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Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : rapport

 

CHAPITRE IV BIS (NOUVEAU)

Article 66 bis (nouveau) - Ratification d'ordonnances

Pour assurer la lisibilité de la loi de simplification, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, propose de regrouper dans un chapitre spécifique, constitué d'un article unique créé in fine, les ratifications d'ordonnances prévues par les articles 55-I et 55 bis auxquelles s'ajoutent celles introduites par votre commission.

Sous la réserve de l'examen de l'ensemble de ces actes figurant précédemment dans le commentaire des articles 55 et 55 bis, votre commission a inséré et adopté cette division cet article 66 bis nouveaux.

CHAPITRE V - COMPENSATION FINANCIÈRE

Article 67 - Compensation financière des pertes de recettes potentielles

Cet article, figurant dans la proposition de loi initiale, vise à compenser, à due concurrence, les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient pour les régimes sociaux et pour l'Etat de l'application de la présente proposition de loi, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts et par la création d'une taxe additionnelle à ces mêmes droits.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 67 sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 11 FÉVRIER 2009

La commission a examiné le rapport de M. Bernard Saugey et établi le texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a présenté le texte voté par les députés, à l'initiative du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, qui clarifie, simplifie et allège de nombreuses dispositions dans des domaines très divers du droit.

Après avoir indiqué que trois commissions permanentes (affaires économiques, affaires sociales et finances) s'étaient saisies pour avis de cette proposition, le rapporteur a précisé que, pour la cohérence du débat, la commission des lois avait décidé de s'en remettre à elles pour l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence. Dans le même esprit, les ordonnances que les articles 55 et 55 bis proposent de ratifier seront examinées, chacune pour ce qui la concerne, par les différentes commissions qui ont aussi été consultées sur la suppression d'une centaine de rapports au Parlement prévue par l'article 29 de la proposition de loi.

Présentant les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale, M. Bernard Saugey, rapporteur, a souligné qu'elles s'inscrivaient dans le travail de simplification du droit de la commission des lois de l'Assemblée nationale. Initialement composée de quarante-neuf articles, la proposition en comptait soixante-dix-sept lors de sa transmission au Sénat, dont sept articles d'habilitation législative, la ratification de vingt-cinq ordonnances modifiant, supprimant ou créant environ 1900 articles de loi et la suppression d'une centaine de rapports au Parlement.

Le rapporteur a insisté sur l'importance inégale des dispositions proposées dont certaines constituent des modifications majeures, dépassant la simple clarification.

Abordant les articles examinés par la commission des lois, M. Bernard Saugey, rapporteur, a précisé qu'il s'agissait, tout d'abord, de mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations, comme l'extension des possibilités d'inscription sur les listes électorales hors période de révision, la création d'une nouvelle modalité de vente des biens indivis sur autorisation judiciaire, la clarification et l'assouplissement des règles relatives à la copropriété des immeubles bâtis ou la rationalisation de l'organisation judiciaire, conformément aux propositions de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard.

Suivent des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics et de sécurisation de leur environnement juridique par le renforcement des prérogatives conférées aux exécutifs locaux, l'allègement des procédures et la clarification des règles relatives au fonctionnement des collectivités locales.

La proposition de loi prend également en compte la diffusion des nouvelles technologies par les collectivités territoriales et les services publics.

Enfin, l'Assemblée nationale a consenti de nouvelles habilitations législatives pour permettre notamment au Gouvernement de réformer le champ du contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales.

Abordant le volet « pénal » de la proposition, le rapporteur a souligné qu'il contenait des dispositions très diverses dont certaines constituent des innovations importantes. Ce chapitre vise tout d'abord à améliorer les relations entre les citoyens et l'administration, clarifier ensuite la législation pénale et renforcer enfin les pouvoirs de l'autorité judiciaire par la réforme de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité et l'affermissement des dispositions relatives à l'exécution des mandats d'arrêt européens et aux décisions d'extradition.

M. Bernard Saugey, rapporteur, s'est arrêté sur deux articles qui, sous couvert d'allègement, constituent des réformes importantes : le premier, l'article 57, relève les quantums de peine initiaux dans dix catégories d'infraction ; le second, l'article 63, étend le champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble des délits, à l'exception de cinq catégories de délits (délits de presse, homicide involontaire, délits politiques, délits prévus par le code du travail et délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale).

Avant d'aborder l'examen des articles, le rapporteur a brièvement présenté ses amendements en précisant qu'ils adhéraient à la démarche initiée par les députés tout en en consolidant les objectifs. M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué qu'il avait voulu conserver à la proposition de loi ses principes de simplification et d'allègement du bloc législatif en l'y cantonnant : c'est pourquoi il proposerait, entre autres, de supprimer les dispositions qui s'en écartent en limitant les modifications intervenant en matière pénale, notamment, l'extension massive du champ de l'ordonnance pénale (article 63), le relèvement des quantums de peine initiaux dans dix catégories d'infractions, prévu parallèlement à la suppression de règles dérogatoires en matière de récidive légale (article 57), le délit nouveau de soustraction à l'exécution d'un mandat d'arrêt européen ou d'une décision d'extradition (article 65), ainsi que la faculté, pour les collectivités territoriales, de recourir à l'affichage numérique de leurs actes à titre exclusif (article 34).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que l'examen de la proposition de loi marquait la première application directe de la procédure, prévue par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, selon laquelle la discussion en séance publique, qui doit en l'espèce intervenir fin mars 2009, porte sur le texte adopté par la commission. Il a rappelé que la commission avait décidé d'établir ce texte en examinant les amendements émanant du rapporteur ou des autres membres de la commission déposés avant le délai-limite qu'elle avait fixé au lundi 9 février à 11 heures.

