delevoye- a permis d'améliorer les conditions d'accès au droit des détenus.

En 2010, 190 délégués devraient intervenir dans les établissements pénitentiaires, soit sous la forme d'une permanence d'une demi-journée pour les établissements accueillant plus de 400 détenus, soit sous la forme de visites ponctuelles à la demande de détenus qui les auront préalablement saisis par écrit pour les autres établissements.

Les délégués traitent la réclamation à l'égard de l'administration pénitentiaire et des autres administrations. De l'avis des différents chefs d'établissements rencontrés par votre rapporteur, leur présence est un facteur d'apaisement en détention.

De même, les points d'accès au droit installés depuis 2002 en milieu pénitentiaire -107 fonctionnent aujourd'hui- permettent aux détenus d'accéder aux informations juridiques de droit commun. Néanmoins ces permanences, dont l'initiative incombe au président du tribunal de grande instance, ne se tiennent qu'une fois tous les 15 jours, voire une fois par mois, sans que puisse être assuré le suivi des dossiers des détenus -les avocats qui les animent étant le plus souvent différents d'une période à l'autre. Il serait en outre souhaitable que tous les établissements puissent être dotés d'un tel dispositif.

Par ailleurs, comme votre rapporteur a pu l'observer à l'occasion de ces visites, les détenus ignorent parfois complètement tant l'intervention du délégué du médiateur que la présence du point d'accès au droit. L'effort d'information dans ce domaine doit sans doute encore être renforcé.

Votre commission vous propose d'adopter l' amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 Évaluation du taux de récidive par établissements pour peines

Le Gouvernement entend instituer, comme il l'indique dans l'exposé des motifs, un observatoire national de l'exécution des décisions pénales et de la récidive. Cette nouvelle instance devrait permettre de centraliser l'ensemble des statistiques relatives à l'activité pénale.

L'outil statistique du ministère de la justice apparaît en effet insuffisant. Les recherches dans le domaine pénitentiaire sont souvent menées par un petit nombre de chercheurs, dans la relative indifférence de l'administration pénitentiaire, comme l'a d'ailleurs regretté M. Pierre-Victor Tournier lors de son audition par votre rapporteur.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la justice, un souci de rationalisation des structures publiques, devrait conduire à confier la mission envisagée dans l'exposé des motifs à l'Observatoire national de la délinquance créé en 2003, actuellement rattaché à l'Institut national des hautes études de sécurité (INHES), qui deviendrait ainsi l'Observatoire de la délinquance et de la réponse pénale.

Votre commission souhaite plus particulièrement que cet observatoire puisse évaluer le taux de récidive par établissement pour peines afin de mesurer l'impact des conditions de détention sur la réinsertion et d'orienter ainsi utilement la politique pénitentiaire.

Selon votre rapporteur, ces analyses doivent favoriser la valorisation et la diffusion des pratiques innovantes entre établissements pénitentiaires.

Ces informations seraient communiquées dans le cadre d'un rapport annuel public.

Tel est l'objet de l' article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 2.

Article additionnel après l'article 2 Participation des collectivités territoriales et des associations aux instances d'évaluation et de suivi en matière pénitentiaire

L'article 28 du projet de loi prévoit de renvoyer à un décret en Conseil d'Etat les conditions dans lesquelles les collectivités participent aux instances chargées de l'évaluation du fonctionnement des établissements pénitentiaires.

Ces structures sont mentionnées dans l'exposé des motifs du projet de loi : le conseil d'évaluation au sein de chaque établissement pénitentiaire, la commission départementale de suivi des politiques pénitentiaires chargée de l'évaluation annuelle du fonctionnement de l'ensemble des services pénitentiaires du département (établissement pénitentiaire et SPIP) qui serait présidée conjointement par les chefs de cour ou de juridiction, l'observatoire national de l'exécution des décisions pénales.

Votre commission vous propose de consacrer dans la loi le premier et le dernier de ces organismes. Elle suggère en conséquence de reprendre sous la forme d'un article additionnel après l'article 2 les dispositions de l'article 28 posant le principe d'une participation des collectivités territoriales à ces structures d'évaluation. Il s'agirait d'une faculté que votre commission souhaite aussi étendre aux associations dont l'expérience acquise en milieu pénitentiaire pourrait s'avérer très utile pour ces organes.

Votre commission vous propose d'adopter l' amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2.

Article 3 Transfert de compétence à titre expérimental aux régions en matière de formation

Cet article prévoit que l'Etat peut, à titre expérimental, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1 ^er janvier suivant la publication de la loi, confier par convention aux régions ou à la collectivité territoriale de Corse, sur leur demande, l'organisation et le financement des actions de formation professionnelle continue des personnes détenues.

Depuis la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État, la formation relève de la compétence de la région.

Au cours de la dernière décennie, le législateur a renforcé les responsabilités des régions dans ce domaine tout en conservant à l'État une compétence résiduelle pour les publics dits « spécifiques » parmi lesquels les détenus ^{47 ( * )} .

