Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : rapport

Rapport n° 209 (2008-2009) de M. Bernard SAUGEY, fait au nom de la commission des lois, déposé le 11 février 2009

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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
EXPOSÉ GÉNÉRAL
EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE II - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS
CHAPITRE III - MESURES DE SIMPLIFICATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX SERVICES PUBLICS
CHAPITRE IV - CLARIFICATION DE DISPOSITIONS EN MATIÈRE DE PROCÉDURE PÉNALE
CHAPITRE IV BIS (NOUVEAU)
- Article 66 bis (nouveau) - Ratification d'ordonnances
CHAPITRE V - COMPENSATION FINANCIÈRE
- Article 67 - Compensation financière des pertes de recettes potentielles
EXAMEN EN COMMISSION MERCREDI 11 FÉVRIER 2009
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
ANNEXE 1 - LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR
ANNEXE 2 - A. Dispositions de l'article 57 adoptées par l'Assemblée nationale
B. Dispositions de l'article 57 modifiées par votre commission

N° 209

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 février 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures,

Par M. Bernard SAUGEY,

Sénateur

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Jacques Hyest, président ; M. Nicolas Alfonsi, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Patrice Gélard, Jean-René Lecerf, Jean-Claude Peyronnet, Jean-Pierre Sueur, Mme Catherine Troendle, M. François Zocchetto, vice-présidents ; MM. Laurent Béteille, Christian Cointat, Charles Gautier, Jacques Mahéas, secrétaires ; M. Alain Anziani, Mmes Éliane Assassi, Nicole Bonnefoy, Alima Boumediene-Thiery, MM. Elie Brun, François-Noël Buffet, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, M. Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Pierre Fauchon, Louis-Constant Fleming, Gaston Flosse, Christophe-André Frassa, Bernard Frimat, René Garrec, Jean-Claude Gaudin, Mmes Jacqueline Gourault, Virginie Klès, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Mme Josiane Mathon-Poinat, MM. Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, François Pillet, Hugues Portelli, Roland Povinelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Richard Tuheiava, Alex Türk, Jean-Pierre Vial, Jean-Paul Virapoullé, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13^ème législ.) :		1085, 1145 et T.A. 190
Sénat :	34 et 210 (2008-2009)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 11 février 2009, sous la présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission des lois a examiné le rapport de M. Bernard Saugey et établi le texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

Il s'agit de la première application directe de la procédure instaurée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a prévu qu'à partir du 1^er mars 2009, la discussion en séance publique porte sur le texte adopté par la commission.

Après avoir présenté la proposition de loi qui procède à des clarifications, des simplifications et des allègements dans des domaines très divers du droit, le rapporteur a insisté sur l'importance inégale des dispositions proposées dont certaines constituent des modifications majeures.

Les principales modifications retenues par la commission, à l'initiative de son rapporteur ou de ses membres, visent à :

- à l'article premier (extension de la faculté de s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision), transférer l'établissement de ces inscriptions du juge d'instance aux commissions administratives qui les assurent pendant la période de révision ;

- à l'article 6 (assouplissement des conditions de surélévation des immeubles soumis au régime de la copropriété), prévoir que la décision d'aliénation du droit de surélever devra être prise à la majorité des voix de l'ensemble des copropriétaires, préciser que l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur de l'immeuble à surélever devra être unanime, et faire application de la règle de majorité prévue par le règlement de copropriété si celle-ci est plus restrictive ;

- après l'article 6, autoriser la reconstruction à l'identique de bâtiments détruits depuis moins de cinq ans, qui ne respectaient pas un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme postérieur, dans la mesure où ils ont été régulièrement édifiés et ne contreviennent pas aux prescriptions de la carte communale et du plan local d'urbanisme (article additionnel 6 bis) ;

- à l'article 8 (réception et enregistrement des déclarations de nationalité française), confier aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française en raison du mariage avec un conjoint français ;

- après l'article 9, donner compétence au juge aux affaires familiales pour connaître de la liquidation et du partage des intérêts patrimoniaux des époux et du partage des indivisions des concubins et des partenaires d'un pacte civil de solidarité et soumettre les règles de partage des indivisions successorales et post-communautaires aux mêmes règles procédurales (article additionnel 9 bis) ;

- après l'article 14, reprendre dans le chapitre premier de la proposition de loi les dispositions de l'article 17 (déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable), supprimé, et préciser le champ d'application, tout en le simplifiant et en reportant son entrée en vigueur (article additionnel 14 bis) ;

- après l'article 14, consacrer, dans le code de la consommation, la jurisprudence constante de la Cour de cassation mettant à la charge du professionnel la preuve de l'accomplissement de son obligation de mettre le consommateur en mesure de connaître, avant la conclusion du contrat, les caractéristiques essentielles du bien vendu ou du service fourni (article additionnel 14 ter) ;

- après l'article 17, préciser notamment l'étendue de l'obligation du commissaire aux comptes de présenter ses observations sur certains éléments du rapport annuel d'une société anonyme ou d'une société en commandite par actions et faire exercer le contrôle de la légalité de la fusion, ce choix étant laissé à la discrétion des sociétés qui fusionnent, soit par un notaire, soit par un greffier du tribunal de commerce dans le ressort duquel est immatriculée la société (article additionnel 17 bis) ;

- supprimer l'article 34 (possibilité ouverte aux collectivités locales de procéder à l'affichage de leurs actes exclusivement sur support numérique) ;

- après l'article 44, assouplir la procédure de labellisation de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en ouvrant la possibilité pour son président de recourir aux services d'un expert indépendant, dont le rapport sera transmis à la commission qui décidera ou non de délivrer le label (article additionnel 44 bis) ;

- à l'article 46 (libre communication des informations cadastrales), encadrer davantage le principe de publicité foncière afin de mieux le concilier avec le droit à la vie privée ;

- à l'article 48 (conditions de validité de certaines libéralités), maintenir l'exigence d'une autorisation administrative pour les libéralités consenties au profit des établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, tout en prévoyant la délivrance de cette autorisation administrative par arrêté préfectoral et non plus par décret ;

- à l'article 53 (aménagements aux lois du 5 mars 2007 relatives à la protection de l'enfance et à la protection juridique des majeurs), permettre la désignation, en qualité de curateur ou de tuteur d'un proche, du majeur qui entretient avec lui des liens « étroits et stables » sans pour autant résider avec lui ;

- après l'article 54, corriger l'erreur de plume d'une ordonnance en substituant, dans les dispositions relatives au calcul des indemnités que peuvent percevoir les maires et présidents de délégations spéciales, la référence à la « population totale » à la référence antérieure à la « population municipale » pour l'harmoniser à nouveau avec celle prévue pour les adjoints (article additionnel 54 bis) ;

- après l'article 54, adapter les dispositions du code général des collectivités territoriales au recrutement de policiers municipaux par les établissements publics de coopération intercommunale (article additionnel 54 ter) ;

- après l'article 54, reprendre l'article 28 ter (habilitation à réformer par ordonnance le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales), supprimé, et encadrer l'habilitation accordée au Gouvernement (article additionnel 54 quater) ;

- à l'article 57 (suppression de dispositions dérogatoires en matière de récidive), revenir aux peines actuellement prévues par la législation en vigueur pour les dix catégories d'infractions objets d'une augmentation du quantum de peine ;

- à l'article 63 (réforme des procédures d'ordonnance pénale et de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité), supprimer les dispositions relatives à l'ordonnance pénale, celles relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, permettant au juge du siège de moduler à la baisse la peine proposée par le procureur de la République et acceptée par le prévenu ;

- supprimer l'article 65 (création d'un délit de soustraction à l'exécution d'un décret d'extradition ou d'une décision de remise) ;

- après l'article 65, clarifier la définition du délit de favoritisme (article additionnel 65 bis) ;

- après l'article 66, regrouper les ratifications d'ordonnances et ratifier trois ordonnances supplémentaires (article additionnel 66 bis).

La commission a adopté le texte de la proposition de loi ainsi rédigé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Parlement se saisit à nouveau du problème récurrent de la clarté de la loi et de la cohérence interne de notre arsenal législatif.

Transmise au Sénat le 16 octobre 2008, la proposition adoptée le 14 octobre 2008 par l'Assemblée nationale est destinée à clarifier, simplifier et alléger un grand nombre de dispositions dans des domaines très divers : droit pénal, droit civil, droit des collectivités territoriales, droit social, droit rural, code des douanes, code de la consommation...

La variété des domaines abordés a conduit trois commissions permanentes (affaires économiques, affaires sociales et finances) à se saisir pour avis de cette proposition soumise au fond à l'examen de la commission des lois.

Pour permettre la cohérence et la clarté du débat, votre commission a décidé de leur déléguer l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence^1(*). En conséquence :

- les articles 10, 18, 18 bis, 22, 27, 28 quater, 36, 36 bis, 36 ter, 51 et 52 seront examinés par la commission des affaires économiques ;

- les articles 15, 15 bis, 16, 19, 20, 21, 23, 28, 35 et 49 par la commission des affaires sociales ;

- les articles 14, 25, 26 et 28 bis par la commission des finances.

En outre, dans le même esprit, les ordonnances que les articles 55 et 55 bis proposent de ratifier seront examinées, chacune pour ce qui la concerne, par les différentes commissions.

Enfin, votre rapporteur a consulté ces dernières pour décider de l'opportunité de supprimer la centaine de rapports au Parlement visés à l'article 29.

La présente proposition a été examinée par votre commission, en prévision de son inscription à l'ordre du jour après le 1^er mars 2009, selon la nouvelle procédure d'examen des textes législatifs résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ; la discussion en séance publique portera en conséquence sur le texte issu de ses travaux qu'elle a établi en examinant simultanément les amendements présentés par le rapporteur et ceux déposés par les membres de la commission.

I. A LA RECHERCHE DE LA LOI LIMPIDE, PRÉCISE ET CONCISE : UNE QUÊTE INACHEVÉE

La clarté du droit est devenue une antienne dans le débat juridique français : au cours des deux dernières décennies, parallèlement à la complexification et à la densification croissantes de notre législation, les appels à les combattre se sont multipliés, émanant non seulement des plus hautes instances (Conseil d'Etat, Conseil constitutionnel) mais aussi des parlementaires eux-mêmes confrontés au dépôt de projets de loi toujours plus nombreux.

Au-delà des discours, plusieurs chantiers ont été ouverts : codification, simplification du droit par ordonnance ou par la loi (lois des 2 juillet 2003, 9 décembre 2004 et 20 décembre 2007). Ces différentes techniques ont permis d'alléger notre droit de dispositions inutiles, périmées ou obsolètes, de le rendre plus accessible. Mais cet objectif juridique qu'est la simplification du droit ne pourra être pleinement poursuivi que si le Parlement n'est pas contraint de légiférer dans l'urgence et la confusion comme le cas se présente trop souvent.

Ainsi, pour nous en tenir à l'époque la plus récente, une disposition figurant dans l'article 11-II du projet de loi, actuellement en instance en première lecture à l'Assemblée nationale, portant réforme de l'hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires a été transférée par le Gouvernement dans le projet de loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, définitivement adopté le 29 janvier 2009 par le Parlement, au motif de l'urgence à adopter cette extension aux établissements publics de santé de la faculté de déclasser et de vendre un immeuble appartenant à son domaine public dès la décision de désaffectation.

De même, la réforme de l'indemnité temporaire de retraite (ITR), cavalier initialement introduit dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, à ce titre, censuré par le Conseil constitutionnel, a été successivement introduit dans deux projets -le collectif budgétaire du 30 décembre 2008 et le projet de loi d'accélération des programmes de construction précédemment cité. Avant même d'arriver au Sénat, cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale dans le second projet puisqu'elle avait été validée dans le premier par le Conseil constitutionnel et était donc entrée dans l'ordre juridique.

Ces collisions de textes ne peuvent conduire qu'à la confusion.

De même, les retouches conjoncturelles isolées peuvent être de nature à altérer l'équilibre général du bloc législatif modifié et y introduire des incohérences, voire des contradictions.

En revanche, deux dispositifs prévus par la révision constitutionnelle du 25 juillet 2008 faciliteront peut-être la tâche du législateur si la volonté du constituant est correctement respectée.

Il s'agit, en premier lieu, des études d'impact jointes aux projets de loi, destinées notamment à évaluer et à mesurer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du dispositif proposé.

En second lieu, les délais minimaux fixés entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique, sauf recours à la procédure accélérée sont de nature à contribuer à la qualité de la loi qui dépend naturellement du temps accordé au Parlement pour l'examiner mais aussi du double regard des deux assemblées.

C'est un des mérites éminents du bicamérisme comme le soulignait le rapporteur, au Sénat, du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Vè République^2(*) : « La navette parlementaire est l'une des conditions de l'approfondissement du débat politique et de l'amélioration du travail législatif ». Ainsi, le président Jean-Jacques Hyest déplorait-il que « la déclaration d'urgence (soit) devenue une pratique régulière ».

Il conviendra donc que la procédure accélérée destinée à remplacer l'urgence actuellement déclarée par la seule volonté du Gouvernement, ne soit pas banalisée comme c'est le cas aujourd'hui : en effet, cette technique a pour double effet de raccourcir la navette législative puisqu'une commission mixte paritaire peut être réunie à la demande du Gouvernement après une lecture dans chaque assemblée, et d'écarter l'application des délais précédemment cités.

Dans l'attente des effets bénéfiques de la procédure législative renouvelée, le Parlement doit se consacrer à cet exercice aujourd'hui devenu classique de la simplification du droit par l'initiative législative.

II. LES DISPOSITIONS VOTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES SIMPLIFICATIONS AUX IMPLICATIONS DIVERSES

Adoptée à l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la proposition de loi soumise au Sénat s'inscrit dans la démarche adoptée par cette commission d'inscrire la simplification du droit parmi les axes majeurs de ses travaux pour toute la durée de la XIIIè législature. Cette volonté s'est déjà concrétisée par la loi du 20 décembre 2007.

Comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de loi déposée sur le bureau de l'Assemblée, cette dernière résulte des contributions des citoyens recueillies par courrier et par l'intermédiaire du site Internet ouvert par sa commission des lois en 2007, « Simplifions la loi », ainsi que des travaux conduits en son sein, en lien avec les ministères compétents.

Les difficultés ainsi identifiées concernent principalement deux domaines : le droit des collectivités locales et la législation pénale.

La proposition de loi tente d'y remédier en proposant de simplifier et de clarifier la loi ainsi que d'alléger les procédures autour de quatre axes :

- les citoyens et usagers des administrations,

- les entreprises et professionnels,

- les collectivités territoriales et services publics,

- le droit pénal et la procédure pénale.

Au cours des débats, la proposition s'est enrichie de nombreux amendements. Initialement composée de 49 articles, elle en comptait 77 à son arrivée au Sénat, d'importance inégale au-delà des corrections rédactionnelles (articles 23 et 54).

Par ailleurs, elle prévoit, dans sept de ses articles, d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance, de ratifier 25 ordonnances modifiant, supprimant ou insérant environ 1.900 articles de loi, et de supprimer le dépôt d'une centaine de rapports au Parlement.

A. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES DISPOSITIONS EXAMINÉES PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS : DE L'HARMONISATION À LA NOVATION LÉGISLATIVE

Les 53 articles examinés par votre commission des lois sont d'inégale valeur. Certains se bornent à effectuer des corrections techniques, d'autres, en revanche, modifient les équilibres actuels de notre ordre juridique et constituent des modifications majeures, au-delà de la simple clarification.

1. Des mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations

Les mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations consistent notamment en l'assouplissement de la procédure d'inscription sur les listes électorales, la rationalisation de l'organisation judiciaire ou la clarification du régime de la copropriété des immeubles bâtis.

· L'extension des possibilités d'inscription sur les listes électorales hors période de révision

La proposition de loi simplifie les démarches des citoyens en étendant aux personnes changeant de commune pour motif professionnel la possibilité de s'inscrire sur les listes électorales hors période de révision des listes conformément à l'article L. 30 du code électoral (article 1^er).

· La simplification des formalités à accomplir en cas de décès

Quelques dispositions simplifient les formalités à accomplir en cas de décès :

- l'extension aux directeurs des établissements privés de santé et des maisons de retraite privées de l'obligation de déclaration de décès à laquelle les directeurs des hôpitaux et maisons de retraite publics sont déjà soumis, accompagnée de la suppression de l'obligation de se transporter systématiquement sur place pour constater le décès qui pèse actuellement sur l'officier de l'état civil (article 3) ;

- la possibilité pour l'héritier universel ou à titre universel de renoncer à une succession par courrier, sans avoir à se déplacer au tribunal de grande instance (article 3 bis).

· La création d'une nouvelle modalité de vente des biens indivis

La proposition de loi prévoit la création d'une nouvelle modalité d'aliénation des biens en indivision, à la demande du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis, sur autorisation du tribunal de grande instance (article 4).

· La clarification et l'assouplissement des règles relatives à la copropriété des immeubles bâtis

Elle apporte des modifications au régime de la copropriété des immeubles bâtis, en clarifiant notamment les conditions de participation et de vote au sein des organes de la copropriété ainsi qu'en assouplissant les conditions de surélévation des immeubles (articles 5 et 6).

· L'actualisation de la terminologie du code civil

Suivant en partie les préconisations de la commission spécialisée de terminologie et de néologie en matière juridique présidée par M. François Terré, président de l'Académie des sciences morales et politiques, la proposition de loi actualise la terminologie du code civil (article 7).

· La rationalisation de l'organisation judiciaire

Plusieurs dispositions sont destinées à rationaliser l'organisation des juridictions, conformément aux propositions de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard. Il est ainsi prévu :

- de transférer du juge d'instance au greffier en chef du tribunal d'instance l'enregistrement des déclarations d'acquisition de la nationalité française, à l'exception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage avec un conjoint français qui continueraient à relever du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (article 8) ;

- d'étendre les attributions du juge aux affaires familiales aux mesures de tutelle concernant les mineurs, afin qu'un même juge connaisse de l'ensemble des questions intéressant l'exercice de l'autorité parentale, qu'elles portent sur la personne de l'enfant ou sur ses droits patrimoniaux (article 9) ;

- de désigner, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale, afin de simplifier et d'améliorer le traitement des procédures (article 11) ;

- de regrouper les tribunaux des pensions, qui existent aujourd'hui dans chaque département et connaissent de grandes disparités d'activité, en supprimant leur organisation départementale afin de conserver un tribunal des pensions par ressort de cour d'appel (article 12) ;

- de faciliter l'exercice d'expertises à caractère contradictoire dans le cadre de la recherche de certaines infractions en droit de la consommation, en confiant au procureur de la République la faculté de décider d'une telle expertise et de désigner des experts (article 24).

· La simplification des cas de saisine obligatoire des commissions de réforme dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière en en alignant le régime sur celui de la fonction publique d'Etat (article 13)

· L'amélioration de la situation du débiteur faisant l'objet d'une saisie de son compte bancaire

Le texte transmis par l'Assemblée nationale prévoit l'automaticité de la mise à disposition du solde bancaire insaisissable, ce qui est de nature à permettre aux personnes physiques saisies de conserver un pécule permettant d'assurer leur subsistance (article 17).

2. Des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics

Diverses simplifications ou adaptations à l'évolution des techniques visent à simplifier le fonctionnement du secteur public.

a) Des modifications au régime des collectivités locales et la sécurisation de leur environnement juridique

· Le renforcement des prérogatives conférées aux exécutifs locaux

Plusieurs dispositions renforcent les prérogatives des exécutifs locaux, en prévoyant :

- de donner aux maires la compétence pour prendre les décisions relatives au déplacement des débits de tabac sur le territoire de leur commune (article 28 quinquies) ;

- de permettre aux conseils généraux et régionaux de déléguer à leurs présidents, pendant toute la durée de leur mandat, la faculté d'agir et de défendre en justice au nom de leur collectivité (article 30) ;

- d'élargir la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président (article 31) ;

- de permettre aux présidents des conseils généraux et régionaux d'abréger le délai de convocation des élus en cas d'urgence (article 33) ;

- de permettre aux assemblées délibérantes de déléguer à leur exécutif les décisions relatives à l'exécution des diagnostics d'archéologie préventive (article 42).

· L'allègement des procédures

Plusieurs dispositions sont destinées à alléger les procédures auxquelles les collectivités territoriales sont soumises. Elles prévoient :

- la définition des règles relatives aux équipements de police municipale, à l'exception de celles relatives à l'usage des armes, par arrêté du ministre de l'intérieur après avis de la commission consultative des polices municipales, et non plus par décret en Conseil d'Etat (article 32) ;

- la suppression de la consultation obligatoire du conseil général en cas de création ou de dissolution d'un syndicat de communes, ou de dissolution d'une communauté de communes (article 33) ;

- la fin du cloisonnement des systèmes d'information respectifs des ordonnateurs et des comptables des collectivités locales, en offrant aux comptables de ces dernières la possibilité d'avoir accès aux fichiers utilisés par les services en charge de l'établissement de l'assiette et du recouvrement de l'impôt (article 39) ;

- le recours facultatif à l'huissier de justice préalablement à la mise en oeuvre de la procédure d'opposition à tiers détenteur (article 39) ;

- une réforme de la procédure d'adoption des plans de dégagement, qui serait rapprochée de la procédure d'élaboration des plans d'alignement (article 41).

· La clarification des règles relatives au fonctionnement des collectivités locales

La proposition de loi tend à clarifier des règles de fonctionnement des collectivités territoriales, en prévoyant :

- la possibilité pour les maires de déléguer leur signature aux responsables de service communaux, sur le modèle de ce qui est déjà possible à Paris, Lyon, Marseille et dans les établissements publics de coopération intercommunale (article 33) ;

- la clarification des règles relatives aux titres de recettes émis par les collectivités locales (article 39) ;

- la sécurisation du régime juridique de la réception et de l'authentification des actes passés en la forme administrative par les collectivités locales (article 40) ;

- une réforme du régime de financement des abattoirs publics (article 50).

b) La facilitation de l'action des services de l'Etat

Pour alléger le travail de l'administration, la proposition de loi prévoit :

- la création d'une procédure simplifiée pour apporter des amendements mineurs aux directives territoriales d'aménagement (article 43) ;

- l'institution d'une procédure de saisie de créance simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l'Etat, assortie du droit de communication des informations nécessaires à l'exercice de la saisie (article 38) ;

- un allègement des contrôles de la validité des libéralités consenties au profit des établissements de santé, des établissements sociaux ou médico-sociaux et des établissements d'utilité publique (article 48) ;

- le report de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs soumettant les gérants de tutelle à de nouvelles obligations et prévoyant la révision par les juges des tutelles des mesures de protection juridique des majeurs tous les cinq ans, à peine de caducité de la mesure (article 53),

- la suppression de deux commissions administratives inutiles (article 37).

c) La prise en compte de la diffusion des nouvelles technologies

Plusieurs dispositions tendent à prendre en considération l'utilisation croissante des nouvelles technologies par les collectivités territoriales et les services publics, en prévoyant :

- la faculté pour les conseillers généraux et régionaux d'être informés des affaires inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante par voie dématérialisée, via une plate-forme documentaire accessible de façon sécurisée par Internet (article 33) ;

- la possibilité pour les collectivités territoriales de recourir à titre exclusif à l'affichage électronique de leurs actes (article 34) ;

- la suppression de l'obligation imposée aux communes chefs-lieux de canton de conserver le Journal officiel pendant cinq ans (article 40) ;

- la possibilité, pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés, de déléguer à son président la compétence pour autoriser certains transferts de fichiers en dehors de l'Union européenne, dès lors qu'ils s'appuient sur des modèles de contrat validés par la Commission (article 45) ;

- la consécration, tout en l'encadrant, du principe de publicité foncière (article 46) ;

- l'octroi d'un fondement législatif à la base de données numériques parcellaires de l'Institut géographique national (article 47).

3. Des modifications conséquentes en matière pénale

Le volet « procédure pénale » de la proposition de loi contient de nombreuses dispositions destinées à améliorer les relations entre les citoyens et l'administration, clarifier notre législation pénale et renforcer les pouvoirs de l'autorité judiciaire. Mais, au-delà des objectifs affichés, ce chapitre IV introduit dans notre droit des novations importantes.

· L'amélioration des relations entre les citoyens et l'administration

La proposition de loi prévoit :

- la suppression de l'obligation actuellement faite à un usager qui a contesté avec succès une contravention au code de la route de solliciter expressément le remboursement de sa consignation (article 2) ;

- la création d'une trésorerie dotée d'une compétence nationale pour le traitement des amendes en matière de transports publics de personnes (article 44) ;

- la possibilité, pour les personnes entendues par un officier de police judiciaire ou par un juge d'instruction en raison de leur profession, de ne faire consigner dans les procès-verbaux que leur seule adresse professionnelle, afin de limiter les pressions qui pourraient être exercées à leur encontre (article 60).

· La clarification de la législation pénale

Plusieurs dispositions répondent à un objectif de clarification de la législation pénale :

- suppression ou modification d'un ensemble de dispositions redondantes ou inconstitutionnelles en matière de récidive légale (article 56) ;

- suppression de dix-huit dispositions dérogeant, en matière de récidive, à la règle générale de doublement des sanctions encourues (article 57) ;

- suppression de l'ensemble des dispositions spéciales relatives à la responsabilité pénale des personnes morales, adoptées antérieurement à la généralisation de cette responsabilité par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 (articles 58 et 59).

· Le renforcement des pouvoirs de l'autorité judiciaire

Les dispositions destinées à renforcer les pouvoirs de l'autorité judiciaire consistent en :

- une clarification des pouvoirs accordés aux officiers de police judiciaire en cas de découverte d'un décès ou de blessures très graves d'origine inconnue ou suspecte (article 61) ;

- une clarification des règles relatives au contentieux des habilitations à la qualité d'officier de police judiciaire délivrées par le procureur général (article 62) ;

- une extension du champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble des délits, à l'exception de cinq catégories de délits (délits de presse, délits d'homicide involontaire, délits politiques, délits prévus par le code du travail et délits dont la procédure de poursuite est prévue par une loi spéciale) (article 63) ;

- une réforme de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (article 63) ;

- la précision des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exécution des mandats d'arrêt européens et des décisions d'extradition (article 64), et la création d'une nouvelle incrimination visant à punir le fait de se soustraire à l'exécution d'un décret d'extradition ou d'une décision de remise prononcée dans le cadre de l'exécution d'un mandat d'arrêt européen (article 65).

Votre rapporteur souhaite particulièrement insister sur deux articles qui, dans un objectif affiché d'allègement, constituent des réformes importantes :

- l'article 57, sous couvert de suppression de dispositions dérogatoires en matière de récidive, relève les quantums de peine initiaux dans dix catégories d'infraction ; pour votre rapporteur, cette aggravation pénale ne relève pas d'un texte de simplification ;

- l'extension du champ de l'ordonnance pénale à l'ensemble des délits, à l'exception de cinq catégories de délits, soulève également de nombreuses interrogations (article 63).

4. De nouvelles habilitations législatives

Le Gouvernement demande l'autorisation de légiférer par ordonnance pour :

- réformer le champ du contrôle de légalité (article 28 ter) ;

- corriger des erreurs matérielles et des oublis de coordination figurant dans la partie législative du code général des collectivités territoriales (article 33 bis).

5. La ratification d'un train d'ordonnances

La proposition de loi procède par ailleurs à la ratification de nombreuses ordonnances prises par le Gouvernement depuis 2005 (articles 55 et 55 bis). L'Assemblée nationale a souhaité ratifier, en sus des trois ratifications prévues initialement, 22 autres ordonnances, dont celle portant refonte du code de l'organisation judiciaire.

En outre, l'article 55 comporte diverses mesures d'inégale importance, telles que la possibilité pour les personnes publiques de céder à titre gratuit à leur personnel le matériel et les applications informatiques dont elles n'ont plus l'emploi.

6. La suppression de nombreux rapports au Parlement

La proposition de loi prévoit de supprimer une centaine de rapports prévus par diverses lois (article 29).

Sont concernés l'indemnisation des dommages aux bâtiments causés par la sécheresse de l'été 2003 ou les modalités de mise en oeuvre de l'aide de l'Etat aux communes pour la création d'aires permanentes destinées aux populations itinérantes ou encore le bilan de l'application des aides fiscales en faveur de l'investissement locatif. Un grand nombre de ces documents ont été effectivement présentés au Parlement et le présent texte supprime de la loi une disposition « périmée ». D'autres sont regroupés en un rapport unique ou sont aujourd'hui devenus obsolètes.

B. LES ARTICLES DÉLÉGUÉS AUX AUTRES COMMISSIONS

Les dispositions déléguées à l'examen des trois commissions des affaires économiques, des affaires sociales et des finances concernent principalement les mesures prévues en faveur des entreprises et des professionnels.

1. Des simplifications diverses

Elles interviennent :

- en matière d'indemnisations des accidents médicaux (article 49) ;

- dans le domaine des installations classées (article 51) ;

- dans le secteur de l'aviation marchande (article 52) ;

- en matière de recouvrement des impositions (article 14).

Elles visent également à simplifier les procédures de délivrance du permis de chasser et les autorisations de chasser accompagné (article 10).

D'autres allègements intéressent :

· les salariés par la possibilité de dématérialiser les bulletins de paie (article 15) ;

· les fonctionnaires (insaisissabilité de la majoration spéciale pour tierce personne perçue par bénéficiaire d'une pension d'invalidité) (article 16) ;

· les professionnels par :

- la suppression de l'obligation de transmission à l'inspection du travail du rapport économique et financier annuel des entreprises de plus de 50 salariés (article 15 bis) ;

- la simplification de certaines déclarations de salaires pour les employeurs agricoles et pour ceux du spectacle vivant ainsi que des procédures de versement d'aides aux exploitants agricoles et la suppression des comités départementaux des prestations sociales agricoles (article 19) ;

- la suppression de la disposition autorisant les médecins et sages-femmes étrangers ayant commencé à pratiquer avant 1945 à exercer leur activité (article 20) ;

- l'extension du dispositif de reconnaissance du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur (article 21) ;

- la simplification de la définition du « salon professionnel » (article 22) ;

- la suppression de la délivrance d'un double agrément pour l'exercice de la profession de commissionnaire en douane (article 25) ;

- la modernisation de la procédure de conciliation et d'expertise douanière (article 26) ;

- des allègements de procédures en matière agricole (article 27) ;

- la simplification de la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires (article 28).

Un guichet unique est créé pour l'accès aux informations sur les réseaux d'énergie des communes et maîtres d'ouvrage (article 18).

Les règles de compétence juridictionnelle pour les contentieux en matière de protection sociale sont simplifiées et clarifiées (article 35).

Pour alléger la tâche des services de l'Etat, il est prévu d'intégrer l'inventaire forestier national à l'Office national des forêts (article 36).

2. D'autres habilitations législatives

Cinq articles habilitent le Gouvernement à légiférer par ordonnances :

- en matière de régime du transport des hydrocarbures (article 18 bis) ;

- pour assurer la cohérence des missions de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique avec la fusion récente de ces deux directions (article 28 bis) ;

- pour modifier le code rural et le code forestier (article 28 quater) ;

- pour créer un nouvel établissement public administratif en matière de propriété forestière et pour mettre en oeuvre la révision générale des politiques publiques dans les secteurs agricole et forestier (articles 36 bis)

- pour fusionner les offices agricoles et les agences de paiement des aides (article 36 ter).

III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS : ADHÉRER À LA DÉMARCHE INITIÉE PAR LES DÉPUTÉS EN EN CONSOLIDANT LES OBJECTIFS

Votre commission des lois adhère pleinement à la volonté affichée par l'Assemblée nationale d'améliorer la lisibilité de notre législation. C'est d'ailleurs un impératif de chaque instant pour le législateur : les textes nouveaux doivent être clairs, c'est-à-dire facilement compréhensibles des personnes qui y sont soumises, d'application simple et s'insérer harmonieusement dans l'ordonnancement juridique.

Tel a été l'objectif poursuivi par votre commission à travers les modifications qu'elle a apportées à la proposition de loi. Au-delà de clarifications, de précisions et du maintien de certains rapports au Parlement, elle a voulu conserver à la proposition de loi ses principes de simplification et d'allègement du bloc législatif en s'y cantonnant ; elle a donc supprimé, sur la proposition de son rapporteur, les dispositions qui s'en écartaient en limitant notamment les modifications intervenant en matière pénale.

1. Poursuivre la simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations et en renforcer l'effectivité

La commission a réécrit l'article 1^er pour, d'une part, confirmer les modifications de l'article L. 30 du code électoral prévues par l'Assemblée nationale, d'autre part, transférer les inscriptions sur les listes électorales hors période de révision des listes, du juge d'instance aux commissions administratives qui assurent ces inscriptions pendant la période de révision. Cette réforme, conforme à la volonté de « recentrer » les missions des juges d'instance exprimée par le rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard, constituerait également une simplification appréciable pour les électeurs intéressés.

A l'article 2, la commission a précisé, dans un souci de pragmatisme, que les modalités selon lesquelles s'effectue le remboursement de la consignation à l'usager qui a contesté avec succès une contravention au code de la route sont définies par voie réglementaire. Il s'agit en effet de permettre à l'administration de recueillir auprès de l'usager les renseignements nécessaires au remboursement, sans remettre en cause le fait que ce dernier ne sera désormais plus conditionné par l'exigence d'une demande expresse.

A l'article 4, la commission a porté de deux à trois mois le délai de réflexion accordé aux indivisaires pour s'opposer à la vente amiable d'un bien indivis, projetée par un ou plusieurs indivisaires titulaires de la majorité des deux tiers des droits indivis, afin d'éviter autant que possible la saisine du tribunal de grande instance aux fins de licitation du bien indivis et dans un souci de cohérence avec les délais institués par le code civil en matière de partage des indivisions successorales.

A l'article 6, afin d'assurer un meilleur équilibre entre les droits des copropriétaires et la nécessité de faciliter la densification urbaine, votre commission a souhaité mieux encadrer l'allègement de la procédure de cession des droits de surélévation dans les immeubles soumis au régime de la copropriété.

A l'initiative de notre collègue Laurent Béteille, elle a inséré un article 6 bis (nouveau) modifiant le premier alinéa de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme afin d'autoriser la reconstruction à l'identique des bâtiments détruits depuis moins de cinq ans notamment dans les zones de dépassement du coefficient d'occupation des sols.

Suivant les propositions de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard, votre commission a prévu :

- de confier aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage (article 8) ;

- de confier au juge aux affaires familiales la liquidation et le partage de l'ensemble des indivisions conjugales (article 9 bis).

A l'article 14 bis, elle a souhaité rendre plus effectif le dispositif, initialement prévu à l'article 17 de la proposition de loi, prévoyant l'automaticité de la mise en oeuvre du solde bancaire insaisissable lorsque des personnes physiques font l'objet d'une mesure de saisie.

A l'initiative de notre collègue Laurent Béteille, elle a inséré un article 14 ter (nouveau) afin de préciser qu'en droit de la consommation, il appartient au professionnel de rapporter la preuve de l'accomplissement de son obligation de mettre le consommateur en mesure de connaître, avant la conclusion du contrat, les caractéristiques essentielles du bien vendu ou du service fourni.