Il a ajouté qu'à l'instar de la pratique de la IVème République et dans un souci de simplicité, les amendements des commissions saisies pour avis seraient traités comme des amendements au texte adopté par la commission au fond et, en conséquence, seraient examinés par la commission en même temps que les autres amendements extérieurs lors d'une réunion ultérieure.

M. François Zocchetto a salué la qualité du travail du rapporteur, notant la longueur du texte adopté par les députés. Il a déclaré que certaines dispositions à caractère pénal n'avaient pas leur place dans un texte de simplification, citant les mesures relatives à l'ordonnance pénale, la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ou encore les dispositions relevant les quantums de peine initiaux dans dix catégories d'infractions.

Partageant la position de M. François Zocchetto sur les mesures pénales, M. Pierre Fauchon s'est inquiété de la suppression, par l'article 29 de la proposition de loi, de plus d'une centaine de rapports au Parlement, qu'il a présentés comme pouvant être des outils de contrôle indispensables, citant en particulier le rapport biennal prévu par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales pour évaluer le prêt, par l'Etat, d'oeuvres significatives de ses collections aux musées relevant des collectivités territoriales.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué qu'il proposerait un amendement visant à maintenir sept rapports, dont celui sur les prêts aux musées.

En réponse à M. Patrice Gélard qui s'interrogeait sur l'opportunité d'inscrire dans la proposition de loi des mesures de simplification en matière d'infractions au code de la route, M. Bernard Saugey, rapporteur, a fait référence à l'article 2 de la proposition qui permet la restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende forfaitaire.

A l'article premier (extension de la faculté de s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision), M. Bernard Saugey, rapporteur, a présenté un amendement tendant, d'une part, à reprendre l'extension de la possibilité de s'inscrire sur les listes électorales en dehors de la période de révision de ces listes, aux personnes déménageant pour un motif professionnel, adoptée par l'Assemblée nationale, d'autre part, à transférer l'établissement de ces inscriptions du juge d'instance aux commissions administratives qui assurent ces inscriptions pendant la période de révision.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que certaines catégories d'électeurs pouvaient déjà, en l'état du droit, s'inscrire sur les listes électorales en dehors de la période de révision des listes électorales, à l'exemple des personnes remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur après la clôture des délais d'inscription ou de celles qui ont acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté ou ont été naturalisées après la clôture de ces délais.

Il a noté que le dispositif proposé par le rapporteur amènerait les commissions administratives à établir des inscriptions sur les listes électorales jusqu'au cinquième jour précédant le jour du scrutin.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a estimé que sa proposition faciliterait les démarches des électeurs tout en soulageant les tribunaux d'instance d'une activité secondaire pour eux, mais que toutes les garanties de procédure seraient préservées, les décisions des commissions administratives pouvant être contestées devant le juge d'instance.

Il a indiqué que la rédaction proposée précisait que les décisions de la commission administrative doivent être notifiées par le maire dans les deux jours aux intéressés par « lettre recommandée avec accusé de réception » mais a souligné que, selon la commission des finances, le maintien de cette précision rendrait le dispositif irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution.

La commission a donc adopté l'amendement en supprimant cette précision.

A l'invitation de son rapporteur, la commission a complété l'article 2 (restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende) afin de renvoyer au règlement la définition des modalités selon lesquelles s'effectue le remboursement de la consignation versée par une personne qui a contesté avec succès une amende forfaitaire. La commission a en effet considéré qu'il était souhaitable, indépendamment de toute demande formulée par l'usager, de permettre à l'administration d'adresser à ce dernier, avec la décision de relaxe ou de classement sans suite, une demande de renseignements complémentaires destinée à permettre un remboursement rapide de la consignation.

A l'article 4 (aliénation d'un bien indivis), la commission a examiné un amendement de réécriture complète présenté par le rapporteur.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a exposé qu'il avait pour objet, outre des clarifications rédactionnelles, de porter de deux à trois mois le délai de réflexion accordé aux autres indivisaires pour s'opposer ou non à la vente amiable d'un bien indivis, projetée par un ou plusieurs indivisaires titulaires de la majorité des deux tiers des droits indivis. Il a indiqué que cet allongement du délai de réflexion était destiné à éviter autant que possible la saisine du tribunal de grande instance aux fins de licitation du bien indivis et répondait à un souci de cohérence avec divers délais institués par le code civil en matière de partage des indivisions successorales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait observer que cet article de la proposition de loi allait au-delà de la simplification du droit.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a estimé que les dispositions proposées contribueraient à simplifier le fonctionnement d'un grand nombre d'indivisions.

