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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

TITRE II : RELANCE DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT

ARTICLE 17 - Autorisation des sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré des départements d'outre-mer à devenir actionnaires de sociétés civiles immobilières

Commentaire : le présent article vise à autoriser les sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré (SAHLM) à devenir actionnaires de sociétés civiles immobilières.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CADRE POSÉ PAR L'ARTICLE 20 DU PRÉSENT PROJET DE LOI

Le présent article s'inscrit dans le cadre de la réforme proposée par l'article 20 du présent projet de loi relatif à la défiscalisation en matière de logement social.

Il est donc renvoyé, pour le détail de cette réforme, au commentaire de cet article, qui dresse également un état des lieux du logement social dans les départements d'outre-mer.

B. LES COMPÉTENCES RESTREINTES DES SOCIÉTÉS ANONYMES INTERVENANT DANS LE DOMAINE DU LOGEMENT SOCIAL

Si les sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré (SAHLM) sont soumises à la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales57(*), elles conservent toutefois des particularités importantes qui résultent de leur objet très strictement défini et délimité par l'article L. 411-1 du code de la construction et de l'habitation. L'objet principal des SAHLM est la gestion et le développement du patrimoine locatif social. A ce titre, elles peuvent réaliser des logements, des opérations d'aménagement, des prestations de services, conclure des mandats de gérance, intervenir pour pallier le besoin de logements d'urgence ou encore réaliser des opérations en dehors du champ du logement social (services sociaux ou médico-sociaux par exemple).

Les sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modéré sont quant à elles régies par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération58(*). La section III du chapitre II du titre II du livre IV du code de la construction et de l'habitation définit strictement leur champ d'intervention, à l'instar de ce qui est prévu pour les SAHLM.

Il en résulte que ces deux types de sociétés anonymes intervenant dans le domaine du logement social ne peuvent, dans l'état actuel du droit, acquérir des parts ou actions de sociétés civiles immobilières (SCI).

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. AUTORISER LES SAHLM À ACQUÉRIR DES PARTS DE SCI

Le I du présent article prévoit de permettre aux sociétés anonymes d'habitation à loyer modéré et aux sociétés anonymes coopératives d'habitations à loyer modéré des départements d'outre-mer de devenir actionnaires de sociétés civiles immobilières dont l'objet est de construire des logements sociaux ou intermédiaires.

Il crée, au sein du code de la construction et de l'habitation, un article L. 472-1-8 nouveau qui ouvre expressément cette possibilité.

L'utilité de ce dispositif est de permettre aux SAHLM, par l'intermédiaire des sociétés civiles immobilières (SCI) dont elles seront actionnaires, de bénéficier, d'une part, du dispositif actuel de défiscalisation prévu par l'article 199 undecies A du code général des impôts et, d'autre part, du nouveau dispositif de défiscalisation en matière de logement social mis en place par l'article 20 du présent projet de loi.

En effet, en tant que détentrices de parts de SCI, auxquelles s'applique un régime de transparence fiscale, les sociétés d'HLM susvisées pourront bénéficier directement de la défiscalisation.

B. L'EXTENSION AUX DOM DES MESURES DE RÉQUISITION DES LOGEMENTS VACANTS

Par ailleurs, le II du présent article modifie l'article L. 661-1 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir l'application aux départements d'outre-mer du titre IV du livre VI du même code, relatif à la mise en oeuvre du droit au logement par la réquisition.

Les dispositions applicables en métropole en matière de réquisition des logements résultent d'une ordonnance d'octobre 1945 non appliquée dans les DOM en raison du régime de la spécialité législative alors en vigueur. Le présent article propose d'unifier les régimes applicables dans les DOM et en métropole, c'est-à-dire d'étendre aux DOM l'ensemble du dispositif de réquisition applicable au titre du code de la construction et de l'habitation.

Les dispositions du code de la construction et de l'habitation permettent de prononcer, par arrêté préfectoral, la réquisition de logements « dans les villes où existent une grave crise du logement ». Ces dispositions, qui ont été adoptées au lendemain de la seconde guerre mondiale, dans un contexte d'urgence présentant un caractère exceptionnel, ont perduré du fait de la crise persistante du logement. Ces réquisitions ne peuvent porter, à titre temporaire, que sur des logements vacants et ne peuvent bénéficier qu'à des personnes sans logement ou logées dans des conditions manifestement insuffisantes.

En plus du régime de réquisitions issu de l'après-guerre, la loi du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions59(*) a créé un nouveau régime de réquisition avec attributaire. Il prévoit que les locaux vacants depuis plus de 18 mois et appartenant à des personnes morales dans des communes où existe un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements pourront être réquisitionnés pour une durée comprise entre 1 et 6 ans, au profit d'un attributaire qui le rénove à ses frais et le loue à des personnes de revenu modeste.

Ces deux régimes, applicables métropoles, seraient donc étendus aux quatre départements d'outre-mer.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN NOUVEL OUTIL QUI PEUT S'AVÉRER UTILE

Votre commission des finances, qui a régulièrement souligné les besoins majeurs des départements d'outre-mer en matière de logement social60(*), est favorable au dispositif proposé par le I du présent article, qui donne aux organismes de logement social un outil supplémentaire de financement de leurs opérations.

Elle souligne toutefois les difficultés que risquent de rencontrer les organismes de logement social dans la mise en oeuvre du nouveau dispositif prévu par l'article 20 du présent projet de loi, pour lequel ils ne disposent pour le moment d'aucun savoir-faire. Par ailleurs, de nombreux organismes de logement social sont dans des situations financières difficiles, ce qui pourrait constituer un obstacle à l'application du dispositif prévu par le présent article. Votre commission des finances incite donc vivement le gouvernement à mettre en place les mesures administratives d'application du présent article les plus souples possibles, afin qu'au-delà des intentions, il bénéficie réellement aux constructions de logement social en outre-mer.

Sur le fond du dispositif de réorientation de la défiscalisation en matière de logement vers la défiscalisation du logement social, votre commission renvoie au commentaire de l'article 20 du présent projet de loi.

B. L'UTILITÉ DES MESURES DE RÉQUISITION

Votre commission des finances est également favorable à l'extension aux DOM des mesures législatives en vigueur en métropole en matière de réquisition des logements. Non seulement il ne paraît plus justifié, dans cette matière comme dans d'autres, de leur appliquer un régime juridique différent de celui de la métropole mais, en pratique, il n'est pas pertinent, en matière de logement dans les départements d'outre-mer, de se priver des outils disponibles en métropole.

Il convient toutefois de relativiser l'impact de cette extension. En effet, en métropole et d'après les derniers chiffres qu'ils ont eus à leur disposition, votre commission des finances estime à moins de 1.000 le nombre de logements appartenant à des personnes privées et faisant l'objet, chaque année, d'une réquisition au titre des dispositions du code de la construction et de l'habitation étendues aux DOM par le présent article.

Dans le texte qui vous est soumis, votre commission des finances a donc conservé la rédaction du projet de loi initial, sous réserve d'un amendement de portée rédactionnelle.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 17 ainsi rédigé.

ARTICLE 18 - Remise sur le marché locatif de logements indivis vacants

Commentaire : le présent article vise à faciliter la remise sur le marché locatif des logements indivis vacants, même en l'absence d'accord des indivisionnaires.

I. LE DROIT EXISTANT

Le logement en outre-mer fait, depuis plusieurs années, l'objet d'une politique publique volontariste compte tenu des conditions de vie observées sur certains territoires, conditions qui ont été qualifiées « d'indignes de la République » par notre ancien collègue Henri Torre à l'occasion de son rapport61(*) d'information consacré à ce sujet.

Au regard des particularités présentées par les DOM, plusieurs mesures spécifiques ont été prises afin d'accroître le parc immobilier, résorber l'habitat insalubre, promouvoir la rénovation et la restauration des logements. La défiscalisation est l'axe essentiel de l'action menée depuis plusieurs années. Toutefois, le bilan est mitigé. Selon le rapport de suivi62(*) également établi par Henri Torre, la situation du logement en outre-mer reste toujours critique. La production de logement social s'est ainsi « effondrée » entre 2005 et 2007 alors même que les besoins sont croissants. De même, la résorption de l'habitat insalubre connaît d'importantes difficultés, les actions conduites permettant « d'endiguer le phénomène, mais non de le résorber réellement ».

Cette situation a mis en évidence la nécessité de prendre d'autres mesures afin de renforcer l'impact de la politique du logement en outre-mer. Le traitement des difficultés de mobilisation du foncier relève de cette nouvelle approche.

Comme le souligne rapport précité, le foncier constitue aujourd'hui le principal obstacle au développement du logement outre-mer. En effet, l'outre-mer se distingue sur deux questions foncières qui sont l'importance de l'indivision et l'absence de titres de propriété.

Ces deux éléments constituent des freins sérieux à la politique du logement outre-mer, dans la mesure où :

d'une part, les contraintes liées à la gestion d'un immeuble indivis conduisent bien souvent à laisser l'immeuble vacant et/ou se dégrader. Ainsi, l'INSEE évalue à 10 % la proportion de logements vacants dans les DOM. Si l'inoccupation liée à la situation d'indivision de l'immeuble n'est pas précisément connue, il existe un certain consensus sur le fait que l'indivision est un facteur explicatif majeur de la vacance des logements ;

d'autre part, l'absence de titres de propriétés, rendant impossible le règlement des successions passées, engendre une grande difficulté à libérer les terrains pour les rendre propres à la construction de nouveaux équipements ou à la mise en place de logements sociaux.

Afin de limiter les conséquences négatives de ces questions foncières sur la politique du logement, les articles 18 et 19 du projet de loi proposent :

- d'une part, de faciliter la remise sur le marché de logements indivis vacants (article 18) ;

- d'autre part, de créer un groupement d'intérêt public chargé de l'indivision et dont la mission sera de reconstituer les titres de propriété pour les biens fonciers ou immobiliers qui en sont dépourvus (article 19).

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Afin de prendre en compte les problèmes posés par l'indivision en outre-mer, le présent article propose d'assouplir le régime légal de l'indivision dans les DOM en ajoutant un nouvel article 815-5-1 dans le chapitre VII du livre III du code civil.

Cet article précise qu'un indivisaire peut, sans l'accord des autres indivisaires :

- entreprendre des travaux d'amélioration, de réhabilitation et de restauration de l'immeuble indivis ;

- accomplir tous les actes d'administration et les formalités de publicité afférents à ces travaux.

Cette possibilité est ouverte lorsque les cinq conditions suivantes sont réunies :

- l'immeuble indivis doit être à usage d'habitation ;

- l'immeuble doit être inoccupé depuis plus d'une année civile ;

- le consentement de tous les co-indivisaires ne peut être obtenu ;

- les travaux, actes et formalités engagés doivent avoir pour objet de mettre en location le logement à usage d'habitation principale ;

- l'indivisaire doit avoir été désigné mandataire successoral dans les conditions prévues aux articles 813-1 et suivants du code civil.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission renvoie aux travaux de la commission des lois s'agissant du commentaire sur le fond du dispositif.

S'agissant du principe de l'article, votre commission approuve la création d'un régime spécifique de l'indivision dans les DOM compte tenu de l'importance, dans ces territoires, du nombre de logements vacants liée à des problèmes de succession, et de la nécessité de mobiliser ces habitats dans le cadre d'une politique volontariste du logement.

Elle remarque que la création d'un régime spécifique de l'indivision en outre-mer est une volonté relativement ancienne, puisqu'un dispositif semblable avait d'ores et déjà été discuté à l'occasion de l'examen de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, et n'avait pas pu être adopté compte tenu de l'importance de son caractère dérogatoire.

