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Projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer

 

TITRE IV : DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 27 - Suppression du dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés

Commentaire : le présent article vise à supprimer le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés applicable dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DISPOSITIF DU SOUTIEN À L'EMPLOI DES JEUNES DIPLÔMÉS

L'article 12 de la loi de programme pour l'outre-mer précitée de 2003 a mis en place un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes diplômés (SEJD), qui fait l'objet de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre II du titre II du livre V de la cinquième partie du code du travail.

A l'origine, comme le relevait le rapport de la commission des affaires sociales du Sénat, le dispositif du SEJD visait à « compléter les mesures en faveur de l'embauche des jeunes peu qualifiés par des mesures en faveur des jeunes qualifiés spécifiques aux départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon »94(*). Le principe du SEJD est d'étendre aux jeunes diplômés l'application des contrats-jeunes en entreprise, issus de la loi du 29 août 200295(*).

Ainsi, toute entreprise des collectivités territoriales visées peut bénéficier d'une aide forfaitaire, équivalent à une exonération de charges sociales patronales quasi-intégrale pendant deux années consécutives, puis d'un abattement de 50 % au titre de la troisième année du contrat, si elle embauche, en contrat à durée indéterminée, un salarié respectant l'ensemble de ces conditions :

- être âgé de 18 à 30 ans ;

- être titulaire d'un diplôme sanctionnant deux ans au moins de formation post secondaire ;

- être inscrit comme demandeur d'emploi depuis plus de six mois dans une agence pour l'emploi locale.

B. UN DISPOSITIF PEU EFFICACE, QUI N'A PAS ATTEINT SES OBJECTIFS

1. Des objectifs chiffrés loin d'être atteints

Les objectifs fixés par le gouvernement lors de l'examen de la loi de programme pour l'outre-mer précitée de 2003 étaient de financer :

- 500 dispositifs de SEJD en 2003 ;

- 750 en 2004 ;

- 1.000 en 2005.

Or, d'après l'exposé des motifs du présent projet de loi, seuls 146 SEJD ont été signés entre janvier 2004, date effective d'entrée en vigueur du dispositif, et décembre 2006. La Cour des comptes, dans son rapport public annuel pour l'année 2009, évoquait pour sa part un nombre de 111 bénéficiaires de SEJD à la fin de l'année 2006.

Force est donc de constater que ce dispositif, censé être incitatif pour les entreprises et les jeunes diplômés, s'est avéré un échec.

2. Les critiques formulées par la Cour des comptes

Au-delà de l'échec relatif aux objectifs chiffrés du dispositif, le SEJD a fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes, au même titre que le dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise (SEJE), qui est l'équivalent du SEJD en métropole.

Suivant les préconisations formulées par la Cour des comptes dans un référé de mars 200796(*), le SEJE a d'ailleurs été supprimé par l'article 127 de la loi de finances pour 200897(*). A cette occasion, votre commission des finances rappelait dans son rapport98(*) les critiques de la Cour des comptes sur ce dispositif, qui peuvent largement être transposées au dispositif du SEJD :

« - la mesure a eu une très faible influence sur la création nette d'emploi - à peine 7 créations nettes pour 100 emplois aidés - et un impact limité sur la stabilisation de l'emploi de ses bénéficiaires du fait des nombreuses ruptures « précoces » de contrats ;

« - la mise en oeuvre de ce dispositif a vraisemblablement été assortie d'importants « effets d'aubaine » dans près de 50 % des cas, l'aide étant dans ce cas versée à des employeurs qui, sans elle, auraient pris les mêmes décisions d'embauche ;

« - les objectifs d'orientation prioritaire du dispositif vers les jeunes sans qualification et, dans les départements d'outre-mer, de soutien aux jeunes diplômés ne sont ni atteints, ni susceptibles de l'être ».

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article prévoit l'abrogation de la sous-section 3 de la section 1 du chapitre II du titre II du livre V de la cinquième partie du code du travail, qui régit le dispositif du SEJD.

Il prévoit toutefois le maintien des dispositions actuellement en vigueur pour les contrats conclus antérieurement à la publication de la présente loi.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances, au vu des maigres performances du SEJD et des critiques dont le dispositif fait l'objet, ne peut qu'être favorable à sa suppression, tout comme elle avait soutenu la suppression du SEJE en métropole.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 27 sans modification.

ARTICLE 28 - Suppression de l'exigence d'une domiciliation de la caution dans le ressort de la cour d'appel du contrat

Commentaire : le présent article vise à supprimer l'exigence, posée par l'article 2295 du code civil, de domiciliation de la caution à un contrat dans le ressort de la cour d'appel du contrat.

I. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

Le présent article vise à supprimer l'obligation faite aux étudiants originaires d'outre-mer de disposer, dans certains cas, d'une caution qui réside sur le territoire métropolitain.

Pour ce faire, le I du présent article modifie l'article 2295 du code civil :

en supprimant la mention selon laquelle la caution doit avoir son domicile dans le ressort de la cour d'appel dans lequel elle est demandé ;

en précisant, par l'introduction d'un nouvel alinéa, que le créancier ne peut pas refuser la caution d'un débiteur au motif que cette caution ne réside pas dans le ressort de la cour d'appel dans lequel elle est demandé.

Le II du présent article prévoit que la nouvelle rédaction de l'article 2295 du code civil s'applique dans les îles Wallis et Futuna, ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. Les dispositions nouvelles n'ont été étendues expressément qu'en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna. En effet, en ce qui concerne Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, le principe d'identité législative ne rend pas nécessaire une mention d'applicabilité. Par ailleurs, la Polynésie française étant compétente en matière de droit des contrats, une telle mention n'est pas requise.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission renvoie aux travaux de la commission des lois s'agissant du commentaire sur le fond du dispositif.

Elle approuve le principe de cet article dont le but est de faciliter l'installation des étudiants ultramarins venus effectuer leurs études en métropole.