M. René Garrec a rappelé le principe selon lequel nul n'est tenu de rester dans l'indivision.

La commission a adopté l'amendement présenté par le rapporteur.

A l'article 6 (assouplissement des conditions de surélévation des immeubles soumis au régime de la copropriété), la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant :

- à prévoir que la décision d'aliénation du droit de surélever ne pourra être prise, en tout état de cause, qu'à la majorité des voix de l'ensemble des copropriétaires ;

- à préciser que l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur de l'immeuble à surélever devra être unanime ;

- à faire application de la règle de majorité prévue par le règlement de copropriété si celle-ci est plus restrictive.

Après l'article 6, la commission a examiné un amendement de M. Laurent Béteille et plusieurs de ses collègues, visant à insérer un article additionnel afin d'autoriser la reconstruction à l'identique des bâtiments situés dans une zone de dépassement du coefficient d'occupation des sols. Après les interventions de l'auteur de l'amendement, de M. Patrice Gélard, de Mme Catherine Troendle et du rapporteur, la commission a inséré un article additionnel 6 bis permettant de reconstruire ces biens à condition qu'ils aient été détruits depuis moins de cinq ans dans la mesure où ils ont été régulièrement édifiés et ne contreviennent pas aux prescriptions de la carte communale et du plan local d'urbanisme.

A l'article 7 (actualisation de la terminologie du code civil), la commission a adopté dix amendements de coordination présentés par le rapporteur.

M. Jean-Pierre Sueur a regretté l'amputation de la langue française opérée par cet article de la proposition de loi.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que les modifications adoptées par l'Assemblée nationale reprenaient plusieurs préconisations de la commission spécialisée de terminologie et de néologie en matière juridique, présidée par M. François Terré, président de l'Académie des sciences morales et politiques.

La commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur ayant pour objet de maintenir le mot : « répétition » plutôt que de prévoir son remplacement par le mot : « restitution ».

M. Bernard Saugey, rapporteur, a observé que cette expression était employée dans de nombreux textes de lois, et pas seulement dans le code civil, et que l'Assemblée nationale avait omis de nombreuses coordinations. Il a exposé qu'en tentant d'y procéder, il avait constaté que le verbe : « répéter » pouvait tantôt être remplacé par le verbe : « réclamer » tantôt par le verbe « obtenir », le choix du verbe idoine ne s'avérant guère évident dans bien des cas. En conséquence, il a estimé qu'il ne serait opportun ni de procéder à une actualisation partielle de la terminologie ni de prendre le risque de modifier le fond du droit sans en mesurer pleinement les conséquences.

La commission a adopté cet amendement.

Après l'article 7, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel 7 bis corrigeant des erreurs de référence laissées par la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile.

A l'article 8 (réception et enregistrement des déclarations de nationalité française), la commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur ayant pour objet, suivant la proposition du rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard, de confier aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française en raison du mariage avec un conjoint français.

Après l'article 9, elle a adopté un amendement présenté par le rapporteur ayant pour objet d'insérer un article additionnel 9 bis afin :

- d'une part, de donner compétence au juge aux affaires familiales pour connaître de la liquidation et du partage des intérêts patrimoniaux des époux et du partage des indivisions des concubins et des partenaires d'un pacte civil de solidarité ;

- d'autre part, de soumettre les règles de partage des indivisions successorales et post-communautaires aux mêmes règles procédurales.

M. Jean-Pierre Sueur a fait part de son intention de déposer ultérieurement un amendement ayant pour objet de permettre la reconnaissance de la validité des pactes civils de solidarité conclus à l'étranger.

La commission a supprimé l'article 13 (suppression de la consultation de la commission de réforme des fonctions publiques territoriale et hospitalière en cas d'admission par l'administration de l'imputabilité au service) généralisant à l'ensemble des trois fonctions publiques la non-saisine de la commission de réforme en cas d'admission par l'administration de l'imputabilité au service d'un accident ou d'une maladie survenus à un fonctionnaire.

Après l'article 14, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel 14 bis afin de reprendre dans le chapitre premier de la proposition de loi les dispositions de l'article 17 (déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable) et à :

- préciser expressément l'application de ce dispositif à toutes mesures de saisie, quelles que soient les procédures d'exécution employées, y compris l'avis à tiers détenteur ;

- prévoir que ce solde est à disposition du débiteur pendant toute la durée de la mesure d'exécution ;

- fixer le montant insaisissable laissé sur le compte du débiteur au maximum au montant forfaitaire du revenu de solidarité active, compte tenu de la suppression prévue au 1er mai 2009 du revenu minimum d'insertion ;

- reporter l'entrée en vigueur du présent article trois mois après la publication de la loi.