2. Compléter les simplifications opérées au bénéfice des entreprises et des professionnels

Votre commission a par ailleurs apporté des modifications ponctuelles en droit des sociétés, en prévoyant à l'article 17 bis :

- une simplification en matière de constitution d'une société européenne par voie de fusion, en confiant le contrôle de la légalité de la fusion, au choix des sociétés qui fusionnent, soit à un notaire, soit à un greffier du tribunal de commerce dans le ressort duquel est immatriculée la société ;

- afin de respecter les dispositions de la directive 2006/46/CE sur les comptes annuels des sociétés, que les commissaires aux comptes doivent également présenter leurs observations sur les procédures de gestion des risques mises en place dans les sociétés anonymes et les sociétés en commandite par actions faisant appel public à l'épargne.

3. Renforcer la souplesse et la sécurité juridique des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics

A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a été particulièrement attentive à renforcer la souplesse et la sécurité juridique des règles applicables aux collectivités territoriales.

· Encadrer la réforme du contrôle de légalité

Votre commission juge nécessaire d'encadrer l'habilitation demandée par le Gouvernement pour réduire le périmètre des actes des collectivités locales soumis à l'obligation de transmission au préfet (article 28 ter). En conséquence, elle a prévu expressément les domaines dans lesquels cette réduction pourrait intervenir : tout en prenant en compte les préoccupations du Gouvernement, elle en a exclu des actes significatifs qu'il lui paraît prudent de maintenir dans la catégorie des actes transmissibles.

· Supprimer la faculté de recours exclusif à l'affichage électronique des actes des collectivités locales

Votre rapporteur comprend l'utilité que représenterait, pour les collectivités locales, la possibilité de ne recourir qu'à un affichage électronique de leurs actes. Néanmoins, il constate qu'en dépit de la diffusion massive des nouvelles technologies dans notre société, une partie de nos concitoyens comme certaines personnes âgées ou aux ressources modestes, n'a toujours pas accès à Internet. Dans ces conditions, offrir aux collectivités locales la possibilité de n'afficher leurs actes que sur support numérique reviendrait à limiter la faculté d'information de nos compatriotes les plus fragiles. C'est la raison pour laquelle, sur sa proposition, votre commission a décidé d'en rester au droit existant, qui permet déjà aux collectivités locales d'afficher leurs actes sur support électronique, mais uniquement à titre complémentaire, en supprimant l'article 34.

· Clarifier certaines règles

A l'article 28 quinquies, les conditions et délais dans lesquels l'administration des douanes et l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac sont invitées à donner leur avis au maire ont été précisés.

A l'article 33, votre commission, attentive à la situation des élus qui n'utilisent ou ne maîtrisent pas l'outil informatique, a précisé que seuls les conseillers généraux et régionaux qui le souhaitent pourront être informés des affaires inscrites à l'ordre du jour de l'assemblée au moyen d'une plate-forme documentaire dématérialisée accessible par Internet. En cas d'urgence, le président du conseil général ou régional ne pourra abréger le délai de convocation à moins d'un jour franc.

A ce même article 33, votre commission, à l'initiative de son rapporteur, a prévu de permettre aux conseils généraux d'être informés de toute création ou dissolution d'un syndicat de communes, et de toute dissolution d'une communauté de communes.

Enfin, à l'initiative de notre collègue Laurent Béteille, elle a inséré un article 65 bis (nouveau) tendant à clarifier la définition du délit de favoritisme, défini à l'article 432-14 du code pénal, avec pour double objectif, d'une part, d'étendre son application, aujourd'hui limitée aux marchés publics et aux délégations de service public, à l'ensemble des contrats de la commande publique, d'autre part, de ne plus sanctionner des personnes pour de simples erreurs de procédure alors qu'elles n'avaient nullement l'intention de favoriser un candidat.

· Assouplir la procédure de labellisation de la CNIL.

Si le législateur a prévu en 2004 la possibilité pour la CNIL de délivrer un label à des produits ou à des procédures tendant à la protection des données, cette procédure n'a jamais été mise en oeuvre.

C'est pourquoi, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un dispositif visant, d'une part, à ouvrir la possibilité pour le président de la CNIL de recourir aux services d'un expert indépendant, dont le rapport sera transmis à la commission qui décidera ou non de délivrer le label, d'autre part, à prévoir que les modalités de mise en oeuvre de la procédure de labellisation seront déterminées par le règlement intérieur de la CNIL (article 44 bis nouveau).

· Mieux encadrer le principe de publicité foncière

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a encadré davantage le principe de publicité foncière consacré à l'article 46 afin de le rendre compatible avec un autre principe essentiel constitutionnellement garanti : le droit à la vie privée. Elle a ainsi précisé que la communication des données cadastrales ne pouvait être que ponctuelle, l'administration ne devant pas être tenue de répondre à des demandes répétitives ou systématiques

4. Mieux sérier les dispositions de clarification du droit en matière pénale

Votre commission des lois et son rapporteur ont examiné avec vigilance les dispositions intervenant dans le domaine pénal pour les limiter aux seuls objectifs de simplification et de clarification et donc supprimer celles qui introduisaient des mesures nouvelles et de portée importante dans l'ordre juridique.

· Limiter à l'objectif affiché de la proposition de loi les modifications intervenant en matière pénale

A l'initiative de son rapporteur, votre commission des lois a décidé de supprimer de l'article 57, l'ensemble des dispositions prévoyant, parallèlement à la suppression de règles dérogatoires en matière de récidive, un relèvement des quantums de peine initiaux dans dix catégories d'infractions. Votre commission estime que cette aggravation pénale, qui ne semble pas justifiée par une progression de la délinquance dans ces domaines, dépasse en tout état de cause le champ d'une loi de simplification.

Votre commission a également décidé, suivant en cela sa position constante, de supprimer de l'article 63, les dispositions prévoyant une extension massive du champ de l'ordonnance pénale. Il ne lui est en effet pas paru souhaitable d'étendre à l'ensemble des délits prévus par notre législation pénale (à l'exception de cinq catégories de délits) cette procédure de jugement écrite et non contradictoire, au cours de laquelle la personne poursuivie n'est à aucun moment entendue par l'institution judiciaire.

Au même article 63, elle a supprimé la disposition prévoyant que, dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, le juge du siège peut moduler à la baisse la peine proposée par le procureur de la République et acceptée par le prévenu. Les auditions auxquelles votre rapporteur a procédé dans le cadre de l'examen de cette proposition de loi l'ont en effet convaincu que cette disposition, qui est très critiquée par les magistrats du parquet, n'était pas réellement souhaitée par les magistrats du siège.

Enfin, elle a décidé de supprimer l'incrimination créée par l'article 65 (délit de soustraction à l'exécution d'un mandat d'arrêt européen ou d'une décision d'extradition), dont l'utilité ne lui paraît pas avérée.

· Alléger et clarifier encore ...

Votre commission a étendu à la procédure pénale la possibilité de recourir à la signature électronique, déjà prévue par l'article 1316 du code civil, et clarifié les règles relatives aux significations (articles 65 ter et 65 quater nouveaux).

5. Distinguer et préciser les ratifications d'ordonnances

Votre commission, après avoir regroupé les diverses ratifications dans un chapitre spécifique de la proposition de loi, a procédé, pour ce qui la concerne, à des coordinations et des mises à jour au sein de certaines de ces ordonnances ratifiées (article 66 bis).

Votre commission vous propose également de ratifier trois ordonnances publiées après l'examen de la présente proposition de loi par l'Assemblée nationale, relatives aux commissaires aux comptes, aux entreprises en difficulté et à la fiducie, en y apportant, pour cette dernière, des modifications substantielles concernant la fiducie constituée à titre de sûreté.

* *

En conclusion, votre commission des lois indique que le texte résultant de ses travaux, a été établi sans préjudice de l'avis des trois commissions saisies pour avis de la présente proposition de loi - commission des affaires économiques, commission des affaires sociales et commission des finances- qui se prononceront et présenteront, le cas échéant, des amendements sur les articles relevant de leurs seules compétences respectives (cf supra p. 15).

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES CITOYENS ET DES USAGERS DES ADMINISTRATIONS

Article premier (art. L. 30 du code électoral) - Extension de la faculté de s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision

Cet article, figurant dans la proposition de loi initiale, modifie l'article L. 30 du code électoral pour étendre la possibilité d'inscription sur les listes électorales en dehors des périodes de révision au profit des électeurs ayant changé de commune pour motif professionnel et des personnes domiciliées avec elles.

Les Français majeurs des deux sexes jouissant de leurs droits civils et politiques qui veulent exercer leur droit de vote en France, doivent s'inscrire sur les listes électorales^3(*) (les inscriptions sur plusieurs listes étant interdites).

Les listes sont dressées par bureau de vote, par une commission administrative constituée pour chacun de ces bureaux et comprenant le maire ou son représentant, un délégué de l'administration désigné par le préfet ou le sous-préfet et un délégué choisi par le président du tribunal de grande instance.

En outre, une liste générale des électeurs de la commune est établie, d'après les listes spéciales des bureaux de vote. Les listes électorales sont permanentes et font l'objet d'une révision annuelle^4(*) par les commissions administratives, qui suit en principe le calendrier suivant :

Opérations d'inscription et de radiation	Réunions du 1er septembre au 9 janvier
Établissement du tableau rectificatif	Entre le 1^er et le 9 janvier inclus
Date limite pour statuer sur les observations formulées en application des articles L. 23 et R8 du code électoral	9 janvier
Dépôt et publication du tableau rectificatif Clôture des listes	10 janvier 28 ou 29 février en cas d'année bissextile
Entrée en vigueur des listes	1^ermars

Les commissions administratives, lors de cette révision, statuent sur les demandes d'inscription déposées en mairie depuis le 1^er janvier, examinent la liste nominative, transmise par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), des personnes susceptibles d'être inscrites d'office, et procèdent aux radiations.

Leurs décisions peuvent être contestées par les électeurs intéressés devant le tribunal d'instance et tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune, comme le préfet ou le sous-préfet, peut réclamer au tribunal l'inscription ou la radiation d'un électeur.

Le préfet peut aussi déférer leurs travaux au tribunal administratif s'il estime que les formalités légales n'ont pas été observées^5(*).

En pratique, sont inscrits sur la liste électorale à leur demande :

1. tous les électeurs qui ont leur domicile réel^6(*) dans la commune ou y habitent depuis six mois au moins ;

2. ceux qui figurent, pour la cinquième fois sans interruption, l'année de la demande d'inscription, au rôle d'une des contributions directes communales et, s'ils ne résident^7(*) pas dans la commune, ont déclaré vouloir y exercer leurs droits électoraux. Tout électeur ou toute électrice peut être inscrit sur la même liste que son conjoint au titre de cette disposition ;

3. ceux qui sont assujettis à une résidence obligatoire dans la commune en qualité de fonctionnaires publics.

Sont également inscrits, dans les mêmes conditions, les citoyens qui, ne remplissant pas les conditions d'âge et de résidence lors de la formation des listes, les rempliront avant la clôture définitive (article L. 11 du code électoral). Des dispositions spécifiques sont prévues pour l'inscription des Français établis hors de France^8(*), des mariniers, des personnes sans domicile fixe, en raison de la particularité de leur situation pour définir une commune de rattachement.

En outre, afin de favoriser la participation électorale des jeunes électeurs, les articles L. 11-1 et L. 11-2 du même code garantissent l'inscription d'office, sur la liste électorale de la commune de leur domicile, des personnes remplissant la condition d'âge pour être électeur avant la clôture définitive des listes, et, lors des révisions précédant un scrutin, jusqu'au jour de ce dernier.

Hors des périodes de révision, cinq catégories d'électeurs peuvent en principe^9(*) être inscrites sur les listes électorales en application de l'article L. 30 du code électoral^10(*) :

1°°les militaires « renvoyés dans leurs foyers après avoir satisfait à leurs obligations légales d'activité, libérés d'un rappel de classe ou démobilisés » après la clôture des délais d'inscription, ainsi que ceux ayant changé de domicile lors de leur retour à la vie civile ;

2° les fonctionnaires et agents des administrations publiques mutés ou admis à faire valoir leur retraite après la clôture des délais d'inscription ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec eux à la date de la mutation ou de la mise en retraite ;

3° les Français remplissant la condition d'âge exigée pour être électeur, après la clôture des délais d'inscription ;

4° les Français ayant acquis la nationalité française par déclaration ou manifestation expresse de volonté et qui ont été naturalisés après la clôture des délais d'inscription ;

5° les Français ayant recouvré l'exercice du droit de vote dont ils avaient été privés par l'effet d'une décision de justice.

En pratique, les demandes d'inscription doivent être déposées à la mairie et ne sont recevables que jusqu'au dixième jour précédant celui de l'élection visée. Elles sont transmises au juge du tribunal d'instance, qui statue dans les quinze jours et au plus tard, quatre jours avant le scrutin. Cette décision peut faire l'objet d'un recours en cassation dans les dix jours de leur notification^11(*).

Les décisions du juge d'instance sont notifiées dans les deux jours par lettre recommandée, avec accusé de réception, à l'intéressé et au maire. Dès qu'il reçoit une décision ordonnant l'inscription d'un électeur, le maire effectue cette inscription sur les listes électorales et le tableau rectificatif, et en avise le préfet.

En 2004, année électorale (régionales et cantonales, européennes), 10.780 personnes ont été inscrites sur les listes électorales au titre de l'article L. 30, puis 53.368 en 2005 (année du référendum sur le traité européen), ou encore 20.656 en 2007 (présidentielle et législatives).

La dérogation prévue par l'article L. 30 du code électoral pour l'inscription des militaires ou des agents publics est liée à leur statut même, et aux obligations qui y sont attachées.

Selon le ministère de l'intérieur^12(*), les dispositions de l'article L. 30 précité relatives aux fonctionnaires « remontent à 1946 dans leur formulation actuelle et tirent les conclusions de (leur) position statutaire et réglementaire. Ce dispositif d'inscription hors période de révision se justifie par la volonté du législateur de concilier les droits du citoyen reconnus au fonctionnaire, notamment l'exercice effectif de son droit de vote, et les préoccupations de continuité du service public, qui peuvent se traduire par des changements d'affectation géographique opérés dans des délais très courts. Il y a lieu de rappeler que la position statutaire et réglementaire du fonctionnaire subordonne son affectation à une décision de l'autorité administrative qui peut être produite comme pièce justificative de domicile mais que la Cour de cassation a limité cette possibilité d'inscription hors des périodes de révision à la seule commune d'affectation administrative du fonctionnaire ».

Le présent article tend à compléter l'article L. 30 du code électoral avec un nouveau 2° bis pour permettre l'inscription sur les listes électorales hors période de révision, des personnes qui changent de domicile pour un motif professionnel autre que ceux visés aux 1° et 2° de cet article ou plus exactement de celles qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un tel motif dans la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale. Serait également possible l'inscription des membres de leur famille qui vivent avec elles à la date du changement de domicile.

Ce faisant, il harmonise utilement la situation applicable aux agents publics et aux autres personnes mutées pour des motifs professionnels.

A l'heure actuelle, les personnes qui changent de domicile parce qu'elles ont trouvé un nouvel emploi dans une autre commune, ou parce qu'elles comptent y créer une entreprise, ne peuvent, comme les agents publics visés au 1° de l'article L. 30, s'inscrire immédiatement sur les listes électorales de cette commune : elles doivent par conséquent retourner voter dans leur ancien bureau de vote ou voter par procuration en attendant l'année suivant leur changement de domicile pour que leur inscription dans leur nouvelle commune soit effective et qu'elles puissent y voter.

En complément, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, a souhaité préciser que les inscriptions en dehors des périodes de révision des listes en application de l'article L. 30 sont possibles « lorsque les électeurs sont convoqués pour un scrutin ».

Ce qui signifie a contrario, que lorsque les électeurs ne sont pas convoqués, la révision de la liste électorale aurait lieu selon le calendrier normal déjà évoqué et prendrait effet au 31 décembre.

Cette précision tend à harmoniser le droit et le fait, les demandes d'inscription de l'article L. 30 ayant lieu en pratique à l'approche d'échéances électorales.

En outre, elle permettrait de mettre en oeuvre sereinement l'extension des catégories de l'article L. 30 aux personnes changeant de domicile pour motif professionnel malgré l'augmentation de la charge de travail induite pour les communes par l'extension des catégories de l'article L. 30 du code électoral^13(*).

Comme l'a rappelé le rapporteur de l'Assemblée nationale, « cette modification est sans incidence sur la capacité des personnes concernées à participer au vote, si un scrutin est prévu. »

A l'initiative de votre rapporteur, votre commission a réécrit l'article 1^er afin de confirmer les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article L. 30.

Elle vous propose en outre de modifier les articles L. 32 à L. 33 du même code et d'insérer dans ce dernier un article L. 33-1, pour transférer aux commissions administratives responsables de l'inscription et de la radiation des électeurs pendant la période de révision annuelle des listes électorales, l'inscription des personnes visées à l'article L. 30 précité, aujourd'hui assurée par le juge du tribunal d'instance.

Le dispositif initié par votre rapporteur est le suivant :

- les demandes d'inscription seraient toujours déposées à la mairie jusqu'au dixième jour précédant celui du scrutin, qui les transmettrait à la commission administrative, cette dernière pouvant statuer jusqu'au cinquième jour avant celui de l'élection ;

- dans les deux jours de la décision de la commission, le maire la notifierait aux électeurs intéressés et, s'il y a lieu, au maire de la commune de radiation, et procéderait, le cas échéant, à l'inscription.

Sur ce point, la rédaction initiale de votre rapporteur prévoyait que cette notification a lieu « par lettre recommandée avec accusé de réception ».

Néanmoins, il a indiqué que, selon la commission des finances, si cette précision était maintenue, le dispositif proposé serait considéré comme irrecevable au regard de l'article 40 de la Constitution. Au regard de ces explications, la commission a donc supprimé cette précision ;

- les décisions de la commission pourraient être contestées par l'intéressé, par tout électeur de la commune et par le préfet ou le sous-préfet, devant le tribunal d'instance, compétent jusqu'au jour du scrutin.

Conforme à la proposition n° 46 du rapport de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard sur la répartition des contentieux, remis à Mme le Garde des Sceaux en juin dernier, cette réforme « déjudiciarisant » l'inscription sur les listes électorales des personnes visées à l'article L. 30 du code électoral aurait l'avantage de clarifier la procédure au profit des électeurs concernés qui n'auraient plus l'obligation de se présenter devant le juge d'instance compétent, tout en soulageant les tribunaux d'instance de cette activité secondaire pour eux.

Simultanément, toutes les garanties de procédure seraient préservées pour les électeurs puisque ces derniers pourraient contester, jusqu'au jour du scrutin, les décisions de la commission administrative devant le juge d'instance.

Votre commission a adopté l'article premier ainsi modifié.

Article 2 (art. 530-1 du code de procédure pénale) - Restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de MM. Jean-Luc Warsmann et Dominique Raimbourg, a pour objet de permettre la restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende forfaitaire.

En l'état du droit, lorsqu'une personne fait l'objet d'une contravention susceptible de donner lieu à une amende forfaitaire, elle peut en contester la matérialité devant un juge sans avoir à verser, au préalable, une consignation. Toutefois, pour dissuader les contrevenants de mauvaise foi et assurer l'efficacité du dispositif de contrôle-sanction automatisé, la loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière a introduit une exception à ce principe, en prévoyant que lorsque l'avis d'amende forfaitaire concerne une infraction mentionnée à l'article L. 121-3 du code de la route^14(*), la contestation n'est recevable que si le montant de l'amende due est versé préalablement, à titre de consignation (article 529-10 du code de procédure pénale).

En cas de classement sans suite ou de relaxe, le dernier alinéa de l'article 530-1 du code de procédure pénale prévoit que le montant de la consignation est reversé, à sa demande, à la personne à qui avait été adressé l'avis de paiement de l'amende forfaitaire ou qui a fait l'objet des poursuites : en l'état actuel de la rédaction de ce texte, une personne ayant acquitté une consignation afin de contester une amende forfaitaire ne peut donc être remboursée de cette dernière qu'à sa demande expresse, et ce alors même qu'une décision de justice a classé l'affaire sans suite ou l'a relaxée.

La réforme proposée supprime l'exigence de cette demande expresse, en prévoyant que, désormais, le Trésor public est tenu de reverser automatiquement le montant de la consignation versé par cette personne, sans qu'elle soit tenue d'en faire la demande.

La nécessité d'une telle réforme avait été soulignée par le Médiateur de la République avant d'être reprise devant notre assemblée par une proposition d'amendement à la précédente proposition de loi de simplification du droit. L'auteur de l'amendement, notre collègue Jean-René Lecerf, avait notamment relevé que les dispositions actuelles soulevaient l'incompréhension des usagers, qui doivent parfois attendre de longs mois avant d'apprendre qu'ils ne peuvent obtenir le remboursement de la consignation qu'à la suite d'une demande expresse.

Cette proposition d'amendement avait été retirée par son auteur après que le gouvernement, relevant qu'une telle réforme relevait du domaine du règlement et non de la loi, eut pris l'engagement de modifier l'article R. 49-18 du code de procédure pénale afin de simplifier la démarche des usagers souhaitant obtenir le remboursement des sommes consignées^15(*).

Conformément à cet engagement, l'article 5 du décret n° 2008-794 du 30 juillet 2008 a modifié les dispositions de l'article R. 49-18 du code de procédure pénale, en prévoyant qu'en cas de classement sans suite par l'officier du ministère public ou de décision de relaxe, un formulaire spécifique est adressé à la personne aux fins de remboursement. Cette solution avait fait l'objet d'une recommandation formulée par la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard^16(*).

Cette évolution réglementaire n'a pas satisfait les députés. Lors de l'examen du texte par l'Assemblée nationale, M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois, a estimé que cet envoi d'un formulaire spécifique constituait une procédure lourde dans son application et contestable dans son principe. Il a ainsi fait valoir qu'il était légitime qu'une personne ayant obtenu gain de cause puisse obtenir la restitution automatique de la somme qu'elle avait consignée, sans avoir à en faire la demande. Les députés, sensibles à ces arguments, ont donc adopté l'article 2 de la proposition de loi.

Votre commission ne peut que se rallier à ces arguments et considère également qu'il n'est pas légitime de prévoir qu'une personne qui a obtenu gain de cause ne puisse obtenir le remboursement de sa consignation que si elle en fait expressément la demande. En conséquence et à l'invitation de son rapporteur, elle a suivi la position des députés et supprimé du texte de l'article 530-1 du code de procédure pénale les termes « à sa demande ».

Néanmoins, votre commission s'est également montrée attentive aux arguments de la direction générale des finances publiques (DGFIP), qui fait valoir que, dans la plupart des cas, elle ne dispose pas, au moment de la décision de classement sans suite ou de relaxe, de données complètes et actualisées concernant l'intéressé. En particulier, la DGFIP fait observer que, faute de disposer des références bancaires de l'usager, il lui serait nécessaire de développer une chaîne de remboursement par lettre-chèque, mécanisme lourd, coûteux et générateur d'erreurs (notamment en termes d'adressage).

Il est donc nécessaire, dans un souci de pragmatisme, de prévoir qu'indépendamment de toute demande expresse de l'usager, l'administration adresse à ce dernier, avec la décision de relaxe ou de classement sans suite, une demande de renseignements complémentaires destinée à permettre un remboursement du montant de la consignation dans des délais rapides. Cette demande pourra être effectuée via le formulaire spécifique prévu par l'article 5 du décret n° 2008-764 du 30 juillet 2008 précité, qui n'est entré en vigueur que le 1^er novembre dernier.

Ce mécanisme relevant en tout état de cause du domaine réglementaire, votre commission, sur la proposition de son rapporteur, a donc modifié le texte de l'article 530-1 du code de procédure pénale afin de permettre au pouvoir réglementaire de prendre les mesures d'application nécessaire.

Elle a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 (art. 80 du code civil) - Déclaration des décès survenus dans les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, modifie l'article 80 du code civil afin de simplifier, à un double titre, les modalités de déclaration des décès survenus dans les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées.

Aux termes de l'article 78 du code civil, l'acte de décès est dressé par l'officier de l'état civil de la commune où le décès a eu lieu, sur la déclaration d'un parent du défunt ou sur celle d'une personne possédant sur son état civil les renseignements les plus exacts et les plus complets qu'il sera possible.

L'article 80 du même code prévoit qu'en cas de décès dans les « hôpitaux ou les formations sanitaires, les hôpitaux maritimes, civils, ou autres établissements publics », les « directeurs, administrateurs ou maîtres » de ces hôpitaux ou établissements doivent en donner avis, dans les vingt-quatre heures, à l'officier de l'état civil ou à celui qui en remplit les fonctions, et tenir un registre de ces déclarations. Il n'en fait pas moins obligation à l'officier de l'état civil de se transporter sur les lieux pour s'assurer du décès et prendre les renseignements nécessaires à l'établissement de l'acte de décès.

La première des modifications proposées consiste à assujettir les directeurs de tous les établissements de santé et de tous les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées^17(*), que ces établissements soient publics ou privés, à l'obligation de déclarer à l'officier de l'état civil les décès survenus dans leur établissement et de tenir un registre de ces déclarations. Il s'agit, pour M. Etienne Blanc, rapporteur de la proposition de loi au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, de « simplifier les démarches administratives pour les proches de la personne décédée dans une maison de retraite ou un hôpital privés, en mettant à la charge de l'établissement qui l'accueillait la déclaration de décès^18(*). »

La seconde des modifications proposées consiste à supprimer l'obligation faite à l'officier de l'état civil de se déplacer systématiquement sur les lieux, « qui générait une lourdeur inutile dans l'écrasante majorité des déclarations concernant des décès survenus à l'hôpital^19(*) », pour ne prévoir un tel déplacement qu'« en cas de difficulté ».

Selon la mission commune d'information du Sénat sur la dépendance^20(*) :

« Au 31 décembre 2003, la Drees recensait 10 526 établissements hébergeant des personnes âgées (Ehpad) : 6 376 maisons de retraites, 2 975 logements-foyers, 1 044 unités de soins de longue durée (USLD) et 131 résidences spécifiquement dédiées à l'hébergement temporaire. L'ensemble de ces structures offraient ainsi 671 000 places installées pour 644 000 personnes accueillies. Le coefficient d'occupation moyen des établissements pour personnes âgées était donc de 95,6 % environ pour l'ensemble du secteur. (...)

« Les établissements médicosociaux regroupent, pour l'essentiel, les maisons de retraite et les logements-foyers. D'après les données de la Drees dans son étude précitée, on dénombrait, au 31 décembre 2003, 436 300 places installées en maisons de retraite, et 152 900 places installées en logements-foyers. D'après les données transmises par la direction générale de l'action sociale, 695 maisons de retraite proposaient, au mois de juin 2008, 12 099 places installées en petites unités de vie. (...)

« En 2003, selon l'étude de la Drees précitée, on dénombrait 1 044 USLD représentant une offre de près de 80 000 places. Quant au nombre de services de courts séjours gériatriques, il est évalué, par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (Dhos) à environ 290 au 31 décembre 2007. On dénombrait, à la même date, près de 450 services de soins de suite et de réadaptation, sans qu'il soit possible d'identifier spécifiquement ceux destinés à la gériatrie. »

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 3 bis (art. 804 du code civil) - Modalités de la renonciation à une succession

Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des lois, simplifie les modalités de renonciation à une succession.

Depuis la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et libéralités, un héritier dispose de trois options (article 768 du code civil) : accepter la succession purement et simplement, y renoncer ou, s'il a une vocation universelle ou à titre universel, l'accepter à concurrence de l'actif net, cette dernière option ayant remplacé l'acceptation sous bénéfice d'inventaire.

La faculté d'opter se prescrit par dix ans à compter de l'ouverture de la succession (article 780 du code civil). Toutefois, passé un délai de quatre mois à compter de cette date, l'héritier taisant peut être sommé de prendre parti à l'initiative d'un créancier de la succession, d'un cohéritier, d'un héritier de rang subséquent ou de l'Etat ; à défaut d'avoir pris parti dans un délai de deux mois qui peut être prolongé par le juge, il est réputé acceptant pur et simple (articles 771 et 772 du code civil). Ses créanciers personnels peuvent être autorisés en justice à accepter la succession en son lieu et place, jusqu'à concurrence de leurs créances (article 779 du code civil).

L'héritier qui renonce est censé n'avoir jamais été héritier (article 805 du code civil). Il n'est pas tenu au paiement des dettes et charges de la succession si ce n'est, à proportion de ses moyens, au paiement des frais funéraires de l'ascendant ou du descendant à la succession duquel il renonce (article 806 du code civil). Tant que la prescription du droit d'accepter n'est pas acquise contre lui, il peut révoquer sa renonciation en acceptant la succession purement et simplement, si elle n'a pas été déjà acceptée par un autre héritier ou si l'Etat n'a pas déjà été envoyé en possession. Cette acceptation rétroagit au jour de l'ouverture de la succession, sans toutefois remettre en cause les droits qui peuvent être acquis à des tiers sur les biens de la succession par prescription ou par actes valablement faits avec le curateur à la succession vacante (article 807 du code civil).

Dans le rapport^21(*) présenté au nom de votre commission sur la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006, notre ancien collègue Henri de Richemont relevait que : « Des trois options reconnues au successible, la renonciation est la plus rarement choisie, dans moins de 5 % des cas », étant précisé qu'on recense environ 400 000 successions par an -en 2007, 62 510 renonciations ont été effectuées devants les tribunaux de grande instance. Elle peut répondre à des motivations diverses : échapper à un passif excédentaire, conserver une libéralité rapportable excédant la part du successible, respecter les souhaits du défunt en avantageant les autres co-héritiers dans le cadre d'un pacte tacite de famille, favoriser certains héritiers par rapport à d'autres. Cette option devrait devenir encore plus rare à l'avenir, compte tenu de la réforme de l'acceptation à concurrence de l'actif net et de la possibilité de renoncer par anticipation à exercer des actions en réduction contre des libéralités portant atteinte à sa réserve.

A la différence de l'acceptation, qui peut être tacite, la renonciation à une succession ne se présume pas. Pour être opposable aux tiers^22(*), la renonciation opérée par l'héritier universel ou à titre universel^23(*) doit être faite au tribunal dans le ressort duquel la succession s'est ouverte (article 804 du code civil), c'est-à-dire celui du dernier domicile du défunt (article 720 du code civil). A défaut de publicité, la renonciation reste valable mais est inopposable aux créanciers. Ce formalisme permet notamment à ces derniers d'appréhender plus précisément l'étendue de leur droit de gage.

L'héritier universel ou à titre universel qui souhaite renoncer à une succession doit donc actuellement se déplacer au tribunal de grande instance du dernier domicile du défunt, parfois éloigné de son propre domicile, pour y communiquer au greffe ses nom, prénom, profession et domicile, ainsi que la qualité en vertu de laquelle il est appelé à la succession (article 1339 du code de procédure civile). Il peut se faire représenter par un mandataire à condition de lui confier un mandat exprès de renonciation^24(*). Le greffe inscrit la déclaration de renonciation sur un registre tenu à cet effet et en donne récépissé au déclarant (article 1339 du code civil).

Les dispositions proposées consistent à modifier l'article 804 du code civil pour prévoir que la renonciation opérée par l'héritier universel ou à titre universel doit être « adressée ou déposée », et non plus « faite » au tribunal dans le ressort duquel la succession s'est ouverte. Elles donnent ainsi au pouvoir réglementaire la possibilité de prévoir l'envoi d'un courrier recommandé avec accusé de réception et l'élaboration d'un modèle de renonciation (formulaire cerfa) ainsi que d'une notice explicative.

Selon l'exposé des motifs de l'amendement : « Cette mesure permettra d'éviter aux usagers des démarches inutiles et chronophages. Par ailleurs, l'usager n'aura plus à supporter le coût d'un voyage ou, le cas échéant, du recours à un mandataire professionnel. »

Si l'on peut comprendre que cette formalité est, comme le souligne ce même exposé des motifs, « irritante » pour les intéressés, il convient également d'observer, à l'instar notamment des représentants du Conseil du supérieur du notariat et de l'Union syndicale des magistrats entendus par votre rapporteur, qu'elle présente le double intérêt de permettre au greffe du tribunal de grande instance de s'assurer de l'identité du renonçant et du caractère éclairé de sa décision. La direction des affaires civiles et du sceau a toutefois indiqué à votre rapporteur que la vérification du caractère éclairé de la renonciation n'entrait nullement dans le champ des compétences du greffier chargé de l'enregistrer.

Les risques de fraude sont toutefois limités et l'article 777 du code civil dispose que l'action en nullité de l'option, pour cause d'erreur, de dol ou de violence, se prescrit par cinq ans à compter du jour où l'erreur ou le dol a été découvert ou du jour où la violence a cessé.

En conséquence, votre commission a adopté l'article 3 bis sans modification.

Article 4 (art. 815-5-1 nouveau du code civil) - Aliénation d'un biens indivis

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, insère un article 815-5-1 dans le code civil afin d'instituer une nouvelle modalité d'aliénation d'un bien en indivision.

Il reprend le texte d'une proposition de loi présentée en janvier 2008 par MM. Jean-Luc Warsmann et Sébastien Huyghe^25(*), adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale le 30 janvier 2008, sur le rapport de M. Sébastien Huyghe^26(*), mais non examinée en séance publique.

Avant d'évoquer les dispositions proposées, qui soulèvent une question délicate, il convient de rappeler les innovations importantes introduites par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités.

1. Les assouplissements apportés par la loi du 23 juin 2006 au régime de l'indivision

Il y a indivision en cas de concours de droits de même nature portant sur un même bien ou ensemble de biens -ainsi, le nu-propriétaire et l'usufruitier d'un bien ne se trouvent pas en indivision car ils sont titulaires de droits différents^27(*). Ces droits peuvent être de natures diverses, même s'il s'agit le plus souvent d'un droit de propriété : chaque indivisaire est propriétaire de l'ensemble du bien indivis mais il ne l'est que pour une quote-part abstraite.

Ce concours pouvant apparaître comme une anomalie au regard notamment du droit exclusif de la propriété, l'indivision a toujours été conçue comme un régime transitoire. L'article 815 du code civil énonce ainsi que : « Nul ne peut être contraint à demeurer dans l'indivision et le partage peut toujours être provoqué, à moins qu'il n'y ait été sursis par jugement ou convention. »

Force est cependant de constater, en pratique, que l'indivision, surtout successorale, est une situation durable. Aussi le législateur, tout en cherchant à faciliter et accélérer les partages, s'est-il efforcé de l'organiser pour améliorer la gestion des biens indivis.

La loi du 23 juin 2006 précitée a ainsi favorisé le partage amiable des successions, notamment en permettant aux co-héritiers de passer outre l'inertie d'un héritier en le mettant en demeure de se faire représenter au partage, et à défaut, en prévoyant la désignation par le juge d'un professionnel qualifié pour le représenter.

Elle a également amélioré l'efficacité du partage judiciaire. Un délai d'un an est accordé au notaire pour établir l'état liquidatif ce délai pouvant être suspendu en cas de recours à un expert pour évaluer les biens successoraux, ou prorogé si la complexité de la situation le nécessite. Le notaire commis a pour mission de composer les lots à attribuer aux héritiers. Il établit également les comptes entre copartageants, la masse partageable et les droits des parties. Il peut mettre l'indivisaire défaillant en demeure de se faire représenter et, à défaut, peut demander au juge la désignation d'un professionnel qualifié pour le représenter.