Toutefois, la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a sensiblement assoupli les principes directeurs du régime de l'indivision, en mettant notamment fin à l'exigence d'obtenir l'unanimité des co-indivisaires pour certaines décisions. Au regard de ce nouveau régime, la dérogation proposée par le présent article apparaît moins délicate, et ce d'autant plus qu'elle est encadrée par une décision de justice.

Néanmoins, votre commission s'interroge sur la durée d'inoccupation de l'immeuble (une année civile) au terme duquel un indivisaire peut, sous réserve qu'il remplisse les autres conditions, engager la procédure proposée par le présent article. Compte tenu des délais de règlement des successions, ce délai de vacance peut paraître insuffisant et ne pas témoigner d'un réel blocage entre les indivisaires ou de problèmes de succession.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 18 sans modification.

ARTICLE 19 - Création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus

Commentaire : le présent article prévoit la création, par décret en Conseil d'Etat d'un GIP visant à reconstituer les titres de propriétés pour les biens fonciers qui en sont dépourvus, afin notamment de sortir des situations d'indivision.

I. LE DROIT EXISTANT

Votre commission renvoie au commentaire de l'article 18 du présent texte.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. LA CRÉATION D'UN GROUPEMENT D'INTÉRÊT PUBLIC

Aux termes du I de l'article 19 du projet de loi, il est proposé la création d'un groupement d'intérêt public « chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus ».

Selon le II de l'article 19 du projet de loi, le GIP est constitué de :

- l'Etat, titulaire de la majorité des voix au sein de l'Assemblée générale et du conseil d'administration ;

- des régions d'outre-mer concernées ;

- d'associations des élus locaux des régions concernées ;

- de représentants des officiers publics ministériels intéressés des régions concernées ;

- de personnes morales de droit public ou privé dans les conditions déterminées par la convention constitutive.

Le III de l'article 19 précise que le président du conseil d'administration est désigné après avis des présidents des conseils régionaux.

B. LE FONCTIONNEMENT DU GIP

1. Les pouvoirs du GIP

Afin de remplir sa mission, le GIP peut « prendre toute mesure permettant de définir [les] biens et d'en identifier leurs propriétaires et créer ou gérer l'ensemble des équipements ou services d'intérêt commun rendus nécessaires pour la réalisation de son objet ».

Le V de l'article 19 du projet de loi précise que « le groupement d'intérêt public, ainsi que les personnes déléguées par lui peuvent se faire communiquer de toute personne, physique ou morale, de droit public ou de droit privé, tous documents et informations nécessaires à la réalisation de la mission du groupement, y compris ceux contenus dans un système informatique ou de traitement de données à caractère personnel, sans que puisse leur être opposé le secret professionnel. »

Le personnel du GIP est tenu au respect de la confidentialité des informations recueillies sous peine de sanction pénale. Toutefois, elles peuvent être communiquées aux officiers publics ministériels si elles concourent à l'exercice de leurs missions.

2. Le fonctionnement matériel

Le IV de l'article 19 du projet de loi propose que le personnel du groupement soit constitué de personnes mises à disposition du groupement par ses membres. Il offre également la possibilité pour le GIP de recruter, en tant que de besoin, des agents contractuels de droit public ou privé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission renvoie aux travaux de la commission des lois s'agissant du commentaire sur le fond du dispositif.

S'agissant du principe de l'article, votre commission soutient la création d'un organe chargé de faciliter l'établissement des titres de propriété et par voie de conséquence, la sortie de l'indivision.

Le projet du présent GIP s'appuie sur le GIP pour la Reconstruction des Titres de Propriété en Corse créé par l'article 42 de la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités.

Au regard de ce précédent, votre commission s'interroge sur deux points :

- d'une part, l'organisation matérielle du groupement d'intérêt public nécessitera d'être adaptée à la dispersion géographique des départements d'outre-mer, ce qui pose la question de la création éventuelle d'antennes régionales ;

- d'autre part, contrairement au système mis en place en Corse, le projet de loi n'offre pas la possibilité de créer un fichier de données à caractère personnel, ce qui surprend votre commission car le GIP pour la reconstruction des titres de propriété en outre-mer sera appelé à traiter, à collationner et à conserver les informations dont il a communication.

En outre, il convient de remarquer que le projet de loi n'exige pas d'avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés alors même que le GIP pourra se faire communiquer des informations contenues dans un système informatique ou de traitement de données à caractère personnel.

Votre commission souhaiterait connaître les raisons qui ont conduit le gouvernement à ne pas reprendre intégralement le dispositif corse et les garanties associées.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

ARTICLE 20 - Modification du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer

Commentaire : le présent article porte réforme du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer et vise notamment à recentrer ce dispositif sur le logement social.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPES DE LA DÉFISCALISATION EN MATIÈRE DE LOGEMENT EN OUTRE-MER

1. Le mécanisme de la défiscalisation dans le secteur du logement

La défiscalisation en matière d'investissements dans le secteur du logement, prévue par l'article 199 undecies A du code général des impôts, s'applique dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy, à Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises, jusqu'au 31 décembre 2017.

La défiscalisation dans le secteur du logement permet au contribuable de réduire le montant de son impôt sur le revenu d'un pourcentage du montant de l'investissement qu'il réalise, égal à :

- 25 % de l'investissement en cas d'acquisition ou de construction d'un logement affecté, pendant une durée de 5 ans, à l'habitation principale du contribuable. La réduction d'impôts est étalée sur 10 ans, le contribuable bénéficiant chaque année d'une réduction égale à 10 % du montant total de l'avantage fiscal ;

- 25 % de l'investissement en cas de travaux de réhabilitation sur des logements achevés depuis plus de 40 ans, lorsque le propriétaire prend l'engagement d'affecter pour 5 ans le logement à son habitation principale ou de louer pour 5 ans ce logement à des personnes non membres de son foyer fiscal. La réduction d'impôts est étalée sur 5 ans, le contribuable bénéficiant chaque année d'une réduction égale à 20 % du montant total de l'avantage fiscal ;

- 40 % de l'investissement en cas d'acquisition ou de construction d'un logement, si le propriétaire prend l'engagement de le louer pendant une durée minimale de 5 ans à une personne non membre de son foyer fiscal. Ce taux s'applique aussi aux prix de souscription de parts ou actions de sociétés dont l'objet réel est exclusivement la construction de logements neufs affectés à la location dans les mêmes conditions. La réduction d'impôts est étalée sur 5 ans, le contribuable bénéficiant chaque année d'une réduction égale à 20 % du montant total de l'avantage fiscal.

Ce taux de 40 % est porté à 50 % à condition que le loyer et les ressources du locataire n'excèdent pas des plafonds fixés par décret et que la location dure au minimum 6 ans. Cette disposition spécifique vise à rendre plus favorable les investissements dans le secteur du logement locatif intermédiaire, dont les loyers sont réglementés, que dans le secteur du logement locatif libre, qui n'est soumis à aucun plafond de revenu et de loyer pour le locataire.

Ces trois taux sont par ailleurs majorés de 10 points lorsque le logement est situé dans une zone urbaine sensible des DOM ou de Mayotte. Ils sont également majorés de 4 points lorsque des dépenses d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable sont réalisées dans le logement.

Enfin, pour le calcul de la réduction d'impôt, les sommes versées ne sont prises en compte que dans la limite de 2.058 euros hors taxes par mètre carré de surface habitable, cet indice évoluant en fonction du coût de la construction.

2. Un dispositif qui vise les logements libres et intermédiaires

L'article 199 undecies A du code général des impôts n'impose, de manière générale, aucun plafond de loyers pour les logements locatifs construits grâce à la défiscalisation ni aucun plafond de revenu pour les locataires bénéficiant de ces logements. On l'a vu, il prévoit toutefois une majoration du taux de la défiscalisation lorsque les logements sont soumis à des plafonds de ressources et de loyers impliquant que le logement appartient à la catégorie des logements dits « intermédiaires ».

La notion de logement « intermédiaire » n'est pas homogène. On désigne par ce terme des logements à loyers maîtrisés, mais supérieurs à la catégorie dite des logements locatifs sociaux. Il n'existe pas un plafond unique de logement intermédiaire, mais plusieurs plafonds en fonction des dispositifs.

A titre indicatif, pour l'application du dispositif de la loi dite « Girardin », les plafonds de loyer sont, en 2009, de 150 euros par an et par mètre carré dans les départements d'outre-mer, à Saint-Martin, Saint-Barthélemy et à Mayotte ; de 189 euros par an et par mètre carré à Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises.

Dans les départements d'outre-mer, les logements intermédiaires bénéficient par ailleurs de prêts locatifs sociaux (PLS), pour lesquels les plafonds de loyers correspondants par an et par mètre carré sont en 2009 de 109,56 euros aux Antilles, de 106,68 euros en Guyane et de 113,52 euros à la Réunion.

B. LA LIGNE BUDGÉTAIRE UNIQUE

Identifié depuis 1987 dans le cadre d'une ligne budgétaire unique (LBU) gérée par le ministère du logement, le budget de l'Etat consacré au logement outre-mer a été transféré en 1997 et 1998 au budget du ministère de l'outre-mer, dans le souci d'assurer une visibilité accrue et une meilleure adaptation territoriale de la politique du logement.

La LBU regroupe donc l'ensemble des crédits consacrés au logement en outre-mer par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer. A l'inverse de la défiscalisation, qui finance essentiellement les logements libres et intermédiaires, la LBU a pour fonction actuelle le financement du logement social en outre-mer.

En 2009, ce sont 258 millions d'euros en autorisations d'engagement et 209 millions d'euros en crédits de paiement qui ont été prévus par la loi de finances pour financer la LBU.

L'évolution de la ligne budgétaire unique en loi de finances depuis 2005

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

C. UN BILAN DÉCEVANT

1. Des besoins importants en matière de logement social

La situation du logement social dans les départements d'outre-mer se caractérise par des besoins très importants du fait, d'une part, d'une croissance démographique quatre fois supérieure à celle des départements métropolitains et, d'autre part, d'une très forte proportion de ménages à faibles ressources. Ainsi, d'après les informations fournies à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, ce sont 80 % de la population des départements d'outre-mer qui peuvent prétendre à un logement social contre 68 % de la population métropolitaine. Cette situation est accentuée par une forte décohabitation des ménages.

Lors de conférence nationale du logement social outre-mer, les besoins de logements sociaux ont été évalués dans une fourchette allant de 50.000 à 90.000 logements. D'après les chiffres fournis par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le nombre de demandeurs de logements sociaux se chiffrerait à environ 64.000 demandes non satisfaites.

Nombre de demandeurs de logements sociaux par département

(demandes non satisfaites)

Guadeloupe

15 000

Martinique

10 000

Réunion

26 000

Guyane

13 000

Total

64 000

Source : directions départementales de l'équipement

Or, le niveau de production de logements sociaux atteint au cours des huit dernières années n'est pas à la hauteur des besoins.