Puis la commission a adopté, après le même article, un amendement de M. Laurent Béteille et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel 14 ter afin de consacrer, dans une disposition du code de la consommation, la jurisprudence constante de la Cour de cassation mettant à la charge du professionnel la preuve de l'accomplissement de son obligation de mettre le consommateur en mesure de connaître, avant la conclusion du contrat, les caractéristiques essentielles du bien vendu ou du service fourni.

Elle a ensuite examiné un amendement des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel afin, d'une part, d'apporter la même précision s'agissant de l'obligation faite au professionnel vendeur d'un bien meuble d'informer le consommateur de la période prévisible de mise à disposition sur le marché des pièces indispensables à l'utilisation de ce bien et, d'autre part, de préciser que cette obligation doit s'exécuter avant la conclusion du contrat.

M. Laurent Béteille a indiqué que son amendement tendait également à imposer au vendeur d'indiquer une période ferme de disponibilité, et non pas seulement une période prévisible.

Après avoir relevé que la disponibilité des produits concernés sur le marché n'était pas le fait du vendeur mais du fabriquant ou de l'importateur et qu'il convenait d'éviter que la responsabilité du vendeur soit recherchée s'il apparaît que ces éléments ne sont pas disponibles dans les faits, M. Bernard Saugey, rapporteur, a proposé de rectifier l'amendement afin que cette dernière précision soit supprimée.

M. Jacques Mézard, rejoint par Mme Marie-Hélène des Esgaulx, a souligné que la rédaction proposée par l'amendement risquait de multiplier les contentieux à l'encontre du vendeur, alors que ce dernier était étranger à la mise sur le marché des produits.

M. Alain Anziani ayant indiqué que la formulation de l'amendement permettrait d'éviter la situation actuelle où le vendeur décidait lui-même de la disponibilité des produits indispensables à l'utilisation des biens qu'il vend, M. Jacques Mézard a objecté que la rédaction envisagée par M. Laurent Béteille risquait de conduire les vendeurs à informer les consommateurs d'une période de disponibilité qui pourrait être inférieure à la période de garantie légale.

La commission n'a pas adopté l'amendement.

Après l'article 14, la commission a été saisie d'un amendement de M. Laurent Béteille et plusieurs de ses collègues tendant à insérer un article additionnel afin que les litiges nés de l'application du code de la consommation soient portés, au choix du consommateur, soit devant la juridiction de son domicile, soit devant la juridiction du lieu de la livraison effective de la chose ou du lieu de l'exécution de la prestation de service.

M. Laurent Béteille a expliqué que les règles de compétence territoriale actuelles étaient inéquitables pour les consommateurs : certains professionnels opposent une totale inertie à leurs réclamations, sachant qu'ils n'ont pas sérieusement à redouter une suite judiciaire puisque la juridiction compétente est souvent celle du domicile du professionnel, parfois très éloigné du lieu de résidence du consommateur.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que si l'intention qui sous-tendait l'amendement était louable, la rédaction proposée soulevait des difficultés puisqu'elle conduirait à permettre au défendeur, lorsqu'il est un consommateur, de choisir de manière discrétionnaire la juridiction devant laquelle il souhaite être attrait, une telle orientation étant contraire aux dispositions existant en droit interne et en droit communautaire, qui fixent des règles de compétence territoriale alternatives.

Afin d'améliorer la situation des consommateurs tout en supprimant les difficultés soulevées, il a proposé que l'amendement soit rectifié afin de permettre à tout consommateur, pour les actions qu'il initie contre un professionnel, de saisir, s'il le souhaite, le tribunal du lieu de son domicile, sous réserve que ce dernier soit celui dans le ressort duquel il demeurait au moment de la conclusion du contrat ou de la survenance du dommage.

Après que M. Laurent Béteille a estimé que cette modification restreignait considérablement l'objet de son amendement, M. Alain Anziani a relevé que les commerçants étant en capacité de livrer les biens en plusieurs parties du territoire, ils l'étaient également pour se défendre devant la juridiction du lieu de résidence du consommateur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé qu'il convenait d'éviter que des règles de procédure différentes soient fixées selon les branches du droit concernées, soulignant que les professionnels en cause pouvaient être de grands groupes mais aussi de petits commerçants ou artisans pour lesquels être attrait devant la juridiction du domicile du consommateur pouvait avoir un coût important.

M. Jacques Mézard a relevé qu'en matière contractuelle, le code de procédure civile permettait déjà au demandeur de saisir à son choix, outre la juridiction du lieu où demeure le défendeur, la juridiction du lieu de la livraison effective de la chose ou du lieu de l'exécution de la prestation de service. Il a estimé que cette disposition offrait déjà une réelle souplesse pour le consommateur.

La commission n'a pas adopté l'amendement.