Elle a enfin sécurisé les opérations de partage. Le tribunal peut ainsi, à la demande d'une partie, ordonner un partage complémentaire ou rectificatif, s'il apparaît que les conséquences de la violence ou du dol peuvent être réparées autrement que par l'annulation du partage. En outre, une action en complément de part a été substituée à l'action en rescision pour lésion, le délai de cette action étant réduit de cinq à deux ans.

Pour autant, la loi du 23 juin 2006 a également étendu les possibilités de sursis à partage et de maintien dans l'indivision, essentiellement dans le but d'assurer la pérennité de toutes les entreprises, qu'elles soient agricoles, commerciales, industrielles, artisanales ou libérales, et plus seulement des entreprises agricoles, et qu'elles revêtent une forme sociale ou individuelle, et plus seulement individuelle.

Les dispositions relatives au régime légal de l'indivision sont énoncées aux articles 815 à 815-18 du code civil, tandis que celles relatives à l'indivision conventionnelle figurent aux articles 1873-1 à 1873-18. En dépit de leurs emplacements respectifs, au sein des parties consacrées aux successions et aux contrats, elles s'appliquent à l'ensemble des indivisions, qu'elles soient successorales, post-communautaires, post-sociétaires ou conventionnelle.

La principale innovation introduite par la loi du 23 juin 2006 concernant la gestion des biens indivis a consisté à distinguer trois types d'actes : ceux qui peuvent être pris seuls, ceux qui peuvent être pris à une majorité qualifiée et ceux qui supposent l'unanimité.

Depuis le 1^er janvier 2007, tout indivisaire peut prendre seul les mesures nécessaires à la conservation des biens indivis. Auparavant, ces mesures conservatoires devaient revêtir un caractère d'urgence (article 815-2 du code civil). Cette exigence a été supprimée car, comme le soulignait notre ancien collègue Henri de Richemont, rapporteur de ce texte au nom de votre commission des lois : « un entretien régulier des biens indivis est préférable à la réparation de dommages causés par l'inaction. »

Par ailleurs, les indivisaires peuvent désormais, à la majorité des deux tiers au moins et à condition d'en informer les autres indivisaires : effectuer les actes d'administration relatifs aux biens indivis, donner à l'un ou plusieurs des indivisaires ou à un tiers un mandat général d'administration^28(*), vendre les meubles indivis pour payer les dettes et charges de l'indivision, conclure et renouveler les baux autres que ceux portant sur un immeuble à usage agricole, commercial, industriel ou artisanal (article 815-3 du code civil).

L'unanimité reste requise pour tout acte qui ne ressortit pas à l'exploitation normale des biens indivis et tout acte de disposition autre que la vente des meubles indivis pour payer les dettes et charges de l'indivision (article 815-3 du code civil). Il n'a pas semblé possible, au regard du risque de violation du droit de propriété garanti par la Constitution, de permettre à une majorité des deux tiers des indivisaires d'accomplir de tels actes. En conséquence, par exemple, la vente d'un immeuble indivis nécessite toujours une décision prise à l'unanimité des indivisaires.

Toutefois, pour remédier aux difficultés susceptibles de résulter de l'exigence de l'unanimité, la loi a prévu divers hypothèses d'intervention judiciaire.

Si l'un des indivisaires se trouve hors d'état de manifester sa volonté, un autre peut ainsi se faire habiliter par justice à le représenter, d'une manière générale ou pour certains actes particuliers, les conditions et l'étendue de cette représentation étant fixées par le juge. A défaut de pouvoir légal, de mandat ou d'habilitation par justice, les actes faits par un indivisaire en représentation d'un autre ont effet à l'égard de celui-ci, suivant les règles de la gestion d'affaires^29(*) (article 815-4 du code civil).

Bien plus, un indivisaire peut être autorisé par justice à passer seul un acte pour lequel le consentement d'un co-indivisaire serait nécessaire, si le refus de celui-ci met en péril l'intérêt commun, étant précisé que le juge ne peut, à la demande d'un nu-propriétaire, ordonner la vente de la pleine propriété d'un bien grevé d'usufruit contre la volonté de l'usufruitier (article 815-5 du code civil). L'autorisation judiciaire n'a pas ici pour objet de suppléer une volonté défaillante mais de trancher un différend. Elle doit être délivrée, par le tribunal de grande instance, avant la réalisation de l'acte projeté. La condition de la mise en péril de l'intérêt commun est appréciée souverainement par les juges du fond. Elle fait actuellement l'objet d'une interprétation stricte : ont notamment été autorisés la vente d'un bien indivis pour payer les droits de succession^30(*) ; le renouvellement d'un bail commercial pour éviter le paiement d'une indemnité d'éviction très importante^31(*) ; la cession d'un bail rural à l'enfant commun de deux époux divorcés afin d'éviter le refus de renouvellement du bailleur^32(*) ; la vente d'un immeuble indivis entre deux ex-concubins qui faisait l'objet d'une occupation privative par l'un d'entre eux sans versement d'indemnité à l'autre^33(*).

Le président du tribunal de grande instance peut prescrire ou autoriser toutes les mesures urgentes que requiert l'intérêt commun (article 815-6 du code civil), y compris des actes de disposition^34(*). Toutefois, les dispositions du code civil font elles aussi l'objet d'une interprétation stricte.

Enfin, pour les seules indivisions successorales, lorsqu'il désigne un mandataire successoral, le juge peut l'autoriser à réaliser des actes de disposition nécessaires à la bonne administration de la succession (article 814 du code civil).

2. Les dispositions proposées

Le texte proposé pour insérer un article 815-1 dans le code civil a pour objet de créer une nouvelle modalité de vente des biens en indivision.

L'initiative de la vente appartiendrait à un ou plusieurs indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis, « dans un souci de cohérence avec la majorité nécessaire pour accomplir les actes de gestion courante des biens indivis^35(*) ».

« Certes, ajoute M. Etienne Blanc dans son rapport au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les deux dispositifs juridiques ne sont pas comparables puisque celui de l'actuel article 815-3 du code civil permet aux indivisaires majoritaires d'agir sans autorisation de justice, alors que, précisément, les opportunités offertes par le nouvel article 815-5-1 sont conditionnées par une telle autorisation. Bien que l'intervention de l'autorité judiciaire puisse être estimée suffisante pour garantir que l'atteinte portée aux droits des indivisaires minoritaires, il a été jugé préférable de retenir un seuil supérieur à la majorité simple afin de souligner le caractère subsidiaire du recours à ce nouveau dispositif, qui ne trouverait à s'appliquer que quand les dispositifs aujourd'hui en vigueur -notamment le partage amiable- n'auraient pas trouvé à s'appliquer utilement. Cette majorité qualifiée doit également être comprise comme une garantie supplémentaire des droits des indivisaires minoritaires. »

Plusieurs cas d'exclusion sont prévus.

Ainsi, la vente ne pourrait être demandée en cas de démembrement de la propriété du bien. La vente d'un tel bien resterait réalisée, dans le cadre d'un partage, selon les règles définies aux articles 817, 818 et 819 du code civil.

La vente ne pourrait également être demandée qu'à la double condition que tous les indivisaires soient « connus et localisés » -puisque l'information de l'ensemble des indivisaires serait la condition de l'opposabilité de la vente à leur égard- et qu'aucun ne soit présumé absent, hors d'état de manifester sa volonté par suite d'éloignement, ou placé sous un régime de protection juridique. Si tel était le cas, un partage amiable ou judiciaire de l'indivision devrait être réalisé en application de l'article 836 du code civil auquel il est fait référence.

Le notaire jouerait un rôle central dans cette procédure, cohérent avec celui qu'il joue dans le règlement des successions.

Il devrait tout d'abord recueillir l'intention d'aliéner de l'indivisaire ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis.

Il devrait ensuite, dans un délai d'un mois, faire signifier par un huissier de justice cette intention aux autres indivisaires, sans quoi les décisions prises par la suite ne leur seraient pas opposables.

Enfin, en cas de refus ou en l'absence de réponse des indivisaires dans un délai de deux mois à compter de la signification, le notaire devrait dresser un procès-verbal de difficulté, qui ouvrirait à l'indivisaire ou aux indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis la possibilité de saisir le tribunal de grande instance aux fins d'autorisation de la vente. Ce délai est destiné, selon M. Etienne Blanc, à permettre aux « indivisaires tentés de s'opposer aux décisions des autres indivisaires sans raison valable » de réaliser « qu'il est de leur intérêt désormais d'être plus conciliants. Ceux-ci observeront alors que la vente amiable du bien s'effectuera sans doute plus rapidement et dans de meilleures conditions que dans le cadre d'une vente aux enchères. »

La juridiction compétente pour autoriser la vente serait le tribunal de grande instance, sur saisine du ou des indivisaires demandeurs.

Un indivisaire aurait ainsi la possibilité de présenter une demande reconventionnelle, pour s'opposer à la vente, pour demander le partage et pour demander à bénéficier d'une attribution préférentielle du bien, prévue par les articles 831 à 834 du code civil.

L'information de la juridiction serait assurée par la communication du procès verbal établi par le notaire, dans lequel figureraient les droits des différents indivisaires et tous les éléments attestant du respect de la procédure, en particulier l'information de tous les indivisaires.

Enfin, il est prévu que la vente du bien indivis ne pourra être autorisée que si « elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires ». Parmi les éléments que la juridiction pourrait prendre en compte figurent évidemment les éléments fournis à l'appui de la demande ainsi que les observations des autres indivisaires. Il a été indiqué à votre rapporteur que le tribunal de grande instance pourrait refuser d'autoriser la vente, par exemple d'une maison de famille, si le préjudice moral causé aux indivisaires qui s'y opposent, alors qu'ils contribuent régulièrement à son entretien, était trop important.

L'aliénation serait réalisée par voie de licitation, c'est-à-dire par voie d'enchères à la barre du tribunal de grande instance ou en l'étude du notaire, suivant les modalités prévues aux articles 1272 et suivants du code de procédure civile. Il ne s'agit pas tant de garantir que le bien sera vendu à un meilleur prix -la réforme de la saisie immobilière réalisée en 2006 a précisément autorisé la vente amiable du bien saisi pour en tirer un meilleur prix qu'en cas de vente aux enchères- que de s'assurer de la transparence des opérations. Les indivisaires pourront bien évidemment y participer ; ils pourront même, sous la condition peu probable d'en être tous d'accord, exclure la participation de tiers.

Les sommes retirées de la vente ne pourraient faire l'objet d'un remploi. Comme l'indique M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « En effet, la procédure introduite par le présent article vise à permettre à des indivisaires de sortir de l'indivision. Il serait donc pour le moins incompréhensible que cette procédure soit utilisée par des indivisaires qui réemploieraient les sommes retirées de la vente pour racheter un bien en indivision. Il faut donc éviter que ce dispositif soit détourné de son objectif pour réaliser, par exemple, des opérations immobilières. »

Cette restriction est toutefois atténuée afin de permettre que les sommes retirées de la vente puissent servir à payer les dettes et charges de l'indivision, à l'instar de l'article 815-3 du code civil, qui permet la vente de meubles indivis pour payer les dettes et charges de l'indivision.

Enfin, le dernier alinéa du texte proposé pour l'article 815-5-1 du code civil précise que l'aliénation effectuée dans les conditions fixées par l'autorisation de justice est opposable à l'indivisaire dont le consentement a fait défaut, dès lors que celui-ci a été valablement informé des intentions des autres indivisaires par le notaire.

3. La position de la commission des lois

Les dispositions proposées ont suscité des appréciations divergentes de la part des personnes entendues par votre rapporteur : le Conseil supérieur du notariat et l'Union syndicale des magistrats s'y sont déclarés favorables tandis que les instances représentatives de la profession d'avocat et le Syndicat de la magistrature s'y sont opposés.

Leur conformité à la déclaration des droits de l'homme et du citoyen^36(*) et à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales^37(*) a également été mise en doute, notamment lors des débats à l'Assemblée nationale.

Plusieurs arguments en faveur de cette conformité ont été avancés par le rapporteur de l'Assemblée nationale, la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice et le Conseil supérieur du notariat :

- la vente sera autorisée par le tribunal qui vérifiera qu'elle ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires. La vente ne dépendra donc pas de la seule volonté majoritaire des deux tiers des indivisaires ;

- l'autorisation de la vente sera prononcée par la même juridiction que celle susceptible de constater qu'un indivisaire peut bénéficier d'une attribution préférentielle du bien, en vertu des articles 831 à 834 du code civil. Dès lors, un indivisaire souhaitant se voir attribuer le bien pourra faire une demande reconventionnelle en partage qui empêchera la vente du bien ;

- la vente du bien indivis ne vaudra pas partage. Ainsi les droits des indivisaires dans le cadre du partage seront préservés. Les sommes retirées de la vente devront revenir dans la masse indivise afin de faciliter le partage ;

- le dispositif prévu ne pourra s'appliquer que dans le cas où tous les indivisaires seront connus et localisés ;

- enfin, la vente devant prendre la forme d'une vente aux enchères, elle préservera au mieux les intérêts des indivisaires.

Votre commission a décidé d'en accepter l'augure, considérant en outre que les dispositions proposées présentent l'intérêt de faciliter la sortie de certaines indivisions, dans lesquelles les conflits se cristallisent sur quelques biens.

Sur proposition de votre rapporteur, elle a procédé à une réécriture complète du texte adopté par l'Assemblée nationale ayant pour objet, outre des clarifications rédactionnelles, de porter de deux à trois mois, à compter de la signification, le délai accordé à ces indivisaires pour s'opposer ou non à la vente, afin de faciliter la vente amiable du bien et par souci de cohérence avec divers articles du code civil, notamment l'article 837 qui accorde un délai de trois mois à un indivisaire défaillant pour constituer mandataire en vue du partage de l'indivision.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5 (art. 9, 10-1, 18-2, 21, 22, 25 et 29-6 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété) - Clarification du régime de la copropriété

Cet article, issu de la proposition de loi initiale^38(*) et adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à apporter certains aménagements ponctuels au régime actuel de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété.

1. Participation aux frais de procédure engagés par le syndicat de copropriété

Aux termes de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1965, les copropriétaires sont tenus de participer aux charges relatives à la conservation, à l'entretien et à l'administration des parties communes proportionnellement aux valeurs relatives des parties privatives comprises dans leurs lots. Cette obligation recouvre, en particulier, les frais de procédure et les dommages et intérêts résultant d'un procès auquel le syndicat de copropriété est partie.

Jusqu'à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, la rédaction de l'article 10 impliquait que le copropriétaire en procès avec le syndicat des copropriétaires devait, même si sa prétention était accueillie en justice, participer à ces frais. Cette loi a opportunément mis fin à cette incohérence en prévoyant que, dans une telle situation, le copropriétaire qui, à l'issue d'une instance judiciaire l'opposant au syndicat, voit sa prétention déclarée fondée par le juge, est dispensé de toute participation à la dépense commune des frais de procédure, dont la charge est alors répartie entre les autres copropriétaires. Le juge peut toutefois en décider autrement en considération de l'équité ou de la situation économique des parties au litige.

Il semble toutefois qu'en pratique, les copropriétaires ayant vu leurs droits face au syndicat reconnus par décision de justice connaissent certaines difficultés à ne pas se voir imposer de participer aux frais de procédure exposés par le syndicat.

Le 2° de cet article tend à modifier l'article 10-1 de la loi du 10 juillet 1965 afin de prévoir que le copropriétaire concerné doit automatiquement être dispensé de toute participation aux frais de procédure exposés par le syndicat, et qu'aucune démarche de sa part en ce sens n'a à être effectuée.

En application de cette disposition, le syndic de copropriété devra donc d'office répartir entre les autres copropriétaires les frais de procédure liés au contentieux gagné par ce copropriétaire.

2. Remise au nouveau syndic des pièces et documents relatifs à la gestion de la copropriété

L'article 18-1 de la loi du 10 juillet 1965 définit les conséquences du changement de syndic de la copropriété et règle précisément les conditions dans lesquelles les documents ainsi que les fonds jusqu'alors détenus par le syndic au nom du syndicat des copropriétaires sont transmis au nouveau syndic désigné par l'assemblée générale.

Ainsi, dans le délai d'un mois à compter de la cessation de ses fonctions, l'ancien syndic doit remettre au nouveau syndic :

- la situation de trésorerie ;

- la totalité des fonds immédiatement disponibles ;

- l'ensemble des documents et archives du syndicat.

Dans un délai de deux mois à compter de l'expiration de ce même délai d'un mois, l'ancien syndic est tenu de verser au nouveau syndic le solde des fonds disponibles après apurement des comptes, et de lui fournir l'état des comptes des copropriétaires ainsi que celui des comptes du syndicat.

Afin de palier certaines difficultés pouvant naître de l'absence de diligence de l'ancien syndic pour remettre ces pièces, l'article 18-1 de la loi du 10 juillet 1965 prévoit qu'après mise en demeure restée infructueuse, le syndic nouvellement désigné ou le président du conseil syndical peut demander au juge, statuant en référé, d'ordonner sous astreinte la remise des pièces et des fonds ainsi que le versement des intérêts dus à compter du jour de cette mise en demeure.

En pratique, cette procédure ne permet toutefois pas toujours d'imposer à l'ancien syndic qu'il satisfasse avec célérité à ses obligations.

La modification proposée par le 3° de cet article vise à transformer la procédure actuelle de référé en une procédure au fond. Ce changement aura pour effet de permettre au président du tribunal de grande instance de prendre une décision qui n'aura plus un caractère provisoire et de condamner dans le même temps l'ancien syndic au versement de dommages et intérêts, alors qu'aujourd'hui une telle réparation ne peut résulter que de l'introduction d'une nouvelle action en justice.

3. Personnes pouvant être désignées membres du conseil syndical

Dans chaque copropriété, un conseil syndical assiste le syndic et contrôle sa gestion.

A l'heure actuelle, aux termes de l'article 21 de la loi du 10 juillet 1965, ses membres sont désignés par l'assemblée générale des copropriétaires parmi les personnes suivantes :

- les copropriétaires ;

- les associés de sociétés propriétaires de lots de copropriété ;

- les accédants ou les acquéreurs à terme dans le cadre du régime de la location-accession à la propriété immobilière organisé par l'article 41 de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière ;

- les conjoints ou les représentants légaux de ces différentes catégories.

Cette énumération a posé, en pratique, deux types de difficultés.

D'une part, elle s'est heurtée à la multiplication des mesures de démembrement de propriété affectant les lots de copropriété, soulevant la question de la possibilité pour l'usufruitier d'un lot démembré de siéger au conseil syndical. A cet égard, la jurisprudence s'est montrée plus que fluctuante, le Gouvernement considérant quant à lui que seul le nu-propriétaire pouvait être membre du conseil.^39(*)

Or, des démembrements de propriété étant de plus en plus souvent mis en oeuvre dans la pratique, notamment pour les avantages en termes de fiscalité qu'ils procurent, l'exclusion totale de l'usufruitier de la gestion de l'immeuble ne paraît pas justifiée.

D'autre part, en ne permettant qu'aux conjoints des copropriétaires d'être membres du conseil syndical, les dispositions actuelles ne tirent pas les conséquences de la création du pacte civil de solidarité (PACS) et de l'alignement progressif du statut patrimonial du partenaire d'un PACS sur celui du conjoint.

Le texte proposé par le 4° de cet article tend à résoudre ces difficultés en visant expressément, parmi les personnes susceptibles de siéger au sein du conseil syndical, les partenaires liés par un pacte civil de solidarité aux propriétaires ainsi que leurs usufruitiers. Il supprime en outre la référence aux personnes visées à l'article 41 de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984, précitée, abrogé par l'article 102 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Par coordination, le texte proposé prévoit également que le partenaire lié par un PACS au syndic de la copropriété ne peut être membre du conseil syndical, l'article 21 ne visant actuellement que le conjoint de celui-ci.

4. Délégations de vote au sein de l'assemblée générale

L'article 22 de la loi du 10 juillet 1965 détermine les modalités de vote au sein de l'assemblée générale de la copropriété.

Après avoir posé le principe que chaque copropriétaire dispose d'un nombre de voix correspondant à sa quote-part dans les parties communes^40(*), cet article dispose que tout copropriétaire peut déléguer son droit de vote à un mandataire, que ce dernier soit ou non membre du syndicat.

Toutefois, une limitation du nombre de délégations de vote susceptibles d'être détenues est posée. Ainsi, un mandataire ne peut recevoir plus de trois délégations de vote, sauf :

- si le total des voix dont dispose lui-même le mandataire et de celles de ses mandants n'excède pas 5 % des voix du syndicat ;

- si le mandataire participe à l'assemblée générale d'un syndicat principal et que tous ses mandants appartiennent à un même syndicat secondaire.

Certaines juridictions ont néanmoins considéré que les mandats donnés à des administrateurs de biens régis par la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, l'étaient en vertu de mandats de gestion, lesquels intégraient des délégations de vote aux assemblées générales, et en ont conclu que la limitation à trois délégations de vote ne leur était pas applicable.^41(*)

La modification proposée par le 5° du présent article vise à ce que la limitation à trois délégations ait un caractère général, sous réserve des deux exceptions déjà expressément prévues par l'article 22 de la loi du 10 juillet 1965. En conséquence, un administrateur de biens ne pourra désormais exercer plus de trois délégations de vote, nonobstant la généralité du mandat de gestion qui lui aura été donné par un ou plusieurs copropriétaires.

En outre, le texte proposé étend au partenaire du syndic lié à celui-ci par un PACS l'interdiction actuellement faite à son conjoint ou à ses préposés de recevoir mandat pour représenter un propriétaire.

5. Mesures de coordination

Les 1°, 6° et 7° du présent article procèdent à diverses coordinations.

Le 1° modifie l'article 9 de la loi du 10 juillet 1965 afin de prendre en compte le déplacement, de l'article 26-1 à l'article 25 de la loi, des dispositions relatives aux travaux à effectuer dans les parties communes en vue de prévenir les atteintes aux personnes et aux biens.

Le 6° précise à droit constant, à l'article 26 de la loi, que la délégation du pouvoir de prendre des décisions relevant de l'assemblée générale statuant à la majorité des voix exprimées par les copropriétaires présents ou représentés doit être prise à la majorité des voix de tous les copropriétaires.

Le 7° substitue, à l'article 29-6 de la loi, la référence au livre VI du code de commerce à celle faite actuellement à la loi n° 84-148 du 1^er mars 1984 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés des entreprises et à la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et à la liquidation judiciaires des entreprises, codifiées depuis 2000. Il ne modifie pas le droit en vigueur, les syndicats de copropriété n'étant toujours pas soumis aux procédures collectives applicables aux entreprises.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 (art. 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété) - Assouplissement des conditions de surélévation des immeubles soumis au régime de la copropriété

Cet article, issu de la proposition de loi initiale et adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à assouplir, sous certaines conditions, la procédure permettant la surélévation d'un immeuble soumis au régime de la copropriété, en modifiant l'article 35 de la loi du 10 juillet 1965 qui définit actuellement les règles en la matière.

1. Le droit en vigueur

A défaut de précision du règlement de copropriété ou en cas de contradiction dans les titres de propriété, le droit de surélever un bâtiment affecté à l'usage commun ou comportant plusieurs locaux qui constituent des parties privatives différentes est un droit accessoire aux parties communes et, à ce titre, appartient de manière indivise à l'ensemble des copropriétaires ou à certains d'entre eux seulement.^42(*)

Dans ce contexte, l'article 35 de la loi du 10 juillet 1965 prévoit à l'heure actuelle deux procédures distinctes d'autorisation de surélévation d'un immeuble en copropriété.

La première concerne l'hypothèse dans laquelle la surélévation est réalisée par le syndicat des copropriétaires lui-même, c'est-à-dire lorsque celui-ci est maître de l'ouvrage. En ce cas, la décision doit être prise à l'unanimité des membres du syndicat.

La seconde est relative à l'aliénation du droit de surélévation des bâtiments de la copropriété, c'est-à-dire à la cession à un tiers de la possibilité de surélever l'immeuble. Cette seconde modalité est soumise à une double condition :

- d'une part, une décision de l'assemblée générale des copropriétaires acquise à la majorité des membres du syndicat des copropriétaires représentant au moins les deux tiers des voix. Toutefois, le règlement de copropriété peut stipuler une majorité supérieure ; dans cette hypothèse, cette clause ne peut être modifiée qu'à cette même majorité ;

- d'autre part, l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur du bâtiment à surélever.

A ces deux exigences s'ajoute, lorsque l'immeuble comprend plusieurs bâtiments, la nécessité d'une confirmation de la décision de l'assemblée générale par une assemblée spéciale des copropriétaires des lots composant le bâtiment à surélever, cette confirmation devant intervenir à la majorité de ses membres représentant au moins les deux tiers des voix.

La rigueur des règles de majorité ainsi instituées s'explique par l'importance des conséquences de la surélévation des bâtiments de la copropriété, tant en termes de nuisances qu'en considération de la modification de l'équilibre des lots au sein de la copropriété. Elle a néanmoins pour conséquence de rendre les opérations de surélévation plus difficiles à réaliser.

2. L'assouplissement proposé

L'objet du présent article est de faciliter l'édification d'étages supplémentaires dans les copropriétés situées dans des communes touchées par une pénurie d'offre de logements, en atténuant les règles de majorité exigées en cas d'aliénation du droit de surélévation.

Le dispositif proposé serait dérogatoire aux règles de majorité actuellement requises et ne s'appliquerait qu'aux immeubles compris dans le périmètre d'un droit de péremption urbain.

Les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent en effet, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan, ainsi que dans certains périmètres limitativement énumérés.^43(*) Ce droit permet à la commune, en cas de cession d'un bien immobilier compris dans le périmètre ainsi institué, de se substituer au cessionnaire aux conditions et, en principe, au prix fixé dans la promesse de vente.

Pour ces immeubles, les conditions requises seraient désormais :

- d'une part, une décision d'aliénation prise « à la majorité prévue à l'article 25 », c'est-à-dire à la majorité de l'ensemble des voix des copropriétaires de l'immeuble, qu'ils soient ou non présents ou représentés à l'assemblée générale ;

- d'autre part, l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur du bâtiment à surélever.

En outre, dans l'hypothèse où l'immeuble comprend plusieurs bâtiments, l'aliénation devra également être confirmée par une assemblée spéciale des copropriétaires des lots composant le bâtiment à surélever, à la majorité de l'article 25.

Compte tenu de la place du dispositif au sein de l'article 35 de la loi, une règle de majorité supérieure, éventuellement prévue par le règlement de copropriété, ne pourra tenir en échec celle prévue par la présente proposition de loi.

L'assouplissement de la règle de majorité requise devrait indéniablement faciliter les opérations de surélévation.

Néanmoins, estimant que les conséquences particulièrement lourdes d'une surélévation d'un immeuble soumis au régime de la copropriété justifient un équilibre entre les droits des copropriétaires et les impératifs de la densification de l'habitat en milieu urbain, votre commission estime qu'il convient que la règle de majorité choisie garantisse un assentiment suffisamment important des copropriétaires à l'opération de surélévation.

Or, le renvoi à la majorité prévue à l'article 25 de la loi du 10 juillet 1965 n'apparaît à cet égard pas satisfaisant.

En effet, l'article 25-1 de cette même loi permet à l'assemblée générale, sous certaines conditions, d'adopter à la majorité de l'article 24 de la loi -à savoir à la seule majorité des voix exprimées des copropriétaires présents ou représentés- les décisions qui, en principe, doivent être adoptée à la majorité des voix de l'ensemble des copropriétaires. Il peut être procédé ainsi :

- immédiatement après un vote infructueux selon les règles de l'article 25, lorsque le projet a recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires composant le syndicat ;

- dans le cadre d'une nouvelle assemblée générale convoquée dans un délai maximal de trois mois, si le projet n'a pas recueilli au moins le tiers des voix de tous les copropriétaires.

Votre commission estime qu'il n'est pas souhaitable qu'une décision aussi importante puisse être prise sur le fondement d'une simple majorité des copropriétaires présents ou représentés.

Elle a en conséquence, à l'initiative du rapporteur, apporté au présent article des modifications tendant :

- à paralyser, pour la seule décision d'aliénation du droit de surélever, le passage de la règle de majorité prévue à l'article 25 à celle prévue par l'article 24, afin que la décision ne puisse être prise, en tout état de cause, qu'à la majorité des voix de l'ensemble des copropriétaires.

- à préciser que l'accord des copropriétaires de l'étage supérieur de l'immeuble à surélever devra être unanime, afin qu'en pratique cet accord ne puisse être donné à une simple majorité de ces copropriétaires.

- à rétablir la disposition selon laquelle, si le règlement de copropriété prévoit une majorité plus élevée, cette dernière majorité s'applique, sauf à ce que la clause qui l'institue soit elle-même modifiée à cette majorité.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 111-3 du code de l'urbanisme) - Reconstruction de bâtiments détruits en surdensité

Votre commission a inséré, à l'initiative de M. Laurent Béteille et plusieurs de ses collègues, un article additionnel après l'article 6 pour permettre la rénovation complète d'un bâtiment qui, bien que régulièrement construit, ne respecte pas les dispositions d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan local d'urbanisme postérieur. Tel est notamment le cas d'un immeuble situé dans une zone de surdensité, c'est-à-dire en dépassement du coefficient d'occupation des sols.

A l'heure actuelle, en application de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, seule la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose autrement. Sinon, ce bien ne peut être que réhabilité, toute démolition entraînant la suppression du droit à reconstruire.

Or, comme le font remarquer les auteurs de l'amendement, certains biens ne sont techniquement pas réhabilitables en raison de leur état de vétusté, d'autres le sont mais leurs propriétaires peuvent souhaiter une rénovation profonde, par exemple pour construire un bâtiment énergiquement très performant.

La rédaction retenue par la commission modifie le premier alinéa de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme afin de permettre la reconstruction à l'identique des bâtiments démolis, quelle que soit l'origine de la destruction, sous la réserve que celle-ci soit intervenue moins de 5 ans auparavant. Il s'agit d'éviter les demandes de reconstruction abusives, concernant notamment des bâtiments détruits depuis plusieurs années, pour ne pas perturber l'urbanisme communal.

En tout état de cause, conformément aux dispositions de l'article L. 111-3, la reconstruction à l'identique est soumise à deux conditions :

- le bâtiment reconstruit doit avoir été régulièrement édifié ;

- la reconstruction à l'identique ne doit pas être interdite par la carte communale ou le plan local d'urbanisme.

En outre, la reconstruction peut être refusée pour des motifs graves d'atteinte à la sécurité publique conformément à l'article R111-2 du code de l'urbanisme.

Votre commission a adopté l'article 6 bis ainsi rédigé.

Article 7 (art. 386, 515-3, 524, 585, 589-2, 743, 758, 767, 778, 832-2, 861, 898, 1108-2, 1235, 1320, 1322, 1323, 1325, 1326, 1328, 1377, 1398, 1477, 1570, 1572, 1582, 1589-2, 1606, 1653, 1655, 1659, 1662, 1664, 1668, 1671, 1672, 1714, 1743, 1779, 1801, 1819, 1827, 1828, 1829, 1839, 1861, 1874, 1875, 1879, 1886, 1894, 1895, 1906, 1919, 1939, 1953, 1964, 1982, 1985, 2003, 2004, 2373, 2387, 2388, 2392, 2521, paragraphe 3 de la section 1 du chapitre VI du titre III du livre III, section première du chapitre III du titre VIII du livre III, chapitre II du sous-titre III du titre II du livre IV, section 4 du chapitre IV du titre VIII du livre III du code civil, art. 38 de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle) - Actualisation de la terminologie du code civil

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, reprend plusieurs préconisations de la commission spécialisée de terminologie et de néologie en matière juridique, présidée par M. François Terré, président de l'Académie des sciences morales et politiques.

Installée le 1^er août 2003, en application du décret n° 96-602 du 3 juillet 1996 relatif à l'enrichissement de la langue française, cette commission a remis son rapport au mois de février 2008.

Elle y indique s'être employée :

- d'une part, « à l'admission de néologismes, liée au souci de l'enrichissement de la langue française, spécialement en vue d'adapter des termes d'origine anglo-américaine » ;

- d'autre part, au remplacement « des vocables juridiques dont la vétusté nuit à la compréhension du droit dans la vie courante » tout en préservant « la précision nécessaire à l'expression du juridique ».

Nombre de ses préconisations ont été prises en compte dans les réformes des successions et des libéralités (loi n° 2006-728 du 23 juin 2006), de la filiation (ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005) et de la saisie immobilière (ordonnance n° 2006-461 du 21 avril 2006).

Les dispositions de l'article 7 de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en reprennent bien d'autres :

- substitution des mots : « signature privée » aux mots : « seing privé » dans le code civil (1° et 2° du I), ainsi que dans toutes les dispositions législatives en vigueur (II) ;

- substitution des mots : « la succession » aux mots : « l'hérédité » dans le code civil (4° du I) ;

- substitution du mot : « détourné » au mot : « diverti » dans le code civil (5° et 6° du I) ;

- précision, à l'article 832-2 du code civil selon laquelle, le conjoint survivant ou tout héritier copropriétaire d'une exploitation agricole - qui n'est pas maintenue dans l'indivision et n'a pas fait l'objet d'une attribution préférentielle - peut demander à ce que le partage soit conclu sous la condition que ses copartageants lui consentent un bail à long terme sur les terres de l'exploitation qui lui « sont attribuées » et non plus qui lui « échoient » (7° du I) ;

- substitution du mot : « dépenses » au mot : « impenses » à l'article 861 du code civil (8° du I) ;

- substitution du nom : « restitution » au nom : « répétition » et modification en conséquence des verbes qui y font référence dans le code civil (9°, 10°, 11° et 12° du I) ;

- substitution des mots : « mineur capable de » aux mots : « mineur habile à » (13° du I) ;

- substitution des mots : « remise de la chose » aux mots : « tradition réelle » (14° du I) et des mots : « remise réelle ou fictive » aux mots : « tradition réelle ou feinte » (15° du I) ;

- substitution de l'expression « rachat » à celle de « réméré » (17°, 18°, 19° et 20° du I) ;

- substitution l'expression « métayer » à celle de « colon partiaire », qui désigne outre-mer un cultivateur qui rend au propriétaire une partie des produits de sa ferme, et celle de « métayage » à celle de « colonat partiaire » (23, 24°, 25° et 26° du I) ;

- substitution de la notion de « métayage » à celle de « métairie » (27° du I) ;

- précision, à l'article 1839 du code civil, selon laquelle le ministère public « peut », plutôt qu'« est habile à », agir en justice pour que soit ordonnée, sous astreinte, la régularisation de la constitution d'une société si les statuts ne contiennent pas toutes les énonciations exigées par la législation ou si une formalité prescrite par celle-ci a été omise ou irrégulièrement accomplie (28° du I) ;

- abandon de l'expression « commodat » au profit de celle de « prêt à usage » (29°, 30° et 31° du I) et précision, à l'article 1894 du code civil, selon laquelle constitue un prêt à usage un prêt de choses qui, quoique de même espèce, « sont différentes », et non plus « diffèrent dans l'individu »^44(*) (32° du I).