Production de logements sociaux par type de produits depuis 2003 (DOM hors Mayotte)

 

2003

2004

2005

2006

2007

Logement social (LLS LLTS)

4.432

3.226

4.711

4.279

3.676

Accession sociale

2.192

1.839

1.645

1.264

979

Amélioration parc privé

2.602

2.391

3.074

2.411

2.210

Réhabilitation parc public

741

642

1.873

417

848

Total

9.967

8.098

11.303

8.133

7.713

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Production par département en 2007

 

Guadeloupe

Guyane

Martinique

Réunion

Mayotte

Logement locatif social

1.528

595

258

1.221

0

Accession sociale

49

13

130

787

120

Amélioration parc privé

502

105

878

725

0

Réhabilitation parc public

848

0

0

0

0

Total

2.881

713

1.266

2.733

120

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

2. Les effets mitigés de la défiscalisation

a) Un soutien à l'activité du BTP

Les représentants socioprofessionnels rencontrés par vos rapporteurs ont insisté sur les effets positifs du dispositif de défiscalisation en matière de logement sur l'activité du secteur du bâtiment travaux publics (BTP) dans les territoires d'outre-mer et, par conséquent, sur l'activité ultramarine dans son ensemble.

Toutefois, ni les services du ministère des finances ni ceux du secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne sont en mesure de fournir des éléments précis sur le nombre de logements construits par an en défiscalisation. Le tableau ci-après présente une estimation fondée sur une extrapolation à partir du nombre de logements autorisés.

Estimation du nombre de logements construits en défiscalisation en outre-mer

2005

2006

2007

2008

14 700

14 400

17 200

15 000

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Dans son rapport d'information précité63(*) sur le logement en outre-mer réalisé en 2008, la commission des finances concluait à l'incapacité « d'évaluer à l'heure actuelle les conséquences des dispositifs de défiscalisation en matière de logement en outre-mer. Ce constat est partagé par la commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, chargée de la mise en oeuvre de l'article 38 de cette loi qui prévoit notamment une évaluation triennale de l'impact socio-économique des dispositifs de défiscalisation en matière de logement en outre-mer. Or, le dernier rapport d'étape de cette commission, rendu le 6 décembre 200664(*), indique que le principal constat auquel a abouti la Commission est que l'ensemble des travaux qui ont été conduits ne permettaient pas d'évaluer, au sens de l'article 38 de la LPOM, le dispositif de défiscalisation, tous secteurs ou procédures confondus ».

b) Des effets pervers importants

Non seulement les effets bénéfiques de la défiscalisation en faveur du logement en outre-mer sont incertains, mais ce dispositif produit des effets pervers importants, relevés dans le rapport précité de la commission des finances sur le logement en outre-mer.

Ainsi, ce rapport soulignait l'inadaptation du dispositif aux besoins des populations ultramarines. Les opérations réalisées grâce au dispositif de la défiscalisation concernent surtout le logement haut de gamme. Or, 80 % de la population des DOM remplit les conditions pour bénéficier d'un logement social. Il en résulte une surproduction de logements haut de gamme, alors que la demande pour ce type de logements est pourtant déjà largement satisfaite par le parc de logements disponible. Il n'est d'ailleurs plus rare que des investisseurs ne parviennent plus à rentabiliser leurs investissements, faute de trouver des locataires pour les logements qu'ils ont financés.

Par ailleurs, de nombreux logements produits grâce à la défiscalisation sont, pour les commodités de réalisation de l'opération, des T1 ou T2, moins chers que des appartements de plus grande taille, mais également inadaptés à la demande actuelle en outre-mer.

Enfin, la défiscalisation telle qu'elle est aujourd'hui applicable aux logements en outre-mer pénalise doublement la production de logement social, qui représente pourtant le premier besoin. Elle a tout d'abord conduit les entreprises de construction à être moins disponibles pour les opérations de logements sociaux, moins rentables. Elle a par ailleurs largement contribué à renchérir le coût des terrains, l'achat du foncier dans les opérations de défiscalisation pouvant être rentabilisé par la construction de logements haut de gamme, alors que l'augmentation des prix du foncier pénalise fortement les bailleurs sociaux. Une mission d'audit de modernisation a ainsi rendu en mars 2006 un rapport sur la politique du logement social outre-mer qui confirme que « les opérations de défiscalisation créent un effet d'éviction majeur à l'égard des opérations de logement social »65(*).

c) Un coût non maîtrisé

D'après les chiffres figurant dans le rapport remis par le gouvernement au Parlement en avril 2008 sur les niches fiscales non plafonnées66(*), le dispositif global de l'article 199 undecies A du code général des impôts concernait un nombre relativement réduit de foyers fiscaux : 29.000 en 2006.

Le coût du dispositif pour les finances publiques est toutefois particulièrement élevé et paraît surtout non maîtrisé puisqu'il s'élève aujourd'hui à 250 millions d'euros et a plus que doublé depuis 2003, date de la mise en place de la loi de programme pour l'outre-mer, comme l'indique le graphique ci-après.

Evolution de l'estimation de la dépense fiscale au titre de l'impôt sur le revenu
consacrée au logement en outre-mer

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article propose une modification de grande ampleur du dispositif de défiscalisation actuellement applicable en matière de logement en outre-mer :

- d'une part, il met fin à la majeure partie du dispositif actuellement prévu par l'article 199 undecies A du code général des impôts relatif aux investissements en matière de logement ;

- d'autre part, il étend le dispositif de défiscalisation des investissements productifs, prévu par l'article 199 undecies B du code général des impôts, au logement social.

A. LA QUASI-DISPARITION DE L'ACTUEL DISPOSITIF DE DÉFISCALISATION EN MATIÈRE DE LOGEMENT

Le I du présent article modifie sur plusieurs points l'article 199 undecies A du code général des impôts qui met en oeuvre le dispositif de défiscalisation en matière de logement.

1. La limitation du champ de la défiscalisation en matière d'accession à la propriété

Plusieurs limitations sont apportées au dispositif de défiscalisation en matière d'accession à la propriété, qui permet à son bénéficiaire de réduire son impôt en cas d'acquisition ou de construction d'un logement affecté pendant 5 ans à son habitation principale.

Ainsi, le 2° du I du présent article prévoit que la réduction d'impôt ne s'appliquera plus qu'au prix de revient de l'investissement dans la limite de 100 mètres carrés de surface habitable, alors qu'aucune limitation de surface n'est aujourd'hui applicable.

Par ailleurs, le 4° du I du présent article prévoit l'insertion d'un 3 bis à l'article 199 undecies A du code général des impôts qui limite le dispositif de défiscalisation aux primo-accédants. L'objectif est ainsi de garantir que la défiscalisation aura pour fonction de faciliter l'accession à la propriété des ultramarins. Il est précisé, pour tenir compte des conditions parfois désastreuses de logement en outre-mer, que les propriétaires de logements insalubres ou dangereux, c'est-à-dire notamment de logements dans des bidonvilles, pourront bénéficier du dispositif de défiscalisation.

2. La suppression des autres dispositifs de défiscalisation actuellement applicables en matière de logement

a) La suppression de la défiscalisation des travaux de réhabilitation

Le 3° du I du présent article supprime le dispositif de défiscalisation actuellement applicable en matière de travaux de réhabilitation de logements achevés depuis plus de 40 ans, qui permet de réduire son impôt de 25 % du montant des travaux ainsi réalisés.

b) La disparition progressive des dispositifs de défiscalisation en matière de logement locatif

Le quatrième alinéa du 5° du I propose de limiter aux constructions achevées jusqu'au 31 décembre 2010 l'application du taux de défiscalisation de 40 % actuellement applicable aux opérations de construction ou d'acquisition de logements en vue de leur location, pendant 5 ans, à des personnes qui en font leur habitation principale. Cette limitation vaut pour les opérations réalisées directement par le contribuable ainsi que pour les opérations réalisées par l'intermédiaire de sociétés, notamment de sociétés civiles autorisées à faire appel public à l'épargne. Elle vise les opérations en matière de logement libre.

Le cinquième alinéa du 5° du I propose de limiter aux constructions achevées jusqu'au 31 décembre 2009 l'application du taux majoré de défiscalisation à 50 % actuellement applicable pour les logements intermédiaires.

A partir de ces dates - 2011 pour le logement libre et 2010 pour le logement intermédiaire - les deux derniers alinéas du texte proposé par le présent article pour le 6 de l'article 199 undecies A du code général des impôts organisent la disparition progressive de la défiscalisation pour ces deux types de logement, la défiscalisation du logement libre disparaissant en février 2011 et celle du logement intermédiaire en janvier 2013.

Taux de défiscalisation applicables en matière de logement libre

Date d'achèvement de l'investissement

Jusqu'au 31 décembre 2010

En janvier 2011

A partir de février 2011

Taux de défiscalisation

40 %

30 %

0 %

Taux de défiscalisation applicables en matière de logement intermédiaire

Date d'achèvement de l'investissement

Jusqu'au 31 décembre 2009

En 2010

En 2011

En 2012

A partir de 2013

Taux de défiscalisation

50 %

45 %

35 %

25 %

0 %

En outre, le 1° du présent article ajoute au dispositif de défiscalisation en matière de logement, à l'instar de ce qui est proposé pour la défiscalisation des investissements productifs, une condition d'application relative à la signature, par les collectivités territoriales d'outre-mer qui disposent d'une autonomie fiscale, d'une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative.

B. L'OUVERTURE DE LA DÉFISCALISATION DES INVESTISSEMENTS PRODUCTIFS AU LOGEMENT SOCIAL

Le II du présent article modifie l'article 199 undecies C du code général des impôts. Le dispositif prévu par l'actuel article 199 undecies C a été transposé au sein de l'article 199 undecies B par l'article 5 du présent projet de loi.

Le présent article propose donc de remplacer ses dispositions par un dispositif prévoyant la mise en oeuvre de la défiscalisation des investissements productifs en faveur des investissements dans le logement social.

1. Les opérations éligibles

Le texte proposé pour le I du nouvel article 199 undecies C permet d'appliquer le dispositif de défiscalisation des investissements productifs, prévu à l'article 199 undecies B, aux « acquisitions ou constructions de logements neufs à usage locatif » situées dans un département ou une collectivité d'outre-mer, sous réserve du respect de plusieurs conditions cumulatives :

- les logements construits ou acquis doivent être loués nus pendant une durée égale à 5 ans et dans les 6 mois de leur achèvement ou acquisition, à un organisme d'HLM, qui peut revêtir des formes variées67(*) ;

- au terme de cette location, le bien immobilier défiscalisé doit être cédé à l'organisme locataire ;

- les programmes immobiliers financés par ces opérations devront comprendre exclusivement des logements locatifs dont les loyers sont plafonnés. Par ailleurs, les locataires de ces immeubles devront en faire leur résidence principale et leurs ressources seront également plafonnées. Il résulte de ces dispositions que les logements libres ne seront pas concernés par ce nouveau dispositif de défiscalisation ;

- les logements devront comprendre des dépenses d'équipements de production d'énergie ou d'appareils utilisant une source d'énergie renouvelable ou de matériaux d'isolation, dont la nature sera fixée par arrêté ministériel ;

- enfin, 60 % du montant de la réduction d'impôt obtenue devra être rétrocédée à l'organisme d'HLM locataire sous forme de diminution de loyers et de prix de vente. Cette disposition est identique à celle applicable pour l'ensemble des investissements réalisés sous le régime de défiscalisation des investissements productifs régi par l'article 199 undecies B du code général des impôts.

2. Les modalités d'application de la défiscalisation en matière de logement social

Le taux de défiscalisation prévu par le présent article est de 50 %, c'est-à-dire que le contribuable pourra déduire du montant de son impôt sur le revenu 50 % du montant de l'investissement réalisé conformément au dispositif de l'article 199 undecies C du code général des impôts.

L'investissement pouvant donner lieu à une réduction d'impôt est toutefois plafonné à 1.800 euros pas mètre carré. Ce plafond évoluera chaque année « dans la même proportion que la variation de la moyenne sur quatre trimestres de l'indice nationale mesurant le coût de la construction publiée par l'Institut national de la statistique et des études économiques ».

