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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

TITRE III : LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

ARTICLE 26 - Création d'un fonds de continuité territoriale

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un fonds de continuité territoriale regroupant le dispositif du passeport-mobilité étudiant et la dotation de continuité territoriale.

I. LE DROIT EXISTANT

Deux principaux outils ont été mis en place pour contribuer à la politique de continuité territoriale de l'outre-mer français : la dotation de continuité territoriale et le passeport-mobilité.

A. LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

1. Les princes posés par la loi de programme de 2003

La dotation de continuité territoriale, qui résulte de l'article 60 de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer88(*), est une enveloppe budgétaire attribuée aux régions d'outre-mer, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et Wallis-et-Futuna.

Elle évolue au même rythme que la dotation globale de fonctionnement (DGF).

Son objectif est de contribuer à faciliter les déplacements de personnes, essentiellement des résidents de ces collectivités, entre leur collectivité d'origine et la métropole. Elle constitue ainsi une aide au transport aérien, qui prend la forme d'un bon accordé au passager et permettant une diminution du prix du billet d'avion, utilisé dans des conditions que doit déterminer la collectivité bénéficiaire de la dotation.

Le montant de la dotation de continuité territoriale, inscrit en loi de finances pour l'année 2008, est de 33,3 millions d'euros89(*). Son dispositif a connu un relatif succès, comme en témoigne le nombre de bons émis figurant dans le tableau ci-après.

Utilisation globale de la dotation de continuité territoriale depuis 200590(*)

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

Montant de la dotation

28.990.173

29.883.199

30.602.933

Dotation consommée

24.495.212

26.852.232

47.729.917

Nombre de bons émis

58.151

71.698

121.553

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Détail par collectivité de l'utilisation de la dotation de continuité territoriale en 2007

(en millions d'euros)

 

Année 2007

Dotation

Consommation

Nombre de bons émis

Guadeloupe

6.223.869

4.876.800

28.788

Martinique

5.172.848

11.442.502

35.121

La Réunion

8.602.244

20.007.307

38.730

Saint-Pierre-et-Miquelon

120.468

174.860

703

Mayotte

1.739.772

2.377.359

3.609

Wallis-et-Futuna

299.332

291.134

1.271

Polynésie française

4.332.068

3.722.684

3.530

Nouvelle Calédonie

4.112.332

4.837.271

9.801

Total

30.602.933

47.729.917

121.553

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

2. Les difficultés d'application de la dotation de continuité territoriale

Plusieurs obstacles sont apparus dans la mise en oeuvre du dispositif prévu par la loi de programme pour l'outre-mer précitée de 2003.

D'une part, les collectivités territoriales d'outre-mer ont mis du temps à s'approprier le dispositif, qui a donc été retardé dans sa mise en oeuvre. Le montant de la dotation consommée, largement supérieur à la dotation versée, en 2007, témoigne ainsi de la récupération des montants des années antérieures non consommés. Par ailleurs, la Guyane n'a jamais mis en place le dispositif prévu.

D'autre part, l'Union européenne et les collectivités territoriales concernées n'ont jamais contribué à financer les actions de continuité territoriale mises en oeuvre grâce à la dotation de continuité territoriale, alors que tel était l'objectif du dispositif lors de sa création.

Enfin, les conditions d'application du dispositif, sous la responsabilité des collectivités concernées, et d'octroi des aides sont particulièrement disparates. D'après les informations recueillies par votre commission des finances auprès du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, certaines attributions s'avèrent non conformes à la finalité du dispositif tel que prévu par la loi et les crédits ont été très inégalement consommés par les régions.

Le rapport public annuel de la Cour des comptes en 200891(*) concluait ainsi, au sujet de la dotation de continuité territoriale aérienne avec l'outre-mer, que « la masse critique d'un financement associant l'Etat, les collectivités territoriales d'outre-mer et l'Europe est loin d'avoir été atteinte, si bien que la seule dotation de l'Etat n'a pas permis de servir à toute la population concernée une aide significative. Laissant aux collectivités bénéficiaires de la dotation le soin de fixer elles-mêmes les critères d'attribution, il est résulté du dispositif une situation confuse, des disparités selon les territoires et des effets d'aubaine, propices à un usage détourné de ces concours financiers publics. Enfin l'Etat n'a pas mis en place un système d'évaluation fiable et cohérent des effets de cette politique, se bornant à recevoir des collectivités d'outre-mer des bilans eux-mêmes lacunaires et tardifs ».