D'autres modifications prévues par la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale ne sont pas suggérées dans le rapport précité de la commission de terminologie et de néologie en matière juridique :

- consécration de l'égalité de la femme et de l'homme dans les termes employés par l'article 743 du code civil, qui précise la notion de degré de parenté (3° du I)^45(*) ;

- substitution des mots : « sauf s'il préfère » aux mots : « si mieux n'aime celui-ci » à l'article 1653 du code civil (16° du I) ;

- substitution du mot : « aussitôt » aux mots : « de suite » à l'article 1655 du code civil (17° du I) ;

- substitution de la notion de « louage de service » à celle de « louage des gens de travail qui s'engagent au service de quelqu'un » (21° et 22° du I) ;

- suppression du qualificatif : « numérique » accolé au mot : « somme », dans l'article 1895 du code civil selon lequel l'obligation qui résulte d'un prêt en argent n'est toujours que de la somme « numérique » énoncée au contrat (33° du I) ;

- suppression de la référence à la mort « civile » dans divers articles du code civil, la « mort civile » ayant été abolie par la loi du 31 mai 1854^46(*) (34° et 37 °du I) ;

- modification de la rédaction de l'article 1953 du code civil, aux termes de laquelle les hôteliers sont responsables du vol ou du dommage des effets des clients, soit que le vol ait été commis ou que le dommage ait été causé par leurs « domestiques et préposés, ou par des étrangers » allant et venant dans l'hôtel, pour ne mentionner que les « préposés » ou les « tiers » (35° du I) ;

- suppression à l'article 1964 du code civil de l'expression « prêt à la grosse aventure » et de la mention selon laquelle ce prêt et le contrat d'assurance « sont régis par les lois maritimes », ces dispositions étant tombées en désuétude (36° du I) ;

- substitution de l'expression : « gage immobilier » à celle d'« antichrèse », qui n'est plus employé, dans le code civil (38°, 39°, 40°, 41°, 42° et 43° du I), ainsi que et dans la loi du 1^er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle (III).

Toutes ces modifications seraient applicables dans les îles Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie (IV).

Souscrivant à la plupart d'entre elles, votre commission a procédé, sur proposition de votre rapporteur, à de nombreuses coordinations manquantes.

Elle n'a en revanche pas retenu la proposition de ne plus faire référence à la « répétition » mais à la « restitution » d'un bien. Cette expression est en effet employée dans maints textes de lois, et pas seulement dans le code civil, et l'Assemblée nationale a omis de nombreuses coordinations. En tentant d'y procéder, votre rapporteur a constaté que le verbe « répéter » pouvait tantôt être remplacé par le verbe « réclamer » tantôt par le verbe « obtenir ». Or, dans bien des cas, le choix du verbe idoine n'est pas évident. Aussi, à l'invitation de votre rapporteur, votre commission a-t-elle considéré qu'il n'était opportun ni de procéder à une actualisation partielle de la terminologie ni de prendre le risque de modifier le fond du droit sans en mesurer pleinement les conséquences.

Elle a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau) (art. L. 111-12 du code de la construction et de l'habitation, art. 1er de la loi du 24 décembre 1897 relative au recouvrement des frais dus aux notaires, avoués et huissiers) - Coordination avec la réforme des règles de prescription en matière civile

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 7 afin de procéder à deux coordinations omises par la loi n° 2008-561 du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile, respectivement à l'article L. 111-12 du code de la construction et de l'habitation et à l'article 1^er de la loi du 24 décembre 1897 relative au recouvrement des frais dus aux notaires, avoués et huissiers.

Votre commission a adopté l'article 7 bis ainsi rédigé.

Article 8 (art. 26, 26-1, 26-3 et 33-1 du code civil) - Réception et enregistrement des déclarations de nationalité française

Suivant la proposition n° 43 de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard^47(*), cet article transfère du juge d'instance au greffier en chef du tribunal d'instance la réception et l'enregistrement des déclarations d'acquisition de la nationalité française hors mariage ainsi que la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage. Il a été introduit dans le texte de la proposition de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur M. Etienne Blanc.

Rappelons que l'on parle d'attribution de la nationalité française lorsque cette nationalité est conférée de plein droit à une personne dès sa naissance et d'acquisition de la nationalité française lorsqu'une personne, initialement de nationalité étrangère, devient française à un moment de son existence.

La nationalité française peut être acquise de plein droit, par déclaration ou par décret, dans les cas visés au tableau ci-après.

1. Les cas d'acquisition de la nationalité française

1.1 Acquisition par la naissance et la résidence en France

Personnes devenues majeures depuis le 1^er septembre 1998 : la loi du 16 mars 1998 est applicable aux étrangers ayant atteint leurs dix-huit ans depuis le 1^er septembre 1998. L'enfant né en France de parents étrangers devient français au jour de son dix-huitième anniversaire à condition d'avoir à cette date sa résidence en France et d'avoir eu en France sa résidence habituelle pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans depuis l'âge de onze ans.

Cette acquisition intervient de plein droit. Aucune déclaration ni aucun enregistrement n'est nécessaire. Pour obtenir un certificat de nationalité française, l'intéressé devra toutefois prouver que les conditions de résidence étaient remplies au moment de ses dix-huit ans, par exemple en produisant des certificats de scolarité.

L'intéressé peut, dans les six mois qui précèdent son dix-huitième anniversaire et dans les douze mois qui le suivent, refuser de devenir Français, en déclarant devant le juge d'instance de son domicile ou, s'il demeure à l'étranger, le consul français compétent qu'il décline la qualité de Français.

L'étranger mineur peut acquérir la nationalité française dès l'âge de treize ans par déclaration faite devant le juge d'instance. La déclaration doit être faite par lui-même, même sans le consentement de ses parents, à partir de l'âge de seize ans ou, avec son accord, par ses représentants légaux entre treize et seize ans. La condition de résidence habituelle est alors appréciée à partir de l'âge de huit ans (article 21-11 du code civil).

Personnes devenues majeures avant le 1^er septembre 1998 : pour les personnes devenues majeures avant le 1^er janvier 1994, la nationalité française était acquise de plein droit, sous réserve d'une condition de résidence et d'absence de condamnation pénale, d'arrêté d'expulsion ou d'assignation à résidence ; pour celles devenues majeures entre le 1^er janvier 1994 et le 1^er septembre 1998, l'acquisition de la nationalité française supposait une manifestation de volonté.

La loi de 1998 a toutefois permis l'acquisition de plein droit de la nationalité française, sous certaines conditions, pour les personnes devenues majeures entre le 1^erseptembre 1995 et le 1^er septembre 1998 et n'ayant pas manifesté cette volonté ou n'ayant pas pu obtenir son enregistrement.

1.2 Acquisition par mariage avec un Français

Régime applicable jusqu'en 1973 : avant la loi n° 73-42 du 9 janvier 1973, applicable aux mariages célébrés avant le 12 janvier 1973, la femme étrangère devenait en principe de plein droit française par son mariage avec un Français, sauf si elle était frappée d'un arrêté d'expulsion ou d'une assignation à résidence, si elle n'avait pas de titre de séjour régulier ou si elle déclarait avant le mariage décliner la nationalité française. Le mariage d'un homme étranger avec une Française n'avait aucun effet sur sa nationalité.

Nécessité actuelle d'une déclaration : depuis la loi du 9 janvier 1973, l'acquisition de la nationalité française en raison du mariage n'est plus automatique. Le conjoint étranger d'un ressortissant français, qu'il s'agisse d'un homme ou d'une femme, doit souscrire une déclaration spéciale devant le juge d'instance (article 21-2 du code civil).

D'importantes précautions sont prises pour éviter les fraudes liées à des mariages de complaisance. Un délai d'épreuve, destiné à démontrer le sérieux de l'union, est d'abord exigé. La durée de ce délai a varié : fixée à un an par la loi du 16 mars 1998, elle a été portée à deux ans par la loi du 26 novembre 2003 puis à quatre ans par la loi du 24 juillet 2006 ; ces deux dernières lois l'ont portée à trois puis à cinq ans lorsque l'étranger n'a pas résidé de manière ininterrompue en France pendant un puis trois ans ou si le conjoint français n'a pas été inscrit à l'étranger au registre des Français établis hors de France lorsqu'il réside à l'étranger. En outre, la communauté de vie ne doit pas avoir cessé entre les époux au moment de la déclaration. Enfin, depuis la loi de 2003, le conjoint étranger doit justifier d'une connaissance suffisante de la langue française.

1.3 Autres causes d'acquisition par déclaration

Adoption simple : l'enfant adopté en la forme simple peut devenir français par simple déclaration, faite avant sa majorité (article 21-12 du code civil). Si l'adoption a été prononcée par une autorité étrangère, le président du tribunal de grande instance doit préalablement vérifier la régularité internationale de cette décision et lui accorder l'exequatur.

Enfants recueillis en France : la loi permet l'accès à la nationalité française d'enfants recueillis et élevés en France depuis un temps suffisant pour permettre leur intégration au sein de la communauté française : les enfants recueillis et élevés par un Français depuis au moins cinq ans, les enfants confiés au service de l'aide sociale à l'enfance depuis au moins trois ans ainsi que les enfants recueillis en France et élevés dans des conditions leur ayant permis de recevoir, pendant cinq années au moins, une formation française (article 21-12 du code civil).

Possession d'état : la possession d'état de Français est constituée par un ensemble de faits qui traduisent l'apparence du lien de nationalité entre une personne et l'Etat français (délivrance de passeports ou de cartes d'identité, immatriculation consulaire ; appel sous les drapeaux et services militaires ; inscription sur les listes électorales, nomination en tant que fonctionnaire...). Cette possession d'état doit avoir existé dans les dix ans qui précèdent la déclaration.

Elle permet de régler la situation de personnes qui, de bonne foi, se sont toujours considérées françaises, ont été traitées comme telles par l'Etat et dont on découvre qu'elles ont été victimes d'une erreur d'appréciation. Etant juridiquement étrangères, elles peuvent ainsi acquérir la nationalité française et mettre leur statut en conformité avec leur situation. Leurs droits ne sont pas remis en cause (article 21-13 du code civil). Certaines condamnations pénales font obstacle à la déclaration, de même qu'un arrêté d'expulsion ou une mesure d'interdiction du territoire.

Réintégration : les personnes qui ont perdu la nationalité française, en raison de leur mariage avec un étranger ou de l'acquisition par mesure individuelle d'une nationalité étrangère peuvent être réintégrées par déclaration dans la nationalité française, même si elles sont domiciliées à l'étranger, à condition d'avoir conservé ou acquis des liens avec la France (article 21-14 du code civil) et de ne pas avoir subi certaines condamnations pénales, un arrêté d'expulsion ou une interdiction du territoire.

1.4 Acquisition par décret

Naturalisation : la naturalisation par décret est le dernier mode d'acquisition envisageable lorsqu'un ressortissant étranger n'a pas, avec la France, des liens particuliers qui lui permettraient une acquisition simplifiée par déclaration.

La déclaration de nationalité doit être enregistrée, dès lors que les conditions légales sont remplies, et le gouvernement ne peut y faire obstacle, en dehors de l'hypothèse de l'indignité ou du défaut d'assimilation du conjoint étranger d'un époux français.

En matière de naturalisation, il dispose au contraire d'un très large pouvoir d'appréciation exercé de manière discrétionnaire. Depuis 1993, la décision de refus doit toutefois être motivée. Elle peut être contestée devant le Conseil d'Etat.

La demande est déposée à la préfecture du département où le postulant a établi sa résidence effective ou, s'il demeure à l'étranger, au consulat compétent. Une enquête portant sur sa conduite et son loyalisme est effectuée ; il peut être soumis à des examens médicaux. La décision appartient au ministre chargé des naturalisations qui, depuis la loi de 1998, doit statuer dans un délai de dix-huit mois pouvant être prolongé une fois de trois mois par décision motivée (article 21-25-1 du code civil).

Le demandeur doit avoir atteint l'âge de dix-huit ans ; résider en France au plus tard au moment de la signature du décret, justifier d'une résidence habituelle en France dans les cinq années qui ont précédé le dépôt de la demande, ce délai étant réduit ou même supprimé sous certaines conditions ; justifier de son assimilation à la communauté française, notamment par une connaissance suffisante de la langue française ; depuis la loi du 26 novembre 2003, justifier, selon sa condition, d'une connaissance suffisante des droits et devoirs conférés par la nationalité française ; être de bonnes vie et moeurs et ne pas avoir subi certaines condamnations.

Réintégration : lorsque le demandeur ne remplit pas les conditions requises pour obtenir sa réintégration par déclaration, il peut la demander au gouvernement suivant les formes et conditions prévues pour la naturalisation. Cependant, la demande n'est alors soumise à aucune condition d'âge ni de résidence en France.

Militaires étrangers blessés au service de la France : la loi n° 99-1141 du 29 décembre 1999 a prévu un régime particulier pour les étrangers engagés dans les armées françaises qui ont été blessés en mission au cours ou à l'occasion d'un engagement opérationnel. La nationalité française leur est conférée par décret, sur leur demande et sur proposition du ministre de la défense.

1.5 Effet collectif

L'enfant mineur dont l'un des deux parents acquiert la nationalité française, devient français de plein droit en même temps que lui (article 22-1 du code civil) sous les conditions suivantes :

- ne pas être marié ;

- avoir la même résidence habituelle que ce parent ou résider alternativement avec ce parent dans le cas de séparation ou divorce ;

- et, depuis la loi du 22 juillet 1993, avoir son nom inscrit dans le document qui confère la nationalité française (décret de naturalisation ou de réintégration ou déclaration de nationalité).

La perte de la nationalité française par le parent n'entraîne aucun effet collectif.

2. Les modalités d'acquisition de la nationalité française par déclaration

2.1 Réception

Les déclarations de nationalité sont reçues par le juge d'instance ou par les consuls suivant les formes déterminées par décret en Conseil d'Etat. Il en est délivré récépissé après remise des pièces nécessaires à la preuve de leur recevabilité (article 26 du code civil).

2.2 Enregistrement

Toute déclaration de nationalité doit, à peine de nullité, être enregistrée soit par le juge d'instance, pour les déclarations souscrites en France, soit par le ministre de la justice, pour les déclarations souscrites à l'étranger (article 26-1 du code civil). Par dérogation à ces dispositions, la déclaration de nationalité à raison du mariage est enregistrée par le ministre chargé des naturalisations (article 21-2 du code civil).

Le siège et le ressort des tribunaux d'instance compétents pour recevoir et enregistrer les déclarations de nationalité française sont fixés par décret (article 26-2 du code civil).

Le ministre ou le juge refuse d'enregistrer les déclarations qui ne satisfont pas aux conditions légales. Sa décision motivée est notifiée au déclarant qui peut la contester devant le tribunal de grande instance durant un délai de six mois. L'action peut être exercée personnellement par le mineur dès l'âge de seize ans. La décision de refus d'enregistrement doit intervenir six mois au plus après la date à laquelle a été délivré au déclarant le récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires à la preuve de recevabilité de la déclaration. Le délai est porté à un an pour les déclarations souscrites à raison du mariage (article 26-3 du code civil).

2.3 Contestation

A défaut de refus d'enregistrement dans les délais légaux, copie de la déclaration est remise au déclarant revêtue de la mention de l'enregistrement. Dans le délai de deux ans suivant la date à laquelle il a été effectué, l'enregistrement peut être contesté par le ministère public si les conditions légales ne sont pas satisfaites. L'enregistrement peut encore être contesté par le ministère public en cas de mensonge ou de fraude dans le délai de deux ans à compter de leur découverte. La cessation de la communauté de vie entre les époux dans les douze mois suivant l'enregistrement de la déclaration de nationalité à raison du mariage constitue une présomption de fraude (article 26-4 du code civil).

Par ailleurs, le gouvernement peut, dans un délai porté de un à deux ans par la loi de 2006, s'opposer à la déclaration de nationalité à raison du mariage pour indignité ou défaut d'assimilation de l'époux étranger (article 21-4 du code civil).

2.4 Effets

Les déclarations de nationalité, dès lors qu'elles ont été enregistrées, prennent en principe effet à la date à laquelle elles ont été souscrites (article 26-5 du code civil).

En 2006, 57 763 déclarations de nationalité ont été souscrites dans les tribunaux d'instance dont 33 018 déclarations hors mariage. Actuellement, les greffiers en chef ont la charge de la constitution des dossiers. En outre, depuis 1996 et en vertu de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions, à la procédure civile, pénale et administrative, ils sont compétents pour la délivrance des certificats de nationalité française.

La réforme proposée, qui implique de modifier les articles 26, 26-1^48(*), 26-3 et 33-1^49(*) du code civil, paraît donc cohérente. Comme le souligne M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « La centralisation entre les mains du greffier en chef de la souscription et de l'enregistrement de la déclaration permettra aux usagers d'avoir un interlocuteur unique et une prise de décision plus rapide. Enfin, le juge d'instance se recentrera sur son activité juridictionnelle et le greffier en chef dans les tribunaux d'instance verra sa compétence, en droit de la nationalité, renforcée^50(*). »

Cette réforme prolonge une évolution amorcée depuis 1985 de transfert aux greffiers en chef de certaines attributions non juridictionnelles dévolues aux magistrats, qu'il s'agisse de la délivrance des procurations de vote^51(*), de la certification de certains frais de justice^52(*), de la procédure de changement de nom et de déclaration conjointe de l'autorité parentale, de la vice-présidence des bureaux de l'aide juridictionnelle, de la vérification annuelle des comptes de gestion des mineurs et majeurs protégés ou, comme cela a été indiqué, de la délivrance des certificats de nationalité française.

Au-delà de ce nouveau transfert de compétences, susceptible d'être réalisé à statut constant, la commission sur la répartition des contentieux a proposé la création d'un greffier juridictionnel aux attributions élargies, notamment à la mise en oeuvre de la procédure d'injonction de payer.

Dans le même temps, elle a préconisé de décharger les tribunaux de certaines tâches purement administratives, singulièrement de transférer aux préfectures ou aux communes la constitution des dossiers de déclaration d'acquisition de la nationalité française par mariage.

Actuellement en effet, les greffes des tribunaux d'instance sont chargés de recevoir la déclaration, de constituer le dossier, de commander les enquêtes, d'adresser le dossier complet à la sous-direction de l'accès à la nationalité française du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, qui prend seule la décision d'enregistrement des déclarations et assume la responsabilité des enquêtes qui s'y rapporte, puis, au retour de la déclaration, de la notifier à l'intéressé. Les enquêtes sont réalisées par les préfectures : elles consistent en un entretien avec les époux, un test de langue, parfois des visites domiciliaires.

Il paraît donc cohérent de leur donner compétence pour constituer les dossiers. Ainsi les conjoints de français n'auront plus à se déplacer en plusieurs lieux différents. Ajoutons que la décision de refus d'enregistrement doit intervenir dans l'année qui suit la délivrance du récépissé constatant la remise de toutes les pièces nécessaires (article 26-3 du code civil). A défaut, copie de la déclaration doit être remise au déclarant revêtue de la mention de l'enregistrement (article 26-4 du code civil).

Suivant les préconisations de la commission sur la répartition des contentieux et sur proposition de votre rapporteur, votre commission a donc décidé de confier aux préfectures la réception des déclarations d'acquisition de la nationalité française à raison du mariage avec un conjoint français.

Elle a adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article 9 (art. 412 et 511 du code civil, art. L. 211-5, L. 213-3-1 nouveau, L. 221-3 et L. 221-9, L. 312-6-1 nouveau du code de l'organisation judiciaire, art. L. 473 et L. 476 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Transfert au juge aux affaires familiales de la tutelle des mineurs et transfert à la cour d'appel des appels contre les décisions des juges d'instance en matière de protection juridique des majeurs

Suivant la proposition n° 5 de la commission sur la répartition des contentieux présidée par le recteur Serge Guinchard^53(*), cet article, introduit dans le texte de la proposition de loi par la commission des lois de l'Assemblée nationale, sur proposition de son rapporteur M. Etienne Blanc, transfère au juge aux affaires familiales la tutelle des mineurs, qui relève actuellement de la compétence du juge d'instance.

Le juge d'instance demeurerait compétent pour connaître des mesures de protection juridique des majeurs, dont le régime a été profondément rénové par la loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, entrée en vigueur le 1^er janvier 2009.

En outre, les appels formés contre les décisions des juges d'instance, en matière de protection juridique des majeurs, seraient désormais portés devant la cour d'appel et non plus devant le tribunal de grande instance.

En 2005, 46 711 demandes relatives à un régime de protection de mineur ont été recensées.

Rapport de la commission sur la répartition des contentieux (extrait)

Il a pu être proposé par certains de transférer ce bloc dans son ensemble vers le juge aux affaires familiales, qui serait le garant de la protection de la famille et des personnes. Il apparaît pourtant préférable de dissocier la protection des majeurs vulnérables de la tutelle des mineurs.

? L'administration légale et la « tutelle des mineurs »

L'administration légale des biens d'un enfant mineur est en effet attachée à l'exercice de l'autorité parentale, et se trouve d'ailleurs prévue par les dispositions d'un chapitre intitulé « De l'autorité parentale relativement aux biens de l'enfant » figurant dans le Code civil au sein du titre consacré à l'autorité parentale. C'est dire le lien étroit entre l'administration légale, relevant du juge des tutelles, et l'autorité parentale quant à la personne de l'enfant, relevant en principe du juge aux affaires familiales. La distinction entre un juge des intérêts patrimoniaux et un juge de la personne ne semble pas résister à la globalité des situations en cause et à l'évolution des missions du JAF, que la commission propose d'ailleurs d'accroître en matière patrimoniale (cf. supra).

Cela est d'autant plus vrai que la dualité de juridictions est une source de complication et de lourdeur procédurale qu'il n'est plus possible de justifier, a fortiori dans un contexte de rationalisation de l'activité judiciaire : tel est le cas notamment lorsque le juge des tutelles et le juge aux affaires familles sont conduits à intervenir dans les mêmes affaires, par exemple lorsque des parents ne parviennent pas à s'entendre sur le sort des biens de leur enfant du fait d'une séparation conflictuelle.

Lorsque la tutelle des mineurs est ouverte au profit d'un enfant, en l'absence de ses parents, le rôle du juge des tutelles est d'organiser et de présider un conseil de famille qui se substitue aux parents pour régler les conditions générales de l'entretien et de l'éducation de l'enfant (article 449 du Code civil), le tuteur étant pour sa part tenu de prendre soin de la personne du mineur et de le représenter dans les actes civils (article 450). C'est dire que la tutelle des mineurs implique de la part du juge des tutelles de prendre des décisions intéressant la personne de l'enfant -son lieu de résidence, les modalités de son entretien, notamment- à l'identique des décisions que le juge aux affaires familiales est amené à prendre dans les situations qui lui sont soumises.

Dans tous ces cas, c'est l'intérêt supérieur de l'enfant qui guide le juge dans sa décision, qui sera d'autant plus aisée à prendre qu'il disposera d'une vision globale de la situation de l'enfant et de sa famille. Il apparaît ainsi pertinent d'attribuer au JAF la qualité de juge des tutelles des mineurs, tant dans le souci du développement des synergies entre des fonctions proches que dans le but d'amplifier la communication entre les différents acteurs de l'intérêt de l'enfant.

Le transfert de compétences gagnerait du reste à s'accompagner d'une modernisation des dispositions applicables à l'administration légale, notamment sous contrôle judiciaire, qui ne semblent plus en phase avec l'évolution des moeurs.

? L'exclusion des mesures de protection des majeurs vulnérables

En revanche, il n'apparaît pas souhaitable de fusionner les fonctions de juge aux affaires familiales avec celle de juge des tutelles des majeurs. Certes, le TGI connaît d'une partie des règles applicables aux majeurs protégés (les responsabilités de l'État ou des tuteurs, les actions en nullité, les actions en contestation de comptes...). Certes encore, le juge des tutelles chargé des majeurs a pour mission première d'assurer la priorité familiale dans l'exercice des mesures de protection des adultes malades.

Toutefois, le juge aux affaires familiales a pour tâche principale la préservation de l'intérêt supérieur de l'enfant mineur et l'équilibre des intérêts au sein du couple ; c'est dire que son intervention est liée à la « cellule familiale » plus qu'à la « famille lignage ». D'ailleurs, à l'exception du contentieux de la pension alimentaire au profit des personnes âgées ou isolées -dont le caractère artificiel a été rappelé et pour lequel il a dès lors été préconisé une large déjudiciarisation (cf. supra)-, les juges aux affaires familiales et les juges des tutelles des majeurs n'interviennent pas sur les mêmes affaires.

Au fond, la protection des majeurs vulnérables se rattache au droit des personnes et l'intervention du juge est motivée par des constatations médicales et sociales, conduisant à une situation de particulière vulnérabilité (précarité sociale, sénilité, handicap mental), pour laquelle la justice doit intervenir afin de garantir durablement une protection adéquate à la personne concernée. Au contraire, le droit de la famille n'est, en principe, appréhendé ni sous l'angle médical, ni sous celui de la précarité sociale, ni sous celui de la contrainte ; bien au contraire, c'est une mission de conciliation qui domine l'office du juge aux affaires familiales. Ces considérations expliquent d'ailleurs qu'à l'exception des services départementaux, les partenaires du JAF -à commencer par les médiateurs familiaux- ne sont pas les mêmes que ceux du juge des tutelles, qui travaillent par exemple avec des experts psychiatres et des associations employant de nombreux travailleurs sociaux.

Au surplus, si les dispositions régissant les mesures de protection des personnes vulnérables ont pu être calquées sur celles régissant la tutelle des mineurs, elles ont pris leur autonomie, notamment avec l'importante réforme du 5 mars 2007, qui crée un dispositif très complet et quasi autonome pour le droit des adultes vulnérables.

Dès lors, la commission considère que les mesures de protection des majeurs vulnérables gagnent à être maintenues dans les tribunaux d'instance, dont elles représenteront une part substantielle de l'activité - environ 20 % - parfaitement en phase avec l'« immersion sociale » caractérisant cette juridiction (cf. infra, section 3).

Ces réformes ont reçu, dans leur principe, l'approbation de l'ensemble des personnes entendues par votre rapporteur.

Le quatrième paragraphe (IV) fixe la date de leur entrée en vigueur au 1^er janvier 2010, tandis que le cinquième paragraphe (V) les rend applicables à Wallis-et-Futuna et dans les terres australes et antarctiques françaises.

Les modifications du code de l'organisation judiciaire qu'elles impliquent sont prévues par le deuxième paragraphe (II).

Le 1° prévoit ainsi l'abrogation du 1° l'article L. 211-5, aux termes duquel le tribunal de grande instance est compétent pour connaître des recours contre les décisions du juge des tutelles et celles du conseil de famille. Dès lors, et suivant le droit commun, ces recours devraient être portés devant la cour d'appel.

Le 2° insère, au sein de la sous-section consacrée au juge aux affaires familiales du tribunal de grande instance, un article L. 213-3-1 qui donne compétence au juge aux affaires familiales pour exercer les fonctions de juge des tutelles des mineurs.

Les dispositions proposées précisent qu'il est appelé à connaître :

- de l'émancipation -dans les conditions fixées aux articles 413-1 à 413-8 du code civil ;

- de l'administration légale, qu'elle soit pure et simple ou sous contrôle judiciaire, et de la tutelle des mineurs -dans les conditions fixées aux articles 388 à 413 du code civil ;

- de la tutelle des pupilles de la nation -dans les conditions fixées aux articles 461 à 481 du code des pensions d'invalidité et des victimes de la guerre.

Rappelons qu'en dehors de la procédure de divorce, la représentation n'est pas obligatoire devant le juge aux affaires familiales (articles 1137 à 1142 du code de procédure civile).

Le 3° complète l'article L. 221-3, aux termes duquel un ou plusieurs juges exercent les fonctions de juge des tutelles au sein du tribunal d'instance, afin de limiter cette compétence aux mesures de protection juridique concernant les majeurs.

Le 4° réécrit l'article L. 221-9, relatif aux compétences des juge des tutelles des tribunaux d'instance, afin de prévoir qu'ils sont appelés à connaître exclusivement :

- des mesures de protection judiciaire que sont la sauvegarde de justice, la curatelle, la tutelle des majeurs et la mesure d'accompagnement judiciaire -dans les conditions fixées aux articles 425 à 476 et 495 à 495-9 du code civil ;

- des actions relatives à l'exercice du mandat de protection future, qui constitue une mesure conventionnelle de protection juridique créée par la loi du 5 mars 2007 précitée et dont le régime est fixé aux articles 477 à 494 du code civil ;

- des demandes formées par un époux, lorsque son conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, aux fins d'être autorisé à passer seul un acte pour lequel le concours ou le consentement de ce dernier serait nécessaire, ou aux fins d'être habilité à le représenter -dans les conditions fixées aux articles 217 et 219 du code civil ;

- de la constatation de la présomption d'absence -dans les conditions fixées aux articles 112 à 120 du code civil.

Les dispositions proposées innovent à un double titre par rapport à la rédaction actuelle de l'article L. 221-9 :

- d'une part, elles mettent fin à la compétence du juge des tutelles du tribunal d'instance pour connaître de l'émancipation, de l'administration légale et de la tutelle des mineurs ainsi que de la tutelle des pupilles de la nation, en conséquence du transfert de cette compétence au juge aux affaires familiales ;

- d'autre part, elles donnent une base légale aux dispositions de l'article 1286 du code de procédure civile, selon lesquelles les demandes d'autorisation et d'habilitation prévues par les articles 217 et 219 du code civil, lorsque le conjoint est hors d'état de manifester sa volonté, sont présentées au juge des tutelles.

Le 5° insère, dans la sous-section consacrée aux dispositions particulières à certaines formations, un article L. 312-6-1 prévoyant la désignation par le premier président, au sein de chaque cour d'appel, d'un magistrat délégué à la protection des majeurs.

Ce magistrat serait chargé de présider la formation de jugement appelée à statuer en matière de protection juridique des majeurs sur les appels des décisions rendues par le juge des tutelles et le conseil de famille ou d'y exercer les fonctions de rapporteur.

Les dispositions proposées s'inspirent de celles prévues par l'article L. 312-6 qui prévoient la désignation au sein de chaque cour d'appel d'un magistrat délégué à la protection de l'enfance, chargé de présider la chambre spéciale des mineurs ou d'y exercer les fonctions de rapporteur.

La désignation d'un magistrat spécialisé en matière de protection juridique des majeurs paraît opportune compte tenu à la fois de la technicité de cette matière et, comme l'a souligné l'Association nationale des juges d'instance, des contacts avec les nombreux mandataires judiciaires à la protection des majeurs qu'elle implique. Les risques de blocage évoqués par l'union syndicale les magistrats ne paraissent guère avérés dans la mesure où le pouvoir réglementaire pourra prévoir, comme il l'a fait pour le délégué à la protection de l'enfance^54(*), que le conseiller délégué à la protection des majeurs sera suppléé, en cas d'absence ou d'empêchement, par un magistrat du siège désigné par le premier président de la cour d'appel.

Le premier paragraphe (I) procède aux coordinations nécessaires dans le code civil.

Le 1° substitue ainsi la mention du « tribunal de grande instance » à celle du « tribunal d'instance » au second alinéa de l'article 412, qui permet à la victime d'une faute commise dans l'organisation et le fonctionnement de la tutelle de mineurs par le juge des tutelles, le greffier en chef du tribunal d'instance ou le greffier d'engager une action en responsabilité contre l'Etat -dont la solvabilité est assurée et qui dispose d'une action récursoire contre l'auteur de la faute.

Le 2° remplace quant à lui le premier alinéa de l'article 511, aux termes duquel le tuteur doit soumettre chaque année le compte de gestion, accompagné des pièces justificatives, au greffier en chef du tribunal d'instance en vue de sa vérification, par trois alinéas afin de distinguer les mesures de protection juridique concernant un mineur de celles concernant un majeur.

Le troisième paragraphe (III) procède aux coordinations nécessaires dans le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Il substitue la mention de « juge des tutelles des mineurs » à celle de « juge du tribunal d'instance » :

- à l'article L. 473, relatif à la convocation et à la fixation de la composition du conseil de famille par le juge du tribunal d'instance du lieu d'ouverture de la tutelle ;

- à l'article L. 476, dont le premier alinéa prévoit qu'à la première réunion du conseil de famille, le juge du tribunal d'instance fait connaître à l'assemblée les règles en vigueur et invite le conseil à délibérer sur l'utilité de la désignation par l'office départemental d'un conseiller de tutelle pour seconder l'action morale du tuteur sur l'orphelin et protéger celui-ci dans la vie.

Votre commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 9 bis (nouveau) (art. L. 213-3, L. 213-4, L. 532-15-2 nouveau, L. 552-8-1 nouveau et L. 562-24-1 du code de l'organisation judiciaire, art. 228 et 267-1 du code civil) - Extension des compétences du juge aux affaires familiales - Simplification des règles de partage des intérêts patrimoniaux des époux après le prononcé du divorce

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 9 pour assurer une meilleure cohérence dans la répartition des contentieux entre les juridictions et mettre intégralement en oeuvre la proposition n° 5 de la commission sur la répartition des contentieux :

- d'une part, en confiant au juge aux affaires familiales la suite de la procédure de divorce qu'est la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux, les autres procédures attachées au régime matrimonial et le contentieux relatif au fonctionnement et au partage des indivisions entre concubins ou entre partenaires liés par un pacte civil de solidarité ;

- d'autre part, en permettant la soumission des partages d'indivisions successorales et post-communautaires aux mêmes règles procédurales.

Rapport de la commission sur la répartition des contentieux (extrait)^55(*)

? L'état du droit

Par la loi du 26 mai 2004, le législateur a cherché à faire correspondre, dans la mesure du possible, le prononcé du divorce avec la liquidation du régime matrimonial afin d'éviter des procédures ultérieures souvent très longues et onéreuses.

Dans cet objectif, le juge aux affaires familiales peut intervenir pour permettre la liquidation du régime matrimonial et le partage des intérêts patrimoniaux des époux tout au long de la procédure de divorce.

Dès l'audience de conciliation, le JAF peut ordonner des mesures pour préparer la liquidation des intérêts patrimoniaux des époux. Il peut, d'une part, désigner tout professionnel qualifié en vue de dresser un inventaire estimatif ou de faire des propositions quant au règlement des intérêts pécuniaires des époux (article 255, 9° du code civil) et, d'autre part, désigner un notaire en vue d'élaborer un projet de liquidation du régime matrimonial et de formation de lots à partager (article 255, 10° du code civil).

Lors de l'introduction de l'instance, le demandeur, sous peine d'irrecevabilité, doit fournir une proposition de règlement des intérêts pécuniaires et patrimoniaux des époux (article 257-2 du code civil).

Lors du prononcé du divorce, le règlement consensuel de ses effets est privilégié par la voie des accords sur la liquidation que les époux peuvent soumettre à l'homologation du juge (articles 265-2 et 268 du code civil). À défaut d'accord, le juge peut, à la demande d'un des époux, statuer sur les désaccords persistants entre eux, si le projet de liquidation du régime matrimonial établi par le notaire désigné sur le fondement de l'article 255, 10°, du code civil, contient des informations suffisantes (article 267 du code civil).