Par ailleurs, il est prévu que si les conditions relatives au plafond de loyers du programme immobilier ou au plafond de ressources des locataires posées par le présent article cessent d'être vérifiées dans le courant du délai de 5 ans de location, la réduction d'impôt fait l'objet d'une reprise par l'administration fiscale.

Le texte proposé pour le IV de l'article 199 undecies C du code général des impôts prévoit également que l'ensemble des investissements qui donnent lieu à défiscalisation en matière de logement social devront, préalablement, avoir été notifiés au ministre chargé du budget et n'avoir pas appelé d'objection. Pour les investissements dont le montant par programme ou par année serait supérieur à 1 million d'euros, cette notification est remplacée par un agrément préalable du ministre en charge du budget.

Enfin, le dispositif de défiscalisation créé par le présent article a vocation à s'appliquer entre la promulgation de la présente loi et le 31 décembre 2017.

3. La transposition des dispositions de l'article 199 undecies B

Les conditions et sanctions fixées au I de l'article 199 undecies B du code général des impôts trouvent également à s'appliquer dans le cadre de la défiscalisation des logements sociaux mise en place par le présent article. Les possibilités de report et de remboursement de la réduction d'impôt prévues par l'article 199 undecies B sont transposées dans le dispositif du nouvel article 199 undecies C.

Par ailleurs, les subventions accordées par ces collectivités seront sans incidence sur les montants pris en compte pour l'application du dispositif de défiscalisation en matière de logement social.

Il est renvoyé, pour l'ensemble de ces dispositifs, au commentaire de l'article 5 du présent projet de loi.

C. L'OUVERTURE À LA DÉFISCALISATION DES CONTRATS DE LOCATION-ACCESSION

Le III du présent article porte modification de l'article 217 undecies du code général des impôts, qui régit la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés.

Il prévoit, dans ce cadre, de rendre éligibles à cette défiscalisation les opérations d'acquisition et de construction de logements neufs situés dans les départements d'outre-mer, sous réserve que l'entreprise signe avec une personne physique un contrat de location-accession, tel que défini par la loi du 12 juillet 199468(*). Est qualifié de location-accession un contrat par lequel le vendeur s'engage à transférer un bien immobilier à un acquéreur après une période de jouissance à titre onéreux du bien concerné, moyennant le paiement d'une redevance. Cette redevance est la contrepartie à la fois du droit de l'accédant à la jouissance du bien et de son droit personnel au transfert ultérieur de la propriété du bien.

Le présent article dispose par ailleurs que l'acquisition ou la construction doit avoir été financée au moyen d'un prêt social de location-accession (PSLA), régi par l'article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l'habitation. Le PSLA a pour vocation de financer la réalisation de logements neufs pour des ménages dont les ressources sont inférieures au plafond du prêt à l'accession sociale. Un PSLA peut être accordé à tout opérateur personne morale signataire d'une convention avec l'Etat par laquelle il s'engage à respecter un ensemble d'obligations.

Enfin, pour bénéficier de la défiscalisation mise en place par le présent article, les opérations de location-accession concernées devront emporter rétrocession à la personne physique signataire du contrat de location-accession des trois quarts de l'avantage fiscal procuré, sous forme de diminution de la redevance précitée et du prix de cession du logement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN RECENTRAGE DE LA DÉFISCALISATION PRÔNÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Une réforme allant dans le sens des préconisations de votre commission des finances

Suite aux constats des effets pervers induits par la défiscalisation en matière de logement, notamment de logement libre, telle que mise en place par la loi dite « Girardin », votre commission des finances a, au travers des rapports d'information de son rapporteur spécial sur la mission « Outre-mer », prôné un recentrage de ce dispositif vers le logement social69(*).

Votre commission des finances se réjouit donc de l'économie générale du dispositif proposé par le présent article qui, d'une part, met fin aux effets pervers de la défiscalisation telle qu'elle s'applique aujourd'hui dans le secteur du logement et, d'autre part, offre de nouveaux outils de défiscalisation visant spécifiquement à répondre aux besoins particulièrement importants de l'outre-mer en matière de logement social.

Notamment, elle est favorable à la limitation aux contribuables accédant eux-mêmes à la propriété du dispositif de défiscalisation tel qu'il s'applique aujourd'hui au secteur du logement. En effet, cette défiscalisation à vocation patrimoniale est comparable à une aide aux ultramarins qui souhaitent acquérir un logement. La limitation à 100 mètres carrés de la surface prise en compte pour l'application de la défiscalisation paraît toutefois particulièrement rigide. Votre commission des finances estime plus pertinent de prévoir, par décret, des plafonds différents en fonction de la composition du foyer, dans une fourchette allant de 50 à 150 mètres carrés. En effet, il ne paraît pas nécessaire de prévoir une défiscalisation à hauteur de 100 mètres carrés pour un célibataire. En revanche, cette surface peut paraître insuffisante pour un ménage avec de nombreux enfants.

Par ailleurs, si la défiscalisation des logements locatifs produisait des effets pervers, ce n'est pas le cas de celle applicable aux travaux de réhabilitation des logements de plus de 40 ans, qui visait uniquement à favoriser le maintien dans des conditions de salubrité et de sécurité convenables les logements ultramarins, soumis à des conditions climatiques particulièrement difficiles. Par conséquent, votre commission des finances s'interroge sur la pertinence de la suppression de ce dispositif et souhaite que le gouvernement précise les raisons qui ont présidé à ce choix.

Quant à la suppression des dispositifs de défiscalisation s'appliquant aux logements locatifs libre et intermédiaire, votre commission des finances y est résolument favorable, sur le principe, étant donné le bilan qui peut en être fait aujourd'hui.

2. Un nouveau dispositif qui devrait s'avérer efficace

Le nouveau dispositif créé par le présent article, qui vise les logements sociaux et, dans une moindre mesure, intermédiaires, semble mieux prendre en compte la réalité des besoins des populations ultramarines que l'actuel dispositif de la loi dite « Girardin ».

Il est très favorable aux organismes de logement social puisqu'il prévoit un taux de rétrocession de 60 %, qui implique que 60 % de la réduction d'impôt procurée à l'investisseur sera reversée, par une réduction des loyers et du prix de vente, aux organismes de logement social. Par ailleurs, l'obligation qui est faite aux investisseurs de revendre, au terme d'une période de 5 ans, les logements à l'organisme de logement social devrait contribuer à renforcer le parc des logements sociaux gérés par ces organismes.

Un doute existe quant à la perte d'attractivité de la défiscalisation qui pourrait résulter du fait que les contribuables ne font plus un investissement patrimonial puisqu'ils s'engagent, à terme, à revendre les logements à l'organisme de logement social. L'unique avantage de l'investissement sera en effet la réduction d'impôt qu'il permet d'obtenir.

Toutefois, outre cette réduction d'impôt, plusieurs éléments permettent de penser que ce dispositif sera attractif et permettra de mobiliser les investisseurs sur les opérations de construction de logement social.

D'une part, le taux de défiscalisation, de 50 %, est supérieur aux taux généralement applicables actuellement aux dispositifs de défiscalisation en matière de logement.

D'autre part, le choix d'utiliser le dispositif de défiscalisation des investissements productifs, régi par l'article 199 undecies B, plutôt que de réorienter le dispositif de l'article 199 undecies A, actuellement applicable au logement, devrait rendre le dispositif plus attractif. En effet, sur le modèle de l'article 199 undecies B relatif aux investissements productifs, la réduction d'impôt se fait en une seule fois, au moment de la réalisation de l'investissement. A l'inverse, dans le cadre de l'article 199 undecies A, la réduction d'impôts est étalée sur une période de 5 ans. Compte tenu du fait qu'il est actuellement difficile pour un investisseur d'évaluer les impôts qu'il devra acquitter pendant 5 ans, et qu'un tel dispositif implique de disposer d'une trésorerie disponible importante ou d'une forte capacité d'emprunt, l'attractivité du modèle 199 undecies B paraît meilleure que celle du 199 undecies A.

Il résulte de l'ensemble de ces éléments que le nouveau dispositif de défiscalisation des investissements en matière de logement social en outre-mer devrait s'avérer efficace.

3. Les implications financières du dispositif

Les conséquences budgétaires du dispositif mis en place par le présent article sont particulièrement difficiles à évaluer.

L'objectif affiché par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer est que l'ensemble des investissements qui se portent actuellement sur les dispositifs de défiscalisation des logements libres et intermédiaires soient transférés sur le nouveau dispositif de défiscalisation du logement social. Il en résulterait un coût net pour l'Etat nul en termes de dépense fiscale. Les incertitudes pesant sur la mise en oeuvre du nouveau dispositif de défiscalisation conduisent toutefois votre commission des finances à rester prudente sur cette affirmation.

Un des éléments satisfaisants du présent article est l'abaissement du seuil déclenchant la nécessité d'un agrément du ministre en charge du budget pour les investissements défiscalisés dans le cadre de ce nouveau régime. Ce seuil passe en effet de 4,6 millions d'euros à 1 million d'euros, ce qui permettra à l'administration, d'une part, de contrôler plus largement la qualité des opérations de défiscalisation et, d'autre part, d'avoir une meilleure connaissance de l'utilisation de ces dispositifs, aujourd'hui particulièrement lacunaire. L'obligation de déclarer l'ensemble des opérations de défiscalisation relevant de ce nouveau régime, même celles inférieures au seuil d'un million d'euros, participera également à cette meilleure connaissance.

Votre commission des finances vous propose, de manière similaire à ce qui est prévu par les articles 5 et 6 du présent projet de loi, d'appliquer aux dispositions de l'ancien dispositif de défiscalisation en matière de logement les mêmes conditions d'agrément et de notification que celles prévues par le présent article pour le nouveau dispositif de défiscalisation appliqué au logement social.

B. DES MODALITÉS DE MISE EN oeUVRE QUI JOUERONT UN RÔLE MAJEUR DANS L'EFFICACITÉ DU DISPOSITIF

1. Aider les organismes de logement social dans la mise en oeuvre du dispositif

a) Des modalités de mise en oeuvre complexes

Au cours de leurs auditions, vos rapporteurs ont fréquemment été alertés sur les difficultés techniques qui pourraient surgir dans l'application du nouveau dispositif de défiscalisation. En effet, en l'état actuel, les organismes sociaux obtiennent leurs financements essentiellement de la LBU et des prêts qu'ils peuvent souscrire par ailleurs, notamment auprès de la Caisse des dépôts et consignations.

Or, le nouveau dispositif imposera des financements plus complexes, notamment par la défiscalisation, mais aussi des financements mixtes, provenant à la fois de la LBU et de la défiscalisation.

Il en résultera pour les organismes de logement social la nécessité de se familiariser avec ces nouvelles procédures de financement par la défiscalisation, pour lesquelles elles ne disposent pas, aujourd'hui, du savoir-faire nécessaire. Votre commission des finances insiste donc pour que les services déconcentrés de l'Etat s'engagent fermement et durablement aux côtés des organismes de logement social pour s'assurer qu'ils s'approprient les nouvelles procédures de financement.

b) Préserver la LBU

Si votre commission des finances se félicite des nouvelles possibilités de financement qui résulteront notamment de la combinaison de la défiscalisation et de l'utilisation de la LBU, ils rappellent toutefois la nécessité de préserver la LBU comme principal outil de financement du logement social. En effet, les financements privés peuvent contribuer utilement, en appoint, à la politique de logement social mais ils ne doivent pas conduire à un tarissement des financements publics qui serait très préjudiciable.