B. LE PASSEPORT-MOBILITÉ

1. Les principes du passeport-mobilité

Mis en oeuvre depuis le 1er septembre 2002, le dispositif du passeport-mobilité est aujourd'hui régi par un décret du 18 février 200492(*). Il est destiné à financer les déplacements des étudiants ou des personnes en formation professionnelle vers la métropole. Ainsi, l'aide de l'Etat consiste en la prise en charge d'un voyage aller-retour par année universitaire ou scolaire entre la collectivité territoriale d'outre-mer et la métropole ou une autre collectivité d'outre-mer. Elle prend la forme d'un billet d'avion ou d'un remboursement du voyage sur la base d'un billet dans la classe la plus économique.

Le passeport-mobilité présente deux volets, correspondant à deux types de bénéficiaires :

d'une part, les étudiants de moins de 26 ans, qui résident habituellement ou dont la famille réside dans un département ou une collectivité d'outre-mer, et qui suivent une formation d'enseignement supérieur en métropole ou dans une autre collectivité territoriale d'outre-mer, sous réserve qu'ils n'aient pas subi deux échecs successifs aux examens ou concours en fin d'année scolaire ou universitaire ;

d'autre part, les personnes de 18 à 30 ans, qui résident habituellement ou dont la famille réside dans un département ou une collectivité d'outre-mer, dont la formation ou le projet d'insertion professionnelle se réalise en métropole ou dans une autre collectivité territoriale d'outre-mer.

2. Un dispositif victime de son succès

L'évolution du nombre de dossiers et du montant des dépenses relatives au dispositif du passeport-mobilité témoigne d'une montée en puissance du dispositif. Ainsi, son coût est passé de 8,3 millions d'euros en 2003 à plus de 22 millions d'euros en 2007, soit une multiplication par près de 3 en 4 ans. Depuis 2002, le coût total cumulé du dispositif est évalué à 90 millions d'euros.

Bilan du passeport-mobilité depuis 2005

 

2005

2006

2007

Nombre de dossiers

21.516

22.108

24.177

Montant du dispositif
(en euros)

20.566.814

22.658.602

22.147.338

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Or, cette montée en puissance ne résulte pas uniquement de l'utilité du dispositif mais également des lacunes existantes dans ses principes et ses modalités de gestion. Ainsi, d'après les informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, l'aide du passeport-mobilité étudiant, théoriquement conditionnée à l'absence ou à la saturation de la filière d'enseignement choisie dans la collectivité territoriale d'outre-mer, est souvent accordée sans que cette condition soit respectée.

Par ailleurs, le choix de rembourser intégralement le coût du voyage a pu donner lieu à des abus, aucun contrôle n'étant opéré sur les dates choisies, qui sont souvent celles où les tarifs sont les plus élevés, aucune contrainte n'empêchant d'acheter séparément son billet aller et son billet retour, ce qui produit des surcoûts importants.

L'absence de conditions de ressources pour bénéficier du dispositif a par ailleurs contribué à accroître de manière sensible sa charge budgétaire.

Ces problèmes concernent essentiellement le volet étudiant du passeport-mobilité, géré par les centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) ultramarins et par les vice-rectorats. Le volet formation et insertion professionnelle du passeport-mobilité, géré par l'agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT), le comité national d'accueil et d'actions pour les réunionnais en mobilité (CNARM) et les services de l'Etat, ne pose en effet, pour sa part, pas de problème particulier.

Répartition du nombre et du coût du passeport-mobilité en 2007

   

Nombre de dossiers

Montant des dépenses (en euros)

Passeport mobilité étudiants

Guadeloupe

3.340

NC

Guyane

830

NC

Martinique

3.370

NC

Réunion

4.340

NC

Total DOM

11.880

9.866.514

Saint-Pierre-et-Miquelon

103

149.120

Mayotte

2.873

2.866.609

Nouvelle-Calédonie

1.348

2.135.504

Wallis-et-Futuna

219

351.292

Polynésie Française

1.111

1.711.489

 