Elle remarque toutefois que le champ de l'article 2295 du code civil n'étant pas spécifique aux étudiants ultramarins, la modification proposée par le présent article aura un impact général sur le système de cautionnement.

Elle indique également que l'introduction d'un nouvel alinéa au sein de l'article 2295, précisant la signification de la suppression de la mention de la domiciliation de la caution, a pour conséquence de prévenir toute discrimination à l'encontre des étudiants originaires d'outre-mer. La domiciliation n'est non seulement plus une condition d'octroi de la caution, mais elle est également un argument irrecevable en cas de refus de la caution.

Décision de la commission : la commission a adopté l'article 28 sans modification.

ARTICLE 29 - Lutte contre l'orpaillage clandestin en Guyane

Commentaire : le présent article propose de renforcer les dispositifs juridiques visant à lutter contre l'orpaillage clandestin en Guyane.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PROBLÈME DE L'ORPAILLAGE CLANDESTIN EN GUYANE

L'orpaillage clandestin, activité qui consiste à extraire illégalement de l'or dans les rivières, est très largement pratiqué en Guyane, bien qu'en raison de son caractère clandestin, le secrétariat d'Etat à l'outre-mer ne dispose d'aucun chiffre précis sur cette activité. L'orpaillage clandestin pose plusieurs problèmes.

Etant donnée la situation géographique de la Guyane, notamment ses 520 kilomètres de frontière avec le Surinam et ses 580 kilomètres de frontière avec le Brésil, l'orpaillage clandestin conduit à une immigration massive de travailleurs transfrontaliers illégaux, en premier lieu brésiliens. La situation des sites d'orpaillage, en plein coeur de la forêt amazonienne, permet une installation durable des clandestins et des regroupements estimés parfois à plusieurs centaines d'habitants. Le nombre total de travailleurs clandestins serait compris entre 3.000 et 15.000.

Cette activité porte par ailleurs dramatiquement atteinte à l'environnement guyanais. En effet, les orpailleurs clandestins ont communément recours au mercure99(*), qui pollue les sols et les eaux. L'office national des forêts estime à 1.333 kilomètres la longueur des cours d'eau pollués et à 12.000 hectares la surface de forêt concernée. Par ailleurs, il indique que les surfaces touchées ont été multipliées par trois entre 2000 et 2006.

Cette atteinte à l'environnement a des conséquences néfastes sur la santé des populations locales. Ainsi, l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm) évalue à 70 % la part des enfants amérindiens du Haut Maroni qui présentent des concentrations de métal supérieures aux normes de l'Organisation mondiale de la santé.

Enfin, l'orpaillage clandestin porte préjudice à l'activité officielle d'extraction d'or en Guyane. A titre indicatif, la production d'or officielle était de 2,7 tonnes d'or en 2006, mais le chiffre effectif d'exportation de 5 tonnes. Ce décalage provient notamment de l'orpaillage clandestin. D'après les informations transmises à votre commission des finances par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, des ateliers de fonte de l'or destinés à produire des bijoux grossiers, qui échappent plus facilement aux contrôles, ont même été identifiés.

B. LE BILAN DE LA LUTTE CONTRE L'ORPAILLAGE CLANDESTIN

Un effort réel a été fait pour lutter contre l'activité d'orpaillage clandestin. Ainsi, un protocole signé par le préfet et le commandant supérieur des forces armées en Guyane, le 29 juin 2006, a permis d'accroître l'emploi des 2.000 militaires présents en Guyane, notamment pour la lutte contre l'orpaillage et l'immigration clandestine.

Par ailleurs, le nombre d'opérations de contrôle en forêt profonde, pour lutter contre l'orpaillage clandestin, dites opérations « Anaconda » a fortement augmenté, passant de 37 en 2003 à 113 en 2007. Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer indique qu'en 2007 les opérations « Anaconda » ont permis la saisie ou la destruction de matériels estimés à 23 millions d'euros et qu'à la suite de ces opérations, 691 étrangers en situation irrégulière ont été reconduits à la frontière.

Enfin, des opérations dites « Harpie », qui bénéficient de renforts militaires, ont été effectuées du 14 février au 26 juin 2008. Elles ont conduit, d'après les informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, à un résultat très satisfaisant, « en asséchant les flux logistiques des orpailleurs et en démantelant les chantiers clandestins. Les 201 missions réalisées ont permis l'interpellation de 779 étrangers en situation irrégulière, la saisie de 19 kilos d'or et de 193 kilos de mercure. Le montant des saisies et des destructions est estimé à plus de 26 millions d'euros. 32 personnes ont été mises en examen, dont 20 sont incarcérées. Cette opération est un succès incontestable »100(*).

C. L'ADAPTATION DE CERTAINS DISPOSITIFS JURIDIQUES

Le 1° de l'article 141 du code minier prévoit le dispositif répressif à l'encontre de l'activité d'orpaillage clandestin. Il dispose ainsi qu'est « puni d'une peine d'emprisonnement de deux ans et d'une amende de 30.000 euros le fait d'exploiter une mine ou de disposer d'une substance concessible sans détenir un titre d'exploitation ou une autorisation ».

Outre cette peine, certains dispositifs juridiques ont été renforcés afin d'accentuer l'efficacité de la lutte contre l'orpaillage clandestin.

Ainsi, l'article 69 de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice101(*) a modifié l'article 140 du code minier pour permettre, sur directive du procureur de la République, de détruire les matériels saisis utilisés par les orpailleurs irréguliers et les aménagements illégalement installés sur le domaine de l'État. Cette pratique est désormais systématique et permet de neutraliser entièrement un site illicite.