Enfin, à ce stade, le juge statue sur les demandes de maintien dans l'indivision ou d'attribution préférentielle, peut accorder à un époux une avance sur sa part de communauté ou de biens indivis et ordonne la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux.

Par la suite, si la liquidation n'a pu intervenir au moment du divorce, le législateur a souhaité accélérer le règlement définitif des intérêts patrimoniaux des époux en encadrant les opérations de liquidation et de partage dans des délais stricts (article 267-1 du code civil).

? L'extension de compétence en matière de liquidation et de partage des intérêts patrimoniaux des époux

Une fois le divorce prononcé, c'est le tribunal de grande instance qui est compétent pour connaître du contentieux relatif à la liquidation du régime matrimonial des époux. Dans un souci de spécialisation du juge et de traitement vertical des dossiers, il paraît pourtant opportun de permettre au juge de connaître de la suite naturelle de la procédure en divorce qu'est la liquidation et le partage des intérêts patrimoniaux des époux. C'est pourquoi d'ailleurs, dans certains tribunaux, tel le TGI de Paris, le tribunal de grande instance est composé, pour ces dossiers, de juges aux affaires familiales.

Cette pratique apparaît pertinente : le juge sera d'autant plus incité à recourir aux moyens dont il dispose dans le cours de la procédure de divorce pour aboutir à la liquidation du régime matrimonial et au partage des intérêts patrimoniaux des époux dès le prononcé du divorce, qu'il sera compétent pour trancher les conflits qui pourront ensuite survenir dans ces matières. La compétence qu'il acquerra en connaissant de l'ensemble de ce contentieux lui permettra également de prendre les mesures les plus appropriées pendant la procédure de divorce pour éviter les contentieux ultérieurs, qui ont été, en 2006, au nombre de 3 763.

Dès lors, la commission propose d'ajouter à la compétence du JAF la liquidation des régimes matrimoniaux, ainsi que, dans un souci de cohérence, les autres procédures attachées au régime matrimonial, notamment le changement de régime matrimonial dans les cas d'intervention du juge.

Ce transfert de compétences devrait s'accompagner d'une clarification de la procédure de partage des intérêts patrimoniaux des époux. En effet, depuis le décret n° 2006-1805 du 23 décembre 2006 pris en application de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités, l'article 1136-3 du CPC aligne les règles relatives au partage des intérêts patrimoniaux des époux sur celles régissant le partage successoral.

Or, l'articulation entre ces dispositions procédurales et celles figurant dans le code civil pour le partage des intérêts patrimoniaux des époux pose difficulté.

? L'extension de la compétence à tous les couples

En outre, par analogie, le juge aux affaires familiales pourrait également voir sa compétence étendue au contentieux relatif au partage des indivisions des concubins ou des partenaires pacsés. Il conviendrait alors, afin de prévenir l'augmentation de ce contentieux et en raison de la complexité de la matière, de prévoir une procédure avec représentation obligatoire, comme c'est actuellement le cas, puisque ces procédures relèvent du TGI. L'assignation devrait également, sur le modèle de l'article 1360 du code de procédure civile, contenir un descriptif sommaire du patrimoine à partager et les intentions du demandeur quant à la répartition des biens.

Le premier paragraphe (I) du texte adopté par la commission prévoit diverses modifications du code de l'organisation judiciaire.

Le 1° modifie l'article L. 213-3, relatif aux compétences du juge aux affaires familiales, afin de prévoir qu'il connaît :

- de l'homologation judiciaire du changement de régime matrimonial, des demandes relatives au fonctionnement des régimes matrimoniaux et des indivisions entre personnes liées par un pacte civil de solidarité ou entre concubins, de la séparation de biens judiciaire, sous réserve de la compétence du président du tribunal de grande instance^56(*) et du juge des tutelles des majeurs^57(*) ;

- du divorce, de la séparation de corps et de leurs conséquences, de la liquidation et du partage des intérêts patrimoniaux des époux, des personnes liées par un pacte civil de solidarité et des concubins, sauf en cas de décès ou de déclaration d'absence^58(*) ;

- des actions liées à la fixation de l'obligation alimentaire, de la contribution aux charges du mariage ou du pacte civil de solidarité et de la contribution à l'entretien et à l'éducation des enfants, à l'exercice de l'autorité parentale, à la révision de la prestation compensatoire ou de ses modalités de paiement, au changement de prénom.

Le juge aux affaires familiales pourrait ainsi connaître l'ensemble des conséquences patrimoniales du divorce qu'il prononce. Dans ce cadre, il serait enclin à porter une attention particulière à la mise en oeuvre des dispositions de la loi du 26 mai 2004 qui visent à permettre le règlement des questions patrimoniales dès le prononcé du divorce. Plus généralement, il s'attacherait à prendre, pendant le cours de la procédure de divorce, toutes les mesures de nature à prévenir les contentieux ultérieurs. On peut également attendre de ce transfert une gestion plus rationnelle et efficace des dossiers, qui pourraient être suivis par le même magistrat d'un bout à l'autre de la procédure.

Le 2° modifie l'article L. 213-4 du code de l'organisation judiciaire afin de prévoir que le renvoi d'une affaire à la formation collégiale du tribunal de grande instance est de droit, à la demande des parties, en matière de divorce et de séparation de corps. Ce droit à la collégialité renforce les garanties offertes aux justiciables dans ces affaires. Rappelons que la formation collégiale comprend le juge qui a ordonné le renvoi.

Les 3°, 4° et 5° insèrent des articles L. 532-15-2, L. 552-8-1 et L. 562-24-1 afin d'étendre la réforme proposée, ainsi que celle prévue à l'article 9 de la proposition de loi, à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

Le deuxième paragraphe (II) modifie le code civil.

Le 1° abroge l'article 228, relatif à la compétence du juge aux affaires familiales en matière de divorce, dont les dispositions seraient redondantes avec celles de l'article L. 213-3 du code de l'organisation judiciaire.

Le 2° modifie l'article 267-1 afin de laisser au code de procédure civile le soin de fixer les règles suivant lesquelles les opérations de liquidation et de partage des intérêts patrimoniaux des époux se déroulent.

En effet, et comme l'a observé le rapport sur la répartition des contentieux, cet article ne contient que des dispositions de procédure, difficiles à articuler avec les articles 1359 et suivants du code de procédure civile relatifs au partage judicaire et auxquels renvoie l'article 1136-3 du même code pour le partage des intérêts patrimoniaux des époux.

A titre d'illustration, les juges, les avocats et les notaires ne parviennent pas à déterminer selon quel mode le tribunal est saisi : assignation ou procès-verbal de difficulté du notaire. La rédaction de l'article 267-1 du code civil pourrait laisser entendre que le procès-verbal de difficulté du notaire saisit le tribunal. Or ce n'est pas souhaitable.

L'expérience montre également que certains juges aux affaires familiales, après avoir prononcé le divorce effectuent des actes relatifs à la liquidation des intérêts patrimoniaux des époux en dehors de toute saisine et alors qu'à ce jour seul le tribunal de grande instance est compétent pour connaître de la liquidation des intérêts patrimoniaux des époux.

Bref, une clarification s'impose et il paraît souhaitable d'unifier les règles de procédure applicables à la liquidation et aux partages des indivisions qui peuvent être renvoyées au code de procédure civile qui relève du pouvoir réglementaire.

Le troisième paragraphe (III) fixe la date d'entrée en vigueur de ces réformes au 1^er janvier 2010 tandis que le quatrième paragraphe (IV) les rend applicables à Wallis-et-Futuna, aux Terres australes et antarctiques françaises, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie.

Votre commission a adopté l'article 9 bis ainsi rédigé.

Article 10 Simplification des procédures de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques^59(*).

Article 11 (art. L. 211-13 nouveau du code de l'organisation judiciaire) - Désignation dans chaque cour d'appel d'un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale

Issu d'un amendement présenté par M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale et adopté par la commission, cet article désigne, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale.

Ce dispositif reprend une recommandation de la commission sur la répartition des contentieux, présidée par M. Serge Guinchard, afin de donner à certains contentieux techniques un traitement apportant des garanties renforcées de compétence et d'harmonisation^60(*).

Cette commission relève en effet une évolution dans les procédures d'adoption internationale, dont l'organisation manque de simplicité.

L'adoption internationale fait aujourd'hui intervenir concurremment le procureur de la République de Nantes et le tribunal de grande instance du domicile des candidats à l'adoption.

Le rapport de nos collègues Christian Cointat, Richard Yung et Yves Détraigne sur l'état civil des Français nés, résidant ou ayant vécu à l'étranger^61(*) rappelle que près de 80 % des enfants adoptés chaque année par des Français sont nés à l'étranger. Cette procédure concerne chaque année plus de 4.000 enfants^62(*).

Si les décisions d'adoption prises à l'étranger sont reconnues de plein droit en France, les parents adoptifs souhaitent souvent que la décision étrangère soit transcrite sur les registres de l'état civil français, afin de faciliter leurs démarches ultérieures. Cette transcription constitue une condition indispensable à l'acquisition par l'enfant de la nationalité française.

Il appartient alors au parquet du tribunal de grande instance de Nantes de vérifier la régularité de l'adoption au regard de la loi locale, des exigences fondamentales de la loi française. Lorsque l'adoption s'apparente à une adoption plénière, le procureur de la République fait transcrire la décision sur les registres du service central d'état civil (article 354 du code civil).

Si la décision d'adoption étrangère s'apparente à une adoption simple, les adoptants peuvent en demander l'exequatur au tribunal de grande instance de Nantes ou à celui de leur domicile^63(*). Le juge doit alors procéder à des vérifications (article 370-5 du code civil). S'il accepte la requête en adoption plénière, il ordonne la transcription de la décision sur les registres du service central d'état civil, à Nantes.

Le parquet du tribunal de grande instance de Nantes effectue un contrôle allégé lorsque la décision a été prise dans un Etat partie à la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale.

Selon nos collègues Christian Cointat, Richard Yung et Yves Détraigne, le parquet du tribunal de grande instance de Nantes rejette ainsi 15 % des 2.000 demandes de transcription de jugements étrangers d'adoption qu'il examine chaque année. Nos collègues relevaient en outre que l'activité du parquet de Nantes tendait à décroître, les adoptants saisissant de plus en plus souvent le tribunal de grande instance de leur domicile pour qu'il prononce une nouvelle adoption, faisant abstraction de la décision étrangère.

Le constat ainsi établi par votre commission précède celui de la commission sur la répartition des contentieux, dont le rapport souligne que si l'on peut corréler la diminution du nombre de dossiers soumis au parquet de Nantes à la baisse des adoptions internationales, « cette évolution s'explique également par une méconnaissance du cadre juridique de l'adoption, voire surtout, par une volonté d'éviter le contrôle vigilant de la régularité de l'adoption étrangère par le parquet de Nantes ».

Le rapport d'information de la commission des lois indiquait que le contrôle des décisions étrangères d'adoption constituait une véritable source de préoccupation pour le tribunal de grande instance de Nantes. Le manque d'effectifs conduit en effet à une augmentation du retard dans le traitement des dossiers d'adoption avec, au mois de juillet 2007, 5.253 dossiers en attente d'un début de traitement.

La commission présidée par M. Serge Guinchard juge, par ailleurs, que la compétence concurrente du parquet de Nantes et des tribunaux de grande instance entraîne un déficit de lisibilité et « n'est pas normale par le choix qu'elle offre au justiciable, d'autant moins dans le contexte de cette matière dans laquelle les fraudes parfois constatées imposent un contrôle accru des parquets sur le contenu et la validité des pièces produites par les adoptants ».

En outre, le traitement des dossiers d'adoption suppose la connaissance de la législation correspondante de nombreux pays, ce qui requiert une documentation fournie et une pratique régulière. Tous les tribunaux de grande instance ne paraissent pas en mesure d'acquérir une spécialisation suffisante.

Aussi la commission sur la répartition des contentieux s'est-elle prononcée pour la constitution de pôles spécialisés en matière d'adoption internationale au sein de certains tribunaux de grande instance.

La spécialisation du seul tribunal de grande instance de Nantes constituerait une restriction de l'accès à la justice. Il apparaît cependant suffisant et souhaitable pour favoriser l'acquisition des compétences techniques, de créer des pôles régionaux.

Le rapport de la commission présidée par M. Serge Guinchard suggère que les juridictions choisies soient celles que le décret n° 2004-211 du 9 mars 2004 désigne comme compétentes en matière de déplacement illicite international d'enfants, en application de l'article L. 211-12 du code de l'organisation judiciaire.

Considérant que la compétence concurrente du parquet de Nantes et d'un tribunal de grande instance par cour d'appel pourrait être maintenue, le rapport estime toutefois qu'un dispositif devrait prévoir la vérification par le parquet du tribunal de grande instance saisi de l'existence d'une décision rendue par le parquet de Nantes. Les motifs ayant, le cas échéant, conduit ce dernier à refuser la transcription du jugement d'adoption étranger, seraient alors transmis à la juridiction saisie.

Suivant ces recommandations, l'article 11 de la proposition de loi tend à insérer après l'article L. 211-12 du code de l'organisation judiciaire un article L. 211-13 prévoyant la désignation de tribunaux de grande instance connaissant des actions aux fins d'adoption et des actions aux fins de reconnaissance des jugements d'adoption rendus à l'étranger, lorsque l'enfant résidant habituellement à l'étranger a été, est ou doit être déplacé vers la France.

Ce dispositif ne sera pas applicable de plein droit dans les collectivités d'outre-mer de Polynésie française et de Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie, l'organisation judiciaire relevant dans ces territoires du régime de la spécialité législative. L'article 11 de la proposition de loi comporte donc une mention expresse visant à appliquer la nouvelle organisation des compétences juridictionnelles en matière d'adoption internationale à la Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie (II).

Cette application serait en outre inscrite dans les articles du code de l'organisation judiciaire concernant ces territoires.

Il appartiendra au Gouvernement de désigner par décret le tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale dans chaque cour d'appel.

Votre commission a adopté l'article 11 sans modification.

Article 12 (Art. L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Regroupement des tribunaux des pensions

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur M. Etienne Blanc, supprime le caractère départemental des tribunaux des pensions militaires.

Ces tribunaux sont compétents pour juger les litiges relatifs aux pensions allouées aux militaires et à leur famille en temps de paix, ou en réparation des préjudices subis au cours de la guerre.

Il existe aujourd'hui 96 tribunaux départementaux des pensions militaires en métropole et quatre outre-mer.

Or, selon le ministère de la défense, ces tribunaux ont rendu 1 780 décisions en 2006 et près de 1 800 en 2007.

La commission Guinchard, soulignant l'existence de fortes disparités d'activité entre les régions, relève par ailleurs que 63 tribunaux organisent moins de cinq audiences par an^64(*).

Aussi considère-t-elle que la réduction du nombre de tribunaux faciliterait la nomination de pensionnés assesseurs et permettrait une meilleure gestion des emplois de Commissaire du Gouvernement.

La Commission Guinchard propose par conséquent que le nombre de tribunaux des pensions militaires soit réduit à un seul par ressort de cour d'appel.

Suivant cette recommandation, le présent article supprime au sein des articles L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre le caractère départemental des tribunaux des pensions.

Cette disposition entrerait en vigueur le 1^er janvier 2010.

L'organisation des tribunaux des pensions, qui devrait prévoir, selon les indications fournies à votre rapporteur, un tribunal par ressort de cour d'appel, devrait être précisée par un décret.

Votre commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Suppression de la consultation de la commission de réforme des fonctions publiques territoriale et hospitalière en cas d'admission par l'administration de l'imputabilité au service

Cet article qui figurait dans la proposition de loi déposée par le président Jean-Luc Warsmann, propose de supprimer l'obligation de consulter la commission de réforme lorsque l'administration reconnaît l'imputabilité au service d'une maladie ou d'un accident survenu à un fonctionnaire territorial ou hospitalier : cette mesure est déjà applicable aux fonctionnaires d'Etat.

L'appréciation de leur lien avec l'exercice des fonctions relève de la compétence de cette commission : dans le cas où il est établi, le fonctionnaire conserve l'intégralité de son traitement jusqu'à ce qu'il reprenne ses fonctions ou soit admis à la retraite, bénéficie du remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l'accident^65(*).

Instituées par le régime des pensions des agents des collectivités locales, les commissions de réforme, créées par un arrêté du 4 août 2004 pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers, sont consultées sur la mise à la retraite pour invalidité, apprécient l'imputation au service d'un accident ou d'une maladie, statuent sur l'invalidité temporaire et interviennent dans l'attribution de l'allocation temporaire d'invalidité.

Créées dans chaque département, elles comprennent deux médecins généralistes auxquels se joint, le cas échéant, un spécialiste pour l'examen des cas relevant de sa compétence, ainsi que deux représentants de l'administration et deux représentants du personnel. Leur président, nommé par le préfet, peut être un fonctionnaire placé sous l'autorité de celui-ci, une personne qualifiée ou un membre élu d'une assemblée délibérante.

La mesure proposée par l'article 13 était déjà prévue pour les fonctionnaires d'Etat par l'article 26 du décret n° 86-442 du 14 mars 1986 qui limitait toutefois la non-saisine de la commission de réforme aux arrêts de travail d'une durée maximum de 15 jours.

Cependant, quelques semaines après l'adoption par l'Assemblée nationale de la présente proposition de loi, un décret du 17 novembre 2008 (n° 2008-1191) a modifié le décret précité en supprimant la condition maximale de l'arrêt de travail et a étendu ce cas de non-saisine de la commission de réforme aux fonctions publiques territoriale et hospitalière.

En conséquence, les dispositions de l'article 13 sont devenues inutiles. Pour ces motifs, sur proposition du rapporteur, votre commission a supprimé l'article 13.

Article 14 - Simplification des mesures de recouvrement des impositions

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des finances.

Article 14 bis (nouveau) (art. 47-1 nouveau et 86 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution) - Déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable

Votre commission a inséré, à l'initiative du rapporteur, un article additionnel après l'article 14 reprenant, avec certaines modifications, les dispositions figurant initialement à l'article 17 de la proposition de loi.

Cet article, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Luc Warsmann, tend à rendre automatique l'institution du solde insaisissable pour les comptes bancaires faisant l'objet d'une saisie en application de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. Dès lors, il relève bien des mesures de simplifications concernant les particuliers et doit figurer au chapitre Ier de la présente loi.

1. Le droit en vigueur

Une saisie pouvant porter, aux termes de l'article 13 de la loi du 9 juillet 1991, sur tous les biens appartenant au débiteur alors même qu'ils seraient détenus par des tiers, il est possible de saisir, dans certaines proportions^66(*), les sommes appartenant au débiteur et déposées sur un compte bancaire.

Toutefois, les articles 46 et 46-1 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'exécution pour l'application de la loi du 9 juillet 1991 prévoient une procédure permettant d'instituer une insaisissabilité, dans la limite du solde créditeur du compte bancaire faisant l'objet de la mesure de saisie^67(*), à hauteur d'un montant au plus égal à celui du revenu mensuel minimum d'insertion (RMI) pour un allocataire seul.

Cette mesure est soumise à une demande du titulaire du compte auprès du tiers saisi, c'est-à-dire à l'établissement bancaire teneur du compte, dans les quinze jours suivant la saisie.

Ces dispositions n'instaurent donc pas un « droit à découvert bancaire », puisque le solde insaisissable ne s'appliquera qu'aux seules sommes figurant au crédit du compte, dans la limite du RMI, soit 454,63 euros au 1^er janvier 2009. La somme ainsi rendue disponible a un caractère alimentaire et est, de ce fait, à l'abri de toute mesure de saisie, quelle qu'elle soit.^68(*)

En cas de pluralité de comptes, cette demande ne peut être présentée que sur un seul compte, tandis qu'en cas de pluralité de titulaires d'un compte, le ou les co-titulaires ne peuvent présenter qu'une seule demande.

Il ne peut être présenté qu'une seule demande pour une même saisie. Néanmoins, une autre demande peut être formée en cas de nouvelle saisie à l'expiration d'un délai d'un mois à compter de la précédente demande.

La demande est présentée au moyen d'un formulaire-type, annexé à l'acte de dénonciation de la saisie au débiteur. Il peut également être mis à disposition du titulaire du compte, sur sa demande, par le tiers saisi.

Une copie de la demande est adressée par le tiers saisi au créancier saisissant.

En pratique, le titulaire du compte peut soit laisser cette somme sur le compte, soit procéder à son retrait en espèces.

En collaboration avec le CREDOC, le Comité consultatif du secteur financier (CCSF) a réalisé une étude, en janvier 2008, montrant que, dans le cadre du dispositif actuel, les demandes de mise en oeuvre du solde bancaire insaisissable intervenaient dans les huit jours suivant la saisie, 85 % des demandes étant acceptées par les établissements de crédit.

Toutefois, le Médiateur de la République a estimé que la procédure actuelle n'apparaissait pas satisfaisante en raison de « freins culturels chez les populations précaires, rétives à ces démarches souvent mal comprises » et qui, de ce fait, n'y recourraient pas. De fait, comme le souligne M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, les établissements bancaires reçoivent des demandes de mise en oeuvre du solde bancaire insaisissable dans seulement 2 % à 15 % des saisies sur comptes.

Aussi le Médiateur de la République a-t-il proposé, en 2007, de « rendre automatique la mise à disposition du [solde bancaire insaisissable] dès la saisie, sans qu'une demande préalable du titulaire du compte ne soit nécessaire. La régularisation de la demande pourrait être effectuée au cours du mois suivant. »

2. Le dispositif proposé

Inspirée par la préconisation du Médiateur de la République, le dispositif proposé par le présent article vise à rendre automatique l'institution du solde bancaire insaisissable afin de simplifier sa mise en oeuvre.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale consacrait dans la loi, dans un article 15-1 nouveau, le droit au solde insaisissable jusqu'alors prévu par le décret du 31 juillet 1992, ce qui paraît juridiquement fondé dès lors que le SBI s'analyse comme une exception au principe de l'indisponibilité des comptes prévue à l'article 43 de la loi du 9 juillet 1991.

Aux termes du dispositif adopté par les députés, dès la saisie notifiée à l'établissement teneur du compte, un solde bancaire insaisissable -dans la limite du solde créditeur du compte au jour de la saisie et au plus égal au RMI pour un allocataire seul- devait immédiatement et automatiquement être institué, pour une période de quinze jours.

Au-delà de ce délai, la prolongation de cette mise à disposition était soumise à une demande expresse du titulaire du compte auprès du tiers-saisi, c'est-à-dire de la banque, selon des modalités fixées par décret.

Reprenant les dispositions de l'article 46 du décret du 31 juillet 1992, le texte précisait qu'en cas de pluralité de comptes, la demande ne pouvait être présentée que sur un seul compte et qu'en cas de pluralité de titulaires d'un compte, le ou les co-titulaires ne pouvaient présenter qu'une seule demande.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, le dispositif réglementaire envisagés devait être proche de celui actuellement prévu dans le décret du 31 juillet 1992, tout en réglant les difficultés liées à l'existence éventuelle de plusieurs comptes ouverts dans plusieurs établissements bancaires afin que le SBI ne dépasse pas, pour l'ensemble des comptes, le montant du RMI.

Votre commission souligne l'intérêt, pour les personnes confrontées à une mesure de saisie, d'une automaticité de la mise à disposition d'une somme à caractère alimentaire, qui leur évite une démarche, quand bien même l'existence du SBI semble faire l'objet d'une information relativement efficace auprès des personnes saisies puisqu'un formulaire de demande de SBI est obligatoirement annexé à l'acte de saisi.^69(*)

Elle a néanmoins adopté une rédaction différente de celle proposée par l'Assemblée nationale, afin d'en rendre le dispositif plus efficace et mieux adapté.

L'objet même d'un tel dispositif est en effet de permettre à des personnes physiques de bénéficier de sommes limitées leur permettant d'assurer leur subsistance nonobstant les mesures de saisie pratiquées : votre commission vous propose donc de la limiter aux seules personnes physiques.

Par ailleurs, il convient que ce nouveau dispositif soit applicable à l'ensemble des mesures de saisie, quelles que soient les procédures d'exécution employées, tant celles relevant de la procédure civile que des procédures fiscales, à commencer par l'avis à tiers détenteur (ATD). A cet effet, votre commission a déplacé ce dispositif à l'article 47-1 de la loi du 9 juillet 1991.

En outre, afin de simplifier le dispositif, elle vous propose de supprimer purement et simplement la démarche, imposée au débiteur pour le maintien du solde bancaire insaisissable au-delà de quinze jours à compter de la saisie et, dans le même temps, de prévoir que ce solde est à disposition du débiteur pendant toute la durée de la mesure d'exécution. En effet, en tout état de cause, le débiteur peut, à tout moment, obtenir le retrait en espèces de la somme à caractère alimentaire mise à sa disposition, si bien qu'il semble inutile de prévoir une démarche particulière pour maintenir, au-delà de quinze jours, cette somme à sa disposition sur son compte.

Par ailleurs, la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ayant substitué, à compter du 1^er juin 2009, le revenu minimum d'insertion (RSA) au RMI, cet amendement tend à fixer le montant insaisissable laissé sur le compte du débiteur, au maximum, au montant forfaitaire défini à l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles, prévu pour un allocataire seul.

En dernier lieu, compte tenu des nécessaires mesures d'application devant être prises pour rendre le dispositif législatif effectif et afin de coordonner le dispositif avec l'entrée en vigueur du RSA, cet amendement prévoit également l'entrée en vigueur du présent article dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi.

Votre commission a adopté l'article 14 bis ainsi rédigé.

Article 14 ter (nouveau) (art. L. 111-1 du code de la consommation) - Charge de la preuve de l'obligation d'information du professionnel

A l'initiative de M. Laurent Béteille, votre commission a inséré un article additionnel après l'article 14 afin de préciser à qui revient la charge de rapporter la preuve de l'exécution de l'obligation d'information mise à la charge du professionnel en application de l'article L. 111-1 du code de la consommation.

Aux termes de cette disposition, tout professionnel vendeur de biens ou prestataire de services doit en effet, avant la conclusion du contrat, mettre le consommateur en mesure de connaître les caractéristiques essentielles du bien ou du service.

La question de savoir, en cas de contentieux, à qui incombe la charge de rapporter la preuve de la bonne exécution de cette obligation a été tranchée depuis plusieurs années par la Cour de cassation.^70(*) La jurisprudence est constante depuis lors pour affirmer qu'il appartient au seul professionnel de rapporter la preuve qu'il a bien satisfait à son obligation.

Cette jurisprudence est consacrée par la rédaction proposée, aux termes de laquelle, en cas de litige, il appartiendra au professionnel de rapporter la preuve qu'il a bien exécuté son obligation d'information.

Votre commission a adopté l'article 14 ter ainsi rédigé.

CHAPITRE II - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS

Article 15 - Dématérialisation des bulletins de paie

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 15 bis - Suppression de l'obligation de transmission à l'inspection du travail du rapport économique et financier annuel des entreprises de plus de 50 salariés

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 16 - Insaisissabilité de la majoration spéciale pour tierce personne

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 17 (art. 15-1 nouveau de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution) - Déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale, tend à rendre automatique l'institution du solde insaisissable pour les comptes bancaires faisant l'objet d'une saisie en application de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution. Il insère à cette fin un article 15-1 au sein de ce dernier texte.

Bien qu'il s'agisse d'une mesure de simplification qui intéresse les seuls particuliers, cette disposition figure dans le chapitre II de la présente proposition de loi, consacrée aux mesures en faveur des entreprises et des professionnels.

A l'initiative du rapporteur, et par coordination avec l'insertion d'un article 14 bis ayant le même objet, la commission a supprimé cet article.

Article 17 bis (nouveau) (art. L. 225-8, L. 225-235, L. 226-10-1 et L. 229-3 du code de commerce) - Missions et incompatibilités des commissaires aux comptes - Contrôle de la légalité de la fusion conduisant à la création d'une société européenne

Votre commission a inséré, à l'initiative du rapporteur, un article additionnel après l'article 17 afin d'apporter trois mesures de simplification en droit des sociétés.

1. Incompatibilités du commissaire aux apports

Le 1° de cet article corrige une erreur de référence liée au transfert des dispositions relatives aux commissaires aux comptes de la deuxième partie du code de commerce à la huitième partie de ce code, opéré par la loi n° 2003-706 du 1^er août 2003 de sécurité financière.

Cette erreur, inscrite à l'article L. 225-8 du code de commerce, donne actuellement lieu à des difficultés d'interprétation sur la question de savoir si un commissaire aux apports chargé d'évaluer les apports en nature lors de la constitution d'une société anonyme est soumis à l'ensemble des incompatibilités applicables aux commissaires aux comptes.

Afin de répondre sans ambiguïté de manière affirmative à cette question, il est proposé de renvoyer aux dispositions de l'article L. 822-11 du code de commerce, lesquelles constituent désormais le siège des règles d'incompatibilité applicables aux commissaires aux comptes.

2. Observations du commissaire aux comptes sur le rapport annuel des sociétés anonymes et des sociétés en commandite par actions

Le 2° du présent article vise à préciser l'étendue de l'obligation des commissaires aux comptes de présenter leurs observations sur certains éléments du rapport annuel d'une société anonyme.

Actuellement, l'article L. 225-235 du code de commerce prévoit que les commissaires aux comptes présentent, dans un rapport joint au rapport annuel, leurs observations sur le rapport sur le contrôle interne, s'agissant des procédures de contrôle interne qui sont relatives à l'élaboration et au traitement de l'information comptable et financière.

Or, la directive 2006/46/CE sur les comptes annuels des sociétés, désormais pleinement applicable, impose également aux commissaires aux comptes de présenter leurs observations sur les procédures de gestion des risques mises en place dans la société.

Aussi votre commission vous propose-t-elle de transcrire cette obligation communautaire à l'article L. 225-235.

Le 3° du texte proposé étend également cette obligation aux sociétés en commandite par actions.

3. Modalités du contrôle de la légalité de la fusion conduisant à la création d'une société européenne

L'article L. 229-3 du code de commerce détermine les modalités du contrôle de légalité des opérations de création d'une société européenne par fusion de sociétés. Issue de la loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie, il prévoit que :

- le contrôle de la légalité de la fusion est effectué, pour la partie de la procédure relative à chaque société qui fusionne, par le greffier du tribunal dans le ressort duquel est immatriculée la société européenne ;

- le contrôle de la légalité de la fusion est effectué, pour la partie de la procédure relative à la réalisation de la fusion et à la constitution de la société européenne, par un notaire. Ce dernier contrôle en particulier que les sociétés qui fusionnent ont approuvé un projet de fusion dans les mêmes termes et que les modalités relatives à l'implication des travailleurs ont été respectées ; de même, il doit s'assurer que la constitution de la société européenne formée par fusion correspond aux conditions fixées par les dispositions législatives françaises applicables.

L'attribution de cette dernière compétence aux notaires a suscité de nombreuses réactions, tant dans les milieux économiques que dans la doctrine, au motif qu'elle pourrait être de nature à retarder la réalisation de l'opération.

Le choix du notaire a été motivé, à l'époque, par les garanties apportées par ces professionnels dans une procédure qui conduit à opérer une véritable expertise juridique de la régularité de l'opération de fusion.

Toutefois, la loi n° 2008-649 du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire a, depuis lors, donné compétence, pour l'exercice du contrôle de légalité des opérations de fusions transfrontalières ou des opérations de fusions conduisant à la création d'une société coopérative européenne, tant au notaire qu'au greffier du tribunal dans le ressort duquel la société issue de la fusion sera immatriculée.

Aussi la solution retenue en 2005 semble-t-elle aujourd'hui dépassée tout en induisant une différence de régime difficilement justifiable tant sur le plan économique que juridique. Du reste, les deux professions -notaires et greffiers- paraissent désormais tout autant préparées à l'exercice de cette mission.

Votre commission vous propose donc, par le 4° du présent article, à l'instar de ce que prévoient l'article L. 236-30 du code de commerce pour les fusions transfrontalières et l'article 26-4 de la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, que le contrôle de la légalité de la fusion puisse être effectué, pour la partie de la procédure relative à la réalisation de la fusion et à la constitution de la société européenne, par un notaire ou par le greffier du tribunal dans le ressort duquel la société européenne sera immatriculée.

La décision de recourir au notaire ou au greffier résultera de la volonté des sociétés parties à l'opération de fusion.

Votre commission a adopté l'article 17 bis ainsi rédigé.

Article 18 - Création d'un guichet unique pour l'accès aux informations sur les réseaux d'énergie

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 18 bis - Habilitation législative pour clarifier le régime du transport par canalisations de gaz, d'hydrocarbures et de produits chimiques

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 19 - Simplification de certaines déclarations de salaire pour les employeurs agricoles ainsi que des procédures de versement d'aides aux exploitants agricoles et suppression des comités départementaux des prestations sociales agricoles

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 20 - Suppression de la disposition autorisant les médecins et sages-femmes étrangers ayant commencé à pratiquer avant 1945 à exercer leur activité

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 21 - Extension du dispositif de reconnaissance du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 22 - Simplification de la définition du « salon professionnel »

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 23 - Modification rédactionnelle dans le code du travail

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 24 (art. L. 215-12, L. 215-13, L. 215-14, L. 215-14-1, L. 215-16 et L. 215-17 du code de la consommation) - Désignation d'experts par le procureur de la République en matière de droit de la consommation

Cet article, issu du texte initial de la proposition de loi et repris, avec une modification rédactionnelle, dans les conclusions de la commission des lois de l'Assemblée nationale, tend, dans le cadre des procédures de répression des infractions au code de la consommation, à autoriser le procureur de la République à décider d'une expertise et à désigner les experts chargés d'examiner la conformité des biens vendus et services rendus par les professionnels par rapport au contrat ou à la réglementation qui leur est applicable. Il modifie à cette fin plusieurs dispositions du chapitre V du titre premier du livre II du code de la consommation.

1. Le droit en vigueur

Afin de respecter les droits des parties mises en cause dans le cadre d'opérations de recherche et de constatation des infractions aux règles du code de la consommation relatives à la conformité des biens et services, les articles L. 215-9 et suivants de ce code organisent une procédure d'expertise contradictoire.

Si cette expertise est en principe régie par les articles 156 à 169 du code de procédure pénale qui définissent les règles d'expertise en matière pénale, certaines dispositions dérogatoires s'appliquent néanmoins en droit de la consommation.

Ainsi, afin que la procédure d'expertise ait un caractère contradictoire, deux experts sont désignés :

- l'un, par la juridiction d'instruction ou de jugement préalablement saisie par le procureur de la République des faits supposés constitutifs d'infractions ;

- l'autre, par la personne concernée par l'opération de recherche et de constatation des manquements aux règles de conformité.

Le déroulement de la procédure d'expertise contradictoire est ensuite soumis au contrôle de la seule juridiction.

Or, comme le relève le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Etienne Blanc, compte tenu de l'engorgement des juridictions, les dossiers afférents aux délits du code de la consommation souffrent souvent d'un manque de célérité dans leur traitement.^71(*)

Cette situation, préjudiciable tant aux consommateurs qu'aux acteurs économiques concernés, résulte en partie du fait que l'expertise ne peut intervenir que si une information judiciaire est ouverte. En effet, actuellement seule la juridiction d'instruction ou de jugement peut décider d'une opération d'expertise.