Total

17.534

17.080.528

Passeport mobilité formation

Guadeloupe

1.075

775.525

Guyane

622

410.295

Martinique

1.456

829.738

Réunion

2.792

2.116.678

Saint-Pierre-et-Miquelon

11

15.641

Mayotte

289

258.160

Nouvelle-Calédonie

229

357.125

Wallis-et-Futuna

69

148.737

Polynésie Française

100

154.911

Total

6.643

5.066.810

 

Total général

24.177

22.147.338

NC : non communiqué

Source : secrétariat d'Etat à l'outre-mer

Parallèlement à ce succès du passeport-mobilité, les crédits qui lui ont été consacrés par les récentes lois de finances n'ont pas été à la hauteur du coût du dispositif. Ainsi, votre commission des finances s'étonnait, dans son rapport93(*) budgétaire sur la mission « Outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2008, du « faible montant des crédits par rapport à ceux réellement engagés au cours de l'exercice 2006 ». Elle relevait que « le projet de loi de finances pour 2008 faisait apparaître des crédits inférieurs de 4 millions d'euros » pour 2008 au coût de la mesure en 2006.

Cette sous-budgétisation a provoqué des retards importants de remboursements aux étudiants de leurs billets d'avions par les CROUS. Le sujet est donc devenu particulièrement sensible.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. UNE GLOBALISATION DES DISPOSITIFS

Le I du présent article propose la création d'un « fonds de continuité territoriale » en faveur des personnes ayant leur résidence habituelle dans les départements ou les collectivités d'outre-mer, ou en Nouvelle-Calédonie. Ce fonds a vocation à englober les deux dispositifs actuellement existants de la dotation de continuité territoriale et du passeport-mobilité, uniquement pour son volet étudiant, le volet formation et insertion professionnelle du passeport-mobilité restant hors du champ du fonds.

Le deuxième alinéa du I du présent article pose le principe que seuls les résidents dont les « ressources ou celles du foyer auquel ils sont rattachés n'excèdent pas un plafond fixé par arrêté » peuvent bénéficier du fonds.

Les deux aides susvisées, actuellement existantes, sont intégrées au fonds de continuité territoriale :

- d'une part, le volet étudiant du passeport-mobilité ;

- d'autre part, l'aide à la continuité territoriale, qui fait actuellement l'objet de la dotation de continuité territoriale. Le bénéfice de cette aide est étendu aux transports « entre collectivités à l'intérieur d'une même zone géographique » et aux transports « à l'intérieur d'une même collectivité ». La mise en application de ces dispositions fera l'objet d'un décret.

L'article 60 de la loi de programme pour l'outre-mer de 2003 précitée, qui portait création de la dotation de continuité territoriale, est donc abrogé par le IV du présent article.

Outre le plafond de ressources mis en place par le présent article, la principale différence entre ces deux dispositifs, fondus dans le fonds de continuité territoriale, et les dispositifs actuellement existants, résulte de la mention, au dernier alinéa du II du présent article, qu'ils ont vocation à financer « forfaitairement une partie des titres de transports », et non intégralement.

B. DES MODALITÉS DE GESTION DIFFÉRENTES

Le III du présent article prévoit de modifier les modalités de gestion de la dotation de continuité territoriale et du volet étudiant du passeport-mobilité.

Il est prévu que l'Etat ne délèguera la gestion des aides du nouveau fonds de continuité territoriale qu'aux collectivités qui, d'une part, en font la demande et, d'autre part, « consacrent aux mêmes fins des crédits d'un montant au moins égal à la moitié de la part qui leur est affectée par l'Etat ».

Par ailleurs, le présent article prévoit en détail l'ensemble des modalités de fonctionnement des aides qui devront faire l'objet d'un encadrement par décret. Celui-ci devra prévoir non seulement la répartition des aides en fonction des conditions du transport aérien et de la démographie des collectivités mais aussi les conditions de versement à la collectivité et les liaisons de transport éligibles. L'objectif de ces mesures est de mieux encadrer le versement des aides.

Il est également prévu que le décret susvisé déterminera « les modalités d'établissement et de transmission des bilans de ces actions au représentant de l'Etat ». Cette dernière mention vise à améliorer la connaissance et le pilotage des mesures d'aides à la continuité territoriale en faveur de l'outre-mer, qui sont actuellement particulièrement déficientes.