Par ailleurs, les articles 141 et 142 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure102(*) ont prorogé pour le département de la Guyane les mesures dérogatoires permettant une reconduite à la frontière rapide des étrangers en situation irrégulière, en ne donnant pas un caractère suspensif aux recours exercés contre les arrêtés du préfet. Enfin, l'article 143 de la même loi a modifié l'article 78-2 du code de procédure pénale pour étendre la possibilité d'effectuer des contrôles d'identité dans la zone de passage des clandestins.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. UN DISPOSITIF DE RÉPRESSION RENFORCÉ EN CAS D'ATTEINTE À L'ENVIRONNEMENT

Le 1° du I du présent article propose l'insertion de trois nouveaux articles au sein du code minier, qui mettent en place un dispositif répressif renforcé visant les exploitations minières clandestines portant atteinte à l'environnement.

L'article 141-1 nouveau qu'il est proposé d'insérer dans le code précité prévoit ainsi, au cas où l'infraction prévue au 1° de l'article 141 « s'accompagne d'atteintes graves à l'environnement », le renforcement des peines encourues, la peine d'emprisonnement étant portée de deux à cinq ans et l'amende de 30.000 à 75.000 euros. Il est précisé certains éléments pouvant caractériser ces atteintes, en particulier :

- le fait de déverser dans les cours d'eaux des substances nuisibles pour la santé ;

- le fait de produire une pollution atmosphérique ;

- le fait de détruire des bois et forêts ;

- le fait de produire des déchets à même de porter atteinte à la santé de l'homme ou à l'environnement.

Il ressort de ces éléments que les activités illicites d'orpaillage clandestin seront nécessairement soumises à ce nouveau dispositif répressif. Le 2° du I du présent article, en prévoyant l'insertion d'une référence à l'article 141-1 nouveau du code minier dans l'article 143 du même code, permet que les personnes morales soient déclarées pénalement responsables des peines prévues par cet article. Par ailleurs, lorsque l'infraction est commise en bande organisée, la peine peut être portée à 10 ans d'emprisonnement et à 150.000 euros d'amendes. Enfin, le tribunal peut imposer au condamné de procéder à la restauration du milieu aquatique.

Par ailleurs, le 1° du I du présent article propose l'insertion d'un article 141-2 nouveau dans le code minier, prévoyant des sanctions spécifiques lorsque les infractions susvisées sont commises par des personnes physiques :

- l'interdiction d'exercer l'activité d'extraction ;

- l'interdiction de détenir une arme soumise à autorisation ;

- l'interdiction des droits civiques, civils et de la famille ;

- l'interdiction d'exercer une fonction publique ;

- et l'interdiction de séjour.

Enfin, le 1° du I du présent article prévoit un article 141-3 nouveau inséré dans le code minier, dont le I impose, en cas d'infraction prévue à l'article 141-1 précité, « la confiscation des installations, matériels et de tout bien ayant servi, directement ou indirectement, à la commission de l'infraction, ainsi que de tout produit provenant de celle-ci, à quelque personne qu'ils appartiennent et en quelque lieu qu'ils se trouvent, dès lors que leurs propriétaires ne pouvaient en ignorer l'origine ou l'utilisation frauduleuse ».

B. L'ASSOUPLISSEMENT DES RÈGLES DE GARDE À VUE

Le II de l'article 141-3 nouveau inséré dans le code minier permet de retarder le départ de la garde à vue à l'heure d'arrivée dans les locaux du siège où cette mesure doit se dérouler. Cette possibilité ne serait ouverte qu'en Guyane, que sur autorisation du procureur de la République ou de la juridiction d'instruction et uniquement « si le transfert des personnes interpellées dans le délai légal de la garde à vue soulève des difficultés matérielles insurmontables ».

Par ailleurs, les autres règles de droit commun applicables aux gardes à vues et définies par les articles 63 et suivants du code de procédure pénale resteront applicables.

C. LA CRÉATION D'UN DÉLIT DOUANIER

Enfin, le II du présent article prévoit d'ériger en délit douanier de première classe :

- d'une part, le fait d'exporter de Guyane de l'or natif sans déclaration, sous couvert d'une fausse déclaration ou encore en soustrayant les marchandises à la visite du service des douanes ;

- d'autre part, le fait de détenir ou de transporter de l'or natif dans le rayon des douanes de Guyane sans être en mesure de présenter les titres justificatifs obligatoires.

Il résultera de cette classification en délit, et non en contravention, la possibilité d'une condamnation à trois ans d'emprisonnement, d'une confiscation de l'objet de la fraude et des moyens de transport ainsi que d'une amende comprise entre une à deux fois la valeur de l'objet de fraude pour les éventuels contrevenants. La peine d'emprisonnement pourra être portée à une durée maximale de 10 ans et l'amende à cinq fois la valeur de l'objet de la fraude en cas de délit commis en bande organisée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE RENFORCEMENT DES DISPOSITIS RÉPRESSIFS

Face aux multiples périls que constitue l'orpaillage clandestin en Guyane, votre commission des finances ne peut que soutenir les initiatives prises pour renforcer les peines encourues par les contrevenants qui participeraient à la dégradation de l'environnement et, par conséquent, créeraient des risques pour la santé des habitants. On peut toutefois penser que le renforcement des peines encourues, portées de 2 à 5 ans d'emprisonnement et de 30.000 euros à 75.000 euros d'amendes, ne sera pas suffisamment dissuasif pour mettre un terme à l'orpaillage clandestin.

En revanche, la possibilité de confiscation de l'ensemble des installations, matériels et produits ayant été utilisés dans les opérations d'orpaillage clandestin peut s'avérer une mesure particulièrement utile pour renchérir le coût des opérations d'orpaillage clandestin et retarder la constitution de nouveaux pôles d'orpaillage clandestin lorsque des sites d'exploitation sont démantelés.