2. Le dispositif proposé

Cet article tend à conférer au procureur de la République un pouvoir de désignation et de contrôle des opérations d'expertise dans le cadre de la recherche et de la constatation d'infractions aux règles de conformité des biens et services, dans des conditions identiques à celles actuellement prévues pour la juridiction d'instruction ou de jugement.

Ces prérogatives nouvelles ont néanmoins un champ très limité puisqu'elles ne concernent que la procédure d'expertise contradictoire édictée par le code de la consommation en matière de conformité des biens et services.

Ainsi, aux termes du 1° du présent article, l'article L. 215-12 du code de la consommation est modifié afin que le procureur de la République, à l'instar de la juridiction d'instruction ou de jugement, puisse :

- décider lui-même qu'il sera procédé à une expertise contradictoire. En revanche, en l'état actuel du texte proposé, le procureur de la République ne serait pas compétent pour nommer l'un des experts, seule la juridiction d'instruction ou de jugement étant compétente à cet effet, ce qui peut apparaître contradictoire avec les autres prérogatives accordées par le 6° du texte proposé, en matière de contrôle bactériologique ;

- agréer l'expert désigné par la personne concernée par la recherche d'infraction, lorsque cet expert ne figure pas sur la liste des experts agréés, au niveau national, par la Cour de cassation, ou au niveau du ressort de la cour d'appel, par celle-ci ;

- déterminer le délai imparti à la personne concernée pour désigner le second expert ;

- désigner d'office le second expert dans l'hypothèse où l'intéressé n'aurait pas nommé celui-ci dans le délai imparti par le procureur de la République.

Le 2° de cet article modifie l'article L. 215-13 afin d'apporter une simplification rédactionnelle.

L'article L. 215-14 est modifié par le 3° afin, outre d'apporter un allègement rédactionnel, de permettre au procureur de la République, au même titre que la juridiction :

- d'ordonner la remise aux experts désignés du second échantillon prélevé par les agents chargés de la recherche et de la constatation des infractions ;

- de mettre en demeure l'intéressé chez qui le prélèvement a été effectué de fournir aux experts, sous huitaine, intact, l'échantillon qu'il détient.

Le 4° du présent article, modifiant l'article L. 215-14-1, prévoit que le procureur de la République, comme la juridiction, remettra aux experts les échantillons scellés, conservés par le laboratoire, dans le cadre d'opérations de contrôle des teneurs en mycotoxines des denrées alimentaires.

Le 5°, par une modification de l'article L. 215-16, permet tant au procureur de la République qu'à la juridiction, lorsque les experts sont en désaccord ou sont d'accord pour infirmer les conclusions du rapport du laboratoire de l'administration, de donner à ce laboratoire connaissance du rapport d'expertise et de lui fixer un délai pour faire parvenir éventuellement ses observations, sauf dans le cas où le directeur du laboratoire intéressé a participé lui-même à l'expertise en qualité d'expert.

Le 6° apporte au régime du contrôle bactériologique ou de pureté biologique, défini par l'article L. 215-17, des modifications semblables aux précédentes, afin de permettre au procureur de la République :

- de désigner un expert unique ou de commettre deux experts à l'expertise de l'échantillon prélevé ;

- de prendre toutes mesures pour que le prélèvement et l'expertise qui y fait suite immédiatement soient effectués par le service de la répression des fraudes et les experts à la date fixée par lui.

Votre commission souligne que les modifications apportées par le présent article permettront incontestablement d'accélérer les procédures d'expertise en matière de droit de la consommation. Elle a apporté une coordination à cet article à l'initiative du rapporteur afin de permettre au procureur de la République de nommer l'un des experts, au même titre que la juridiction d'instruction ou de jugement.

Votre commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

Article 25 - Suppression de la délivrance d'un double agrément pour l'exercice de la profession de commissionnaire en douane

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des finances.

Article 26 - Modernisation de la procédure de conciliation et d'expertise douanière

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des finances.

Article 27 - Allégements de procédures en matière agricole

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 28 - Simplification de la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 28 bis - Habilitation législative pour modifier par ordonnance les textes législatifs relatifs aux missions exercées initialement par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des finances.

Article 28 ter - Habilitation législative pour réformer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales

Cet article résulte de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté par le Gouvernement par lequel celui-ci demande au Parlement l'autorisation de modifier par ordonnance le champ de la transmission obligatoire des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements dans un délai de 12 mois suivant la publication de la loi.

Rappelons que le contrôle de légalité constitue une mission de nature constitutionnelle.

La présente demande d'habilitation s'inscrit dans le mouvement de réduction du périmètre du contrôle de légalité, opéré de manière substantielle en 2004 (loi du 13 août relative aux libertés et responsabilités locales), poursuivi par l'article 13 de la précédente loi de simplification du droit du 20 décembre 2007. Ce resserrement du champ de la transmission obligatoire a déjà permis depuis 2004 une baisse du nombre d'actes transmis s'élevant sur trois ans à 29 % (soit une diminution de près de 2 millions d'actes) la répartition actuelle est la suivante^72(*) :

6.398.641 actes reçus en préfecture dont :

- 1.553.370 en matière de fonction publique territoriale,

- 987.729 permis de construire et actes divers d'urbanisme,

- 680.748 pour la commande publique (marchés publics inclus),

- 329.324 décisions de justice

- 2.341.559 divers.

(Données 2007)^73(*)

Dans la pratique, conformément à une circulaire du 17 janvier 2006, chaque préfet met en place une stratégie locale de contrôle basée sur les spécificités de son département.

- 64 % des actes reçus contrôlés ;

- 92 % des actes prioritaires contrôlés ;

- 48 % des interventions précontentieuses conclues par un retrait ou une réforme de l'acte ;

- 0,03 % des actes contrôlés déférés ;

- 80 % des déférés remportés par les préfets.

(Données 2007)^74(*)

Une nouvelle étape, dans la réforme, a été franchie avec le conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 qui a décidé, outre la centralisation du contrôle de légalité en préfecture, de le recentrer sur les domaines présentant des enjeux majeurs, notamment la commande publique, l'urbanisme et le développement durable.

Aujourd'hui, selon les informations recueillies par votre rapporteur, le Gouvernement souhaiterait profiter du délai de 12 mois demandé, pour supprimer l'obligation de transmission dans trois domaines :

- la domanialité pour les permissions de voirie, décisions d'ouverture, de redressement ou d'élargissement des voies.

- la fonction publique territoriale : ne resteraient soumis à transmission que les actes correspondant aux garanties fondamentales de la fonction publique et au principe de parité entre les fonctions publiques, les délibérations fixant le régime indemnitaire et les avantages en nature, celles relatives au temps de travail et à la protection sociale et les décisions de recrutement de fonctionnaires, de non titulaires et de contractuels.

- l'urbanisme pour soustraire à la transmission les certificats d'urbanisme et les décisions relatives aux déclarations préalables.

Le ministère de l'intérieur précise que cette liste est « purement indicative » et « ne pourra être arrêtée que dans le cadre d'un partenariat étroit avec les associations nationales d'élus ».

Précisons qu'en 2007, sur 64.039 lettres d'observation émises, 14.687 concernaient des actes de commande publique (22,9 %), 12.092 la fonction publique territoriale (18,9 %) et 15.002 l'urbanisme (23,4 %). Sur un total de 1.365 recours portés devant le juge administratif, 163 concernaient la commande publique (11,9 %), 257 la fonction publique territoriale (18,8 %) et 312 l'urbanisme (22,8 %).

Votre commission des lois comprend le souci du Gouvernement de ne conserver dans le champ de la transmission obligatoire que les actes les plus sensibles afin d'en permettre un contrôle plus systématique par les préfectures au sein desquelles sont constituées des cellules spécialisées.

Sur ce dernier point, elle tient, à la suite de son rapporteur pour avis de la mission Administration générale et territoriale de l'Etat, M. Alain Anziani^75(*), à insister encore sur le renforcement indispensable des compétences juridiques des personnels affectés au contrôle de légalité : c'est un gage du succès de sa réforme, comme celle de la qualité du conseil prodigué aux collectivités locales.

Au-delà de l'effectivité du contrôle, votre commission considère que la transmission obligatoire a aussi une valeur exemplaire permettant d'éviter des errements imprudents et perturbants pour la vie locale.

Rappelons que près de la moitié des interventions précontentieuses aboutissent à un retrait ou une rectification de l'acte litigieux ; la vertu pédagogique de ce dialogue entre le préfet et l'élu est préférable à la voie contentieuse et profitable pour l'avenir.

Votre commission des lois souhaite donc conserver dans le champ de la transmission des actes significatifs pour les administrés. De manière plus conjoncturelle, elle préfère sanctuariser, pour l'instant, le domaine de l'urbanisme qui, actuellement, fait l'objet de réformes successives, la dernière en cours s'inscrivant dans le cadre du Grenelle II en instance devant le Sénat^76(*). Cette matière doit être stabilisée avant de dispenser certains documents de la procédure de transmission.

Si elle a surmonté dans le cas présent ses réticences à déléguer sa compétence pour modifier un dispositif central de la décentralisation, votre commission n'a consenti à accorder l'habilitation demandée par le Gouvernement que pour lui permettre d'affiner dans ce délai les contours de la nouvelle réduction du périmètre de la transmission ; elle a, cependant, souhaité l'encadrer pour y maintenir des actes qui, selon elle, doivent continuer à demeurer dans le champ du contrôle.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission vous propose donc que l'habilitation législative ne concerne que les domaines de la voirie et de la fonction publique territoriale pour les seuls actes mentionnés précédemment.

Enfin, pour des motifs de lisibilité, votre commission vous demande de transférer cet article d'habilitation actuellement inséré dans le chapitre II consacré aux entreprises et aux professionnels, dans la division suivante qui regroupe les dispositions concernant les collectivités locales, après l'article 54.

Pour ces motifs, votre commission a supprimé l'article 28 ter.

Article 28 quater - Habilitation législative pour codifier les dispositions relatives à la pêche maritime et mettre à jour le code rural et le code forestier

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 28 quinquies - Règles relatives au déplacement d'un débit de tabac sur le territoire d'une même commune

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale lors de l'examen du texte en séance publique, à l'initiative de M. Yves Nicolin, octroie aux maires la compétence en matière de déplacements des débits de tabac sur le territoire d'une même commune.

Aux termes de l'article 568 du Code général des impôts, la vente au détail du tabac fait, en France métropolitaine, l'objet d'un monopole géré par la direction générale des douanes et des droits indirects, qui l'exerce, dans des conditions et selon des modalités fixées actuellement par le décret n° 2007-906 du 15 mai 2007, par l'intermédiaire de débitants qu'elle désigne comme ses préposés et qui sont tenus au droit de licence. La création d'un débit de tabac est déterminée en fonction de l'importance de la population dans le secteur d'implantation et de la composition du réseau existant. Les débitants de tabac sont liés à l'administration des douanes par un contrat de trois ans renouvelable tacitement par périodes de trois ans.

Depuis l'adoption du décret n° 2007-906 du 15 mai 2007, l'attribution de la gérance d'un débit de tabac par l'administration des douanes a lieu, en priorité, par le transfert d'un point de vente existant. En cas d'échec de la procédure de transfert, la gérance peut être attribuée par voie d'adjudication.

Ainsi, les débits de tabac ordinaires permanents sont implantés sur décision du directeur régional des douanes et droits indirects, après avis, dans le délai d'un mois à compter de la date de la saisine, de l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac. L'implantation d'un débit de tabac ordinaire permanent ne doit pas avoir pour effet de déséquilibrer le réseau existant dans la commune du lieu de la demande ou dans les communes limitrophes, compte tenu du niveau et de l'évolution des ventes des produits du tabac sur le territoire de la ou des communes précitées.

Le transfert d'un débit de tabac permanent consiste, à la suite d'une phase d'information réglementée (avis publié dans un journal habilité, affichage, etc.), dans le déplacement, par son gérant et sur sa demande préalable, de ce point de vente, soit dans la même commune, soit dans une autre commune du département, soit encore dans une commune d'un département limitrophe, si le débit est situé dans un département en difficulté^77(*). Dans tous ces cas, le transfert est effectué sur décision du directeur régional des douanes et droits indirects, après avis de l'organisation professionnelle représentative des débitants de tabac.

Toutefois, à titre dérogatoire, l'article 14 du décret du 15 mai 2007 prévoit qu'un débit de tabac ordinaire permanent peut être déplacé, sur la demande de son gérant et à l'intérieur d'une même commune, selon des modalités plus souples. Un avenant au contrat est alors signé par le directeur régional des douanes et droits indirects et le débitant de tabac en vue d'y mentionner le nouveau lieu d'exploitation et, éventuellement, les nouveaux horaires d'ouverture.

C'est ce dispositif dérogatoire que le nouvel article 28 quinquies de la proposition de loi prévoit de modifier.

Ainsi, cet article dispose que « le déplacement, dans la même commune, d'un débit de tabac ordinaire permanent est autorisé par le maire, après avis du directeur régional des douanes et de l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac ».

Cette disposition, qui relève bien du domaine de la loi en application de l'article L. 2122-27 du CGCT^78(*), a été adoptée à la suite d'un amendement déposé à l'Assemblée nationale par M. Yves Nicolin, sur avis favorable du rapporteur de la commission des lois mais contre l'avis du gouvernement.

Selon l'auteur de l'amendement^79(*), « il est proposé de faire confiance au maire, après, bien évidemment, avis du directeur général des douanes et de l'organisation professionnelle représentative sur le plan national des débitants de tabac, quand il s'agit de passer d'une rue à l'autre. On éviterait ainsi une procédure administrative complexe. Je peux attester que, dans certains cas, elle peut prendre plusieurs mois, voire plus de dix mois. Ainsi, les décisions seraient prises beaucoup plus rapidement ». Le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Etienne Blanc, a quant à lui insisté sur le fait qu'il ne s'agissait pas d'un transfert d'autorisation à l'acquéreur d'une licence, mais simplement d'un déplacement au sein d'une même commune.

Votre rapporteur ne saurait que reprendre à son compte ces arguments. Il lui semble légitime que le maire puisse statuer sur les simples demandes de transfert d'un débit de tabac au sein du territoire de sa commune.

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a souhaité compléter les dispositions de cet article afin de clarifier les conditions dans lesquelles le directeur régional des douanes et l'organisation professionnelle représentative des débitants de tabac rendent leur avis : en cohérence avec le dispositif prévu par le décret n° 2007-906 du 15 mai 2007, le texte modifié par la commission prévoit que cet avis doit être rendu dans le délai d'un mois à compter de la date de saisine. Afin de ne pas alourdir les procédures, cette nouvelle rédaction prévoit également que le silence gardé par l'administration et l'organisation professionnelle représentative des débitants de tabac vaut avis favorable.

Votre commission a adopté l'article 28 quinquies ainsi modifié.

CHAPITRE III - MESURES DE SIMPLIFICATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX SERVICES PUBLICS

Article 29 - Suppression de rapports au Parlement

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président Jean-Luc Warmann, propose de supprimer plus d'une centaine de rapports au Parlement prévus par des lois antérieures. Ils sont recensés dans le tableau ci-dessous :

Division de l'article	Objet et périodicité du rapport
1°	Evaluation de l'application de la loi d'orientation « lutte contre les exclusions » (biennal)
2°	Application du supplément de loyer de solidarité (biennal)
2°	Occupation des logements d'habitation à loyer modéré et son évolution (biennal)
3°	Infractions douanières : modification de la liste des marchandises dangereuses pour la santé, la sécurité ou la moralité publiques, contrefaisantes, prohibées au titre d'engagements internationaux ... (annuel)
4°	Situation des enseignements technologiques et professionnels (annuel)
5°	Surveillance biologique du territoire (annuel)
6°	Neutralité du dispositif d'adossement à l'égard des assurés sociaux relevant du régime général et des régimes de retraite complémentaire (quinquennal)
7°	Exécution du plan de production agricole et de commercialisation des produits agricoles (annuel)
8°	Opérations relatives à l'assurance maladie des exploitants agricoles (annuel)
9°	Amélioration de la connaissance des revenus des artisans et commerçants en vue du rapprochement de leur IRPP avec celui des salariés, et mesures propres à favoriser celui-ci (rapport déposé avant le 1^er janvier 1975)
10°	Mesures prises pour la prévention des accidents du travail (annuel)
11°	Exercice des professions médicales (flux migratoires des médecins, volume des prestations de service...) (biennal)
12°	Généralisation de la sécurité sociale : relations et transferts financiers entre la sécurité sociale et l'aide sociale (annuel)
13°	Bilan de l'usage des transports collectifs de personnes et du développement de l'usage du transfert fluvial, ferroviaire, maritime (annuel)
14°	Mesures prises pour compenser les effets de la variation éventuelle des devises étrangères sur : - les dépenses de fonctionnement des ambassades et consulats (annuel) - les rémunérations des personnels en poste à l'étranger (annuel)
15°	Licenciements et embauches intervenus au cours de l'année précédente (annuel)
16°	Exécution de ses missions par la Chaîne culturelle européenne (triennal)
17°	Patrimoine monumental (loi de programme du 5 janvier 1988) (annuel)
18°	Actions entreprises en faveur de la parité politique (déplacé - cf art. 29 - IV) (annuel)
19°	Evolution des loyers (biennal)
20°	Application de la loi renforçant la lutte contre le travail clandestin et la lutte contre l'organisation de l'entrée et du séjour irréguliers d'étrangers en France (annuel)
21°	Mise en oeuvre de la convention relative aux droits de l'enfant et son action en faveur de la situation des enfants dans le monde (annuel)
22°	Modifications législatives et réglementaires du code de la consommation (biennal)
23°	Versements de l'Etat à la CNAF en contrepartie de la budgétisation des prestations familiales (annuel)
24°	Politique d'immigration (annuel)
25°	Patrimoine monumental (loi de programmation du 31 décembre 1993) (annuel)
26°	Mise en oeuvre de la loi d'orientation du 5 février 1994 pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française (à l'issue de la cinquième année d'exécution de la loi)
27°	Exécution de la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 (annuel)
28°	- Utilisation des crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (annuel) - Impact des politiques politiques renforcées et différenciées de développement (triennal)
29°	Etat récapitulatif de la répartition des coûts et dépenses budgétaires de la DGAC (annuel)
30°	Exécution de la loi de programmation militaire du 2 juillet 1996 et mesures d'accompagnement économique et social (biennal)
31°	Exercice des professions artisanales (biennal)
32°	Révisions annuelles ou modification du barème de l'aide personnalisée au logement (annuel)
33°	Réforme du service national (annuel)
34°	Exercice de la pêche dans la bande côtière (à déposer dans les 2 ans de la loi du 18 novembre 1997)
35°	Défiscalisation dans les DOM-TOM et à Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon (avant le 30 juin 1998)
36°	- Mise en oeuvre de l'extension du régime fiscal des micros entreprises (avant le 15 septembre 1999) - Résultats pour l'emploi de la réforme de la taxe professionnelle (annuel)
37°	- Portée de la loi du 6 janvier 1999 sur les animaux dangereux et errants (biennal)
38°	- Evaluation des stages de formation et de sensibilisation pour les conducteurs novices auteurs d'infractions (1 an après la promulgation de la loi du 18 juin 1999 sécurité routière)
39°	Application du mécanisme de garantie des cautions (6 mois après la publication de la loi du 25 juin 1999 - Epargne et sécurité financière)
40°	Application des mesures prévues pour le contrôle médical (rapport annuel de la CNAM)
41°	- Réforme de la taxe d'habitation (avant le 30 avril 2000) - Mouvements de capitaux : régulation nationale et européenne (avant le 15 juin 2000)
42°	- Mise en oeuvre de diverses réformes de fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (avant le 1^ejuillet 2000)
43°	- Mise en oeuvre de l'allègement des cotisations sociales (réduction du temps de travail) (annuel) - Application de la réduction du temps de travail dans les fonction et secteur publics (annuel)
44°	Evolution des tarifs de vente de gaz et d'électricité (annuel)
45°	Volontariat civil (annuel)
46°	- Possibilités de développement de télévisions citoyennes de proximité (dans le délai d'un an après la loi du 1^er août 2000) - Situation des réalisateurs (dans le délai d'un an après la loi du 1^er août /2000)
47°	- Conditions de fixation des taux bancaires dans les DOM (annuel)
48°	Evaluation de l'offre et besoins en matière de logements (dans les 3 ans à compter de la promulgation de la loi du 13 décembre 2000)
49°	Contraception d'urgence (mineures) (avant le 31 décembre 2002)
50°	Transmission de la synthèse des données du répertoire national des retraites et des pensions (biennal)
51°	- Evolution de la couverture du territoire par le haut débit (biennal) - Normalisation de la fiscalité locale de France Telecom (avant le 1^er juin 2001) - Utilisation de l'ensemble du spectre des fréquences (annuel) - Ponts détruits par faits de guerre et non encore reconstruits en ouvrage définitif (au plus tard le 1^er janvier 2001)
52°	Conséquences financières, pour le budget de l'ONC et pour les budgets des fédérations départementales des chasseurs, du transfert de la charge, à ces dernières, de l'indemnisation des dégâts de gibier (avant le 30 juin 2001)
53°	Exécution de la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive (avant le 31 décembre 2003)
54°	Application de la parité pour les élections professionnelles (avant le 31 décembre 2003)
55°	Bilan des intempéries de décembre 1999 sur les propriétés forestières/propositions en matière d'assurance contre les risques de chablis (dans les 6 mois de la publication de la loi d'orientation du 9 juillet 2001)
56°	Evaluation de l'application des dispositions de la loi du 15 novembre 2001 en matière de lutte contre le terrorisme (avant le 31 décembre 2003 puis avant le 31 décembre 2005)
57°	Victimes de psycho-traumatismes de guerre (loi de finances pour 2002) : coût de la mise en place des centres de soins à proximité et de formation des personnels (au plus tard le 1^erseptembre 2002)
58°	Clôture du compte de commerce n° 904-05 « Constructions navales de la marine militaire » (biennal)
59°	Dispositif de validation des acquis de l'expérience (dans le délai de 5 ans de son entrée en vigueur)
60°	Bilan des transferts de personnels et des ressources au profit de la collectivité territoriale de Corse /réorganisation des services déconcentrés (annuel pendant les 5 ans suivant l'entrée en vigueur de la loi du 22 janvier 2002)
61°	Classement en catégorie B active des techniciens des laboratoires hospitaliers et des conducteurs ambulanciers (dans les 3 mois suivant la publication de la loi du 4 mars 2002)
62°	Analyse des flux économiques, budgétaires et financiers attachés au secteur des transports (annuel)
63°	- Impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante (avant le 15 octobre 2003) - Evolution des soins financés au titre de l'objectif national des dépenses d'assurance-maladie, au regard des besoins de santé (annuel) - Evaluation financière des dispositifs affectant l'assiette des cotisations sociales (quinquennal)
64°	- Préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (annuel de 2003 à 2005) - Extension de la mesure de réparation à l'ensemble des orphelins des victimes du nazisme (au plus tard le er septembre 2003) - Volume d'émissions TV sous-titrées et traduites en langue des signes (transféré dans la loi du 30 septembre 1986 -cf infra III) (annuel)
65°	Evolution de la situation des régimes de retraites (avant le 1^er janvier 2008)
66°	Décentralisation du RMI : évaluation de l'application de la loi du 18 décembre 2003 (avant le 1^er juillet 2006)
67°	Nombre d'anciens combattants et de veuves d'anciens combattants âgés de plus de 60 ans, aux ressources inférieures au SMIC (avant le 1^er juillet 2004)
68°	Application des dispositions de la loi du 4 mai 2004, sur le dialogue social (avant le 31 décembre 2007)
69°	- Conditions de la création d'états généraux de la lutte contre l'alcoolisme (avant le 30 juin 2005) - Mise en oeuvre de la convention du 19/09/2001 (accès à l'assurance et au crédit des personnes présentant un risque de santé aggravé ; conditions de création d'un fonds de garantie) (dans les 6 mois de la publication de la loi du 9 août 2004)
70°	- Répartition et évolution annuelle des effectifs des TOS par académie, département et établissement (avant la publication de la convention-type prévue par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales) - Evaluation du prêt, par l'Etat, aux musées de France relevant des collectivités territoriales, d'oeuvres significatives de ses collections (biennal) - Fonctionnement et évolution des parcs de l'équipement (dans les 3 ans de l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004)
71°	- Opportunité d'élargir le champ d'application du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne (en 2005) - Modalités de mise en oeuvre de l'aide de l'Etat aux communes pour la création d'aires permanentes destinées aux populations itinérantes (avant le dépôt du PJL finances pour 2006)
72°	Mesures restant à prendre concernant la situation des maîtres de l'enseignement privé sous contrat (avant le 1er janvier 2006)
73°	Situation sociale des enfants d'anciens supplétifs de l'armée française (1 an après l'entrée en vigueur de la loi du 23 février 2005)
74°	Rapport de la Cour des comptes sur la création de l'établissement de crédit, filiale agréée de la Poste (dans les 2 ans du transfert à cet établissement des services financiers de la Poste)
75°	- Intégration des allègements généraux de charges sociales dans le barème des cotisations de sécurité sociale (avant le 30 avril 2006) - Politique d'allègement des cotisations sociales (avant le 30 juin 2006) - Création d'un programme regroupant les crédits de la gendarmerie du transport aérien au sein de la mission Transports (avant le 30 juin 2006) - Gestion et perspectives d'évolution du service annexe d'amortissement de la dette (avant le 30 juin 2006)
76°	- Coopération entre les grandes écoles et les universités (dans le 6 mois de la publication de la loi de programme du 18/04/2006) - Evaluation économique du crédit d'impôt pour les dépenses de recherches (avant le 01 octobre 2006)
77°	Bilan de l'application des aides fiscales en faveur de l'investissement locatif (avant le 15 septembre 2007)
78°	Responsabilité civile médicale (dans les 6 mois de la promulgation de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007)
79°	Mise en oeuvre d'une politique d'intéressement dans la fonction publique et les entreprises publiques (avant le 30 juin 2008)
80°	Réforme de la taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses, de la taxe sur les véhicules publicitaires et de la taxe communale sur les emplacements publicitaires fixes (avant le 30 septembre 2007)
81°	Indemnisation des dommages aux bâtiments causés par la sécheresse de l'été 2003 (avant le 1er décembre 2007)
82°	Mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques (avant le 15 octobre 2007)

II	Création d'un rapport sur la situation du logement en France (biennal)

III	Insertion dans le rapport annuel du CSA du volume d'émissions TV sous-titrées et en langue des signes (transfert du I - 64°)

IV	Insertion dans le rapport triennal sur la parité politique des actions entreprises pour la favoriser (transfert du I - 18°)

Ces suppressions obéissent à des motifs variés :

- certains rapports ponctuels ont été effectivement déposés : c'est le cas du rapport sur l'exécution de la loi du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, même s'il a été transmis au Parlement en avril 2006 et non comme prévu par le législateur avant le 31 décembre 2003 (cf. 53°). De même, le rapport sur la responsabilité civile médicale a été déposé, certes avec quelques mois de retard, (cf. 78°) ainsi que celui sur la mise en oeuvre d'une politique d'intéressement dans la fonction et les entreprises publiques (79°) ou sur la mise en place d'une imposition minimale sur le revenu des personnes physiques (82°) ;

- quelques documents, en raison du retard pris par leur publication, ne sont plus aujourd'hui pertinents tels le rapport annuel sur les infractions douanières (3°), celui sur l'opportunité d'élargir le champ d'application du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne (71°) ou encore le bilan annuel de l'exécution du plan de production agricole et de commercialisation des produits agricoles (7°). Parfois les informations censées transmises par le rapport sont insérées dans d'autres documents transmis au Parlement, tels ceux établis dans le cadre de l'examen annuel de la loi de finances : c'est le cas du bilan sur l'utilisation des crédits du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (28°).

- D'autres rapport sont regroupés tels ceux visés aux 2° (application du supplément de loyer de solidarité et occupation des logements d'habitation à loyer modéré et son évolution), 19° (évolution des loyers), 32° (révisions annuelles ou modifications du barème de l'aide personnalisée au logement) et 48° (évaluation territorialisée de l'offre et des besoins en matière de logement). L'ensemble de ces documents devrait être traité dans un nouveau rapport sur la situation du logement en France dont la création est prévue par le II de l'article 29.

Participant du même objectif de rationalisation, le rapport annuel sur le volume d'émissions télévisées sous-titrées et traduites en langue des signes devrait être intégré dans le rapport que le Conseil supérieur de l'audiovisuel publie chaque année (cf. article 29-III) alors que le bilan des actions entreprises en faveur de la parité politique (18°) rejoindrait le rapport présenté tous les trois ans par le Gouvernement sur la parité politique (cf. art. 29-IV).

Dans ces conditions, les suppressions proposées par l'article 29 apparaissent opportunes.

Mais il est regrettable que des rapports ponctuels comme ceux visés par les 31°, 34°, 37°, 52°, 55°, 74° et 81° aient été déposés tardivement, limitant de ce fait leur utilité : le bilan de la loi du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux est parvenu au Sénat le 23 janvier 2007 au lieu du 6 janvier 2001 au plus tard. Le bilan des intempéries de décembre 1999 sur les propriétés forestières devait être assorti de propositions en matière d'assurance contre les risques de chablis : publié seulement en juin 2005, il n'a jamais été présenté au Parlement. Pour la commission des affaires économiques, la survenance de la récente tempête qui a gravement endommagé les forêts du sud-ouest, en souligne a posteriori l'utilité. Cependant à raison de son obsolescence, il parait préférable de supprimer ce document.

En revanche, après consultation de ses homologues, votre commission vous proposera de conserver les rapports visés aux 1°, 5°, 6°, 13°, 47° et 70° (prêts d'oeuvres par l'Etat aux musées de province et réflexion sur l'évolution des parcs de l'équipement).

- le rapport d'évaluation de l'application de la loi d'orientation -« lutte contre les exclusions », (1°)- est selon la commission des affaires sociales lu et utile. Il a contribué notamment aux travaux de la mission commune d'information du Sénat sur les politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion ;

- le bilan annuel des résultats de la surveillance biologique du territoire (5°) résulte d'un amendement présenté par le rapporteur au Sénat de la loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés, M. Jean Bizet, qui tendait, plus généralement, à maintenir l'existence du comité de surveillance biologique du territoire. Pour la commission des affaires économiques, l'importance de cette question justifie pleinement la transmission d'un rapport annuel du Gouvernement au Parlement^80(*).

- Pour la commission des affaires sociales, le Parlement doit être informé du respect du principe de neutralité du dispositif d'adossement^81(*) à l'égard des assurés sociaux relevant du régime général et des régimes de retraites complémentaires (6°) : la réforme des régimes spéciaux confrontés à un déséquilibre démographique important, est, en effet, intimement liée à la question de leur adossement aux régimes de droit commun (la première application de cette opération a concerné le régime des industries électriques et gazières (IEG) en 2005). Par la voie de son rapporteur, M. Dominique Leclerc, la commission des affaires sociales plaide d'ailleurs pour une plus grande sécurisation de la procédure d'adossement ;

- la commission des affaires économiques demande le maintien dans la présente proposition de loi du bilan annuel de développement de l'usage des transports collectifs de personnes (13°) en raison de la réécriture complète de l'article 4 de la loi d'orientation du 30 décembre 2008 qui le prévoit, par le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, actuellement en discussion au Sénat en première lecture ;

- pour sa part, la commission des finances souhaite conserver le rapport annuel sur les conditions de fixation des taux bancaires dans les départements d'outre-mer (47°) : la ministre de l'économie et des finances, Mme Christine Lagarde, s'est d'ailleurs engagée devant le Sénat, le 5 février dernier, à la mise en place avant la fin du premier semestre d'un observatoire public sur cette question par l'Institut d'émission d'outre-mer^82(*) ;

- le rapport biennal prévu par la loi du 13 août 2004 « libertés et responsabilités locales » pour évaluer le prêt, par l'Etat, d'oeuvres significatives de ses collections aux musées relevant des collectivités territoriales, n'a encore jamais été transmis au Parlement. La commission des affaires culturelles relève que les musées ayant déjà prêté des oeuvres aux musées territoriaux, la direction des musées de France dresse une évaluation de ces dépôts : l'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) a déjà établi un rapport en mars 2006^83(*). L'ignorance dans laquelle est tenu le Parlement a ému notre collègue Pierre Fauchon, fervent soutien d'une telle diffusion de la culture, « Constatons que nous avions voté une loi prévoyant une certaine politique et des rapports bisannuels. Nous attendons toujours les rapports, et nous croyons comprendre que cette politique n'est pas encore réellement mise en oeuvre », qui a interpellé la ministre de la culture et de la communication à ce sujet^84(*).

Pour des motifs différents, votre commission des lois préfère exclure de la présente proposition la suppression du rapport concernant le fonctionnement et l'évolution des parcs de l'équipement : en effet, cette abrogation est prévue dans le projet de loi transférant ces parcs aux départements, actuellement en instance au Sénat, où elle s'insère naturellement.

Votre commission, enfin, laisse au rapporteur budgétaire pour avis de la commission des affaires culturelles, pour la mission Enseignement scolaire le soin de juger de l'opportunité de la suppression prévue par le 4° de l'article 29, du bilan annuel de la situation des enseignements technologiques et professionnels.

Sous réserve de ces observations, votre commission des lois, sur proposition de son rapporteur, a adopté l'article 29 ainsi modifié.

Article 30 (art. L. 3221-10, L. 3221-10-1[nouveau], L. 4231-7 et L. 4231-7-1[nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Simplification des règles relatives aux actions en justice exercées par les présidents de conseil général ou régional

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, offre la possibilité aux présidents de conseils généraux et régionaux de se voir accorder une délégation générale leur permettant, pendant toute la durée de leur mandat, d'agir en justice au nom de leur collectivité.

Les collectivités territoriales sont de plus en plus fréquemment amenées à agir en justice. En défense, elles peuvent être contraintes de répondre à un déféré préfectoral ou à une plainte déposée par un administré du fait d'actes, actions ou défaillances qui auraient été commis par leurs organes ou leurs services. En action, elles peuvent être conduites à agir contre les auteurs de faits dommageables, contre des entreprises avec lesquelles elles auraient contracté, ou encore contre l'Etat. A cet égard, l'intérêt à agir en excès de pouvoir est depuis longtemps largement reconnu aux collectivités locales.

Les règles relatives à l'action en justice des collectivités territoriales s'organisent autour d'un principe simple et ancien : il n'appartient qu'à l'exécutif de la collectivité, et à lui seul, d'assurer la représentation de cette dernière en justice, mais il ne peut le faire que sur l'autorisation expresse de l'assemblée délibérante. La seule exception à ce principe concerne les situations d'urgence (référé, mesures conservatoires, actes interruptifs de prescription ou de forclusion), pour lesquelles la jurisprudence a depuis longtemps reconnu le droit de l'exécutif d'agir en justice sans autorisation préalable de l'assemblée délibérante^85(*).