Votre commission des finances veillera donc à ce que le niveau de la LBU soit préservé dans les prochaines lois de finances.

c) La nécessité de veiller à la revalorisation des paramètres de financement

Outre le maintien du niveau de la LBU, votre commission des finances préconise, dans la lignée de son rapport précité de 2008 sur le logement social en outre-mer, une meilleure adaptation des paramètres de financement aux opérations de logement social en outre-mer.

En, effet, si les seuils d'utilisation des financements de la LBU par logement ne sont pas adaptés aux réalités économiques des coûts de construction en outre-mer, les opérations ne pourront se monter, quel que soit le montant global affecté à la LBU par la loi de finances.

De ce point de vue, votre commission des finances a souhaité adapter le plafond fixé pour l'application du dispositif de défiscalisation. De 1.800 euros hors taxes par mètre carré, elle l'a porté à 1.920 euros, afin notamment de prendre en compte l'augmentation du coût de la construction entre les années 2008 et 2009. Par ailleurs, votre commission des finances estime que le dispositif qui prévoit d'indexer ce montant de 1.800 euros sur l'indice national du coût de la construction déterminé par l'Insee n'est pas pertinent parce qu'il ne prend pas en compte les spécificités géographiques de l'outre-mer qui se traduisent souvent par une évolution des coûts de construction différente de celle de la métropole. Ils vous proposent donc d'indexer ce montant sur un indice déterminé, collectivité par collectivité, en fonction du coût réel de la construction dans chacune d'entre elles.

Votre commission des finances se réjouit toutefois des initiatives prises par le gouvernement pour revaloriser de manière substantielle les aides à la pierre et préserver ainsi l'équilibre financier des opérations de logement social. Ainsi, d'après les informations recueillies auprès du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, « un décret et un arrêté en cours de publication prévoient des revalorisations très significatives des aides pour le logement locatif social (LLS) et très social (LLTS).

« Les paramètres de financement du logement social seront réévalués comme suit :

« Le montant de l'assiette de subvention est harmonisé sur celui de La Réunion puis augmenté de 10 % ;

« La majoration de subvention pour le logement locatif très social est revalorisée exceptionnellement de 1.402 euros, soit 7.500 euros par logement ;

« La subvention pour surcharge foncière est réformée, en lien avec la réforme des Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU) : la clé de répartition des participations est modifiée : la contrepartie financière obligatoire des collectivités locales passe de 30 % à 20 %. Cette participation peut être réduite à 10 % lorsque les collectivités ont signé des conventions d'action foncière (CAFO). La part de l'Etat augmente de 30 % à 50 % et à 60 % en cas de CAFO.

« La majoration d'assiette pour chauffe-eau solaire est revalorisée : L'assiette est majorée du prix réel de l'équipement dans la limite de 2.300 euros par logement, ce qui correspond concrètement à une subvention autour de 690 euros par logement contre 169,80 euros précédemment.

« Une majoration pour installation d'ascenseur est créée.

« En outre, l'assiette de subvention, et l'ensemble des majorations particulières seront revalorisées en fonction de l'évolution de l'indice du coût de la construction en 2008, soit une augmentation de 6,58 %. Les textes prendront directement en compte cette augmentation.

« Pour ce qui est de la revalorisation du forfait charges, elle a fait l'objet de l'arrêté du 31 décembre 2008 relatif à la revalorisation de l'allocation logement, publié au JORF du 1er janvier 2009 »70(*).

2. Garantir aux entreprises de BTP une transition souple entre les deux dispositifs

Enfin, dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme proposée par le présent article, votre commission des finances insiste sur la nécessité de préserver le secteur du BTP dans chaque collectivité d'outre-mer, qui constitue de manière générale un élément essentiel de l'activité et de l'emploi. Or, la réforme proposée, qui vise à transférer l'activité actuellement existante en matière de logement libre et intermédiaire au logement social, risque de mettre du temps à s'imposer, pour l'ensemble des raisons évoquées ci-avant, auxquelles s'ajoute le contexte de crise économique.

Les objectifs de construction, fixés par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, pour l'ensemble des départements d'outre-mer à « 1.300 logements sociaux en défiscalisation en 2009, puis 1.700 en 2010 et 2.600 en 2011 »71(*) pourraient donc mettre davantage de temps à être atteints.

La disparition de la défiscalisation dans les logements libre et intermédiaire ne doit pas entraîner pour les entreprises de BTP une période « creuse » en matière de marchés de construction. Or, du fait des difficultés qui pourraient se faire jour dans l'application du nouveau dispositif de défiscalisation, les nouveaux marchés de construction de logements sociaux pourraient mettre un certain temps avant d'atteindre l'ampleur des marchés de logement libre et intermédiaire qui bénéficient actuellement de la défiscalisation.

C'est pourquoi votre commission des finances a souhaité décaler la date de début de la dégressivité du dispositif actuel de défiscalisation pour le logement intermédiaire, afin de laisser à ces organismes et aux entreprises de construction la visibilité nécessaire avant de mettre en place la transition entre les deux dispositifs. Il en résultera que la défiscalisation en matière de logement locatif intermédiaire disparaîtra au 1er janvier 2014, au lieu du 1er janvier 2013 dans le texte du projet de loi initial. En raison de l'importance de ses effets pervers, votre commission n'a toutefois pas souhaité revenir sur le calendrier de disparition de la défiscalisation en matière de logement locatif libre.

Enfin, des aménagements rédactionnels ont été apportés au dispositif initial du projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 20 ainsi rédigé.

ARTICLE 20 BIS (nouveau) - Intégration du nouveau dispositif de défiscalisation dans les plafonnements des réductions d'impôt sur le revenu

Commentaire : le présent article vise à garantir que les plafonnements des niches fiscales votés en loi de finances pour 2009 s'appliqueront également au nouveau dispositif de défiscalisation mis en place par l'article 20 du présent projet de loi.

I. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances pour 200972(*) a mis en place deux dispositifs de plafonnement des réductions d'impôts sur le revenu, qui sont toutes deux applicables aux réductions résultant des dispositifs de défiscalisation des investissements en outre-mer.

A. LE PLAFONNEMENT GLOBAL DES NICHES FISCALES

L'article 91 de la loi de finances précitée a prévu un plafonnement global qui a vocation à s'appliquer à un champ très large de réductions d'impôts sur le revenu. Il intègre notamment les réductions d'impôts résultant des articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts, c'est-à-dire des dispositifs de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer.

Le dispositif adopté, codifié à l'article 200-0 A du code général des impôts, prévoit que le total des avantages fiscaux ne peut procurer une réduction d'impôt sur le revenu « supérieure à la somme d'un montant de 25.000 euros et d'un montant égal à 10 % du revenu imposable ».

Il est par ailleurs prévu une adaptation de ce plafonnement pour prendre en compte le dispositif spécifique de rétrocession, à l'exploitant, d'une partie de la réduction d'impôt obtenue par le contribuable dans le cadre de l'article 199 undecies B du code général des impôts. En effet, cette rétrocession diminue d'autant l'avantage fiscal net procuré au contribuable. Il est donc logique que le dispositif de plafonnement s'applique sur le montant de la réduction d'impôt après rétrocession et non avant rétrocession.

B. LE PLAFONNEMENT DES RÉDUCTIONS D'IMPÔT OBTENUES PAR LA DÉFISCALISATION EN OUTRE-MER

Par ailleurs, l'article 87 du projet de loi de finances pour 2009 a mis en place un plafonnement spécifique qui s'applique aux réductions d'impôts au titre des investissements réalisés en outre-mer. Ce plafonnement s'applique donc actuellement aux dispositifs de défiscalisation régis par les articles 199 undecies A et 199 undecies B du code général des impôts.

Tout comme le plafonnement global, il prend en compte la spécificité du mécanisme de la rétrocession de l'article 199 undecies B pour garantir que le plafonnement s'appliquera après et non avant rétrocession d'une partie de l'avantage fiscal.

Inscrit à l'article 199 undecies D du code général des impôts, le plafond de ces réductions d'impôts a été fixé à 40.000 euros. Toutefois, sur option du contribuable, ce plafond peut être porté à 15 % de son revenu pour l'année considérée.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme l'indiquait votre rapporteur général dans son commentaire de l'article 43 du projet de loi de finances pour 2009, le plafonnement des niches fiscales est souhaitable au regard de l'équité fiscale et son objectif n'est « pas de réduire la montant global des investissements en outre-mer mais de permettre à un plus grand nombre de contribuables de participer à ces opérations de financement »73(*). Il vise uniquement à garantir que certains contribuables ne profitent pas de ces dispositifs incitatifs pour réduire excessivement le montant de l'impôt sur le revenu qu'ils acquittent.

Le champ le plus large possible de réductions d'impôts a donc vocation à être englobé dans le plafonnement des niches fiscales, notamment le dispositif créé à l'article 199 undecies C du code général des impôts par l'article 20 du présent projet de loi. Ce plafonnement ne remet pas en cause l'utilité et la finalité des dispositifs de défiscalisation, notamment du dispositif de défiscalisation créé par l'article 20 du présent projet de loi, auquel votre commission des finances est favorable.

Le I du présent article 20 bis, introduit dans le projet de loi par votre commission des finances, vise donc à englober le nouveau dispositif de défiscalisation en matière de logement social dans le plafonnement spécifique des réductions d'impôt au titre de la défiscalisation en outre-mer. Ce nouveau dispositif de défiscalisation prévoyant également un mécanisme de rétrocession, il est prévu d'adapter le plafonnement pour garantir qu'il s'appliquera après et non avant rétrocession d'une partie de l'avantage fiscal.

Le II du présent article 20 bis vise quant à lui à intégrer le nouveau dispositif de défiscalisation dans le plafonnement global des niches fiscales mis en oeuvre par l'article 200-0 A du code général des impôts, en tenant compte également du mécanisme de rétrocession.

Enfin, l'article 20 bis propose des modifications rédactionnelles aux articles 199 undecies D et 200-0 A du code général des impôts, qui résultent directement des dispositions prévues par les articles du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a inséré un article 20 bis (nouveau) ainsi rédigé.

ARTICLE 20 TER (nouveau) - Avis des collectivités territoriales d'outre-mer sur les opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire

Commentaire : le présent article vise à prévoir que les collectivités territoriales d'outre-mer seront avisées des opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire et pourront rendre un avis sur ces opérations.

I. LE DROIT EXISTANT

Les articles 199 undecies A, 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts prévoient chacun un dispositif d'agrément par le ministre chargé du budget de certaines opérations de défiscalisation. Cet agrément n'est obligatoire pour l'ensemble des opérations. Dans certains cas, il faut que le montant global de l'opération dépasse le seuil de 4,6 millions d'euros pour qu'un agrément soit exigible74(*).

Les critères posés par l'article 217 undecies sont que l'agrément est délivré lorsque l'investissement :

« a) Présente un intérêt économique pour le département dans lequel il est réalisé ; il ne doit pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ou constituer une menace contre l'ordre public ou laisser présumer l'existence de blanchiment d'argent ;

« b) Poursuit comme l'un de ses buts principaux la création ou le maintien d'emplois dans ce département ;

« c) S'intègre dans la politique d'aménagement du territoire, de l'environnement et de développement durable ;

« d) Garantit la protection des investisseurs et des tiers ».