Après l'article 14, la commission a été saisie d'un amendement des mêmes auteurs tendant à insérer un article additionnel afin d'assimiler les contrats de déménagement à des contrats d'entreprise, de manière que les articles L. 133-1 et suivants du code de commerce, qui laissent trois jours au destinataire pour notifier des réserves en cas d'avarie ou de perte des biens transportés, ne s'appliquent plus automatiquement à ces contrats. M. Laurent Béteille a jugé ce délai trop court et a plaidé en faveur d'un retour à la jurisprudence de la Cour de cassation, antérieure à l'adoption de la loi du 12 juin 2003 relative à la violence routière, qui assimilait les contrats de déménagement à des contrats d'entreprise.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a rappelé que c'est à l'initiative de la commission des lois du Sénat que la loi du 12 juin 2003 avait soumis explicitement les entreprises et les activités de déménagement à la réglementation applicable aux entreprises de transport.

Toutefois, il a expliqué que la loi du 12 juin 2003 ne s'était pas prononcée sur la qualification juridique et le régime applicable aux contrats de déménagement. Les contrats de déménagement demeurent assimilés à des contrats d'entreprise.

En conséquence, il a demandé le retrait de cet amendement satisfait sur le fond et qui, s'il était adopté, risquerait de sortir les entreprises de déménagement de la réglementation relative aux entreprises de transport, au détriment de la sécurité routière.

La commission n'a pas adopté l'amendement.

La commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur supprimant l'article 17 (déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable), compte tenu de l'insertion des dispositions de cet article après l'article 14.

Après l'article 17, elle a adopté un amendement du même auteur ayant pour objet d'insérer un article additionnel 17 bis afin :

- de lever une ambiguïté sur l'application du régime d'incompatibilités relatif aux commissaires et aux comptes aux commissaires aux apports chargés d'évaluer les apports en nature lors de la constitution d'une société anonyme :

- de préciser l'étendue de l'obligation du commissaire aux comptes de présenter ses observations sur certains éléments du rapport annuel d'une société anonyme ou d'une société en commandite par actions, afin de respecter les dispositions de la directive 2006/46/CE sur les comptes annuels des sociétés ;

- de faire exercer le contrôle de la légalité de la fusion, ce choix étant laissé à la discrétion des sociétés qui fusionnent, soit par un notaire, soit par un greffier du tribunal de commerce dans le ressort duquel est immatriculée la société.

A l'article 24 (désignation d'experts par le procureur de la République en matière de droit de la consommation), la commission a adopté un amendement du rapporteur permettant au procureur de la République de nommer l'un des experts, dès lors que cet article prévoit que le procureur peut décider d'une expertise.

La commission a examiné l'article 28 ter (habilitation législative pour réformer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales) par lequel le Gouvernement demande au Parlement l'autorisation de modifier par ordonnance la liste des actes des collectivités territoriales soumis à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat au titre du contrôle de légalité. M. Bernard Saugey, rapporteur, a indiqué que le Gouvernement envisageait d'en excepter certains actes en matière de domanialité publique, de fonction publique territoriale et d'urbanisme pour les certificats d'urbanisme et les déclarations préalables. Sur ce dernier point, M. Jean-Jacques Hyest, président, a remarqué que les directions départementales de l'équipement n'instruisant plus les déclarations de travaux, la transmission obligatoire constituait une garantie. M. Patrice Gélard a déploré les récentes réformes intervenues en matière de droit de l'urbanisme, censées le simplifier.

En conséquence, sur la proposition du rapporteur, la commission a encadré l'habilitation accordée au Gouvernement, puis pour des motifs de lisibilité, a transféré cette disposition dans le chapitre III consacré aux collectivités territoriales. En conséquence, elle a supprimé l'article 28 ter et inséré un article additionnel 54 quater.

A l'invitation de son rapporteur, la commission a complété les dispositions de l'article 28 quinquies (règles relatives au déplacement d'un débit de tabac sur le territoire d'une même commune), qui octroie aux maires la compétence en matière de déplacement des débits de tabac sur le territoire de la commune, afin de préciser que les avis obligatoirement rendus par le directeur régional des douanes et par l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac devront l'être dans un délai d'un mois à compter de la date de saisine, faute de quoi leur silence vaudra avis favorable.

Répondant à M. Patrice Gélard, qui avait estimé que la direction des douanes disposait de pouvoirs réellement exorbitants en matière d'implantation des débits de tabac sur le territoire métropolitain, M. Bernard Saugey, rapporteur, s'est félicité de ce que les maires puissent désormais statuer sur les décisions relatives au déplacement de ces établissements sur le territoire de sa commune.

A l'article 29 (suppression de rapports au Parlement), la commission a adopté un amendement du rapporteur maintenant sept des cent rapports au Parlement dont la suppression est proposée, M. Pierre Fauchon ayant souligné l'utilité d'un rapport prévu par la loi du 13 août 2004 sur le prêt, par l'Etat, d'oeuvres significatives de ses collections aux musées relevant des collectivités territoriales.