Néanmoins, en dépit de ces quelques principes communs, les règles actuelles relatives aux actions en justice exercées par les exécutifs locaux diffèrent selon qu'elles s'appliquent aux maires et aux présidents d'EPCI d'une part, ou aux présidents des conseils généraux ou régionaux d'autre part.

· Ainsi, en ce qui concerne les communes, l'art. L. 2122-22 du CGCT dispose que « le maire peut, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat, [...] d'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal ». La jurisprudence administrative a considéré que cette rédaction autorisait le conseil municipal à donner au maire une délégation générale pour ester en justice au nom de la commune pendant toute la durée de son mandat (CE, 27 juillet 1988, Époux X.). Cette délégation peut être générale et ne pas définir les cas dans lesquels elle jouera (CE, 30 juillet 1997, Commune de Montrouge). Ces dispositions sont également applicables aux présidents d'EPCI, en application des articles L. 5211-9 et L. 5211-2 du CGCT.

· En revanche, aux termes des articles L. 3221-10 et L. 4231-7 du CGCT, le président du conseil général ou régional intente les actions au nom de la collectivité en vertu de la décision de l'assemblée délibérante, et il peut, sur l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée contre le département ou la région. Il résulte de ces dispositions que les présidents des conseils généraux et régionaux n'ont pas la possibilité de pouvoir bénéficier d'une délégation générale pour ester en justice, tant en défense qu'en recours, au nom de leur collectivité respective et pendant la durée de leur mandat, contrairement aux maires et aux présidents d'EPCI.

En outre, l'action diffère selon que le président du conseil général ou régional intente des actions au nom de la collectivité ou, au contraire, défend dans toute action intentée contre elle. En effet, les articles précités instaurent une différence entre :

· l'introduction d'une action en justice, pour laquelle le président du conseil général ou régional doit avoir reçu autorisation d'agir de l'assemblée délibérante, d'une part ;

· la défense dans les actions intentées contre le conseil général ou régional, pour laquelle le président doit recevoir l'accord de la commission permanente, d'autre part.

Cette différence de situation entre les délégations d'attributions des assemblées délibérantes aux maires et présidents d'EPCI d'un coté, et aux présidents de conseils généraux et régionaux de l'autre coté, s'explique par le fait qu'alors que le conseil municipal peut déléguer au maire certaines de ses attributions pour la durée de son mandat, les délégations d'attributions décidées par le conseil général ou régional sont en principe réservées à la commission permanente. Dans le cas où la commission permanente a reçu délégation pour décider d'ester en justice, il lui appartient alors d'habiliter le président à représenter le département dans chaque instance où il est partie.

Interrogé sur ce sujet par le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale M. Jean-Luc Warsmann, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales a estimé que « l'obligation pour le président d'obtenir l'avis conforme de la commission permanente pour défendre à toute action intentée contre le département ne paraît pas constituer une mesure contraignante, compte tenu de la fréquence des réunions de la commission permanente. La législation en vigueur comporte des éléments de souplesse permettant d'éviter que les départements ne rencontrent des difficultés en matière d'action en justice. Le président du conseil général peut toujours, sans autorisation préalable, faire tous actes conservatoires et interruptifs de déchéance. De même, il peut agir sans autorisation préalable dans certaines procédures d'urgence comme le référé devant les tribunaux judiciaires ou le tribunal administratif »^86(*).

Cette réponse n'a pas satisfait les députés qui ont souhaité supprimer la différence de régime existant, en matière d'action en justice, entre les présidents de conseil général et régional d'une part, et les maires et présidents d'EPCI d'autre part. Ils ont estimé que, face à la multiplication des recours contentieux dont elles font l'objet, les collectivités ont besoin de pouvoir réagir rapidement et efficacement, sans avoir à subir de surcroît de nouvelles entraves procédurales dans leurs propres modes d'intervention.

L'article 30 de la proposition de loi aligne donc le régime applicable aux conseils généraux et régionaux en matière d'actions en justice sur celui des communes et permet aux conseils généraux et régionaux de déléguer à leur président la faculté d'agir et de défendre en justice de façon générale et pour toute la durée du mandat de ce dernier.

Votre rapporteur est particulièrement favorable à cette mesure de souplesse ouverte aux conseils généraux et régionaux.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31 (art. L.3211-2, L. 3213-6, L. 3214-2, L. 4221-5 et L. 4221-6 du code général des collectivités territoriales) - Extension des compétences susceptibles d'être déléguées par le conseil général ou par le conseil régional à son président

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de M. Jean-Michel Clément, a pour but d'élargir la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président.

A l'heure actuelle, les articles L. 3211-2 et L. 4221-5 du code général des collectivités territoriales n'autorisent le conseil général et le conseil régional à déléguer à leur président que les compétences suivantes :

· pouvoir de procéder à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget, et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires ;

· pouvoir de réaliser des lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil général ou régional ;

· pouvoir de prendre la décision de déroger à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans les conditions définies par le CGCT.

A l'exception de ces trois compétences, l'assemblée délibérante ne dispose de la faculté de déléguer une partie de ses attributions qu'à la commission permanente, et non à son président.

Cette situation contraste singulièrement avec la faculté offerte aux conseils municipaux par l'article L. 2122-22 du CGCT de déléguer une grande partie de leurs compétences au maire.

Alors que les lois adoptées dans le cadre de « l'acte II de la décentralisation » ont considérablement accru les compétences exercées par les conseils généraux et régionaux, cette différence de situation ne semble plus aujourd'hui se justifier. L'expérience a en effet montré la nécessité de prévoir des délégations au président pour prendre rapidement des décisions permettant une meilleure administration de la collectivité.

C'est pourquoi le dispositif de l'article 31 de la proposition de loi prévoit de rapprocher la liste des compétences pouvant être déléguées par l'assemblée délibérante à son président de celle qui s'applique aux communes et d'ouvrir aux conseils généraux et régionaux la faculté de déléguer à leur organe exécutif, outre les compétences déjà mentionnées, les compétences suivantes :

· arrêter et modifier l'affectation des propriétés de la collectivité utilisées par ses services publics ;

· décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas 12 ans ;

· accepter les indemnités de sinistre afférentes aux contrats d'assurance ;

· créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de la collectivité ;

· accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions ni de charges ;

· décider de l'aliénation de gré à gré de biens mobiliers jusqu'à 4.600 euros ;

· fixer, dans les limites de l'estimation des services fiscaux, le montant des offres de la collectivité à notifier aux expropriés et répondre à leurs demandes.

En outre, les présidents de conseil général pourront également recevoir délégation pour trois autres compétences spécifiques aux départements :

· fixer les tarifs des droits de voirie, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics et des droits prévus au profit de la collectivité qui n'ont pas un caractère fiscal « dans les limites déterminées par l'assemblée délibérante » ;

· fixer les reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme ;

· attribuer ou retirer les bourses entretenues sur les fonds départementaux.

Des modifications de coordination sont apportées aux articles L. 3213-6, L. 3214-2 et L. 4221-5 du CGCT pour tenir compte de la modification de la liste des compétences pouvant donner lieu à délégation.

Votre commission ne peut être que favorable à cette souplesse de gestion offerte aux conseils généraux et régionaux. C'est la raison pour laquelle, à l'invitation de son rapporteur, elle a adopté l'article 31 sans modification.

Article 32 (art. L. 412-52 du code des communes) - Procédure d'élaboration des règles relatives aux équipements de police municipale

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, a pour but d'alléger la procédure d'élaboration des règles relatives aux équipements de police municipale.

Les règles applicables aux polices municipales ont été définies par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999.

A l'heure actuelle, l'article L. 412-52 du code des communes dispose que « la carte professionnelle, la tenue, la signalisation des véhicules de service et les types d'équipement dont sont dotés les agents de police municipale font l'objet d'une identification commune à tous les services de police municipale et de nature à n'entraîner aucune confusion avec ceux utilisés par la police nationale et la gendarmerie nationale. Leurs caractéristiques ainsi que les catégories et les normes techniques des équipements sont fixées par décret en Conseil d'Etat après avis de la commission consultative des polices municipales prévue à l'article L. 2212-7 du code général des collectivités territoriales. Le port de la carte professionnelle et celui de la tenue sont obligatoires pendant le service ».

Par ailleurs, l'article L. 412-51 du même code dispose qu' « un décret en Conseil d'Etat précise, par type de mission, les circonstances et les conditions dans lesquelles les agents de police municipale peuvent porter une arme ».

Sur le fondement de ces dispositions, plusieurs décrets en Conseil d'Etat ont défini les règles applicables aux équipements des agents de police municipale :

· le décret n°2000-276 du 24 mars 2000 a défini de manière limitative les types d'armes que les policiers municipaux peuvent être autorisés à porter. Ce dernier a été modifié à trois reprises^87(*) ;

· le décret n° 2004-102 du 30 janvier 2004 a défini les caractéristiques communes relatives à la tenue des agents de police municipale. Ce décret a depuis été modifié à deux reprises^88(*) ;

· le décret n° 2005-425 du 28 avril 2005 a défini les éléments de signalisation des véhicules de service des agents de police municipale ;

· enfin, le décret n° 2006-1409 du 20 novembre 2006 a défini les caractéristiques de la carte professionnelle.

La disposition proposée par l'article 32 de la proposition de loi a pour objet d'alléger la procédure de définition des règles relatives aux équipements de police municipale, en prévoyant que celles-ci seront désormais déterminées par arrêté du ministre de l'intérieur, et non plus par décret en Conseil d'Etat.

Comme cela a été souligné dans le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale, le décret en Conseil d'Etat est avant tout destiné aux dispositions réglementaires susceptibles de mettre en jeu les libertés publiques ou posant de réelles difficultés juridiques.

Les caractéristiques de la carte professionnelle des policiers municipaux ainsi que les caractéristiques et les normes techniques des équipements autres que les armes seraient donc désormais définies par arrêté du ministre de l'intérieur. En revanche, conformément aux dispositions de l'article L. 412-51 du code des communes, un décret en Conseil d'Etat demeurerait nécessaire pour la définition des règles relatives à l'emploi des armes par les agents de police municipale.

L'exigence d'un décret en Conseil d'Etat avait été posée par la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales. A l'occasion de l'examen du texte, le rapporteur de l'Assemblée nationale avait proposé de remplacer le renvoi à un décret en Conseil d'Etat par celui d'un décret simple, estimant que la procédure du décret en Conseil d'Etat semblait « être une procédure inutilement lourde ». En revanche, le rapporteur de la commission des lois du Sénat M. Jean-Paul Delevoye avait souhaité rétablir la mention d'un décret en Conseil d'Etat « compte tenu de l'importance que revêt pour les communes la définition de ces caractéristiques ». Cette dernière option avait fait l'objet d'un accord en commission mixte paritaire.

Près de dix ans après l'adoption de la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 précitée, l'ensemble des acteurs concernés s'accordent pour considérer que la procédure actuelle de définition des règles relatives aux équipements des agents de police municipale est inutilement lourde. En effet, à l'exception des règles relatives à l'emploi des armes, les règles relatives aux équipements de police municipale sont extrêmement techniques et d'une complexité juridique assez limitée (format de la carte professionnelle, couleur et aspect des tenues, signalisation des véhicules, etc.).

Par conséquent, votre rapporteur estime qu'il est souhaitable, dans un souci de simplification et d'allègement de la procédure, que ces règles soient désormais définies par un simple arrêté du ministre de l'intérieur, étant entendu qu'en toutes hypothèses, la commission consultative des police municipales sera consultée sur tout projet de texte.

Sur sa proposition, votre commission a adopté l'article 32 sans modification.

Article 33 (L. 2122-19, L. 3121-19, L. 4132-18, L. 5212-2, L. 5212-33, L. 5214-28, L. 5212-34, L. 5214-29, L. 5721-7-1 du CGCT ; art. 1er de la loi du 29 décembre 1892 sur les dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics ; art. L. 122-11 du code des communes de la Nouvelle-Calédonie) - Règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, contient cinq séries de dispositions diverses visant à clarifier ou à simplifier le fonctionnement des collectivités territoriales.

Ø Régime des délégations de signature dans les communes

En application de l'actuel article L. 2122-19 du CGCT, le maire ne peut donner, sous sa surveillance et sa responsabilité, délégation de signature qu'au directeur général des services et au directeur général adjoint des services de mairie, ainsi qu'au directeur général et au directeur des services techniques.

En revanche, à Paris, Lyon et Marseille, le maire a la possibilité de donner délégation de signature au directeur général des services de la mairie et aux responsables de services communaux. Le maire d'arrondissement peut, dans les mêmes conditions, donner délégation de signature au directeur général des services de la mairie d'arrondissement (article L. 2511-27 du CGCT).

De même, aux termes de l'article L. 5211-9 du CGCT, le président d'un établissement public de coopération intercommunale peut également donner, dans les EPCI dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, délégation de signature au directeur général, au directeur général des services techniques, au directeur général adjoint et aux responsables de service.

Les dispositions prévues au I.1° et au III de l'article 33 ont ainsi pour objet d'ouvrir aux maires la faculté de déléguer leur signature aux responsables des services communaux, sur le modèle de ce qui est déjà possible à Paris, Lyon, Marseille et dans certains EPCI. Cette mesure sera également applicable dans les communes de Polynésie française.

En application du IV de l'article 33 de la proposition de loi, cette possibilité sera également ouverte aux communes de la Nouvelle-Calédonie.

Cette mesure tend à répondre aux préoccupations exprimées par les maires de grandes villes telles que Toulouse, dont l'administration requiert davantage de souplesse dans les conditions d'attribution des délégations de signature. La commission des lois ne peut être que favorable à cet assouplissement ouvert aux communes.

Cette mesure répondant aux souhaits des plus grandes villes, il a été suggéré, au cours de l'examen du texte par votre rapporteur, de limiter la possibilité ouverte au maire de déléguer sa signature aux responsables des services aux seules communes dont le nombre d'habitants serait supérieur à un certain seuil.

Votre commission considère néanmoins que, dans la mesure où il ne s'agit là que d'une possibilité, il n'est pas souhaitable de multiplier des limitations qui iraient à l'encontre de l'objectif de simplification et de clarification visé par cette proposition de loi. Il apparaît au contraire nécessaire d'accorder aux maires la liberté de recourir à ces délégations de signature lorsque ceux-ci l'estimeront nécessaire.

Ø Information et délai de convocation des conseillers généraux et régionaux

Les articles L. 3121-19 et L. 4132-18 du CGCT prévoient que, douze jours au moins avant la réunion du conseil général ou régional, le président adresse aux conseillers généraux ou régionaux un rapport, sous quelque forme que ce soit, sur chacune des affaires qui doivent leur être soumises.

La rédaction de ces articles est issue de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : désormais, l'information des conseillers généraux et régionaux, qui sont récipiendaires, avant la réunion du conseil, d'un rapport intéressant chacune des affaires qui devront leur être soumises au cours de cette réunion, peut être effectuée de manière dématérialisée, via le recours au courrier électronique. En tout état de cause, les élus doivent être en possession de ces documents douze jours au moins avant la réunion de l'assemblée délibérante.

Le dispositif proposé par le 2° du I de l'article 33 modifie ainsi ces dispositions :

· d'une part, il prévoit la possibilité d'informer les conseillers généraux et régionaux par le biais d'une plateforme documentaire dématérialisée accessible par Internet via un site sécurisé. A l'heure actuelle, les documents relatifs aux délibérations inscrites à l'ordre du jour de la collectivité peuvent être envoyés aux conseillers par courrier électronique, ce qui génère des difficultés techniques en cas de transmission de rapports volumineux. Face à ces difficultés, deux conseils généraux (Yvelines et Hérault) ont créé, de façon expérimentale, une plate-forme documentaire dématérialisée destinée à informer les membres de leur assemblée. D'après les informations fournies à votre rapporteur, cette expérimentation s'est révélée positive. La mesure proposée tend à donner une base légale à ce procédé d'information des élus appelés à délibérer sur les affaires qui leur sont soumises. La mise à disposition des rapports sur cette plate-forme ferait l'objet d'un avis adressé aux conseillers afin qu'ils puissent en prendre connaissance dans les délais prévus ;

· d'autre part, en cas d'urgence, le délai de douze jours devant séparer la mise à disposition des rapports et la réunion au cours de laquelle ceux-ci sont discutés pourrait être abrégé par le président de l'assemblée : dans ce cas, le président devrait rendre compte dès l'ouverture de la séance du conseil général ou régional, qui se prononcerait sur l'urgence et pourrait décider le renvoi de la discussion, pour tout ou partie, à l'ordre du jour d'une séance ultérieure. Cette disposition est d'ores et déjà prévue pour les communes par l'article L. 2121-12 du CGCT.

Ces deux dispositifs appellent un certain nombre de remarques.

Tout d'abord, si votre commission ne conteste pas l'intérêt que constituerait pour les conseils généraux ou régionaux la possibilité d'informer leurs élus de façon dématérialisée, elle est également sensible à la situation de ceux qui, soit maîtrisent mal l'outil informatique, soit ne disposent pas d'ordinateur et/ou d'une connexion à Internet. Sur la proposition de son rapporteur, elle a donc modifié à la marge le dispositif proposé afin de prévoir que seuls les élus qui le souhaitent pourront être informés de cette façon.

En outre, votre commission relève que la possibilité d'abréger le délai de convocation des membres de l'assemblée délibérante en cas d'urgence est déjà ouverte aux maires en application de l'article L. 2121-12 du CGCT qui prévoit que « en cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir toutefois être inférieur à un jour franc ». Votre commission considère qu'un tel délai franc devrait également s'appliquer à la convocation en urgence des conseils généraux et régionaux et, à l'invitation de son rapporteur, a adapté la rédaction de l'article 33 en ce sens.

En tout état de cause, votre commission souhaite attirer l'attention sur le fait que cette possibilité de convoquer l'assemblée en urgence devra être appliquée par les conseils généraux et régionaux en tenant compte de la jurisprudence rigoureuse de la juridiction administrative, qui considère que des motifs précis doivent être allégués par l'exécutif pour justifier, dans chaque cas d'espèce, l'abrègement du délai normal de convocation (CE, 9 octobre 1963, Société immobilière d'investissement) et qui n'hésite pas, lorsque l'urgence n'est pas reconnue, à prononcer l'annulation des délibérations prises ou des élections opérées au cours de la séance du conseil municipal ainsi convoqué en méconnaissance du délai normal (CE, 31 décembre 1976, Elections municipales de Sampolo).

Ø Suppression de l'avis du conseil général en cas de création ou de dissolution d'un syndicat de communes ou de dissolution d'une communauté de communes

A l'heure actuelle, les articles L. 5212-2, L. 5212-33 et L. 5214-28 du CGCT prévoient la consultation obligatoire du conseil général en cas de création et de dissolution d'un syndicat de communes, ainsi qu'en cas de dissolution d'une communauté de communes.

Le dispositif proposé par le 3° du I de l'article 33 de cette proposition de loi vise à supprimer cette consultation obligatoire du conseil général - consultation que le rapporteur de l'Assemblée nationale n'a pas hésité à qualifier d' « anomalie démocratique ».

Cette mesure figurait déjà dans la précédente proposition de loi de simplification du droit déposée par M. Jean-Luc Warsmann en 2007.

A cette occasion, votre rapporteur avait fait valoir que « seuls les cas de dissolution sur demande motivée des conseils municipaux et de dissolution d'office font intervenir le conseil général. Cette intervention prévue par les textes qui ont défini les modalités de création des syndicats de communes entre 1890 et 1959 ne paraît pas compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales. Elle est contraire au principe selon lequel « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre » (article 72, 5ème alinéa, de la Constitution). En outre, l'avis obligatoire du conseil général alourdit considérablement les procédures qui conduisent, pour la création d'un syndicat, à une succession d'échanges entre les assemblées départementales et le préfet afin de déterminer le périmètre du syndicat, son statut et ses compétences. La suppression de la consultation obligatoire du conseil général simplifierait donc fortement les procédures de création et de dissolution des syndicats de communes. De même, l'avis conforme du conseil général requis pour la dissolution d'office d'une communauté de communes est contraire aux principes constitutionnels susmentionnés et surcharge inutilement la procédure »^89(*).

Néanmoins, au cours de sa séance du 24 octobre 2007, votre commission avait, dans sa majorité, considéré que, dans la mesure où cet avis du conseil général était non contraignant^90(*), il convenait de conserver son caractère obligatoire qui assurait l'information du conseil général et contribuait à la préparation de la décision. Il avait en outre été rappelé, au cours des débats, que le conseil général est également consulté sur tout projet de modification des limites territoriales des communes, lorsque ce projet tend à modifier les limites cantonales ou à défaut d'accord des conseils municipaux et des commissions syndicales intéressées sur les changements proposés^91(*). Enfin, il avait été rappelé que le président du conseil général figure parmi les membres de la commission syndicale et qu'il était souhaitable qu'il puisse y défendre la position adoptée par son assemblée^92(*).

Lors de sa séance publique du 25 octobre 2007, le Sénat avait suivi cette position et avait en conséquence maintenu l'avis du conseil général en cas de création ou dissolution de syndicats de communes et en cas de dissolution d'une communauté de communes.

Plus d'un an après ces débats, votre rapporteur considère toujours que cette consultation obligatoire du conseil général n'est pas seulement juridiquement contestable, au regard des principes posés par la Constitution, mais qu'elle alourdit de surcroît inutilement les procédures. Il rappelle que l'avis du conseil général n'est pas requis en cas de création ou de dissolution d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine. Enfin, il relève que le maintien de cette consultation obligatoire n'est pas souhaité par l'Assemblée des départements de France (ADF). Il a, en conséquence, invité la commission à supprimer cet avis obligatoire du conseil général.

En revanche, votre rapporteur, sensible aux arguments avancés à l'occasion de l'examen du précédent texte de simplification du droit, a proposé à la commission de mettre en place un mécanisme d'information obligatoire du conseil général en cas de création et de dissolution des structures intercommunales précitées. Sur sa proposition, la commission a donc modifié l'article 33 afin de prévoir que, dans ces trois hypothèses, une copie de l'arrêté ou du décret procédant à la création ou à la dissolution d'une de ces structures est envoyée pour information au conseil général. Un tel mécanisme d'information répondrait à un souhait formulé par l'ADF.

Ø Procédures de dissolution pour inactivité de différents groupements de collectivités territoriales

Les articles L. 5212-34 et L. 5214-29 du CGCT prévoient à l'heure actuelle que le syndicat de communes ou la communauté de communes qui n'exerce aucune activité depuis deux ans au moins peut être dissoute par arrêté du ou des représentants de l'Etat dans le ou les départements concernés, après avis des conseils municipaux des communes membres.

De même, l'article L. 5721-7-1 du CGCT prévoit que le syndicat mixte qui n'exerce aucune activité depuis deux ans au moins peut être dissous par arrêté du représentant de l'Etat dans le département siège du syndicat, après avis de chacun de ses membres. A compter de la notification par le représentant de l'Etat dans le département de son intention de dissoudre le syndicat, chaque membre dispose d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut d'avis dans ce délai, celui-ci est réputé émis.

La pratique a montré que ces dispositions étaient insuffisamment précises. C'est pourquoi le dispositif proposé par le 4° du I prévoit de modifier la rédaction de ces trois articles afin de préciser :

· d'une part, que lorsque le représentant de l'Etat consulte les communes membres d'un syndicat de communes ou d'une communauté de communes sur cette dissolution pour inactivité, leur avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de trois mois ;

· d'autre part, que lorsque les membres d'un syndicat mixte ne se sont pas prononcés dans un délai de trois mois, cet avis est réputé favorable.

Il est ainsi proposé de fixer un délai identique en cas d'engagement d'une procédure de dissolution pour inactivité des syndicats de communes, des communautés de communes et des syndicats mixtes. Ce délai, défini à partir de ce que le CGCT prévoit déjà pour la dissolution des syndicats mixtes ouverts, sera de trois mois. En outre, il sera expressément indiqué que l'absence d'avis vaut avis favorable.

Le III rend ces dispositions applicables en Polynésie française.

Votre commission est favorable à ces dispositions qui précisent, clarifient et uniformisent les règles relatives à la dissolution pour inactivité des groupements de collectivités locales.

Ø Dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics

Adoptée à une époque où l'organisation territoriale de la République ne connaissait que les communes et les départements, la loi du 29 décembre 1892 relative aux dommages causés à la propriété privée par l'exécution des travaux publics dispose, dans son article 1^er, que « les agents de l'administration ou les personnes auxquelles elle délègue ses droits ne peuvent pénétrer dans les propriétés privées pour y exécuter les opérations nécessaires à l'étude des projets de travaux publics, civils ou militaires exécutés pour le compte de l'Etat, des département et des communes, qu'en vertu d'un arrêté préfectoral ».

Néanmoins, jusqu'à aujourd'hui, les dispositions de cet article 1^er de la loi du 29 décembre 1892 ont été toujours interprétées comme s'appliquant également aux projets de travaux publics exécutés pour le compte des collectivités locales créées après son adoption (régions, établissements publics, établissements publics de coopération intercommunale).

Néanmoins, dans un souci de sécurité juridique et d'intelligibilité de la loi, la disposition proposée par le II de l'article 33 vise à remplacer la mention des départements et des communes par celle, plus générale, de « collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi que des établissements publics ».

Votre commission a adopté l'article 33 ainsi modifié.

Article 33 bis - Habilitation du gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code général des collectivités territoriales

L'article 33 bis de la proposition de loi, issu d'un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale à l'occasion de l'examen du texte en séance publique, dispose que « dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à modifier, par ordonnance, la partie législative du code général des collectivités territoriales pour remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet.

Cette ordonnance est prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la présente loi. Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de l'ordonnance ».

L'habilitation sollicitée a pour but de répondre à l'objectif de valeur constitutionnelle, défini par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, de rendre la loi « accessible et intelligible » aux citoyens. La réponse à cet objectif doit nécessairement se traduire par la mise à jour et la consolidation des normes codifiées ou non, afin de les rendre cohérentes avec l'environnement normatif positif dans lequel elles s'insèrent.

Cette ordonnance procèdera, à droit constant, aux modifications suivantes :

· premièrement, à la correction d'erreurs matérielles et d'imprécisions dans le plan du code, la numérotation des articles et les renvois entre ces derniers ;

· deuxièmement, à la mise à jour et la mise en cohérence des dispositions de certains articles du code en termes de références aux dispositions citées à la suite de leur abrogation ou codification et d'aménagements rédactionnels de dispositions incohérentes avec le droit positif.

Le recours à l'habilitation législative en matière de codification est systématique depuis 1999. Dans sa décision n° 2007-561 DC du 17 janvier 2008, le Conseil constitutionnel a rappelé que la codification répondait à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Dès lors, votre commission des lois ne saurait être que favorable à l'habilitation sollicitée qui permettra, à droit constant, de corriger l'ensemble des erreurs matérielles contenues dans la partie législative du CGCT du fait d'oublis de coordination et de dispositions devenues partiellement ou entièrement incohérentes avec le droit positif.

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté en conséquence l'article 33 bis sans modification.

Article 34 (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) - Possibilité ouverte aux collectivités locales de procéder à l'affichage des actes exclusivement sur support numérique

Cet article, introduit par la commission des lois de l'Assemblée nationale à l'initiative de son rapporteur, a pour but de permettre aux collectivités locales qui le souhaitent de recourir à titre exclusif à l'affichage numérique de leurs actes.

En application des articles L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du CGCT, la publicité des actes de portée générale adoptés par les collectivités locales conditionne leur entrée en vigueur. Cette publicité se fait par publication ou par affichage, sous réserve des dispositions spéciales relatives à la publicité de certains actes (tels que, par exemple, les délibérations du conseil municipal et les arrêtés municipaux à caractère réglementaire, qui doivent être publiés dans un recueil des actes administratifs pour les communes de 3.500 habitants ou plus).

Les obligations relatives à la publication, l'affichage ou à la notification des actes s'organisent pour les communes, les départements et les régions selon le tableau ci-dessous :

Nature des Actes	Modalités de publication	Textes
Délibérations du conseil municipal Délibérations du conseil général ou décisions prises par délégation du conseil général en application de l'article L.3211-2 Délibérations du conseil régional ou décisions prises par la commission permanente par délégation du CR.	Inscrites par ordre de date et signées par tous les membres présents à la séance sur un registre coté et paraphé par le préfet Les délibérations du CG et les délibérations de la commission permanente prises par délégation sont publiées dans un recueil des actes administratifs du département ayant une périodicité au moins mensuelle Publication d'un recueil des actes administratifs de la région ayant une périodicité au moins mensuelle	Art. L. 2121-23 du CGCT Art. R. 2121-9 du CGCT Art. L.3131-2 Art. R. 3131-1 Art. L.4141-2 Art. R. 4141-1
Délibérations du conseil municipal en matière d'interventions économiques ou approuvant une convention de délégation de service public	Insertion dans une publication locale diffusée dans la commune	Art. L. 2121-24 du CGCT
Compte-rendu des séances du conseil municipal	Affichage par extraits à la porte de la mairie, sous huitaine	Art. L. 2121-25 du CGCT Art. R. 2121-11 du CGCT
Délibérations et actes à caractère réglementaire	Communes < 3 500 h : affichage à la mairie Communes > 3 500 h : publication dans un recueil des actes administratifs	Art. L. 2121-25 du CGCT Art. L. 2121-24 L. 2122-29 R. 2121-10
Les décisions réglementaires et individuelles prises par le président du conseil général dans l'exercice de son pouvoir de police en application de l'article L.3221-4 à l'exclusion de celles relatives à la circulation et au stationnement. Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités départementales dans tous les autres domaines qui relèvent de leurs compétences en vertu de la loi Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités régionales dans les domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi	les actes du président du conseil général à caractère réglementaire sont publiés dans un recueil des actes administratifs du département ayant une périodicité au moins mensuelle Les actes réglementaires pris par les autorités régionales sont publiés dans un recueil des actes administratifs dans des conditions fixées par décret en CE	Art. L. 3131-2 Art. L 3131-2 Art. R.3131-1 Art. L .4141-2 Art R. 4141-1
Actes de portée générale des maires	Affichage à la mairie	Résulte de l'usage (application des dispositions de l'article L. 2121-25 du CGCT, concernant le C/R des séances)
Urbanisme Projet de SCOT et délibérations approuvant un PLU	Affichage pendant un mois dans les mairies	Art. R. 122-9 et R. 123-18 du code de l'urbanisme
Actes approuvant et révisant les cartes communales et actes de création de ZAC	Affichage pendant un mois dans les mairies et publication dans un recueil des actes administratifs	Art. R. 124-8 et R. 311-5 du code de l'urbanisme
Permis de construire et déclarations préalables	Double affichage en mairie - dans les 15 jours qui suivent la demande - dans les deux mois qui suivent la décision	Art. R. 423-6 du code de l'urbanisme Art. R. 424-15 du code de l'urbanisme

Source : DGCL

Actuellement, l'affichage ou la publication doivent nécessairement être réalisées sur un support papier, même si le VII de l'article 6 de la loi du 27 février 2002 permet, à titre complémentaire mais non exclusif, qu'une publication électronique soit effectuée.

Le dispositif proposé par l'article 34 a pour objectif de permettre que l'affichage des actes des collectivités territoriales puisse être organisé à titre exclusif sous forme de publication électronique. Un décret fixerait les conditions de mise en oeuvre de cet affichage sur support numérique.

Trois arguments sont avancés en faveur d'une telle réforme :

· tout d'abord, le nombre d'actes faisant l'objet d'une publication ou d'un affichage est de plus en plus élevé, ce qui peut poser des difficultés de gestion ;

· en outre, certaines collectivités territoriales considèrent que l'affichage classique sur support papier n'est plus adapté ;

· enfin, le dispositif proposé s'inscrit dans une démarche de réduction des coûts supportés par les collectivités territoriales.

Votre rapporteur ne méconnaît pas ces arguments, qui procèdent de préoccupations légitimes.

Néanmoins, il considère que la faculté ouverte aux collectivités de ne procéder qu'à un affichage numérique de leurs actes de portée générale soulève une objection de principe majeure. En effet, une étude réalisée par le CREDOC en juin 2008 a montré que seuls 14% des personnes âges (70 ans et plus), 27% des non-diplômés et 34% des personnes vivant dans un ménage pauvre disposaient d'un accès à Internet. Ainsi, tant que la « fracture numérique » ne sera pas résorbée dans notre pays, le recours à un affichage exclusivement numérique des actes des collectivités locales aurait pour effet de limiter sensiblement le droit à information d'une partie de nos concitoyens.

Pour cette raison, votre rapporteur a proposé à la commission de supprimer l'article 34 de la proposition de loi et d'en rester au droit en vigueur, qui prévoit que l'affichage des actes peut être réalisé sur support numérique, mais uniquement à titre complémentaire.

Suivant les arguments de son rapporteur, votre commission des lois a supprimé l'article 34.

Article 35 - Simplification et clarification de règles de compétence juridictionnelle pour les contentieux en matière de protection sociale

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires sociales.

Article 36 - Intégration de l'inventaire forestier national à l'Office national des forêts

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 36 bis - Habilitation législative pour créer un nouvel établissement public administratif en regroupant le centre national de la propriété forestière et les centres régionaux de la propriété forestière

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 36 ter - Habilitation législative pour prendre les dispositions législatives nécessaires à une mise en oeuvre rapide des mesures retenues dans le secteur agricole et forestier au titre de la révision générale des politiques publiques

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission des affaires économiques.

Article 37 (art. L. 33-4 du code des postes et communications électroniques ; art. L. 3111-4 et L. 3114-5du code de la santé publique) - Réduction du nombre de commissions administratives

Cet article supprime deux commissions administratives.

En premier lieu, il reprend la proposition faite à l'article 26 de la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann tendant à réécrire l'article L. 33-4 du code des postes et communications électroniques afin de fusionner en une seule commission deux commissions intervenant dans des domaines très voisins. L'article L. 33-4 prévoit en effet l'existence de deux commissions, l'une compétente en matière de réseaux et services radioélectriques, l'autre dans le domaine des « autres réseaux et services », c'est-à-dire essentiellement dans celui des communications électroniques.

En second lieu, à l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale y a ajouté la suppression du Conseil supérieur d'hygiène publique de France dont toutes les missions ont désormais été transférées au Haut conseil de la santé publique ou aux agences de sécurité sanitaire compétentes.

Votre commission approuve pleinement le principe de ces deux suppressions et, d'une manière générale, appelle à une rationalisation du paysage des commissions administratives consultatives en France en soulignant la triple nécessité :

- de supprimer les commissions administratives qui ne se réunissent pas ou pratiquement pas, faute d'objet ;

- de fusionner les commissions dont les champs de compétence sont très proches ;

- de simplifier la composition de certaines commissions par le retrait de magistrats administratifs ou judiciaires lorsque leur présence n'est pas indispensable.

Cette démarche s'inscrit d'ailleurs dans le cadre la révision générale des politiques publiques.

A cet égard, votre rapporteur rappelle que le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif prévoit que toutes les commissions administratives qui existaient avant la publication du décret, au nombre de 559, seront supprimées le 9 juin 2009, sauf si le pouvoir réglementaire décide par un nouveau décret de les recréer expressément, cette démarche devant être confirmée tous les cinq ans.