La formation au sein des établissements pénitentiaires à gestion publique est financée principalement par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) sur le budget du ministère du travail et de l'emploi et par le Fonds social européen (FSE).

Cette exception ne semble plus justifiée dès lors que, de l'avis de tous les acteurs, le dispositif de formation des détenus apparait « à bout de souffle ».

En effet son financement apparait complexe -comme le montre le tableau reproduit ci-après- et précaire. Les crédits alloués par le ministère du travail au titre du programme IRILL (insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme) subissent une érosion constante tandis que le programme 2007-2013 du FSE prévoit une réduction de 27 % des crédits réservés à la France. Ces deux enveloppes -IRILL et FSE- représentent 90 % du financement des actions de formation professionnelle en faveur des personnes incarcérées.

Ainsi, au cours des dernières années, l'administration pénitentiaire, faute de moyens, s'est trouvée dans l'impossibilité de rémunérer les détenus suivant une formation provoquant l'interruption de nombreux programmes.

Financements administration pénitentiaire (2007)
Financement de la prestation de la formation professionnelle dans les établissements relevant de la gestion déléguée (programme 13000 et 4000)	19 445 449 euros
Financement des DISP pour l'aide au fonctionnement de la formation professionnelle - équipement en matériel et outillage - matières d'oeuvres pédagogiques	2 411 300 euros
Prestation auxiliaires intégrées à la formation professionnelle : - électricité, chauffage, eau des ateliers - maintenance de l'immobilier - amortissements divers	Non évalué
Autres financements
Financement des actions de formation professionnelle : Programme IRILL (insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme) Ministère du travail et de l'emploi DGEFP	6 913 476 euros
Financement de la rémunération des détenus inscrits dans une action de formation professionnelle Ministère du travail et de l'emploi/DGEFP	8.818.809 euros
Co-financement des actions de formation professionnelle : Fonds Social Européen Ministère du travail et de l'emploi/DGEFP	5.760.663 euros
Financement des actions de formation professionnelle : Programme d'activité subventionné public Ministère du travail et de l'emploi/DGEFP	2.246.717 euros
Financement des autres partenaires : - Conseils régionaux - Autres (ANPE, DRDF...)	444.998 euros 427.047 euros

Votre commission approuve le transfert du dispositif aux régions à trois titres :

- il s'inscrit parfaitement dans la logique du projet de loi qui tend à rapprocher les prisons du droit commun et à impliquer davantage l'ensemble de la Nation -et en particulier les collectivités territoriales- au processus de réinsertion des détenus ;

- il participe d'un processus de rationalisation de l'action publique : l'intégration de la formation des détenus aux appels d'offres présentés par les régions devrait permettre, comme l'a indiqué M. François Langlois, délégué général de l'Association des Régions de France (ARF), lors de son audition par votre rapporteur, une mutualisation des coûts, source d'économie pour le contribuable ;

- enfin, en faisant de la région le pivot de la formation en détention, cette disposition favorise la continuité entre les actions entreprises pendant l'incarcération et celles qui peuvent être menées après la libération.

D'après les informations communiquées par le ministère de la justice, l'expérimentation sera conduite dans quatre régions volontaires : Aquitaine, Basse-Normandie, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte-d'Azur. La région Nord-Pas-de-Calais a aussi manifesté son souhait d'y participer.

Le montant transféré à ces quatre régions -arrêté sur la base des dépenses dévolues à la formation des détenus au cours des années 2006, 2007 et 2008- s'élèverait à 3,5 millions d'euros ^{48 ( * )} .

Il comprend les crédits Etat du volet « détenus » du programme Insertion, réinsertion, lutte contre l'illettrisme (IRILL) ainsi que les rémunérations des détenus sans aménagement de peine, stagiaires de la formation professionnelle actuellement gérés par la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle.

Il appartiendra aux régions de solliciter directement le Fonds social européen pour obtenir les ressources accordées par l'Union européenne au titre de la formation.

Les modalités de mise en oeuvre du transfert sont en cours de discussion.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 3 sans modification .

* ⁴³ Cette dernière disposition été introduite par un amendement sénatorial.

* ⁴⁴ Aux termes de l'article 132-24 (2 ^ème alinéa) : « la nature, le quantum et le régime des peines prononcées sont fixées de manière à concilier la protection effective de la société, la sanction du condamné et les intérêts de la victime avec la nécessité de favoriser l'insertion ou la réinsertion du condamné et de prévenir la commission de nouvelles infractions ».

* ⁴⁵ Un premier bilan de son action a été dressé par votre rapporteur dans son avis sur le projet de loi de finances pour 2008, p. 29 à 31 : http://www.senat.fr/rap/a07-096-4/a07-096-4.html .

* ⁴⁶ Référence qui serait en conséquence abrogée parle quatrième paragraphe de l'article 56 du projet de loi.

* ⁴⁷ Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.

* ⁴⁸ La région PACA devrait être destinataire de la moitié de cette somme.