En dehors des cas d'agrément, la loi ne prévoit aucun dispositif obligatoire de notification au ministère chargé du budget pour les opérations d'investissements. Toutefois, le dispositif proposé pour la défiscalisation en matière de logement social par l'article 20 du présent projet de loi prévoit une notification de l'ensemble des opérations, même celles dont le montant est inférieur au seuil de défiscalisation. Votre commission a d'ailleurs étendu cette notification à l'ensemble des opérations de défiscalisation des investissements en outre-mer, au travers d'amendements aux articles 5, 6 et 20 du projet de loi initial.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il ressort de cette procédure que les collectivités territoriales d'outre-mer ne sont pas consultées sur les opérations de défiscalisation mises en oeuvre sur leur territoire. Seul l'Etat prend en charge l'étude des dossiers de défiscalisation et détermine si l'opération présente un intérêt économique et poursuit l'objectif de créations d'emplois.

Or, d'après les informations recueillies par votre commission des finances, certaines collectivités territoriales d'outre-mer souhaiteraient pouvoir intervenir dans les procédures d'agrément des opérations de défiscalisation.

Cette intervention paraît justifiée puisque les collectivités peuvent avoir, au niveau local, une vision claire de l'intérêt économique des investissements réalisés. Elle s'inscrit également dans les principes mêmes de la décentralisation, en accordant aux collectivités territoriales un droit de regard sur des opérations qui les concernent prioritairement.

Votre commission des finances vous propose donc l'adoption d'un article additionnel qui constitue un premier pas en ce sens, en prévoyant que, conjointement aux notifications qui sont envoyées aux services du ministère en charge du budget, des notifications sont envoyées aux collectivités territoriales, préalablement à la réalisation de l'opération de défiscalisation. Cette notification concernerait l'ensemble des dispositifs de défiscalisation en outre-mer, qu'ils relèvent des articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C, 217 undecies ou 217 duodecies du code général des impôts.

Suite à cette notification, la collectivité territoriale pourra rendre un avis et formuler ses observations sur chaque projet d'opération de défiscalisation. Cet avis demeure un avis simple, qui ne lie pas les services de l'Etat, notamment lorsqu'ils ont à se prononcer sur la délivrance d'un agrément. Votre commission estime que le gouvernement pourra utilement entamer une réflexion, au regard du bilan de ce premier dispositif, sur les modalités de mise en oeuvre d'un avis des collectivités territoriales qui pourrait être contraignant.

Décision de la commission : votre commission a inséré un article 20 ter (nouveau) ainsi rédigé.

ARTICLE 21 - Extension du champ de compétence de l'agence nationale de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

Commentaire : le présent article vise à étendre le champ de compétence de l'agence nationale de l'habitat (ANAH) aux collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AGENCE NATIONALE DE L'HABITAT

L'agence nationale de l'habitat (ANAH) a été créée par la loi de finances rectificative du 31 décembre 197075(*) sous la forme d'un établissement public administratif. Sa mission, qui a été étendue par la loi du 13 décembre 200076(*) relative à la solidarité et au renouvellement urbains, est d'aider à la rénovation du parc privé de logements, tant pour les bailleurs que pour les propriétaires occupants. La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement77(*) a une nouvelle fois étendu les pouvoirs de l'ANAH qui peut désormais recevoir des subventions non seulement de l'Etat mais également de personnes morales publiques ou privées.

Par ailleurs, l'ANAH perçoit le produit de la taxe sur les logements vacants instituée dans les agglomérations de plus de 200.000 habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements.

En 2006, l'ANAH a financé la réhabilitation de 133.400 logements : 60.400 par les propriétaires bailleurs, 53.700 par les propriétaires occupants et 19.300 par les syndicats de copropriétaires.

B. LES COMPÉTENCES DE L'ANAH DANS LES DOM

Actuellement, les dispositions relatives à l'ANAH sont applicables dans les départements d'outre-mer, mais ni dans les collectivités d'outre-mer, ni en Nouvelle-Calédonie. Certaines de ces collectivités, notamment la Polynésie française ou Wallis-et-Futuna, disposent de la compétence en matière de politique de l'habitat ; elles peuvent ainsi mener des politiques propres tout en étant accompagnées par l'Etat à travers les contrats de développement.

Par ailleurs, le décret d'application qui précise les bénéficiaires des subventions de l'ANAH exclut expressément de leur liste les propriétaires occupants dans les départements d'outre-mer. L'ANAH n'y finance donc que les travaux de réhabilitation des propriétaires bailleurs. Le choix a été fait de faire financer les aides aux propriétaires occupants par la LBU plutôt que par des subventions de l'ANAH.

Si votre commission des finances reconnaît les contraintes spécifiques à l'outre-mer en ce domaine, notamment en matière de capacité de financement et de dégradation des habitations, elle s'interroge toutefois sur la pertinence de ce champ d'intervention. Il apparaît en effet que, soit l'ANAH est compétente pour l'ensemble des propriétaires, comme en métropole, soit elle ne l'est pour aucun, du fait des spécificités de la situation ultramarine. Le gouvernement pourra donc utilement apporter les éclairages nécessaires sur cette situation.

C. LE BILAN DE L'ACTION DE L'ANAH DANS LES DOM

D'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, l'ANAH a permis, en 2008, la réhabilitation de 523 logements dans les DOM, pour un montant total de subventions de 11,4 millions d'euros, soit environ 21.800 euros par logement réhabilité.

Le tableau ci-après présente un bilan de l'action de l'ANAH dans les DOM depuis 2006. Il fait notamment apparaître une forte augmentation du coût des réhabilitations et une stagnation globale du nombre de logements concernés.

Activité de l'ANAH dans les DOM depuis 2006

 

2006

2007

2008

Nombre total de logements réhabilités

502

567

523

- dont Guyane

95

136

120

- dont Martinique

308

309

288

- dont La Réunion

22

72

53

- dont Guadeloupe

77

50

62

Montants annuels (en millions d'euros)

7,1

10,5

11,4

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article prévoit l'insertion, dans le code de la construction et de l'habitation, d'un article L. 371-5 nouveau, qui dispose que les articles du même code relatifs à l'agence nationale de l'habitat sont applicables, à compter du 1er janvier 2009, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Ainsi, il étend la compétence de l'ANAH aux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. L'exposé des motifs du présent article précise que le décret d'application prévu par l'article L. 371-5 susvisé conservera les modalités d'intervention de l'ANAH actuellement applicables dans les DOM, c'est-à-dire un champ restreint aux propriétaires bailleurs, tandis que l'Etat continuera d'intervenir directement au bénéfice des propriétaires occupants.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à l'extension de compétence proposée par le présent article. En effet, la situation du logement à Mayotte, décrite notamment dans son rapport d'information sur l'immigration clandestine dans cette collectivité78(*), justifie pleinement que l'ANAH y intervienne pour remédier à la situation de délabrement d'une grande partie du parc d'habitation. Par ailleurs, dans la perspective de la départementalisation de l'île, l'intervention de l'ANAH n'en est que plus justifiée. Le rapporteur spécial de la mission « Outre-mer » relevait ainsi, dans son rapport de suivi sur la politique du logement en outre-mer79(*), que « le projet d'extension de la compétence de l'ANAH à Mayotte [...] se justifie par la perspective de la départementalisation de cette collectivité territoriale et par la situation particulièrement dramatique du logement à Mayotte ».

L'extension de la compétence de l'ANAH à Saint-Pierre-et-Miquelon répond moins directement à une situation d'urgence sociale.

Si votre commission des finances salue l'élargissement du champ de compétence géographique de l'ANAH, elle souhaite toutefois que son action dans les nouveaux territoires où elle interviendra ne se fasse pas au détriment des DOM où elle est déjà présente actuellement. Les besoins de Mayotte en termes de réhabilitation de logements nécessitent en effet des financements supplémentaires et un effort qui s'ajoutera à celui déjà consacré aux DOM.

Enfin, votre commission a retardé d'un an l'entrée en vigueur du dispositif du présent article, initialement prévue au 1er janvier 2009. Ce délai supplémentaire permettra notamment la parution du décret qui doit définir, d'après les dispositions du présent article, les conditions d'application de l'extension du champ de compétence de l'ANAH. Il paraît également préférable de ne pas prévoir une extension rétroactive du champ de compétence de l'ANAH.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 21 ainsi rédigé.

ARTICLE 22 - Possibilité de cession à titre onéreux des parcelles libres de la zone dite des cinquante pas géométriques à toute personne physique ou morale

Commentaire : le présent article vise, en Martinique et en Guadeloupe, à rendre possibles les cessions à titre onéreux de terrains libres, situés dans la zone dite des cinquante pas géométriques, à toute personne physique ou morale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA ZONE DITE DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES

La zone dite des cinquante pas géométriques résulte d'une création de Colbert. Elle se définissait alors, dans les rivages français des Antilles, comme une bande littorale, d'une largeur correspondant à « 50 pas du roi », comptés à partir du rivage de la mer, relevant du domaine public de l'État inaliénable et imprescriptible et utilisée sous l'Ancien Régime à des fins militaires, dans un souci de protection des habitants. Puis, en raison d'une accumulation de plusieurs textes contradictoires, des incertitudes juridiques relatives au statut des propriétés appartenant à cette zone sont apparues.

En pratique, la réserve domaniale dite des cinquante pas géométriques est constituée par une bande de terrain déjà délimitée réglementairement, d'une largeur approximative de 81,2 mètres, dans les départements de La Réunion, de la Guadeloupe et de la Martinique. Elle présente dans le département de la Guyane une largeur de 81,2 mètres comptée à partir de la limite du rivage de la mer.

La « loi littoral » de 198680(*) a reclassé cette zone dans le domaine public maritime de l'État, inaliénable et imprescriptible. Il en résulte qu'aucune cession, même à titre onéreux, ni aucune appropriation par prescription n'est possible. Ainsi, l'article L. 5111-1 du code général de la propriété des personnes publiques dispose que « la zone comprise entre la limite du rivage de la mer et la limite supérieure de la zone dite des cinquante pas géométriques [...] fait partie du domaine public maritime de l'Etat ». Toutefois, en raison des incertitudes juridiques antérieures, l'ensemble de la zone n'est pas classée dans le domaine public maritime de l'Etat. Ces exceptions concernent les personnes privées ou publiques qui peuvent justifier de leur titre, les terrains domaniaux gérés par l'Office national des forêts et les immeubles qui dépendent soit du domaine public autre que maritime, soit du domaine privé de l'État affecté aux services publics.

La loi « littoral » précitée avait pour objectif, d'une part, de protéger les espaces naturels littoraux compris dans la zone des cinquante pas et, d'autre part, de faciliter la cession aux communes et aux occupants de bonne foi des terrains situés dans cette zone avant la publication de ladite loi. Toutefois, elle n'a pu atteindre ces objectifs, du fait notamment de la poursuite du mouvement d'occupation illégale de la zone. La conséquence en a été, comme l'indique le rapport de la commission des affaires économiques du Sénat sur la loi de 1996 relative à la zone des cinquante pas géométriques81(*), « une situation inextricable [qui] résulte de la succession des strates législatives, pour plusieurs catégories d'occupants » ainsi que des « problèmes d'aménagement, du fait notamment de l'existence de parcelles non occupées ou « dents creuses » et de parcelles récemment « squattées » ou encore de la nécessité de résorber l'habitat insalubre ».

La loi de 199682(*) précitée s'est donc fixé pour objectif :

- d'une part, la délimitation des zones urbaines et des espaces naturels au sein de la zone dite des cinquante pas géométriques ;

- d'autre part, la possibilité de cession, soit à titre gratuit, aux communes ou aux organismes d'habitat social soit, à titre onéreux, aux particuliers, des seuls terrains situés dans des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse au sein de cette zone.