B. DES ADAPTATIONS SOUHAITABLES À LA RÉALITÉ DE LA SITUATION

D'après les informations recueillies par votre commission des finances auprès du secrétariat d'Etat à l'outre-mer, les dispositions du II du présent article, qui visent à aménager le régime de la garde à vue, ont été proposées par la direction des affaires criminelles et des grâces au ministère de la justice, afin de prendre en considération les contraintes très fortes liées à la localisation en pleine forêt amazonienne des activités d'orpaillage. Il apparaît en effet que les enquêteurs se heurtent à d'importantes difficultés dues au transfert, par rotation d'hélicoptères ou de pirogues, des individus interpellés vers les locaux de garde à vue.

Le présent article paraît donc de bon sens puisqu'il adapte à l'activité d'orpaillage des règles de garde à vue qui s'avèreraient inapplicables en l'espèce, tout en apportant des garanties de droit suffisantes. L'adaptation proposée s'inspire d'une jurisprudence103(*) de la chambre criminelle de la Cour de cassation consacrée au trafic de stupéfiants à bord des navires en haute mer. La Cour avait alors admis que l'on « déroge nécessairement aux règles de procédure pénale de droit commun pour tenir compte de la spécificité de la lutte contre le trafic illicite de stupéfiants à bord des navires en haute mer conformément aux règles du droit international et de l'impossibilité matérielle, compte tenu des délais de navigation pour rejoindre le port de déroutement, d'appliquer les règles ordinaires de la garde à vue et de la présentation à un magistrat ; que, dès lors, les éventuelles restrictions apportées à la liberté d'aller et venir de l'équipage d'un navire arraisonné autorisées en cette matière par la Convention des Nations Unies, signée à Vienne le 20 décembre 1988, ne sont pas contraires à l'article 5 paragraphe 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et ne constituent pas une rétention illégale ».

Votre commission a apporté une amélioration rédactionnelle au présent article.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 29 ainsi rédigé.

ARTICLE 30 - Prorogation des autorisations délivrées par le conseil supérieur de l'audiovisuel aux services radios diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie

Commentaire : le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2011 les autorisations délivrées aux services de radio diffusés par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie avant le 1er janvier 2008 et actuellement en vigueur.

I. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. UNE MESURE DÉJÀ VOTÉE DANS LE CADRE DU PROJET DE LOI RELATIF À LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE ET AU NOUVEAU SERVICE PUBLIC DE LA TÉLÉVISION

Le présent article a pour objet de proroger les autorisations d'émettre pour les radios en Nouvelle-Calédonie jusqu'au 31 décembre 2011.

Toutefois, depuis le dépôt au Sénat du présent projet de loi, le 28 juillet 2008, la mesure proposée par cet article a été discutée et adoptée par le Parlement. Elle figure à l'article 24 de la loi, non promulguée, relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, adoptée par le Sénat le 3 février 2009 et l'Assemblée nationale le 4 février 2009.

Il convient toutefois de noter, qu'à l'issue de la commission mixte paritaire tenue sur ce projet de loi, la durée de la prorogation a été écourtée de deux ans et ramenée au 31 décembre 2009.

B. UNE PROROGATION NÉCESSAIRE AU REGARD DES NOUVELLES COMPÉTENCES SUSCEPTIBLES D'ÊTRE EXERCÉES PAR LE CONGRÈS DE NOUVELLE-CALÉDONIE DÈS 2009

En application des accords du 26 juin 1988, dits accords de Matignon-Oudinot, et des accords du 5 mai 1998, dit accords de Nouméa, les compétences en matière de communication audiovisuelle pourraient être exercées, s'il le souhaite, par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie qui sera élu en juin 2009.

Dès lors que le Congrès de la Nouvelle-Calédonie est susceptible, dans les mois à venir, d'exercer les compétences en matière de communication audiovisuelle, le Parlement a estimé qu'il était opportun de proroger les autorisations délivrées aux radios diffusées par voie hertzienne terrestre en Nouvelle-Calédonie. Plusieurs d'entre elles arrivaient en effet à échéance en janvier 2009, alors qu'elles avaient déjà été reconduites par deux fois.

Or l'article 28-1 de la loi du 30 septembre 1986 limite à deux le nombre de reconductions auquel le CSA peut procéder sans lancer de nouvel appel à candidatures.

En conséquence, sauf disposition législative contraire, le CSA aurait été contraint de mettre en oeuvre la procédure d'autorisation prévue à l'article 29 de la loi du 30 septembre 1986 pour quatre services de radio diffusés en Nouvelle-Calédonie. Les autorisations ainsi délivrées pour cinq ans auraient figé une large part du paysage radiophonique de la Nouvelle-Calédonie jusqu'en 2014.

Afin d'éviter cette situation, le Parlement a prorogé de manière dérogatoire la validité des autorisations en question jusqu'au 31 décembre 2009, permettant ainsi au Congrès de la Nouvelle-Calédonie de procéder lui-même, s'il souhaite exercer les compétences actuellement dévolues à l'État en matière de communication audiovisuelle, à l'appel à candidatures.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu du texte adopté par le Parlement sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, votre commission a décidé, par souci de cohérence législative, de supprimer cet article.

Décision de la commission : votre commission a supprimé l'article 30.

ARTICLE 31 - Ratification de dix ordonnances et modification de l'organisation judiciaire à Mayotte

Commentaire : le présent article a pour objet la ratification de dix ordonnances et modifie l'organisation judiciaire en vigueur à Mayotte.

I. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. PRÉSENTATION DES RATIFICATIONS PROPOSÉES

1. Dispositions relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales en Nouvelle-Calédonie

Il s'agit de l'ordonnance n° 2007-1134 du 25 juillet 2007 portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales, dont la ratification est proposée au 1° du I du présent article. Cette proposition de ratification est aujourd'hui caduque : l'ordonnance, prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution et publiée au Journal Officiel le 27 juillet 2007, aurait en effet dû être ratifiée avant le 27 janvier 2009.

