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Projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le 8 janvier 2008, le Président de la République annonçait la suppression de la publicité sur les écrans publics. Depuis lors, ces propos ont fait couler une mer d'encre.

Aussi votre commission souhaite-t-elle d'emblée rappeler les termes exacts de cette déclaration : « Le service public, son exigence, son critère, c'est la qualité. Sa vocation, c'est d'offrir au plus grand nombre un accès à la culture, c'est de favoriser la création française. Je ne veux pas dire que la télévision publique doit être élitiste ou ennuyeuse, il y a quand même un gap, mais seulement qu'elle ne peut pas fonctionner selon des critères purement mercantiles.

Je souhaite donc que le cahier des charges de la télévision publique soit revu profondément, et que l'on réfléchisse à la suppression totale de la publicité sur les chaînes publiques, qui pourraient être financées par une taxe sur les recettes publicitaires accrues des chaînes privées, et par une taxe infinitésimale sur le chiffre d'affaires de nouveaux moyens de communication, comme l'accès à l'Internet ou la téléphonie mobile. Voici une révolution qui, en changeant le modèle économique de la télévision publique, changera du tout au tout la donne de la politique culturelle dans la société de communication qui est la nôtre. »

Au-delà de toutes les caricatures qui ont circulé depuis lors, vos rapporteurs estiment que ces propos sont indiscutables, pour trois raisons au moins :

parce qu'en les rendant dépendantes des annonceurs, la présence de la publicité sur les chaînes publiques bridait leurs dirigeants, qui se trouvaient toujours soumis à la pression de l'audience et ne pouvaient ainsi se montrer aussi audacieux qu'ils l'auraient souhaité ;

parce qu'en affirmant la singularité de la télévision publique, le Président de la République n'a pas fait autre chose que formuler sa raison d'être : le service public audiovisuel n'existe que parce qu'il est différent. Tout ce qui conforte cette différence le renforce ; tout ce qui la réduit le fragilise ;

parce qu'au moment même où s'affirment d'autres médias, tel Internet, la télévision publique se doit de changer pour répondre à cette concurrence nouvelle et offrir à son tour de nouveaux services, notamment sur Internet.

Passée la première stupeur, nombreux sont au demeurant ceux qui l'ont reconnu : loin de l'oukase décrié depuis près d'un an, les déclarations du Président de la République étaient inspirées par la volonté de défendre un service public de l'audiovisuel qui ne vaut que par sa différence.

Dès le 8 janvier 2008, la fin de la publicité apparaissait donc comme un point d'entrée dans la réforme plus générale de l'audiovisuel public.

De cette opportunité historique, à laquelle tant de candidats à l'élection présidentielle et de parlementaires avaient rêvé sans oser la mettre en oeuvre, découle en effet à présent une transformation profonde du paysage audiovisuel français.

Supprimer la publicité sur les écrans des chaînes publiques, c'est en effet se donner les moyens de conforter le service public de l'audiovisuel dans sa vocation première : celle de chaînes de télévision et de stations de radio capables de répondre aux envies et aux attentes de tous les Français.

Par nature, la publicité oblige les journalistes, les producteurs et les créateurs à subir la loi du plus petit dénominateur commun : la recherche de l'audience, lorsqu'elle est vécue comme une contrainte et non comme une ambition, ne cesse en effet de stériliser les projets plus ambitieux, y compris lorsqu'ils pourraient recueillir l'assentiment du public si l'on prenait le risque de les produire et de les diffuser.

Supprimer la publicité permettra donc de laisser toutes leurs chances aux programmes, même lorsqu'ils peinent à trouver leur place.

Ces convictions, vos rapporteurs les partagent. Mais pour leur donner chair et inventer la nouvelle télévision publique, il fallait prendre le temps de la réflexion.

Aussi le 19 février 2008, le Président de la République installait-il la commission présidée par M. Jean-François Copé et chargée de dessiner le visage de ce nouveau service public.

Composée d'élus dont six sénateurs membres de votre commission des affaires culturelles et de professionnels, cette commission a conduit ses travaux pendant quatre mois. Après avoir entendu toutes les personnalités et tous les responsables concernés, elle a formulé un ensemble de propositions équilibrées et cohérentes destinées à offrir à France Télévisions et à Radio France les moyens de tirer parti de l'arrêt de la publicité pour construire une nouvelle télévision publique.