Conformément à l'article L. 5112-4 du code général de la propriété des personnes publiques, les cessions aux communes ou aux organismes de d'habitat social doivent « avoir pour but la réalisation par la commune d'opérations d'aménagement social ou la réalisation par les organismes compétents d'opérations d'habitat social ». Il en résulte que les communes ne peuvent disposer librement des terrains appartenant à la zone des cinquante pas géométriques qui leur sont cédés.

Par ailleurs, la cession à titre onéreux à des particuliers est strictement encadrée puisqu'elle est limitée, par application des articles L. 5112-5 et L. 5112-6 du code général de la propriété des personnes publiques, aux occupants qui y ont édifié ou fait édifier, avant le 1er janvier 1995, des constructions à usage d'habitation ou affectées à l'exploitation d'établissements à usage professionnel.

Ces dispositions sont spécifiques aux départements de Guadeloupe et de Martinique. En effet, comme l'indique le rapport précité sur la loi de 1996, « à la Réunion, la situation des occupants sans titres fut résolue notamment par la publication d'un décret du 13 janvier 1922 » et, « en Guyane, le problème de l'occupation sans titre ne se posa pas ». Il en résulte que la question de l'occupation, de la gestion et de la mise en valeur des zones des cinquante pas géométriques ne se pose aujourd'hui qu'en Guadeloupe et en Martinique.

B. LES AGENCES DES CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES EN GUADELOUPE ET EN MARTINIQUE

1. Les deux missions des agences

Aux fins de mise en oeuvre des objectifs ainsi fixés, l'article 4 de la loi précitée de 1996 a créé dans chacun des deux départements de la Guadeloupe et de la Martinique, un établissement public appelé « Agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques ». Les terrains qui relèvent de la compétence de ces deux agences correspondent uniquement aux espaces urbains et aux secteurs occupés par une urbanisation diffuse dans la zone dite des cinquante pas géométriques. Ainsi, à titre d'exemple, la zone de compétence de l'agence de Guadeloupe représente 18 % de la bande des cinquante pas géométriques, soit environ 800 hectares.

La mission de ces agences est d'établir, après consultation de chacune des communes concernées, un programme d'équipement des terrains situés dans leur champ de compétence, ces terrains étant mis gratuitement à disposition de chaque agence par l'État.

Elles sont par ailleurs consultées par les services préfectoraux sur la compatibilité entre les projets de cessions à titre gratuit ou à titre onéreux envisagés par le préfet et le programme d'équipement des terrains en voirie et réseaux divers établi par elles.

Pour exercer ces missions, chaque agence est administrée par un conseil d'administration qui comprend sept représentants de l'Etat, six représentants élus des collectivités territoriales (quatre représentants des communes, un du conseil général et un du conseil régional), deux représentants de l'agence d'urbanisme et d'aménagement et deux personnalités qualifiées, « choisies en raison de leur compétence dans le domaine de l'urbanisme et de leur connaissance du littoral »83(*).

2. Le financement des agences

L'article 7 de la loi précité de 1996 prévoit quatre types de ressources pour les agences de Guadeloupe et de Martinique :

« 1° Des subventions de la Communauté européenne, de l'Etat et des collectivités territoriales ;

2° Des redevances d'occupation du domaine public de l'Etat dues au titre des parcelles des espaces urbains ou des secteurs occupés par une urbanisation diffuse, délimités selon les modalités de l'article L. 89-1 du code du domaine de l'Etat ;

3° Des produits des cessions intervenues [...] ;

4° Des produits respectifs de la taxe spéciale d'équipement prévue par les articles 1609 C et 1609 D du code général des impôts ».

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer n'a pas été en mesure de fournir à votre commission des finances le détail des ressources procurées aux agences par chacune de ces sources de financement. Il indique toutefois que « les ressources des agences sont de l'ordre de 2 millions d'euros annuellement, en moyenne, pour chacune d'elles. Elles sont essentiellement constituées de la taxe spéciale d'équipement ».

3. Le bilan des agences

D'après les informations fournies à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le bilan des agences est mitigé. En effet, l'acquisition effective de titres de propriétés par les particuliers est faible comparativement au nombre de demandes d'acquisition de parcelles de terrain déposées.

Une centaine d'actes de cession ont été publiés, tant en Guadeloupe qu'en Martinique, pour environ 2.000 dossiers déposés dans chacune des préfectures. Les difficultés qui expliquent le faible succès de cette procédure tiennent en partie au prix de cession et, pour une autre partie, à la procédure de cession elle-même.

Par ailleurs, les terrains libres situés dans des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse sur lesquels aucune construction n'a été édifiée avant 1995 ne peuvent être cédés aux communes qu'en vue de la réalisation des équipements d'intérêt public définis à l'article L. 156-3 du code de l'urbanisme cité ci-avant. Or, certaines parcelles ne sont pas d'une taille suffisante pour accueillir de tels équipements. Il en résulte que certaines d'entre elles ne peuvent être cédées aux communes dans le cadre défini par la loi précitée de 1996.

Enfin, d'après les informations recueillies par votre commission des finances, un projet de réforme législative et réglementaire serait en cours de préparation pour répondre aux difficultés rencontrées tant en matière de transfert de terrains aux communes et opérateurs d'habitat social que de lutte contre les constructions illicites ou encore d'équipement et d'aménagement des espaces urbains.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. DES POSSIBILITÉS DE CESSION ÉLARGIES

Le présent article propose d'ouvrir la possibilité de déclasser aux fins de cession à titre onéreux, à des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, les terrains libres de toute occupation, délimités dans la zone des cinquante pas et se situant dans les espaces urbains et les secteurs occupés par une urbanisation diffuse.

Ainsi, par rapport au droit actuel, le dispositif proposé permettra de céder, à titre onéreux, à des personnes privées, des terrains libres de toute occupation qui, pour être cédés, doivent, en l'état actuel du droit, comprendre un immeuble édifié avant le 1er janvier 1995.

Cette mesure fait l'objet de l'insertion d'un article L. 5112-4-1 nouveau au chapitre II du titre premier du livre premier de la cinquième partie du code général de la propriété des personnes publiques. Ce chapitre étant relatif aux « dispositions particulières à la Guadeloupe et à la Martinique », la possibilité ouverte par le présent article ne s'appliquerait que dans ces deux départements d'outre-mer.

B. UN DISPOSITIF SOUMIS À PLUSIEURS CONDITIONS

Cette possibilité de cession est soumise à plusieurs conditions cumulatives :

- d'une part, les cessions doivent respecter les dispositions « du neuvième alinéa de l'article L. 156-2 et de l'article L. 156-3 du code de l'urbanisme », c'est-à-dire ne pas contrevenir à l'aménagement d'espaces naturels ouverts présentant le caractère de coupures d'urbanisation entre les zones urbanisables, ne pas concerner des plages, espaces boisés, parcs ou jardins publics et respecter la délimitation prévue par le plan local d'urbanisme ;

- d'autre part, les cessions ne pourront concerner que les terrains délimités selon les modalités prévues aux articles L. 5112-1 et L. 5112-2 du code général de la propriété des personnes publiques. Il en résulte que la possibilité de cession n'est ouverte que pour les terrains libres et délimités comme tels par les agences des cinquante pas géométriques ;

- enfin, cette possibilité de cession ne sera ouverte que « dès lors que les acquéreurs potentiels visés à l'article L. 5112-4 ont décidé de ne pas en demander la cession ». Cette disposition vise à garantir que la cession à titre onéreux à des personnes privées ne sera possible que si aucune commune ni aucun organisme d'habitat social n'a souhaité se porter acquéreur, à titre gratuit, de la parcelle libre, conformément aux dispositions actuellement applicables.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. RÉPONDRE AUX BLOCAGES ACTUELS

La situation juridique actuelle des parcelles libres de toute occupation et délimitées dans des espaces urbains et des secteurs occupés par une urbanisation diffuse, au sein de la zone des cinquante pas géométriques, pose problème. En effet, les possibilités de cession actuellement ouvertes, que ce soit à titre gratuit ou à titre onéreux, ne permettent apparemment pas de régler le sort de l'ensemble des parcelles concernées.

Ainsi, certaines parcelles ne peuvent ni être cédées à des personnes privées, puisqu'elles sont libres de toute occupation, ni être cédées à des personnes publiques, parce que leur structure et leur taille ne conviennent pas à la réalisation des opérations d'aménagement à des fins d'utilité publique ou des opérations d'habitat social.

De ce point de vue, la modification proposée par le présent article doit être saluée car elle vise à prendre acte de la situation réelle des zones des cinquante pas et à y apporter une réponse concrète.

B. UN DISPOSITIF BIEN ENCADRÉ ET FAVORABLE AUX AGENCES

Par ailleurs, les conditions qui doivent être respectées pour permettre l'application du dispositif prévu par le présent article paraissent suffisantes pour garantir qu'il n'y aura pas d'abus de la nouvelle possibilité de cession ouverte.

Ainsi, il est prévu que les cessions ne pourront pas concerner des terrains présentant le caractère d'une coupure d'urbanisation entre des zones urbanisables. Il en résulte que seule la densification des quartiers urbanisés existants sera rendue possible.

Par ailleurs, il est expressément indiqué que les terrains visés ne pourront faire l'objet de cessions à titre onéreux à des personnes privées qu'à la condition que les communes et les organismes d'habitat social qui le peuvent n'aient pas souhaité les acquérir à titre gratuit. Le dispositif ne remet donc pas en cause la primauté des communes et des organismes d'habitat social sur ces parcelles.

Enfin, l'exposé des motifs de l'article indique que « le produit des cessions sera reversé aux agences ». Cet élément n'est pas inscrit dans le texte du présent article mais, d'après les informations recueillies par votre commission des finances, il a été jugé préférable, lors de l'examen du présent texte par le Conseil d'État, de prévoir, s'agissant d'une mesure de nature budgétaire, que cette disposition ferait l'objet d'une inscription dans le prochain projet de loi de finances. Votre commission souhaite que le gouvernement s'engage effectivement dans cette voie ce qui permettra aux agences de disposer de ressources supplémentaires résultant de la cession de ces parcelles.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 22 sans modification.

ARTICLE 23 - Prolongation de la durée de vie des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques

Commentaire : le présent article prévoit la possibilité d'étendre pour une durée de cinq ans, renouvelable deux fois, la durée de vie des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques.

I. LE DROIT EXISTANT

Pour le détail des missions et du fonctionnement des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques, votre commission des finances renvoie au commentaire de l'article 22 du présent projet de loi.

Ces agences ont été créées par l'article 4 de la loi du 30 décembre 199684(*) pour une durée initiale de dix ans, à partir du 1er janvier 1997. Cette durée a été étendue à quinze ans par l'article 52 de la loi de programme pour l'outre-mer de 200385(*). A l'époque, cette extension de cinq années avait été justifiée par les délais de nomination de leurs directeurs, intervenus le 16 février 2001, qui avaient retardé d'autant l'entrée en fonctionnement de ces agences.

Ainsi, les deux agences de la zone dite des cinquante pas géométriques (Martinique et Guadeloupe) doivent, selon le droit en vigueur, disparaître au 1er janvier 2012.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article propose de modifier l'article 4 de la loi précitée de 1996, pour prévoir qu'un décret pourra prolonger, pour une durée de cinq ans renouvelable deux fois, la durée de vie des agences des cinquante pas.

Il en résulte que ces agences pourront être maintenues jusqu'au 1er janvier 2027.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

D'après les informations recueillies par votre commission des finances auprès du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, et comme rappelé dans le commentaire de l'article 22 du présent projet de loi, le bilan des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques est mitigé.