2. Lutte contre le dopage en Nouvelle-Calédonie

L'ordonnance n° 2007-1389 du 27 septembre 2007 relative aux contrôles, au constat des infractions et aux sanctions en matière de lutte contre le dopage et de protection de la santé des sportifs en Nouvelle-Calédonie, dont la ratification est proposée au 2° du I du présent article, vise à mettre en oeuvre dans cette collectivité des mesures de lutte contre le dopage similaires aux dispositifs nationaux.

Cette ordonnance, prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, intervient en particulier dans les domaines du contrôle antidopage et du constat des infractions, ainsi que dans celui des sanctions pénales afférentes.

3. Extension du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française

Le 3° du I du présent article propose la ratification de l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics. Cette proposition de ratification n'est pas nécessaire, la ratification de cette ordonnance, prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, étant déjà prévue à l'article 123 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion définitivement adoptée par le Parlement et en cours de promulgation.

4. Diverses dispositions spécifiques à Mayotte

L'ordonnance n° 2007-1801 du 21 décembre 2007 relative à l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives, dont la ratification est proposée104(*) au 4° du I du présent article, a été prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. Elle possède un champ très large, dans le contexte de l'organisation particulière de Mayotte et du régime spécifique d'applicabilité des lois et règlements auquel est soumise cette collectivité.

Bien que généralement soumise au régime de l'identité législative, Mayotte connaît de nombreuses exceptions qui continuent à être régies par le principe de spécialité législative. Cette ordonnance a donc pour objet d'adapter aux spécificités locales le code de l'organisation judiciaire, le code de l'environnement, le code monétaire et financier, le code des assurances, le code de la recherche, le code de l'éducation, le code des ports maritimes, le code général de la propriété des personnes publiques, le code de l'aviation civile, le code de la santé publique et le code rural.

5. Adaptation de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités

Le 5° du I du présent article propose la ratification de l'ordonnance n° 2008-97 du 31 janvier 2008, portant adaptation de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités aux universités implantées dans une ou plusieurs régions et départements d'outre-mer. Prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, elle vise en particulier à répondre aux difficultés liées aux spécificités de l'université des Antilles et de la Guyane implantée dans trois collectivités éloignées les unes des autres de plusieurs centaines voire milliers de kilomètres.

Il s'agit par exemple d'adapter la composition des instances de cet établissement à ces contraintes géographiques et à l'éclatement des implantations sur de nombreux sites.

6. Composition du conseil d'administration de l'Agence de développement de la culture kanak

Prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, l'ordonnance n° 2008-156 du 22 février 2008 relative à la représentation de la Nouvelle-Calédonie au sein du conseil d'administration de l'Agence de développement de la culture kanak, dont la ratification est proposée au 6° du I du présent article, précise certaines modalités de fonctionnement de l'Agence de développement de la culture kanak, établissement public d'Etat.

L'agence est ainsi gérée, en vertu de cette ordonnance, par un conseil d'administration composé, en nombre égal, de représentants de l'Etat désignés par le Haut-commissaire de la République, de représentants désignés par le Sénat coutumier, de représentants de la Nouvelle-Calédonie désignés par le gouvernement de celle-ci et de représentants désignés par chacune des assemblées de province.

7. Le droit du travail à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin

L'ordonnance n° 2008-205 du 27 février 2008 relative au droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, dont la ratification est proposée au 7° du I du présent article, a été prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. Elle fait suite au retrait de ces deux territoires de la catégorie des départements d'outre-mer (DOM).

La loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 a en effet créé deux nouvelles collectivités d'outre-mer, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui étaient, jusqu'à cette date, des communes de la Guadeloupe. Or il n'avait pas été tenu compte jusqu'ici de la création de ces deux collectivités dans le code du travail, ce qui a eu pour effet de créer une incertitude juridique sur l'applicabilité aux deux îles concernées des dispositions du code propres aux départements d'outre-mer.

Le gouvernement a souhaité lever cette ambiguïté en prenant cette ordonnance, qui a donc pour objet de maintenir l'application à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, au-delà du 1er mai 2008105(*), de l'ensemble des dispositions spécifiques aux DOM présentes dans le code du travail.

8. Application en Polynésie et à Wallis et Futuna de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction

Il s'agit de l'ordonnance n° 2008-527 du 5 juin 2008 relative à la mise en oeuvre en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna de la convention, dite « CITES », sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction du 3 mars 1973.

Cette ordonnance, dont la ratification est proposée au 8° du I du présent article, prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, vient combler le vide juridique qui demeure sur la question de l'application de la convention à la Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, en en fixant les modalités d'application dans ces deux collectivités ainsi que le dispositif de sanction en cas de violation de ses stipulations.

9. Application de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises à Saint-Pierre-et-Miquelon et réforme de la chambre interprofessionnelle de cette collectivité106(*)

L'ordonnance n° 2008-697 du 11 juillet 2008, dont la ratification est proposée au 10° du I du présent article, a été prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution.

Le premier volet de ce texte étend à Saint-Pierre-et-Miquelon, avec les adaptations107(*) rendues nécessaires par l'organisation particulière de la collectivité, certaines dispositions de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

Le second volet de l'ordonnance a pour objet de réformer l'organisation et les compétences de la chambre interprofessionnelle de Saint-Pierre-et-Miquelon, ainsi que de lui donner le nom de « chambre d'agriculture, de commerce, d'industrie, de métiers et de l'artisanat de Saint-Pierre-et-Miquelon » (CACIMA).

10. Application du code monétaire et financier et du code des assurances à Saint-Barthélemy et Saint-Martin

L'ordonnance n° 2008-698 du 11 juillet 2008 relative à l'application du code monétaire et financier et du code des assurances à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, dont la ratification est proposée au 9° du I du présent article, fait suite au retrait de ces deux territoires de la catégorie des départements d'outre-mer (Cf Supra : 7). Prise sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, elle vise à introduire des dispositions de coordination dans le code monétaire et financier ainsi que dans le code des assurances, pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Bien que n'étant plus des DOM mais des collectivités territoriales régies par l'article 74 de la Constitution depuis la loi n° 2007-224 du 21 février 2007, Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont soumis par cette ordonnance à une logique d'assimilation législative pour plusieurs dispositions du code monétaire et financier et du code des assurances, ce qui les ramène à un régime équivalent à celui des DOM.