Plus encore que sa composition, ce sont ses propositions et l'accueil qu'elles ont reçu qui ont fait la légitimité de cette commission. En appelant à la constitution d'une entreprise unique, en formulant des propositions sur l'identité de chaque chaîne, en mettant en avant la nécessité de prendre en compte l'exigence du média global, en imaginant des solutions pérennes de financement, la « commission Copé » a tracé avec précision et sérieux les grandes lignes de la réforme de l'audiovisuel public.

Aux yeux de vos rapporteurs, elles doivent rester le point de référence pour tout examen du projet de loi : c'est en effet autour d'elles que peut se reconstituer le consensus dont le service public de l'audiovisuel a besoin pour répondre aux nouveaux défis qui sont les siens.

A l'heure où les jeunes Français passent de moins en moins de temps devant la télévision et de plus en plus de temps sur Internet, la télévision publique se doit en effet d'aller au devant des publics qui s'éloignent de facto d'elle.

C'est pourquoi vos rapporteurs se réjouissent de voir intégrée dans le présent projet de loi la transposition de la directive « services de médias audiovisuels » (SMA).

Il était en effet temps d'offrir un véritable cadre légal à ces nouveaux services qui ne cessent de se développer et qui, pour l'audiovisuel public, sont autant d'occasions de toucher ceux qui se détournent de lui.

Ces dispositions ont toute leur place dans un projet de loi sur l'audiovisuel public : dans un monde qui ne cesse de changer, la télévision publique a besoin de pouvoir proposer ces nouveaux services, comme elle a besoin de pouvoir s'appuyer sur une création cinématographique vivante et dynamique.

La convergence qui s'esquisse désormais bouscule en effet les équilibres fragiles que le législateur et le monde professionnel étaient parvenus à construire au fil des années.

C'est pourquoi la refondation de l'audiovisuel public pouvait aussi devenir l'occasion privilégiée de la rénovation du droit du cinéma.

Pour les mêmes raisons, vos rapporteurs sont heureux de constater que l'opportunité de reconnaître la place centrale de l'audiovisuel extérieur de la France a été saisie.

Rénover la télévision publique sans se pencher sur ces « vitrines de la France » que constituent Radio France Internationale, TV5 ou France 24 aurait en effet été incompréhensible. La création de la holding « Audiovisuel extérieur de la France » permettra au contraire de donner à la France les moyens de faire mieux entendre sa voix singulière dans le monde.

Dans leurs ambitions comme dans leurs principes fondamentaux, vos rapporteurs ne peuvent donc qu'être favorables à l'adoption des présents projets de loi ordinaire et organique.

Ils témoignent en effet d'une évidence : le souffle réformateur né de la suppression de la publicité permettra bien de refonder l'audiovisuel public sur les bases saines et solides.

Inspirés par le même état d'esprit, ils vous proposeront donc de conforter les grands équilibres du texte afin de garantir à France Télévisions, à Radio France et à la holding en charge de l'audiovisuel extérieur de la France les moyens dont ils ont besoin pour mettre en oeuvre ce beau projet : inventer la télévision et la radio publiques du XXIe siècle.

A court terme, un premier ensemble de garanties ont été apportées : le montant de la dotation budgétaire versée à France Télévisions est garanti et après sept longues années de gel, l'indexation de la redevance a été décidée. Votre commission, qui a eu si souvent l'occasion de réclamer son rétablissement ne peut que s'en réjouir. Elle veillera à rendre cette indexation aussi dynamique que possible et s'efforcera de faire prévaloir le principe de neutralité technologique.

Mais à moyen terme, un autre chantier demande à être ouvert : celui des besoins de financement de France Télévisions au cours des dix années qui viennent. Le projet ambitieux qui est désormais le sien, celui de devenir une entreprise organisée autour du concept de « média global » et capable de réunir tous les publics sur tous les supports de diffusion a en effet un coût. A ce stade, celui-ci n'est pas encore totalement connu : nul ne sait encore quelles seront les économies dégagées par la constitution de l'entreprise unique une fois passée la première phase de l'intégration, nécessairement coûteuse.