Si votre rapporteur ne peut que saluer l'efficacité de ce mécanisme, il trouve quelque peu regrettable que le gouvernement ait été contraint d'utiliser une telle méthode pour combattre la tendance de l'administration à multiplier les commissions administratives inutiles.

Votre commission a adopté sans modification l'article 37 de la proposition de loi.

Article 38 - Création d'une procédure de saisie de créances simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l'État

Cet article, qui figurait dans la proposition de loi initiale, crée une procédure de saisie de créances simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers^93(*) de l'État.

Actuellement, ce recouvrement est poursuivi en application des procédures civiles d'exécution de droit commun de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution.

Selon M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale : « Les procédures prévues par ce texte et que doivent mettre en oeuvre les services de l'État dans cette mission de recouvrement sont lourdes, coûteuses et d'une faible efficacité au regard des moyens financiers et humains engagés. Elles sont surtout inadaptées aux enjeux budgétaires en cause puisque, selon les informations fournies à votre rapporteur, les produits divers de l'État pris en charge en 2006 représentaient 25,8 milliards d'euros (chiffre total comprenant les fonds de concours, reversements de fonds et comptes spéciaux), tandis que le montant des produits domaniaux s'élevait à 394 millions d'euros. Or, contrairement aux amendes et condamnations prononcées par les juridictions et aux produits des collectivités locales, dont le recouvrement est possible par voie, respectivement, d'opposition administrative^94(*) et d'opposition à tiers détenteur^95(*), le recouvrement des produits divers de l'État et des produits domaniaux ne bénéficie toujours pas d'une procédure adéquate et à la hauteur de ces enjeux. »

Les dispositions proposées pour cette procédure reprennent à l'identique celles de l'article 128 de la loi de finances rectificative pour 2004 relatives à l'opposition administrative :

- possibilité, pour les comptables du Trésor, d'adresser la saisie de créance simplifiée à toutes les personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte du débiteur, qui ont une dette envers lui ou qui lui versent une rémunération ;

- possibilité d'exercer la saisie de créance simplifiée sur les créances conditionnelles ou à terme ; dans ce cas, les fonds sont versés au comptable public chargé du recouvrement lorsque ces créances deviennent exigibles ;

- accès très large des comptables du Trésor aux informations et renseignements nécessaires à l'exercice de cette mission, sans que le secret professionnel puisse leur être opposé ;

- effet d'attribution immédiate, prévu à l'article 43 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution, des sommes saisies disponibles à concurrence des sommes pour lesquelles la saisie est pratiquée ;

- obligation de reverser les fonds dans les trente jours qui suivent la réception de la saisie par le tiers détenteur auprès du comptable chargé du recouvrement sous peine de se voir réclamer les sommes saisies majorées du taux d'intérêt légal ;

- en cas d'insuffisance des fonds, obligation pour le tiers détenteur destinataire de plusieurs saisies de créance simplifiée établies au nom du même redevable d'exécuter ces oppositions en proportion de leurs montants respectifs ;

- en cas d'indisponibilité des fonds, obligation pour le tiers détenteur d'en aviser le comptable chargé du recouvrement dès la réception de la saisie.

- envoi des contestations relatives à la saisie à l'administration dont dépend le comptable qui a exercé cette poursuite.

Selon M. Etienne Blanc, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale :

« Cette procédure appliquée à l'ensemble des autres produits composant les « produits divers de l'État », essentiellement constitués de sanctions pécuniaires prononcées à la suite de contrôles, sera garante de l'effectivité des politiques publiques menées. Enfin, la création de la procédure de saisie de créance simplifiée induira des gains immédiats en termes de frais de fonctionnement et de procédure, puisque le recours aux huissiers de justice ne sera plus systématique et pourra être réservé aux situations où la nature des tâches de recouvrement à réaliser justifie réellement de faire appel aux compétences des huissiers. »

« À titre d'illustration, le Compte d'affectation spéciale « Pensions » prévu par l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances et créé par l'article 51 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), est entré en application le 1er janvier 2006. Ce compte porte sur un enjeu important, à savoir la connaissance des recettes et des dépenses de retraite des fonctionnaires, afin de permettre de budgétiser ces dépenses au plus près de leur coût réel. Or l'ouverture des crédits est déterminée par la constatation des recettes, notamment des indus de pensions et rachat d'années d'études recouvrés par le Trésor public. La saisie de créance simplifiée constituera l'outil adapté permettant d'en améliorer le rendement. »

Sur proposition de votre rapporteur, votre commission a souscrit à l'extension aux créances domaniales et aux produits divers de l'Etat du champ des procédures de recouvrement simplifié, sous réserve :

- sur la forme, de codifier dans le livre des procédures fiscales cette nouvelle procédure qu'elle a appelée « saisie à tiers détenteur » ;

- sur le fond, de l'encadrer en exigeant un titre exécutoire, une notification de la saisie au débiteur et au tiers détenteur, accompagnée de précisions sur les voies de recours dont ils disposent, et en prévoyant expressément une possibilité de recours juridictionnel.

Elle a adopté l'article 38 ainsi modifié.

Article 39 (art. L. 1617-4, L. 1617-5, et L. 1874-1 du CGCT ; art. L. 2323-5 du code général de la propriété des personnes publiques) - Diverses mesures relatives aux actes des comptables des collectivités locales

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, procède à diverses modifications de dispositions relatives aux actes des comptables des collectivités territoriales.

Ø Clarification de la rédaction de l'article L. 1617-4 du CGCT

L'article L. 1617-4 du CGCT, qui est relatif aux comptables des collectivités territoriales, dispose à l'heure actuelle que : « les dispositions du présent chapitre^96(*) sont applicables aux établissements publics communaux et intercommunaux, aux établissements publics départementaux, aux établissements publics interdépartementaux, aux établissements publics communs aux communes et aux départements ainsi qu'aux établissements publics communs à des collectivités locales ou groupements de ces collectivités. Toutefois, elles ne sont pas applicables aux établissements publics de santé, sauf disposition particulière du code de la santé publique ».

Le 1° du I propose de substituer à cette formulation une rédaction de caractère plus général, plus lisible et moins sujette à l'oubli d'une coordination en cas de création, de suppression ou de modification dans cette liste d'une catégorie d'établissements.

Le dispositif proposé continue toutefois de préciser que ces mesures ne concernent pas les établissements publics de santé, qui ne sont pas des établissements des collectivités territoriales et qui sont créés et contrôlés par l'agence régionale d'hospitalisation au nom de l'Etat.

La rédaction proposée est donc la suivante : « le présent chapitre est applicable aux établissements publics des collectivités territoriales. Toutefois, il n'est pas applicable aux établissements publics de santé, sauf disposition particulière du code de la santé publique ».

Ø Conditions d'application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000

Les créances qui naissent au profit d'une collectivité locale, d'un établissement public ou d'un établissement public de coopération intercommunale sont constatées par un titre qui matérialise ses droits. Ce titre peut prendre la forme, outre celle d'un jugement exécutoire ou d'un contrat, d'un acte pris, émis et rendu exécutoire par l'ordonnateur de la collectivité en vertu d'arrêtés, d'états ou de rôles.

Le décret n° 66-624 du 19 août 1966 modifié par le décret n° 81-362 du 13 avril 1981 (aujourd'hui codifié aux articles R. 2342-4 et R. 3342-11 du CGCT) relatif au recouvrement des produits des collectivités locales et des établissements publics locaux a conféré un privilège exorbitant du droit commun aux personnes publiques pour le recouvrement de leurs créances : les titres des collectivités publiques sont exécutoires de plein droit. Les collectivités publiques sont ainsi dispensées de l'obligation incombant en principe à tout créancier de faire valider la créance par le juge compétent avant de procéder à toute mesure d'exécution forcée^97(*).

Avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, dont l'article 4 prévoit que « toute décision prise par l'une des autorités administratives mentionnées à l'article 1^er comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci », aucune disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général du droit n'imposaient qu'un titre de perception soit signé par son auteur, ainsi que le prévoit d'ailleurs l'instruction budgétaire et comptable M14 des communes et de leurs établissements publics.

Cette instruction budgétaire et comptable prévoit en revanche que tout titre de recette exécutoire comprend quatre volets :

- le premier, formant bulletin de perception permettant de suivre le recouvrement de la créance, est adressé au comptable public ;

- le deuxième est annexé au compte de gestion de la collectivité locale avec les pièces justifiant les droits de la collectivité ou la référence aux titres de créance détenus par le comptable, notamment dans le cas de recettes s'exécutant en plusieurs années (baux par exemple) ;

- le troisième, formant avis des sommes à payer, est adressé au débiteur ;

- et le quatrième, formant bulletin de liquidation, est conservé par l'ordonnateur.

Or, la juridiction administrative considère désormais qu'un titre exécutoire émis par une collectivité locale constitue une décision administrative au sens de la loi du 12 avril 2000 et qu'il doit, par conséquent, être signé par son auteur : cette position a été affirmée dans un certain nombre de décisions rendues par des cours administratives d'appel^98(*) et confirmé par le Conseil d'Etat dans une décision mettant en cause une autorité déconcentrée^99(*).

Toutefois, le juge administratif considère qu'il appartient à la collectivité concernée, dans le cas où l'avis des sommes à payer reçu par son destinataire n'est pas signé et n'indique pas le nom, le prénom et la qualité de son auteur, de démontrer que l'un des trois autres volets du titre de recette exécutoire en cause comporte ces mentions ainsi que la signature de l'ordonnateur ou de son délégué.

Cette jurisprudence est conforme à une position plus générale du Conseil d'Etat, lequel considère de façon constante que la circonstance que l'ampliation d'une décision ne comporte pas les mentions obligatoires imposées par l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 est sans influence sur la légalité de l'acte, dès lors que son original comporte ces mentions obligatoires^100(*).

Le dispositif proposé par l'article 39 vise ainsi, dans la suite de cette jurisprudence, à préciser l'interprétation qui doit être faite de l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 dans le cas des signatures des titres de recettes.

Il est ainsi prévu :

- d'une part, que chaque titre de recettes devra désormais mentionner les éléments permettant d'identifier son auteur ;

- mais que d'autre part, seul le bordereau accompagnant les titres de recettes devra être signé.

Une telle procédure serait par ailleurs cohérente avec les dispositions de l'article D. 1617-23 du CGCT, dans sa formulation issue du décret n° 2007-450 du 25 mars 2007, lequel a allégé significativement les obligations de signature des pièces pesant sur les ordonnateurs des collectivités locales. Ainsi, le troisième alinéa de cet article précise que « la signature [...] du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints ».

La modification proposée aura ainsi pour objet de sécuriser juridiquement le recouvrement des produits locaux^101(*).

Ø Partage d'informations entre le comptable et l'ordonnateur

Actuellement, le 6° de l'article L. 1617-5 du CGCT prévoit que les comptables directs du Trésor chargés du recouvrement d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou ses établissements publics peuvent obtenir, sans que le secret professionnel ne puisse leur être opposé, les informations et renseignements nécessaires à l'exercice de cette mission.

Ces renseignements et informations peuvent concerner l'état civil des débiteurs, leur domicile, les nom et adresse de leur employeur et des établissements ou organismes auprès desquels un compte de dépôt est ouvert à leur nom, les nom et adresse des organismes ou particuliers qui détiennent des fonds et valeurs pour leur compte, ou encore l'immatriculation de leur véhicule.

Concrètement, le recueil de ces informations s'opère par le biais de formulaires papier, qui sont ainsi complétés par les services du Trésor public et adressés par voie postale aux destinataires concernés.

Le dispositif proposé vise à prévoir, dans un souci d'allègement des procédures, que les comptables directs du Trésor chargés du recouvrement d'une créance dont l'assiette est établie et qui est liquidée par une collectivité territoriale ou l'un de ses établissements publics disposent d'un droit d'accès aux fichiers utilisés par les services en charge de l'établissement de l'assiette et du recouvrement des impôts.

L'objectif est de mettre un terme au cloisonnement des systèmes d'information respectifs des ordonnateurs et des comptables et de permettre à ces derniers de disposer du même droit d'accès direct aux fichiers fiscaux que celui qui est déjà reconnu aux comptables, par le décret n° 2008-310 du 3 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques, en charge du recouvrement des impôts.

La direction générale des finances publiques fait en outre valoir que cette mesure permettra de dégager des gains de productivité :

- ainsi, du coté de l'émetteur, l'ouverture en consultation des fichiers fiscaux au profit des trésoreries en charge du recouvrement des produits locaux leur évitera de rédiger manuellement des formulaires, économisera le coût d'affranchissement postal et supprimera le traitement des réponses en retour sur support papier ;

- du coté du destinataire, l'ouverture en consultation des fichiers fiscaux au profit des trésoreries en charge du recouvrement des produits locaux évitera aux services fiscaux d'avoir à exploiter les formulaires papier qui leur sont adressés, à consulter leurs fichiers pour y répondre, à compléter les formulaires des données ainsi collectées et à supporter le coût de l'affranchissement postal pour le renvoi à la trésorerie émettrice.

Enfin, les délais dans lesquels les trésoreries obtiendront les éléments d'information nécessaires au recouvrement seront réduits, ce qui devrait contribuer à améliorer les taux de recouvrement des produits locaux.

Ø Réforme de la procédure d'opposition à tiers détenteur

Actuellement, le 7° de l'article L. 1617-5 du CGCT prévoit, dans le cas des dettes supérieures à un certain montant^102(*), que lorsque le comptable direct du Trésor est autorisé à procéder au recouvrement forcé d'une créance, il doit, préalablement à la mise en oeuvre de l'opposition à tiers détenteur, demander à un huissier de justice d'obtenir du débiteur qu'il s'acquitte entre ses mains du montant de sa dette. Dans ce cas, les frais de recouvrement sont versés directement par le redevable à l'huissier de justice.

Depuis l'adoption de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2004, codifié à l'article L. 1617-5 du CGCT, les comptables publics ont ainsi la possibilité de recourir, dans le cadre du recouvrement des créances non fiscales des collectivités, à la procédure d'opposition à tiers détenteur. Cette procédure permet au comptable de se retourner contre les personnes physiques ou morales qui détiennent des fonds pour le compte des redevables. Elle se rapproche de la procédure de l'avis à tiers détenteur dont bénéficie l'Etat au titre de ses créances fiscales.

Toutefois, avant de mettre en oeuvre cette procédure d'opposition à tiers détenteur, le comptable est tenu au préalable de demander à un huissier de justice d'obtenir le paiement de la créance auprès du débiteur : il s'agit de la phase dite « comminatoire ».

Passé un délai de cinquante jours, le débiteur qui n'a toujours pas procédé au règlement de sa dette peut faire l'objet de la procédure d'opposition à tiers détenteur.

En 2007, 258.642 dossiers ont été réglés au cours de cette phase comminatoire, tandis que 440.931 procédures d'opposition à tiers détenteur ont été mises en oeuvre par les comptables publics.

Le tableau suivant présente le nombre de phases comminatoires obligatoires et d'opposition à tiers détenteur engagées en 2007 dans le secteur public local :

	2007
Nombre de dossiers terminés en phase comminatoire	258 642
Nombre de dossiers ayant donné lieu à un paiement total	57 121
Nombre de dossiers ayant donné lieu à un paiement partiel	17 306
Nombre de dossiers ayant donné lieu à un constat d'insolvabilité	11 818
Nombre de dossiers ayant donné lieu à un constat de nouvelle adresse	1 011
Nombre de dossiers ayant donné lieu à un constat de disparition	17 458
Nombre de dossiers ayant donné lieu à un arrêt de la procédure	153 867
Oppositions à tiers détenteurs	440 931

Source : DGFIP

Le dispositif proposé par l'article 39 a pour objet de supprimer le caractère obligatoire de cette phase comminatoire, en rendant le recours à l'intervention des huissiers dans le recouvrement des créances des collectivités facultatif.

Dans bien des cas en effet, le recours obligatoire à l'huissier est non seulement coûteux pour le redevable (le montant des frais perçus par l'huissier de justice est à sa charge et est calculé par application d'un taux proportionnel au montant des sommes recouvrées, de l'ordre de 12,5%), il peut également parfois s'avérer superflu.

Ainsi, lorsque l'ordonnateur a émis un titre de recette, le comptable adresse tout d'abord au redevable un avis des sommes à payer. Si le redevable ne se manifeste pas, il reçoit une lettre de rappel, en général dans le délai d'un mois. Si les sommes dues ne sont toujours pas versées, le comptable émet, au bout de vingt jours, un commandement de payer. En cas d'abstention du redevable, le comptable choisit la voie d'exécution forcée la plus appropriée et peut décider de recourir à la procédure d'opposition à tiers détenteur. En cas d'échec de la phase comminatoire, actuellement obligatoire, le comptable notifie l'opposition au tiers saisi ainsi qu'au débiteur. Ce dernier dispose alors d'un délai de deux mois pour contester cette procédure devant le juge de l'exécution.

En tout état de cause, l'opposition à tiers détenteur n'a pour objet que d'appréhender des sommes d'argent, ce qui exclut notamment les biens corporels (meubles et immeubles).

Ainsi, au vu de ces éléments et dans la mesure où le redevable dispose à tout moment de la procédure de la possibilité de contester la créance qui lui est adressée, votre rapporteur estime que la suppression du caractère obligatoire du recours à l'huissier devrait permettre d'alléger les procédures dans un nombre important de cas.

Ø Coordinations diverses

Les dispositions figurant au 3° du I, au II et au III de l'article 39 procèdent à diverses coordinations, visant notamment à permettre l'application des dispositions précitées en Polynésie française.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission des lois a adopté l'article 39 sans modification.

Article 40 (art. L. 1311-13, L. 2321-2, L. 1841-1 et L. 4424-2 du CGCT ; art. L. 215-1 du code de l'éducation) - Clarification et simplification de règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, contient une série de dispositions destinées à clarifier ou à alléger le fonctionnement des collectivités territoriales.

Ø Réception et authentification des actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux passés en la forme administrative

L'article L. 1311-13 du CGCT dispose que « les maires, les présidents des conseils généraux et les présidents des conseils régionaux, les présidents des établissements publics rattachés à une collectivité territoriale ou regroupant ces collectivités et les présidents des syndicats mixtes sont habilités à recevoir et à authentifier, en vue de leur publication au bureau des hypothèques, les actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par ces collectivités et établissements publics ».

En vertu d'une jurisprudence ancienne de la Cour de cassation, les maires étaient en effet habilités, en ce qui concerne les droits réels immobiliers de la commune, à dresser des actes en la forme administrative ayant même valeur que les actes notariés et recevables à ce titre par les conservateurs des hypothèques.

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 modifiée relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a donné, dans son article 98, une base légale à cette procédure.

Cette faculté qu'ont les collectivités territoriales de recourir à un acte authentique en la forme administrative ne leur est toutefois ouverte que dans la mesure où elles y sont parties.

Les ventes, acquisitions et échanges de biens immobiliers doivent faire l'objet d'une délibération motivée de l'assemblée délibérante, après avis des services fiscaux de l'Etat (Domaines).

Selon une position constante de la doctrine administrative^103(*), l'habilitation à recevoir et à authentifier les actes passés en la forme administrative est un pouvoir propre du maire (ou du président de l'assemblée), et ne peut donc être déléguée. En effet, le pouvoir d'authentifier un acte accordé soit à un officier ministériel, soit à un élu, est une délégation de la puissance publique à titre personnel : la personne désignée nominativement est mandataire de la puissance publique et ne peut subdéléguer ce pouvoir. Symétriquement, l'article 10 de la loi du 25 ventôse an XI contenant organisation du notariat ne permet au notaire d'habiliter un clerc assermenté que pour donner lecture des actes et recueillir les signatures des parties, et non pour authentifier ces actes que lui seul peut signer.

En revanche, le maire, qui représente la collectivité dans tous les actes de la vie juridique, et notamment lors de la vente, de l'achat ou de l'échange d'un bien immobilier, peut déléguer cette attribution à un adjoint ou à un conseiller, dans les conditions définies par les articles L. 2122-18 du CGCT. Une telle délégation ne peut être accordée qu'à un élu, et en aucun cas à un agent de la commune ou a fortiori à une personne étrangère à l'administration municipale^104(*).

Si le recours à la passation d'actes en la forme administrative présente des avantages d'économies et de temps, il demeure toutefois facultatif : par exemple, lorsque la transaction envisagée intéresse un parent du maire, l'acte authentifiant l'acquisition du bien par la commune doit être établi par un notaire^105(*).

Dans les faits, lorsque l'assemblée délibérante d'une collectivité décide de recourir à la passation d'un acte en la forme administrative plutôt qu'à un acte notarié, le plus souvent, elle désigne, par délibération, un adjoint ou un vice-président pour signer cet acte en même temps que le cocontractant et en présence de l'autorité administrative habilitée à procéder à l'authentification.

Le dispositif proposé vise à préciser en ce sens l'article L. 1311-13 du CGCT. Le but est de garantir la neutralité de l'autorité procédant à l'authentification de l'acte et de sécuriser ainsi le dispositif juridique.

Votre commission est favorable à cette mesure de clarification qui permettra de mettre en adéquation le droit avec la pratique des collectivités locales en matière de réception et d'authentification des actes.

Ø Suppression de l'obligation de conservation du Journal officiel par les communes chefs-lieux de canton

Dans les communes chefs-lieux de canton, le Journal officiel est soumis à un délai de conservation obligatoire de cinq ans, en vertu de l'arrêté interministériel du 31 décembre 1926. Les frais afférents à cette conservation font l'objet d'une dépense obligatoire inscrite au 2° de l'article L. 2321-2 du CGCT^106(*).

Cette obligation apparaît aujourd'hui largement obsolète. En effet, le Journal officiel est aujourd'hui largement accessible par voie électronique (sur le site Légifrance ou par abonnement électronique). En outre, les archives départementales disposent d'une collection complète du J.O., qui leur est le plus souvent reversée par le préfet.

Le gouvernement prévoit donc de procéder à l'abrogation de l'arrêté ministériel du 31 décembre 1926. Corrélativement, il convient de supprimer la disposition légale conférant un caractère obligatoire aux frais de conservation du J.O.

La suppression de cette obligation de conservation permettra de générer des économies liées à l'arrêt de l'abonnement au J.O. et aux frais de livraison qui y sont liés. Elle permettra également de réduire les charges administratives liées à la gestion de ces dépôts et de remédier en partie aux problèmes d'encombrement des locaux rencontrés par certaines communes.

Votre rapporteur est tout à fait favorable à cette disposition qui répondra à un souhait exprimé par de nombreuses communes.

Ø Transfert des biens immobiliers des établissements d'enseignement à la charge de la collectivité territoriale de Corse

L'article 79 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a prévu le transfert en pleine propriété à titre gratuit des biens immobiliers des collèges et des lycées à leur collectivité de rattachement.

Toutefois, en ne modifiant que les articles L. 213-3 et L. 214-7 du code de l'éducation, qui sont applicables aux seuls départements et régions, l'article 79 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée a de facto omis de prévoir que ce transfert concerne également la collectivité territoriale de Corse.

Cette dernière dispose en effet de compétences spécifiques en matière d'éducation^107(*), qui sont fixées par le CGCT (notamment dans son article L. 4424-2) et par un chapitre spécial du code de l'éducation, dont les dispositions n'ont pas été modifiées par la loi du 13 août 2004.

Le transfert à la collectivité territoriale de Corse des biens immobiliers des collèges et des lycées n'est donc pas expressément prévu, alors même que l'intention du législateur n'avait pas été d'écarter la Corse du bénéfice de cette réforme.

Le dispositif proposé par la proposition de loi vise à combler cette lacune, en insérant, au sein de l'article L. 4424-2 du CGCT, un article permettant (comme c'est le cas actuellement pour les départements et les régions) :

- le transfert des biens immobiliers des établissements mentionnés au 1^er alinéa de l'art. L. 4424-2 du CGCT appartenant à l'Etat à la date de l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 à la collectivité territoriale de Corse en pleine propriété à titre gratuit. Il est précisé que ce transfert ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires ;

- la possibilité de transfert des biens immobiliers en pleine propriété de ces mêmes établissements appartenant à un département, une commune ou un groupement de communes à la collectivité territoriale de Corse, à titre gratuit et sous réserve de l'accord des parties. Il est spécifié que lorsque la collectivité territoriale de Corse effectue sur ces biens des travaux de construction, de reconstruction ou d'extension, ce transfert est de droit, à sa demande, et ne donne lieu au versement d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires.

Votre commission est favorable à la correction de cette omission. Elle a également modifié le code de l'éducation afin de procéder aux coordinations nécessaires.

Ø Dispositions de coordination

Enfin, le 4° du I et le II ont pour objet de permettre l'application aux communes de Polynésie française des modifications relatives à la réception et à l'authentification des actes, d'une part, et l'obligation de conservation du JO par les chefs-lieux de canton, d'autre part.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié.

Article 41 (art. L. 114-3 et L. 151-3 du code de la voirie routière) - Réforme de la procédure d'adoption des plans de dégagement et correction d'un oubli de coordination

Cet article, qui figurait dans le texte de la proposition de loi initiale, réforme la procédure d'adoption des plans de dégagement et procède à la correction d'un oubli de coordination.

Ø Réforme de la procédure d'adoption des plans de dégagement

En vertu des articles L. 114-1 et suivants du Code de la voirie routière, les propriétés riveraines ou voisines des voies publiques, situées à proximité de croisements, virages ou points dangereux ou incommodes pour la circulation publique peuvent être frappées de servitudes destinées à assurer une meilleure visibilité. L'établissement de ces servitudes de visibilité ouvre au profit du propriétaire un droit à une indemnité compensatrice du dommage direct, matériel et certain en résultant.

Ces servitudes peuvent comporter, suivant le cas, l'obligation de supprimer les murs de clôtures ou de les remplacer par des grilles, la suppression des plantations gênantes, le nivellement et le maintien des terrains à un niveau déterminé, ou encore l'interdiction absolue de bâtir, d'implanter des clôtures, de remblayer, d'installer des constructions à un certain niveau.

Pour ce faire, un plan de dégagement est adopté afin de déterminer, pour chaque parcelle, les terrains sur lesquels s'exercent des servitudes de visibilité et de définir précisément quelles sont ces servitudes.

Ce plan est soumis à une enquête publique. Il doit ensuite être approuv

Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : rapport

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. A LA RECHERCHE DE LA LOI LIMPIDE, PRÉCISE ET CONCISE : UNE QUÊTE INACHEVÉE

II. LES DISPOSITIONS VOTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : DES SIMPLIFICATIONS AUX IMPLICATIONS DIVERSES

A. L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES DISPOSITIONS EXAMINÉES PAR VOTRE COMMISSION DES LOIS : DE L'HARMONISATION À LA NOVATION LÉGISLATIVE

1. Des mesures de simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations

2. Des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics

a) Des modifications au régime des collectivités locales et la sécurisation de leur environnement juridique

b) La facilitation de l'action des services de l'Etat

c) La prise en compte de la diffusion des nouvelles technologies

3. Des modifications conséquentes en matière pénale

4. De nouvelles habilitations législatives

5. La ratification d'un train d'ordonnances

6. La suppression de nombreux rapports au Parlement

B. LES ARTICLES DÉLÉGUÉS AUX AUTRES COMMISSIONS

1. Des simplifications diverses

2. D'autres habilitations législatives

III. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION DES LOIS : ADHÉRER À LA DÉMARCHE INITIÉE PAR LES DÉPUTÉS EN EN CONSOLIDANT LES OBJECTIFS

1. Poursuivre la simplification en faveur des citoyens et des usagers des administrations et en renforcer l'effectivité

2. Compléter les simplifications opérées au bénéfice des entreprises et des professionnels

3. Renforcer la souplesse et la sécurité juridique des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics

4. Mieux sérier les dispositions de clarification du droit en matière pénale

5. Distinguer et préciser les ratifications d'ordonnances

EXAMEN DES ARTICLES CHAPITRE PREMIER - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES CITOYENS ET DES USAGERS DES ADMINISTRATIONS

Article premier (art. L. 30 du code électoral) - Extension de la faculté de s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision

Article 2 (art. 530-1 du code de procédure pénale) - Restitution automatique de la consignation en cas de succès de la contestation d'une amende

Article 3 (art. 80 du code civil) - Déclaration des décès survenus dans les établissements de santé et les établissements sociaux et médico-sociaux qui accueillent des personnes âgées

Article 3 bis (art. 804 du code civil) - Modalités de la renonciation à une succession

Article 4 (art. 815-5-1 nouveau du code civil) - Aliénation d'un biens indivis

Article 5 (art. 9, 10-1, 18-2, 21, 22, 25 et 29-6 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété) - Clarification du régime de la copropriété

Article 6 (art. 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété) - Assouplissement des conditions de surélévation des immeubles soumis au régime de la copropriété

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 111-3 du code de l'urbanisme) - Reconstruction de bâtiments détruits en surdensité

Article 7 bis (nouveau) (art. L. 111-12 du code de la construction et de l'habitation, art. 1er de la loi du 24 décembre 1897 relative au recouvrement des frais dus aux notaires, avoués et huissiers) - Coordination avec la réforme des règles de prescription en matière civile

Article 8 (art. 26, 26-1, 26-3 et 33-1 du code civil) - Réception et enregistrement des déclarations de nationalité française

Article 10 Simplification des procédures de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné

Article 11 (art. L. 211-13 nouveau du code de l'organisation judiciaire) - Désignation dans chaque cour d'appel d'un tribunal de grande instance spécialisé en matière d'adoption internationale

Article 12 (Art. L. 79, L. 80 et L. 104-1 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Regroupement des tribunaux des pensions

Article 13 (art. 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 et 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986) - Suppression de la consultation de la commission de réforme des fonctions publiques territoriale et hospitalière en cas d'admission par l'administration de l'imputabilité au service

Article 14 - Simplification des mesures de recouvrement des impositions

Article 14 bis (nouveau) (art. 47-1 nouveau et 86 de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution) - Déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable

Article 14 ter (nouveau) (art. L. 111-1 du code de la consommation) - Charge de la preuve de l'obligation d'information du professionnel

CHAPITRE II - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES ENTREPRISES ET DES PROFESSIONNELS

Article 15 - Dématérialisation des bulletins de paie

Article 15 bis - Suppression de l'obligation de transmission à l'inspection du travail du rapport économique et financier annuel des entreprises de plus de 50 salariés

Article 16 - Insaisissabilité de la majoration spéciale pour tierce personne

Article 17 (art. 15-1 nouveau de la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution) - Déclenchement d'office du solde bancaire insaisissable

Article 17 bis (nouveau) (art. L. 225-8, L. 225-235, L. 226-10-1 et L. 229-3 du code de commerce) - Missions et incompatibilités des commissaires aux comptes - Contrôle de la légalité de la fusion conduisant à la création d'une société européenne

Article 18 - Création d'un guichet unique pour l'accès aux informations sur les réseaux d'énergie

Article 18 bis - Habilitation législative pour clarifier le régime du transport par canalisations de gaz, d'hydrocarbures et de produits chimiques

Article 19 - Simplification de certaines déclarations de salaire pour les employeurs agricoles ainsi que des procédures de versement d'aides aux exploitants agricoles et suppression des comités départementaux des prestations sociales agricoles

Article 20 - Suppression de la disposition autorisant les médecins et sages-femmes étrangers ayant commencé à pratiquer avant 1945 à exercer leur activité

Article 21 - Extension du dispositif de reconnaissance du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur

Article 22 - Simplification de la définition du « salon professionnel »

Article 23 - Modification rédactionnelle dans le code du travail

Article 24 (art. L. 215-12, L. 215-13, L. 215-14, L. 215-14-1, L. 215-16 et L. 215-17 du code de la consommation) - Désignation d'experts par le procureur de la République en matière de droit de la consommation

Article 25 - Suppression de la délivrance d'un double agrément pour l'exercice de la profession de commissionnaire en douane

Article 26 - Modernisation de la procédure de conciliation et d'expertise douanière

Article 27 - Allégements de procédures en matière agricole

Article 28 - Simplification de la procédure de modification des autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires

Article 28 bis - Habilitation législative pour modifier par ordonnance les textes législatifs relatifs aux missions exercées initialement par la direction générale des impôts et la direction générale de la comptabilité publique

Article 28 ter - Habilitation législative pour réformer le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales

Article 28 quater - Habilitation législative pour codifier les dispositions relatives à la pêche maritime et mettre à jour le code rural et le code forestier

Article 28 quinquies - Règles relatives au déplacement d'un débit de tabac sur le territoire d'une même commune

CHAPITRE III - MESURES DE SIMPLIFICATION DES RÈGLES APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET AUX SERVICES PUBLICS

Article 29 - Suppression de rapports au Parlement

Article 30 (art. L. 3221-10, L. 3221-10-1[nouveau], L. 4231-7 et L. 4231-7-1[nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Simplification des règles relatives aux actions en justice exercées par les présidents de conseil général ou régional

Article 31 (art. L.3211-2, L. 3213-6, L. 3214-2, L. 4221-5 et L. 4221-6 du code général des collectivités territoriales) - Extension des compétences susceptibles d'être déléguées par le conseil général ou par le conseil régional à son président

Article 32 (art. L. 412-52 du code des communes) - Procédure d'élaboration des règles relatives aux équipements de police municipale

Article 33 bis - Habilitation du gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du code général des collectivités territoriales

Article 34 (art. L. 2131-1, L. 3131-1 et L. 4141-1 du code général des collectivités territoriales ; art. 6 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002) - Possibilité ouverte aux collectivités locales de procéder à l'affichage des actes exclusivement sur support numérique

Article 35 - Simplification et clarification de règles de compétence juridictionnelle pour les contentieux en matière de protection sociale

Article 36 - Intégration de l'inventaire forestier national à l'Office national des forêts

Article 36 bis - Habilitation législative pour créer un nouvel établissement public administratif en regroupant le centre national de la propriété forestière et les centres régionaux de la propriété forestière

Article 36 ter - Habilitation législative pour prendre les dispositions législatives nécessaires à une mise en oeuvre rapide des mesures retenues dans le secteur agricole et forestier au titre de la révision générale des politiques publiques

Article 37 (art. L. 33-4 du code des postes et communications électroniques ; art. L. 3111-4 et L. 3114-5du code de la santé publique) - Réduction du nombre de commissions administratives

Article 38 - Création d'une procédure de saisie de créances simplifiée pour le recouvrement des créances domaniales et des produits divers de l'État

Article 39 (art. L. 1617-4, L. 1617-5, et L. 1874-1 du CGCT ; art. L. 2323-5 du code général de la propriété des personnes publiques) - Diverses mesures relatives aux actes des comptables des collectivités locales

Article 40 (art. L. 1311-13, L. 2321-2, L. 1841-1 et L. 4424-2 du CGCT ; art. L. 215-1 du code de l'éducation) - Clarification et simplification de règles diverses relatives au fonctionnement des collectivités territoriales

Article 41 (art. L. 114-3 et L. 151-3 du code de la voirie routière) - Réforme de la procédure d'adoption des plans de dégagement et correction d'un oubli de coordination

EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE PREMIER - MESURES DE SIMPLIFICATION EN FAVEUR DES CITOYENS ET DES USAGERS DES ADMINISTRATIONS