B. L'ORGANISATION JUDICIAIRE À MAYOTTE

Dans le cadre du processus de départementalisation de la collectivité de Mayotte, le II du présent article modifie certaines dispositions du code de l'organisation judiciaire, notamment le régime dérogatoire issu de l'ordonnance n° 2007-1801 du 21 décembre 2007.

De même, le III du présent article abroge l'article 898 du code de procédure pénale qui prévoyait, pour Mayotte, la délégation des compétences du tribunal de première instance à une commission spéciale.

Ces modifications proposées au II et au III du présent article, tout en adaptant diverses dispositions législatives, traduisent principalement la préoccupation de rapprocher Mayotte du droit commun.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Compte tenu de la nature de certaines dispositions du présent article, votre commission des finances s'en remet à l'avis de la commission des lois, s'agissant des ordonnances dont la ratification vous est proposée aux 4° et 6° du I du présent article108(*), ainsi que pour les modifications du code de l'organisation judiciaire et du code de procédure pénale applicables à Mayotte proposées aux II et au III du présent article.

S'agissant de l'ordonnance sur le droit du travail applicable à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, dont la ratification est proposée au 7° du I du présent article, votre commission des finances s'en remet à l'avis de la commission des affaires sociales.

A. LES ORDONNANCES DONT LA RATIFICATION N'EST PLUS NÉCESSAIRE

Deux propositions de ratification d'ordonnances n'appellent pas de prises de position sur le fond en raison de leur caducité ou de leur ratification expresse dans un autre texte. Votre commission des finances vous propose donc de supprimer le 1° et le 3° du I du présent article.

L'ordonnance portant extension et adaptation à la Nouvelle-Calédonie de diverses dispositions relatives aux communes et aux sociétés d'économie mixte locales, visée au 1° du I, a ainsi dépassé son délai limite de ratification : elle devait être ratifiée avant le 27 janvier 2009 ; ce délai étant dépassé, cette proposition de ratification est désormais caduque.

La ratification proposée au 3° du I, quant à elle, est déjà présente dans l'article 123 de la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion109(*) et n'est donc plus pertinente.

B. LES ORDONNANCES PROPOSÉES AUX 2°, 5°, 8°, 9° ET 10° DU I DU PRÉSENT ARTICLE

Votre commission des finances est favorable à la ratification des autres ordonnances.

En particulier :

- elle se félicite de l'application en Polynésie et à Wallis et Futuna de la convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction (CITES) à laquelle la France a adhéré le 11 mai 1978 et qui est entrée en vigueur sur le territoire métropolitain dès le 9 août 1978.

L'ordonnance fait suite aux injonctions répétées du Secrétariat Général de la CITES110(*) concernant l'application de la convention en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna. A défaut, la France encourait un risque de sanction ;

- en ce qui concerne l'application du code monétaire et financier et du code des assurances à Saint-Barthélemy et Saint-Martin, votre commission observe que malgré leur retrait de la catégorie des départements d'outre-mer (DOM), ces deux collectivités ne sont pas pour autant soustraites du champ d'application du traité instituant la Communauté européenne (TCE) et demeurent donc régies par le droit communautaire. Elles ne sont pas en effet inscrites sur la liste limitative des pays et territoires d'outre-mer (PTOM) figurant à l'annexe IV du traité, autorisés à déroger aux dispositions du TCE.

Cette situation nécessite, dans une logique d'assimilation législative, l'introduction de dispositions de coordination dans le code monétaire et financier et dans le code des assurances.

Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont ainsi soumis par l'ordonnance du 11 juillet 2008 à un régime équivalent à celui des DOM pour plusieurs dispositions de ces codes.

Le fait pour un prestataire de services d'investissement d'y établir une succursale permet ainsi d'être membre d'un marché réglementé, tout comme s'il s'établissait en métropole ou dans les DOM. De même, les mesures d'assainissement et de liquidation des banques prises par les autorités compétentes d'un Etat membre de l'Union européenne y produisent leurs effets de manière équivalente.

L'ordonnance précise également que les deux collectivités restent dans le champ de compétence de la Commission bancaire et de l'Autorité des marchés financiers (AMF). Elle oblige aussi cette dernière à communiquer des informations, en particulier les comptes rendus de transactions d'une succursale, à l'autorité compétente de l'Etat d'origine de la succursale.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 31 ainsi rédigé.

ARTICLE 32 - Habilitation du gouvernement à prendre par ordonnances des mesures nécessaires à l'extension, à l'adaptation ou à l'actualisation de dispositions législatives

Commentaire : dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le présent article a pour objet d'habiliter le gouvernement à prendre par ordonnances diverses mesures d'extension, d'adaptation ou d'actualisation de dispositions législatives à l'outre-mer.

I. LE CHOIX DE LA PROCÉDURE DES ORDONNANCES

A. LES DEUX PROCÉDURES CONSTITUTIONNELLES

La Constitution prévoit deux procédures distinctes d'habilitation à prendre des ordonnances.

Tout d'abord celle de l'article 38, selon lequel « le gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ». A la demande du gouvernement, le Parlement se dessaisit donc momentanément, et sous certaines limites, de ses prérogatives. Le gouvernement doit en particulier préciser « la finalité des mesures qu'il propose de prendre »111(*), c'est-à-dire exposer a minima le domaine d'intervention de l'habilitation. Les ordonnances ne peuvent être adoptées que pendant une durée limitée fixée par la loi d'habilitation, laquelle détermine également le délai de dépôt du projet de loi de ratification. Les mesures adoptées par l'ordonnance acquièrent pleine valeur législative après le vote de la loi de ratification.