Cette question, la Commission pour la nouvelle télévision publique ne l'a pas véritablement abordée. Elle suppose en effet un travail d'expertise considérable et une véritable réflexion sur la mise en oeuvre du « média global ». Elle passe également par une analyse du fonctionnement et de la gestion de France Télévisions. Beaucoup d'incertitudes demeurent encore. Il convient de les lever au plus vite, afin de réunir autour d'une analyse neutre, objective et informée les acteurs d'un secteur qui s'interroge aujourd'hui sur son avenir.

Aux yeux de votre commission, cette analyse dépassionnée ne peut venir que de l'autorité indépendante régulatrice du secteur : le CSA. Elle vous proposera donc de consacrer le principe de la remise d'un audit annuel du financement de l'audiovisuel public, réalisé par le CSA et adressé au Parlement avant l'examen du projet de loi de finances de l'année.

Le législateur disposera alors de tous les éléments pour apprécier, année après année, les besoins réels du service public et y répondre.

Afin de permettre au CSA de mettre en oeuvre cette nouvelle mission, votre commission vous proposera de renforcer ses pouvoirs, notamment en matière d'exécution sous astreinte de ses décisions et d'investigation. Pour votre commission, l'autorité administrative indépendante du secteur de l'audiovisuel se doit en effet d'être forte, afin de garantir le respect, par chacune des chaînes, de leurs obligations.

Cela est vrai des chaînes privées, mais cela est vrai aussi des chaînes publiques. L'exercice de mission de service public est une responsabilité lourde : les sociétés nationales de programme se doivent de les mettre en oeuvre en toute indépendance, mais cette indépendance elle-même ne doit pas conduire à priver l'opinion publique du débat nécessaire sur le contenu de ces missions de service public.

C'est pourquoi votre commission considère que la nomination du président des sociétés nationales de programme par le Président de la République peut être une opportunité : celle d'avoir, tous les cinq ans, un véritable débat sur ce qu'est le service public.

Mais cette opportunité n'en sera une que si elle s'accompagne des garanties nécessaires d'indépendance. Votre commission considère que le pouvoir de codécision reconnu au Conseil supérieur de l'audiovisuel, accompagné des garanties prévues par l'article 13 de la Constitution qui s'applique nécessairement à ces nominations, est propre à offrir toutes ces garanties.

Elle considère au surplus que l'indépendance tient moins à la procédure de nomination qu'aux possibilités de révocation. Une fois nommé, le président de France Télévisions, de Radio France ou de l'Audiovisuel extérieur de la France (AEF) doit pouvoir exercer ses compétences en toute indépendance, sans craindre à tout moment de voir son mandat retiré.

Or sur ce point, le texte du projet de loi initial reste encore insuffisant. L'article 13 de la Constitution ne s'appliquant qu'aux seules nominations, il ne prévoit pas de droit de véto pour le Parlement. La révocation deviendrait ainsi plus aisée que la nomination. Tel n'est pas le cas actuellement. A l'évidence, une telle évolution n'est pas souhaitable. Elle exposerait au demeurant la loi à un risque de censure par le Conseil constitutionnel.

Votre commission vous proposera donc de renforcer les conditions de la révocation des présidents des sociétés nationales de programme, qui ne pourra être acquise qu'à la condition nécessaire d'être confirmée non seulement par le CSA, mais encore par les commissions des affaires culturelles des deux assemblées statuant à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Ce faisant, votre commission propose de consacrer le rôle singulier du Sénat et de l'opposition dans la préservation des libertés publiques : l'indépendance de France Télévisions est en effet une garantie essentielle de la liberté de communication qui est reconnue et protégée par la Constitution.

Cette liberté, nul ne la fera mieux respecter que le Sénat, traditionnellement garant du respect des libertés publiques. Il en va de même de l'opposition, dont l'intervention garantira que la révocation ne sera jamais acquise pour des raisons de pure politique.

Votre commission considère en effet que l'indépendance sous toutes ses formes et l'exercice de missions de service public exigeantes vont de pair.

Elle souhaite donc les garantir conjointement et conforter ainsi les équilibres fondamentaux de ces deux textes qu'elle vous propose d'adopter, sous réserve des amendements qu'elle vous soumettre.