Attentive à la situation des élus ne maîtrisant pas suffisamment l'outil informatique, la commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à préciser, à l'article 33 (règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales), que seuls les conseillers généraux ou régionaux qui le souhaitent pourront être informés des affaires inscrites à l'ordre du jour par le biais d'une plate-forme documentaire accessible de façon sécurisée sur Internet. En outre, en cas d'urgence, la commission a précisé que le délai de convocation des élus ne pourrait pas être abrégé à moins d'un jour franc par le président du conseil général ou régional. A ce même article 33, la commission, suivant en cela une proposition de son rapporteur, a précisé que le conseil général, dont la consultation obligatoire serait supprimée en matière de création et de dissolution d'un syndicat de communes ainsi qu'en matière de dissolution d'une communauté de communes, serait tenu informé de la création ou de la dissolution des structures précitées.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a supprimé l'article 34 (possibilité ouverte aux collectivités locales de procéder à l'affichage des actes exclusivement sur support numérique). M. Bernard Saugey, rapporteur, a considéré que, s'il était souhaitable de laisser les collectivités procéder à l'affichage de leurs actes sur support numérique lorsqu'elles l'estiment utile, il était nécessaire de conserver, en tout état de cause, un affichage sur support papier, afin de préserver la capacité d'information des personnes qui ne maîtrisent pas l'usage de l'informatique.

A l'article 38 (création d'une procédure de saisie de créances simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l'Etat) , la commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet, d'une part, de codifier dans le livre des procédures fiscales la nouvelle procédure de recouvrement simplifiée des créances domaniales et des produits divers de l'Etat, appelée « saisie à tiers détenteur », d'autre part, d'encadrer cette procédure en exigeant un titre exécutoire, une notification de la saisie au débiteur et au tiers détenteur, accompagnée de précisions sur les voies de recours dont ils disposent, et en prévoyant expressément une possibilité de recours juridictionnel.

La commission a amendé l'article 40 (clarification et simplification de règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales) afin de procéder à une coordination avec un article du code de l'éducation, dont la rédaction a été simplifiée.

La commission a adopté l'article 43 (procédure simplifiée de modification des directives territoriales d'aménagement) sous réserve d'une clarification rédactionnelle.

Après l'article 44, la commission a adopté un amendement présenté par son rapporteur tendant à insérer un article additionnel 44 bis afin d'assouplir la procédure de labellisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). Le rapporteur a indiqué que, si le législateur a prévu en 2004 la possibilité pour la CNIL de délivrer un label à des produits ou à des procédures tendant à la protection des données, cette procédure n'a jamais été mise en oeuvre. Le dispositif vise donc, pour l'essentiel, à ouvrir la possibilité pour le président de la CNIL de recourir aux services d'un expert indépendant, dont le rapport sera transmis à la commission qui décidera ou non de délivrer le label.

A l'article 46 (libre communication des informations cadastrales), la commission, sur proposition de son rapporteur, a encadré davantage le principe de publicité foncière afin de mieux le concilier avec le droit à la vie privée. Elle a ainsi précisé que la communication des données cadastrales ne peut être que ponctuelle, l'administration ne devant pas être tenue de répondre à des demandes répétitives ou systématiques.

A l'article 47 (consécration législative de la base de données numériques parcellaires de l'Institut géographique national), la commission a corrigé une erreur matérielle.

A l'article 48 (conditions de validité de certaines libéralités), la commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet de maintenir l'exigence d'une autorisation administrative pour les libéralités consenties au profit des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, introduite par la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, tout en prévoyant la délivrance de cette autorisation administrative par arrêté préfectoral et non plus par décret.

Examinant les dispositions de l'article 50 (réforme des règles de financement des abattoirs publics), la commission a adopté un amendement, proposé par son rapporteur, tendant à reporter au 1er janvier 2010 l'entrée en vigueur de la réforme du financement des abattoirs publics, compte tenu des délais d'examen de la proposition de loi.

A l'article 53 (aménagements aux lois du 5 mars 2007 relatives à la protection de l'enfance et à la protection juridique des majeurs), la commission a adopté un amendement du rapporteur ayant pour objet, outre des coordinations et clarifications :

- de permettre la désignation, en qualité de curateur ou de tuteur d'un proche, du majeur qui entretient avec lui des liens « étroits et stables » sans pour autant résider avec lui ;

- de supprimer le renvoi à un décret en Conseil d'Etat du soin de fixer la liste des actes graves nécessitant une autorisation du juge des tutelles pour que le préposé d'un établissement de santé ou d'un établissement social ou médico-social chargé de la tutelle ou de la curatelle d'une personne accueillie dans cet établissement puisse agir, une appréciation concrète, au cas par cas, par le juge, semblant plus simple et plus protectrice des intérêts de la personne concernée.