De nombreux secteurs urbanisés manquent encore d'équipements, l'ensemble des dossiers de cessions n'a pas été traité et le sort de l'ensemble des parcelles de la zone dite des cinquante pas géométriques n'a pas été réglé. Il paraît donc justifié de prolonger la durée de vie des agences susvisées, afin qu'elles mènent à leur terme leur mission, en utilisant notamment la nouvelle possibilité de cession ouverte par l'article 22 du présent projet de loi.

Pour ces raisons, votre commission des finances est favorable à la prolongation de la durée de vie des agences. Elle relève toutefois que prévoir une prolongation de 5 ans, renouvelable deux fois, soit une prolongation potentielle de 15 ans, qui s'ajoute à l'extension de 10 à 15 ans de leur durée de vie initiale, masque en réalité la volonté de prolonger leur durée de vie tant que leurs missions ne seront pas achevées, sans que l'on ait une idée précise du temps que cela pourra prendre.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

ARTICLE 24 - Indexation et augmentation du plafond des taxes spéciales d'équipement au profit des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques

Commentaire : le présent article prévoit l'augmentation à 1.700.000 euros du plafond des taxes spéciales d'équipement au profit des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques et leur indexation sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

Les sources de financement des agences de la zone dite des cinquante pas géométriques ont été détaillées dans le commentaire de l'article 22 du présent projet de loi. Il est renvoyé à ce commentaire.

D'après les informations lacunaires transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, « les ressources des agences sont de l'ordre de 2 millions d'euros annuellement, en moyenne, pour chacune d'elles. Elles sont essentiellement constituées de la taxe spéciale d'équipement ».

En effet, les articles 1609 C et 1609 D du code général des impôts, mettent en place, respectivement pour la Guadeloupe et la Martinique, des taxes spéciales d'équipement destinées à financer les agences des cinquante pas dans la réalisation de leurs missions.

Le montant de la taxe est fixé, chaque année, par le conseil d'administration de l'agence après consultation des communes concernées. Les articles 1609 C et 1609 D précités disposent que le montant de la taxe est ensuite réparti « entre toutes les personnes physiques ou morales assujetties aux taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, à la taxe d'habitation et à la taxe professionnelle dans les communes dont une partie du territoire est comprise dans la zone de compétence de l'agence ». L'assiette des taxes est déterminée de manière analogue à celles de chacune des quatre principales taxes directes locales, auxquelles elles s'ajoutent. Comme l'ensemble des taxes spéciales d'équipement, notamment celles perçues au profit des établissements publics fonciers, ces taxes sont ainsi dues par tous les contribuables passibles des impôts directs locaux dans la limite de la zone de compétence des établissements publics.

Le deuxième alinéa des articles 1609 C et 1609 D précités prévoit le plafonnement du montant de chaque taxe spéciale d'équipement à 1,525 million d'euros.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article propose de modifier le deuxième alinéa des articles 1609 C et 1609 D précités pour y apporter deux changements :

- d'une part, l'augmentation du plafond des taxes spéciales d'équipement, qui passerait de 1,525 million d'euros par an à 1,7 million d'euros par an, soit une hausse de 11,5 % ;

- d'autre part, l'indexation de ce montant sur « la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable au principe de l'actualisation et de l'indexation du plafond des taxes spéciales d'équipement. En effet, les agences ont besoins de ressources financières croissantes, du fait notamment de l'augmentation des coûts de l'aménagement et de la construction en outre-mer.

Cela est d'autant plus vrai que les ressources procurées par les taxes spéciales d'équipement sont les ressources essentielles des agences et que les objectif qui leur ont été fixés initialement ne sont pas encore atteints, ce qui explique notamment la prolongation de leur durée de vie par l'article 23 du présent projet de loi.

D'après les informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le plafond actuel, de 1,525 million d'euros, a été fixé en 2002. Son augmentation à 1,7 million d'euros poursuit ainsi l'objectif d'une actualisation, depuis cette date, sur la base de l'indice annuel des prix à la consommation hors tabac.

L'indexation de ce plafond sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu transpose au plafond de ces taxes spéciales d'équipement une indexation déjà prévue pour d'autres plafonds tels que, par exemple, celui de la déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires ou celui de la déduction de 10 % sur les pensions. Il résulte d'une pratique courante en loi de finances initiale que les seuils et limites associés au barème de l'impôt sur le revenu soient actualisés en fonction de l'évolution des prix hors tabac pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus. Par exemple, l'article 2 de la loi de finances pour 200986(*) a prévu une indexation à 2,9 % du barème de l'impôt sur le revenu, correspondant à l'évolution des prix hors tabac entre 2007 et 2008. De fait, l'indexation du plafond des taxes spéciales d'équipement au profit des agences des cinquante pas géométriques sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu entraîne son indexation sur l'inflation hors tabac.

Si votre commission des finances soutient l'indexation proposée par le présent article, elle regrette toutefois que le secrétariat d'Etat à l'outre-mer n'ait pas été en mesure de lui fournir le détail des ressources dont bénéficient chacune des deux agences des cinquante pas et, notamment, des taxes spéciales d'équipement. Il ressort du dispositif proposé que ces montants doivent être proches ou égaux au plafond actuel, ce qui justifie le relèvement de ce plafond.

Votre commission des finances a prévu que l'indexation du plafond des taxes débute en 2010 et non en 2009, comme le prévoyait le texte du projet de loi déposé en juillet 2008 au Sénat.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 24 ainsi rédigé.

ARTICLE 25 - Extension à l'ensemble des collectivités territoriales de Guyane et à leurs groupements des concessions et cessions d'immeubles domaniaux en vue de la constitution de réserves foncières

Commentaire : le présent article prévoit l'extension à l'ensemble des collectivités territoriales de Guyane et à leurs groupements de la possibilité de concessions et de cessions d'immeubles domaniaux, en vue de la constitution de réserves foncières.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 5142-1 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit, en Guyane, certaines dispositions spécifiques relatives aux concessions et aux cessions des immeubles appartenant au domaine privé de l'Etat. L'objectif de ces dispositions, qui prévoient la possibilité de concessions et de cessions à titre gratuit des immeubles du domaine privé de l'Etat, est de faciliter les opérations d'aménagement mises en oeuvre par les collectivités territoriales guyanaises et par l'établissement public d'aménagement de la Guyane (EPAG).

L'article L. 5142-1 précité dispose ainsi que les immeubles du domaine privé de l'Etat peuvent faire l'objet :

- de concessions gratuites aux collectivités territoriales lorsque celles-ci les affectent à l'aménagement d'équipement collectifs, à la construction de logements à vocation très sociale ou à des services et usages publics ;

- de cessions gratuites aux titulaires des concessions mentionnées ci-dessus ;

- de cessions gratuites aux communes ou à un établissement public foncier en vue de la constitution de réserves foncières. Dans le cas d'une cession à un établissement public foncier, la commune sur le territoire de laquelle se trouve l'immeuble cédé doit donner son accord préalablement à cette cession.

Enfin, cet article prévoit également la possibilité de cession gratuite aux collectivités territoriales des immeubles dépendants du domaine privé de l'Etat dont l'expropriation a été déclarée d'utilité publique en vue de les affecter à l'aménagement d'équipement collectifs, à la construction de logements à vocation très sociale ou à des services et usages publics.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article propose d'étendre les possibilités susvisées de concessions et de cessions à titre gratuit actuellement ouvertes par l'article L. 5142-1 précité à l'ensemble des collectivités territoriales guyanaises et à leurs groupements.

La possibilité de bénéficier de la cession gratuite de foncier en vue de constituer des réserves foncières ne sera donc plus limitée aux communes et aux établissements publics fonciers mais étendue à la région, au département et aux groupements de communes. Ces collectivités devront en ce cas recueillir l'accord préalable de la commune sur le territoire de laquelle se trouve l'immeuble cédé.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a souligné, en 2008, dans son rapport d'information sur le logement en outre-mer87(*), les difficultés particulières résultant, en outre-mer, des faibles ressources foncières disponibles pour la construction de nouveaux logements, notamment de logements sociaux.

Le dispositif proposé par le présent article va dans le sens préconisé par votre commission des finances en proposant de nouveaux outils ayant pour objectif de faciliter la constitution de réserves foncières en Guyane, en étendant à l'ensemble des collectivités territoriales et à leurs groupements la possibilité de prétendre à la cession gratuite, à leur profit, des immeubles domaniaux de l'Etat.

Votre commission des finances est donc favorable au dispositif proposé par le présent article du projet de loi, dont elle a cependant clarifié la rédaction.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 25 ainsi rédigé.

* 57 Loi n° 66-537.

* 58 Loi n° 47-1775.

* 59 Loi n° 98-657.

* 60 Voir notamment le rapport n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, commission des finances.

* 61 Rapport d'information n° 88 (2006-2007), « Logement outre-mer : passer du discours à la réalité ».

* 62 Rapport d'information n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement outre-mer ».

* 63 Rapport n° 355 (2007-2008), Henri Torre, commission des finances, « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer ».

* 64 Commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer, rapport d'étape « Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer : évaluation des mesures de défiscalisation des investissements et d'exonération des charges sociales », 6 décembre 2006.

* 65 Mission d'audit de modernisation de l'inspection générale des finances, du conseil général des Ponts et Chaussées et de l'inspection générale de l'administration, rapport sur la politique du logement social en outre-mer (DOM et Mayotte), mars 2006.

* 66 « Rapport évaluant l'utilisation et l'impact économique et social des dispositions permettant à des contribuables de réduire leur impôt sur le revenu sans limitation de montant », ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

* 67 Sont visés par le texte les organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation, à l'exclusion des sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété, les sociétés d'économie mixte exerçant une activité immobilière outre-mer, les organismes « concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement » visés à l'article L. 365-1 du code de la construction et de l'habitation ainsi que, dans les collectivités d'outre-mer, tout organisme de logement social agréé conformément à la réglementation locale.

* 68 Loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession.

* 69 Voir les rapports précités n° 88 (2006-2007), « Le logement en outre-mer : passer du discours à la réalité » et n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, commission des finances.

* 70 Réponses aux questionnaires transmis par vos rapporteurs.

* 71 Réponses aux questionnaires transmis par vos rapporteurs.

* 72 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 73 Rapport n° 99 - tome III (2008-2009), Philippe Marini, commission des finances, projet de loi de finances pour 2009, page 54.

* 74 Les entrepreneurs qui investissent dans leur propre entreprise bénéficient toutefois de seuils préférentiels.

* 75 Loi n° 70-1283 de finances rectificative pour l'année 1970.

* 76 Loi n° 2000-1208, dite « loi SRU ».

* 77 Loi n° 2006-872.

* 78 Rapport n° 461 (2007-2008), « Mayotte : un éclairage budgétaire sur le défi de l'immigration clandestine », Henri Torre, rapporteur spécial, commission des finances.

* 79 Rapport n° 355 (2007-2008), « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, rapporteur spécial, commission des finances.

* 80 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

* 81 Rapport n° 113 (1995-1996) fait au nom de la commission des affaires économiques et du plan sur le projet de loi relatif à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* 82 Loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* 83 Décret n° 98-1081 du 30 novembre 1998 pris pour l'application des articles 4 à 7 de la loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* 84 Loi n° 96-1421 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer.

* 85 Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer.

* 86 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 87 Rapport n° 355 (2007-2008) précité, « Des ambitions aux réalisations : retour sur deux ans de politique du logement en outre-mer », Henri Torre, rapporteur spécial, commission des finances.