I. LA SUPPRESSION DE LA PUBLICITÉ : UNE CHANCE POUR LA TÉLÉVISION

A. LES BOULEVERSEMENTS DU PAYSAGE AUDIOVISUEL FRANÇAIS : DE NOUVEAUX DÉFIS POUR LE SERVICE PUBLIC

Le paysage audiovisuel français s'est transformé en profondeur ces dernières décennies, sous l'effet des évolutions technologiques, économiques et sociales. Dans le même temps, la place du « secteur public de la communication audiovisuelle » - comme le définit la loi du 30 septembre 1986 - a évolué, passant d'une situation de monopole au pluralisme de l'offre de programmes, dans un environnement de plus en plus concurrentiel.

Dans ce contexte, et comme le soulignait M. Dominique Richard dans un rapport présenté en 2006 devant la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, « la voie de l'équilibre entre l'exigence d'une stabilité des missions de service public, la satisfaction de l'intérêt général et l'adaptation aux mutations permanentes du secteur audiovisuel et de la société est donc délicate à tracer. »1(*)

Pour autant, le rôle de l'audiovisuel public reste plus que jamais essentiel : comme il a su s'adapter, dans le passé, aux évolutions profondes de la société, il lui appartient sans cesse de revisiter ses missions fondamentales - « informer, cultiver, distraire » - pour répondre aux aspirations du plus grand nombre de nos concitoyens, tout en restant une référence en termes de qualité, de création, de pluralisme et de diversité.

1. La construction du service public : de l'ORTF à France Télévisions

a) Du monopole à l'expression du pluralisme


· Jusqu'en 1982, le régime juridique de la radiodiffusion et de la télévision se caractérise par un monopole d'Etat, qui trouve sa justification à la fois dans un argument technique - la rareté des fréquences hertziennes - et un argument politique, à savoir le nécessaire respect de l'intérêt général et de l'objectivité de l'information.

La radio et la télévision assument alors une responsabilité nationale, explicitement revendiquée puisque, selon la formule célèbre de M. Georges Pompidou, au début des années 1970, l'ORTF est « la voix de la France ».


· La donne a considérablement changé depuis le début des années 1980 :

- le service public de l'audiovisuel s'est peu à peu émancipé de la tutelle politique et s'est vu conforté dans son indépendance et son pluralisme : ainsi, la loi du 29 juillet 19822(*) a consacré le principe de liberté de la communication audiovisuelle, en même temps qu'elle a mis fin, dans le domaine de la radio, au monopole de l'utilisation des ondes, permettant la multiplication des « radios libres » ; elle a institué, en parallèle, la Haute Autorité de la communication audiovisuelle - qui deviendra le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), chargée de nommer les présidents des sociétés Antenne 2, France-Régions 3 et Radio France, parmi les personnalités qu'elle a désignées pour siéger au sein de leurs conseils d'administration ;

- la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite « Loi Léotard »3(*) a reconnu la coexistence du « secteur public de la communication audiovisuelle » et d'un secteur privé, dont la composition n'a cessé de s'élargir depuis la privatisation de TF1, engagée par cette loi ;

- le secteur public de l'audiovisuel, lui-même pluriel, s'est progressivement structuré autour d'une gestion plus unifiée : la loi du 2 août 19894(*) a doté Antenne 2 et FR 3 d'une présidence commune ; la loi du 1er août 2000 institue la société « holding » France Télévision SA5(*), regroupant France 2, France 3 et La Cinquième (la « chaîne des savoirs, de la formation et de l'emploi » a débuté ses programmes en décembre 1994 et devient France 5 en 2002) ; le président du conseil d'administration de France Télévisions est nommé pour cinq ans par le CSA, parmi les personnalités que le conseil a désignées ; il est également président des conseils d'administration des sociétés France 2, France 3, France 5 et Réseau France outre-mer (RFO - intégré au groupe par la loi du 9 juillet 2004).

Les grandes étapes de la politique audiovisuelle et de la construction du service public sont retracées et développées dans l'encadré suivant.

LES GRANDES ÉTAPES DE LA POLITIQUE AUDIOVISUELLE

- 26 avril 1935 : diffusion des premières émissions de télévision ; les émissions régulières apparaissent dès janvier 1937.