Après l'article 54, la commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel 54 bis afin de substituer, dans les dispositions relatives au calcul des indemnités que peuvent percevoir les maires et présidents de délégations spéciales, la référence à la « population totale » à la référence antérieure à la « population municipale ». M. Bernard Saugey, rapporteur, a fait observer que la mention « population municipale », à laquelle renvoie actuellement le texte de l'article L. 2123-23 du code général des collectivités territoriales, procédait d'une erreur matérielle figurant dans l'ordonnance du 18 décembre 2003 (qui a modifié la partie législative de ce code), et que sa proposition d'amendement avait pour but de corriger cette erreur matérielle. Évoquant la question d'une éventuelle irrecevabilité de cet amendement au regard de l'article 40 de la Constitution, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 18 décembre 2003 précitée, les indemnités des maires étaient calculées à partir d'un barème prenant en compte la « population municipale totale » ; en outre, les indemnités perçues par les adjoints sont, quant à elles, toujours calculées en prenant pour référence la « population totale » de la commune : la mention de « population municipale » qui figure à l'article L. 2123-23 du CGCT procède donc d'une erreur matérielle manifeste, ce qu'a d'ailleurs reconnu le ministère de l'intérieur, qui s'est engagé à rectifier rapidement cela, dans sa réponse à une question écrite posée par M. Jean-Louis Masson. M. Bernard Saugey, rapporteur, a par ailleurs fait observer que les dispositions visées n'avaient pour but que de définir un plafond aux indemnités que peuvent percevoir les maires, et que, en pratique et en règle générale, ces indemnités étaient d'un montant inférieur au plafond autorisé. A la remarque de M. Charles Gautier, qui a fait observer que l'amendement proposé par le rapporteur n'aboutirait qu'à des transferts de charges entre communes, dans la mesure où la « population à part » de certaines communes correspond à des baisses de population pour d'autres communes, M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que certaines personnes (internes scolaires, personnes possédant une résidence secondaire, etc.) étaient prises en compte à la fois dans le calcul de la population de leur commune d'origine et dans celle de leur commune de résidence. M. Bernard Saugey, rapporteur, a toutefois fait observer qu'il était plus légitime de prendre en compte la « population totale », et non la seule « population municipale », puisque seule la première correspond à la population gérée par le maire et le conseil municipal. Convaincue par ces arguments, la commission a adopté l'amendement proposé par son rapporteur et inséré un article additionnel 54 bis.

Après l'article 54, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel 54 ter afin d'adapter les dispositions du code général des collectivités territoriales au recrutement de policiers municipaux par les établissements publics de coopération intercommunale.

A l'article 55 (ratification de trois ordonnances et modifications du code général de la propriété des personnes publiques), elle a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur.

A l'article 55 bis (ratification de vingt-deux ordonnances), la commission a adopté un amendement de coordination présenté par son rapporteur.

Abordant les dispositions de l'article 57 (suppression de dispositions dérogatoires en matière de récidive), M. Bernard Saugey, rapporteur, a rappelé que, si cet article avait pour but de modifier ou de supprimer dix-huit dispositions dérogeant à la règle générale de doublement du quantum de peines encourues en matière de récidive afin de les aligner sur le droit commun, certaines de ces dispositions procédaient également à une augmentation du quantum de peine initialement prévu dans dix catégories d'infractions. Suivant l'avis de son rapporteur, qui a fait observer que, non seulement cette aggravation pénale ne semblait pas justifiée par une progression de la délinquance dans les domaines concernés, mais que, de plus, elle dépassait en tout état de cause le champ d'un texte de simplification du droit, la commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à revenir, dans les dix cas concernés, aux peines actuellement prévues par la législation.

A l'article 59 (clarification des règles relatives à la responsabilité pénale des personnes morales), la commission a adopté un amendement de coordination présenté par son rapporteur.

La commission a adopté un amendement de son rapporteur tendant à insérer les dispositions prévues à l'article 60 (possibilité, pour les personnes appelées à témoigner dans une procédure pénale en raison de leur activité professionnelle, de consigner leur adresse professionnelle) au sein de l'article 706-57 du code de procédure pénale, relatif à la protection des témoins. La commission a en effet estimé que cette recodification des dispositions de l'article 60 permettrait d'entourer de garanties la faculté ouverte aux personnes appelées à témoigner en raison de leur profession de ne faire consigner dans les procès-verbaux que leur seule adresse professionnelle.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements de son rapporteur portant sur l'article 63 (réforme des procédures d'ordonnance pénale et de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité). Faisant référence à la disposition étendant de façon massive le champ de l'ordonnance pénale, M. Bernard Saugey, rapporteur, a fait observer que l'extension du champ d'une procédure rapide et dépourvue de publicité apparaissait contradictoire avec la volonté des pouvoirs publics de renforcer la transparence de l'institution judiciaire. Il a également rappelé que, à l'occasion de l'examen de la loi « Perben II », la commission s'était déjà opposée à une extension du champ de l'ordonnance pénale. Enfin, il a insisté sur le fait qu'une telle disposition dépassait en tout état de cause le champ d'un texte de simplification du droit. Suivant l'ensemble de ces arguments, la commission a supprimé les dispositions de l'article 63 relatives à l'ordonnance pénale. Elle a également supprimé du texte de cet article les dispositions, relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, permettant au juge du siège de moduler à la baisse la peine proposée par le procureur de la République et acceptée par le prévenu, suivant en cela son rapporteur qui a fait valoir que, non seulement cette disposition était fortement critiquée par les magistrats du parquet, mais qu'en outre, elle n'était, pas souhaitée par les magistrats du siège.

A l'article 64 (réforme des dispositifs relatifs à l'exécution du mandat d'arrêt européen et des décisions d'extradition), la commission a adopté un amendement rédactionnel proposé par son rapporteur.