Il existe également une procédure d'habilitation spécifique aux collectivités d'outre-mer, introduite par l'article 11 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 et inscrite à l'article 74-1 de la Constitution. Aux termes de cet article : « dans les collectivités d'outre-mer visées à l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie, le Gouvernement peut, par ordonnances, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole ou adapter les dispositions de nature législative en vigueur à l'organisation particulière de la collectivité concernée, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure ».

A l'initiative du Sénat, l'article 74-1 dispose que les ordonnances « deviennent caduques en l'absence de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant [leur] publication ». Le Parlement a donc ici l'assurance d'examiner les projets de loi de ratification dans les dix-huit mois de la publication des ordonnances.

Cette procédure, on le voit, ne concerne que les collectivités d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, soumises au principe de la spécialité législative, ainsi que la Nouvelle-Calédonie. Les départements et régions d'outre-mer, soumis en application de l'article 73 de la Constitution au régime de l'assimilation législative, ne sont pas concernés.

Son usage est, en outre, limité : extension ou adaptation de dispositions en vigueur en métropole, et uniquement dans les matières demeurant de la compétence de l'Etat.

B. LE RECOURS À LA PROCÉDURE DE L'ARTICLE 38

Trois motifs justifient le recours à la procédure de l'article 38 de la Constitution par le présent article.

D'une part, plusieurs ordonnances concernent des départements et régions d'outre-mer ainsi que les Terres australes et antarctiques françaises, exclus du champ de l'article 74-1.

D'autre part, la procédure du 74-1 ne permet pas d'étendre à la Nouvelle-Calédonie et aux collectivités régies par l'article 74 de la Constitution des dispositions en vigueur dans les seuls départements ou régions d'outre-mer ou seulement dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Enfin, le champ d'application de l'article 74-1 est limité aux ordonnances relevant du domaine de compétence de l'Etat. Or certaines ordonnances, à l'image de celle relative à Mayotte et adaptant, notamment, son organisation juridictionnelle112(*), devraient comporter des dispositions ne relevant pas exclusivement du domaine de compétence de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. LES DOMAINES D'INTERVENTION DES HABILITATIONS

Les habilitations demandées par le présent article concernent de nombreux domaines, qui n'entrent pas toutes dans le champ direct des attributions de la commission des finances. En application du II du présent article, les ordonnances devront avoir été prises au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant celui de la promulgation de la loi et les projets de loi de ratification devront avoir été déposés devant le Parlement au plus tard le dernier jour du sixième mois suivant celui de leur publication. Ces délais sont ceux généralement fixés pour ce type de demandes d'habilitation.

Le caractère général de la rédaction des habilitations peut être noté, certaines d'entre elles couvrant parfois même l'ensemble du droit localement applicable. L'ordre de présentation ci-après suit celui du I du présent article.

1. Amélioration de l'intelligibilité et de l'accessibilité du droit en vigueur outre-mer

Dans le contexte de la recherche d'une plus grande intelligibilité et accessibilité de la loi, objectifs à valeur constitutionnelle selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel113(*), le gouvernement souhaite prendre diverses mesures tendant à abroger des dispositions devenues sans objet, à corriger des erreurs de rédaction, à mettre à jour des références, à regrouper des dispositions connexes et à mieux respecter la hiérarchie des normes.

2. Extension des dispositions relatives à la télévision numérique terrestre (TNT)

Cette habilitation, qui vise à étendre et à adapter aux collectivités territoriales d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie les dispositions relatives à la télévision numérique terrestre, à la télévision mobile personnelle et à la télévision en haute définition, n'est plus opportune puisque le gouvernement a déjà été autorisé par l'article 23 de la loi, non encore promulguée114(*), relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision, à prendre par ordonnance les mesures permettant l'extension de la TNT aux collectivités d'outre-mer.

Il s'agit ainsi de pouvoir assurer le lancement dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie d'une offre de services de télévision diffusés par voie hertzienne terrestre en mode numérique incluant notamment des services locaux, des services nationaux ainsi que des services en haute définition. La télévision mobile personnelle ne constituant qu'une forme particulière de service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique, l'habilitation déjà votée n'empêchera pas, le cas échéant, d'offrir à terme ce service spécifique115(*).

3. Extension de dispositions de droit civil aux collectivités territoriales d'outre-mer régies par l'article 74

L'habilitation demandée vise à étendre aux collectivités territoriales d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie, certaines dispositions de droit civil en vigueur en métropole et à prendre les mesures d'adaptation rendues nécessaires par leur organisation particulière.

Selon les informations transmises par le gouvernement, il devrait notamment s'agir d'étendre le régime juridique de la protection des majeurs.

4. Diverses dispositions spécifiques à Mayotte

Dans la perspective de la départementalisation de Mayotte, cette habilitation au champ très large poursuit plusieurs objectifs. Elle doit tout d'abord permettre d'adapter l'organisation juridictionnelle locale ainsi que le statut civil personnel de droit local. De plus, elle concerne les dispositions législatives relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique et à la constitution de droits réels sur le domaine public. Enfin, elle doit conduire à modifier et à adapter la législation en vigueur en matière de protection sociale.

Sur ces trois matières, les informations suivantes ont été précisées par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer :

a) Adapter l'organisation juridictionnelle locale ainsi que le statut civil personnel de droit local

L'objectif est de réformer la justice locale et le statut civil de droit local. Sur le premier axe, le gouvernement souhaite abroger le statut des cadis116(*) et modifier les règles d'organisation judiciaire devant les juridictions de droit commun. L'ordonnance devrait par exemple étendre à la juridiction de première instance, pour les litiges entre les personnes de droit local, les règles de composition du tribunal supérieur d'appel, c'est-à-dire prévoir une formation de juges professionnels complétée par des assesseurs coutumiers.