Poursuivant le même objectif d'amélioration du contrôle des dispositifs existants, le V du présent article prévoit l'insertion d'un article L. 330-3-1 nouveau dans le code de l'aviation civile, qui dispose que les transporteurs aériens effectuant des liaisons aériennes soumises à obligation de service public entre la métropole et les DOM devront fournir à l'administration des données sur la structure de leurs coûts et sur les prix pratiqués sur ces liaisons.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'ENCADREMENT DU DISPOSITIF

En premier lieu, votre commission des finances salue les éléments d'encadrement apportés par le présent article et qui devraient limiter l'augmentation incontrôlée du coût du dispositif du passeport-mobilité.

Ainsi, la fixation d'un plafond de ressources pour bénéficier des aides est souhaitable. Elle devrait permettre au dispositif de fonctionner suivant les mêmes principes que les bourses d'études, pour les élèves qui rencontrent des difficultés financières. D'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, le plafond de ressources devrait être fixé collectivité par collectivité, ce qui paraît souhaitable au regard des disparités en termes de coûts de transport et de revenus des ménages entre les collectivités territoriales d'outre-mer.

Par ailleurs, le dispositif forfaitaire qui sera mis en place devrait permettre d'éviter l'essentiel des dérives actuelles du dispositif du passeport-mobilité. Il n'est en effet pas acceptable que l'Etat subventionne sans contrôle et sans limitation de montant l'achat de billets d'avion.

D'après les informations recueillies par votre commission des finances, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer souhaite mettre en place un dispositif de réservation de billets d'avion par l'Etat à des prix fixes, par destination et par saison, par voie d'appel d'offre ou par convention, auprès des compagnies aériennes. Cette réservation directe par l'Etat permettrait la négociation de tarifs globaux avantageux et faciliterait enfin le respect de l'enveloppe budgétaire globale prévue pour le dispositif, contrairement à ce qui a pu être constaté ces dernières années.

B. UN COÛT STABILISÉ

La création du fonds de continuité territoriale avait été anticipée dans le cadre de la loi de finances pour 2009, le projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer devant initialement être discuté au Sénat avant la fin de l'année 2008. Ainsi, le projet annuel de performances pour la mission « Outre-mer », annexé au projet de loi de finances pour 2009, fait apparaître un montant global de 49,1 millions d'euros, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiements, pour 2009.

Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique que la croissance de ce fonds devrait être limitée. Son montant passerait ainsi à 49,9 millions d'euros en 2010, soit une hausse de 1,6 % puis à 50,8 millions d'euros en 2011, soit une hausse de 1,8 %.

Votre commission des finances se félicite des dispositions du présent article qui devraient permettre de respecter cet engagement d'évolution et de rompre le rythme incontrôlé d'augmentation des dépenses en matière de continuité territoriale.

La réforme de la dotation de continuité territoriale devrait permettre d'associer les collectivités territoriales au financement du dispositif et de mieux encadrer sa mise en oeuvre pratique, afin d'éviter les disparités trop grandes entre les modes de gestion actuels.

Enfin, la mesure prévue par le V du présent article pour évaluer les tarifs réellement pratiqués par les transporteurs aériens est nécessaire pour améliorer la connaissance des conditions de formation des prix des billets d'avion et devrait permettre de mieux ajuster le dispositif d'aide prévu en fonction de la réalité de la situation de chaque collectivité territoriale d'outre-mer.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 26 sans modification.

* 88 Loi n° 2003-660.

* 89 Le chiffre pour l'année 2009 n'est pas disponible, la loi de finances initiale pour 2009 ayant déjà mis en oeuvre la globalisation des crédits de la dotation de continuité territoriale et du passeport-mobilité, comme le prévoit le présent article.

* 90 Le secrétariat à l'outre-mer indique que « la remontée des informations [concernant la dotation de continuité territoriale] a toujours été difficile, rendant délicats le suivi de la mesure et la précision pour les années à venir ». Les chiffres fournis sont donc à prendre avec précaution.

* 91 Cour des comptes, rapport public annuel 2008, « La dotation de continuité territoriale aérienne avec l'outre-mer », page 333.

* 92 Décret n° 2004-163 du 18 février 2004 relatif à l'aide dénommée « passeport-mobilité ».

* 93 Rapport n° 91 - tome III - annexe 18 (2007-2008), loi de finances pour 2008, mission « Outre-mer », Henri Torre, commission des finances.