Enfin, la commission a supprimé l'article 65 (création d'un délit de soustraction à l'exécution d'un décret d'extradition ou d'une décision de remise), suivant la proposition de son rapporteur qui a fait valoir que, non seulement la chambre de l'instruction disposait déjà de la possibilité de délivrer un mandat d'arrêt à l'encontre d'une personne qui tenterait de se soustraire à l'exécution d'une décision de remise, mais qu'en plus, selon ses informations, une telle incrimination ne concernerait pas plus de deux personnes par an. M. Jean-Jacques Hyest, président, a ajouté que ce type de disposition illustrait la nécessité de disposer d'études d'impact préalablement à l'adoption de mesures nouvelles.

Après l'article 65, la commission a adopté un amendement, présenté par M. Laurent Béteille, tendant à insérer un article additionnel 65 bis visant à clarifier la définition du délit de favoritisme. M. Laurent Béteille, a tout d'abord rappelé que, sur la proposition de M. Jean-Luc Warsmann, les députés avaient adopté, dans le cadre du projet de loi d'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, un amendement tendant à redessiner les contours du délit de favoritisme, mais que le Sénat, considérant notamment que cette disposition était trop éloignée de l'objet du texte en discussion, avait décidé de supprimer la nouvelle définition de ce délit, suivi sur ce point par la commission mixte paritaire. M. Laurent Béteille a souligné que la proposition de loi de simplification du droit, examinée au fond par les commissions des lois des deux assemblées, constituait un cadre plus adapté à une réflexion sur le délit de favoritisme. Présentant les modifications proposées, il a insisté sur le fait qu'elles ne relevaient pas le plafond de l'amende encourue, à la différence du dispositif adopté par les députés dans le texte relatif aux programmes de construction et d'investissement. Il a jugé nécessaire, sur la forme, de simplifier la rédaction de la définition du délit de favoritisme, prévue à l'article 432-14 du code pénal et, sur le fond, d'apporter deux précisions :

- d'une part, d'étendre l'application du délit de favoritisme, aujourd'hui limité aux marchés publics et aux délégations de service public, à l'ensemble des contrats de la commande publique (contrats de partenariat, baux emphytéotiques divers...) ;

- d'autre part, de prévoir une formulation spécifique destinée à ne plus sanctionner des personnes pour de simples erreurs de procédure alors qu'elles n'avaient nullement l'intention de favoriser un candidat.

En réponse à M. Yves Détraigne qui s'interrogeait sur l'applicabilité du délit de favoritisme aux délégations de service public, eu égard à la règle du choix du délégataire intuitu personae, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que les délégations de service public étaient néanmoins soumises à des règles de publicité et de mise en concurrence.

Après l'article 65, la commission a inséré, sur la proposition de son rapporteur, quatre articles additionnels, 65 ter, 65 quater, 65 quinquies et 65 sexies relatifs au droit pénal et à la procédure pénale, tendant, pour le premier, à étendre à cette dernière le principe de la signature électronique déjà prévu par l'article 1316 du code civil, pour le second à préciser, les dispositions relatives aux significations à domicile et aux significations à étude d'huissier, pour le troisième, à introduire des clarifications préconisées par la Cour de cassation dans ses rapports annuels et enfin, pour le dernier, à procéder à des coordinations omises par des lois récentes.

Après l'article 66, elle a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement portant création d'une division additionnelle destinée à recueillir les articles tendant à ratifier les ordonnances visées aux articles 55 et 55 bis de la proposition de loi.

Puis elle a examiné un amendement du rapporteur tendant à insérer un article additionnel 66 bis afin de regrouper les ratifications d'ordonnances mentionnées aux articles 55 et 55 bis.

M. Bernard Saugey, rapporteur, a précisé que cet amendement avait également pour objet de procéder à la ratification :

- de l'ordonnance du 8 décembre 2008 relative aux commissaires aux comptes, sous réserve d'une précision relative à l'application des règles de rotation des commissaires aux comptes dans les entités d'intérêt public et de dispositions relatives à l'extension de l'ordonnance outre-mer ;

- de l'ordonnance du 18 décembre 2008 portant réforme du droit des entreprises en difficultés, sous réserve d'une correction d'erreur matérielle ;

- de l'ordonnance du 30 janvier 2009 portant diverses mesures relatives à la fiducie, sous réserve, d'une part, de faire bénéficier les personnes morales des dispositions de l'ordonnance précisant le régime de la fiducie-sûreté, certaines dispositions relatives à la recharge de la fiducie restant applicables aux seules personnes physiques, d'autre part, de prévoir que la fiducie-sûreté ne prend pas fin au décès du constituant mais lorsque, à l'échéance du terme, la dette qu'elle garantit a été payée.

Il a ajouté que cet amendement réalisait, en outre, plusieurs coordinations et actualisations pour l'application du code de l'organisation judiciaire issu de l'ordonnance du 8 juin 2006.

La commission a adopté cet amendement.

Puis elle a adopté le texte de la proposition de loi ainsi rédigé.