- 11 juillet 1942 : création de la Société financière de radiodiffusion (Sofirad), qui détient les participations de l'État ; elle est dissoute en 1998.

- 30 septembre 1943 : inauguration de la première station pérenne, Paris-Télévision.

- 1944-1945 : des ordonnances confirment le monopole d'État sur la radio et la télévision ; une direction de la radiodiffusion est rattachée au ministère de l'Information ; la Radiodiffusion française est créée.

1949 : la Radiodiffusion française devient la Radiodiffusion et télévision de France (RTF) ; le premier journal télévisé est diffusé le 29 juin ; la redevance pour droit d'usage des postes récepteurs de radiodiffusion et de télévision est instituée par la loi du 30 juillet 1949.

- 14 septembre 1954 : création du service de la radiodiffusion de la France d'outre mer

- 1959 : par une ordonnance du 4 février, la RTF est transformée en établissement public industriel et commercial placé sous l'autorité directe du ministre de l'information.

- 1963 : la deuxième chaîne débute ses programmes le 21 décembre.

- le 17 mars 1964, le Conseil constitutionnel consacre « définitivement l'appartenance de la radiotélévision à la matière des libertés publiques ».

- la loi n° 64-621 du 27 juillet 1964 substitue à la RTF l'Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF), placé sous la simple tutelle du ministre de l'information (et non plus sous son autorité) et doté d'un conseil d'administration au sein duquel l'État est majoritaire.

- 31 décembre 1972 : lancement de la troisième chaîne de télévision.

- la loi n° 74-696 du 7 août 1974 supprime l'ORTF et délègue le monopole d'État à trois sociétés nationales de programme correspondant aux trois chaînes déjà existantes (Télévision française 1, Antenne 2, France-Régions 3, lancée en 1972), une société nationale de radiodiffusion (devenue depuis Radio-France), une société de production (devenue la Société française de production - SFP), et deux établissements publics à caractère industriel et commercial : l'Institut national de l'audiovisuel (INA) et l'établissement public de diffusion (devenu Télédiffusion de France - TDF).

- la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 abolit le monopole d'État de la programmation (son article premier prévoit que « la communication audiovisuelle est libre ») et étend les missions du service public ; elle crée la Haute Autorité de la communication audiovisuelle (HACA), garante du respect de ces missions.

- 4 novembre 1984 : lancement de la chaîne à péage Canal +.

- 31 juillet 1985 : deux nouveaux réseaux hertziens sont concédés (France cinq et TV6, qui deviendront, en 1987, La Cinq et M6).

- la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication met en place un « secteur public de la communication audiovisuelle » et privatise TF1, attribuée au groupe Bouygues le 6 avril 1987 ; la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL) se substitue à la HACA.

- décembre 1986 : création de la première chaîne câblée (Canal J).

- la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 substitue à la CNCL le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et renforce les obligations de diffusion et d'investissements des services de télévision ; elle prévoit la conclusion de contrats d'objectifs entre l'État et les sociétés nationales.

- mai 1992 : les premières émissions d'ARTE sont diffusées simultanément en France et en Allemagne ; la diffusion par voie hertzienne terrestre commence en septembre 1992.

- la loi n° 2000-719 du 1er août 2000 crée la société holding France Télévision, dont la dénomination devient France Télévisions avec la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 ; la loi de 2000 autorise le groupe à créer des filiales diffusant en mode numérique : tel fut le cas en 2002 avec la chaîne Festival, devenue France 4 en 2005.

31 mars 2005 : lancement des émissions sur la Télévision numérique terrestre (TNT).

* 1 « Télévision publique : « L'heure de vérité » », rapport d'information sur les missions du service public de l'audiovisuel et l'offre de programmes, présenté par M. Dominique Richard au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, Assemblée nationale, n° 2917, mars 2006.

* 2 Loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle.

* 3 Loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 4 Loi n° 89-532 du 2 août 1989 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication.

* 5 Depuis septembre 1992, les sociétés France 2 et France 3 - qui remplacent Antenne 2 et FR 3 - étaient déjà regroupées sous la dénomination commerciale « France Télévision » ; la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 consacre la pluralité du service public, en changeant cette dénomination en « France Télévisions ».