En ce qui concerne le statut civil de droit local, le droit des personnes doit évoluer de manière à le rendre compatible avec les principes et droits constitutionnellement protégés. Le secrétariat d'État à l'outre-mer a procédé à un examen comparatif entre le droit commun et le droit local en s'interrogeant sur la compatibilité entre certaines dispositions du droit local en vigueur à Mayotte et les principes républicains, voire les conventions internationales. Au terme de cet examen, il apparaît ainsi que le droit local doit évoluer, notamment en matière de droit des femmes, d'autorité parentale ou d'incapacités.

b) Etendre et adapter le régime de l'expropriation pour cause d'utilité publique et les règles relatives au domaine public

L'objet de cette habilitation est, dans le but de faciliter les expulsions assorties de démolition, d'étendre et d'adapter à Mayotte les dispositions législatives relatives à l'expropriation pour cause d'utilité publique et à la constitution de droits réels sur le domaine public. Cette question juridique est à rapprocher du 7° ci-dessous, qui traite du même sujet pour les collectivités des Antilles.

c) Adapter la législation en vigueur en matière de protection sociale

Cette habilitation vise à étendre et à adapter à Mayotte différentes dispositions relatives à la protection sociale. En effet, Mayotte dispose aujourd'hui d'un niveau de prestations sociales et familiales très inférieur à celui de la métropole. Dans le cadre du processus de départementalisation, il s'agit donc de prévoir les mesures nécessaires en vue d'un alignement progressif sur le droit commun.

5. Adaptation du code des postes et des communications électroniques à Wallis et Futuna

Cette habilitation vise à étendre et à adapter le code des postes et des communications électroniques aux îles Wallis et Futuna. Il s'agit en particulier, selon les informations transmises par le gouvernement, de moderniser le dispositif local en vigueur en mettant fin au monopole d'Etat dans ce secteur, en étendant la législation nationale sur les télécommunications, et en conduisant un projet de câblage permettant une couverture téléphonique satisfaisante du territoire.

6. Exercice de la médecine à Saint-Pierre-et-Miquelon

Cette habilitation vise à actualiser et adapter les dispositions relatives à l'exercice de la médecine à Saint-Pierre-et-Miquelon. Celle-ci présente des spécificités liées au faible nombre des professionnels de santé libéraux et au rôle central de l'hôpital Dunan. Or, il n'existe pas dans le code de la santé publique d'articles concernant l'exercice de la médecine dans l'archipel, à l'exception de ceux relatifs à l'organisation locale des ordres professionnels de santé (articles L. 4123-15, L. 4123-16, L. 4123-17 et L. 4124-14 du code de la santé publique). Il apparaît donc opportun d'adapter diverses dispositions relatives à l'exercice de la médecine en tenant compte de cet environnement particulier, que ce soit en termes de population, de démographie médicale, ou encore d'éloignement de la métropole.

7. Régime des expulsions aux Antilles

Cette habilitation concerne les modalités d'expulsion, sous le contrôle du juge administratif, des personnes occupant irrégulièrement des terrains relevant du domaine de l'Etat. Le présent article s'applique à la Martinique, la Guadeloupe, La Réunion et Saint-Barthélemy, et propose que l'ordonnance prenne, pour ces collectivités, des mesures de même nature que celles déjà prévues par le 7° du I de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer pour Mayotte, Saint-Martin et la Guyane117(*).

La question des expulsions assorties de démolition de constructions irrégulières dans la zone des cinquante pas géométriques est posée en particulier par le développement des habitations précaires bâties par les clandestins qui affluent dans ces îles.

L'ordonnance devra notamment, selon les informations transmises par le gouvernement, contribuer à faciliter les procédures d'expulsion et de démolition simultanée des habitations en cause, qu'elles soient terminées ou en construction.

8. Adaptation du droit applicable dans les Terres australes et antarctiques françaises

Le gouvernement souhaite étendre aux Terres australes et antarctiques françaises des dispositions issues de nombreux codes : code des marchés publics, code du patrimoine, code forestier, code de l'environnement, notamment pour les conditions d'exercice de la chasse, code de la route, code minier, code du travail, en particulier pour le régime d'assurance chômage, la durée légale du travail et les congés, et, enfin, code de la santé publique, en matière surtout de lutte contre les maladies mentales et de lutte contre l'alcoolisme.

B. LA MODIFICATION D'UNE HABILITATION PLUS ANCIENNE AUX III ET IV DU PRÉSENT ARTICLE

Les III et IV du présent article tendent, d'une part, à offrir au gouvernement un nouveau délai pour prendre une série d'ordonnances pour lesquelles il avait été habilité à le faire par la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 et, d'autre part, à élargir le champ de cette habilitation.

1. Le III du présent article

Le III vise à autoriser le gouvernement, jusqu'à une date fixée au dernier jour du douzième mois suivant celui de la promulgation de la présente loi118(*), à prendre les ordonnances prévues aux 1°, 5°, 7°, 8°, 10° (a et b), 12° (a), 13° (a et b), 14° (a, d, e, f) et 15° (b) du I de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007119(*).

2. Le IV du présent article

Le IV du présent article a pour objet de remplacer dans le I de l'article 19 de la loi du 21 février 2007 précitée les mots : « contrats et marchés de l'État » par les mots : « contrats et marchés de l'État et de ses établissements publics ». Il s'agit donc d'étendre l'habilitation autorisant le gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relatives aux contrats passés par l'Etat à Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française en intégrant dans le champ de cette habilitation les contrats passés par les établissements publics de l'État.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Certains domaines d'habilitation relevant directement de l'expertise d'autres commissions permanentes du Sénat, votre commission des finances s'en remet :

- pour les demandes d'habilitation visées aux 1° (intelligibilité et accessibilité du droit en vigueur outre-mer), 3° (droit civil), 4° (Mayotte), 7° (expulsion des clandestins aux Antilles) et 8° (Terres australes et antarctiques françaises) du I du présent article, à l'avis de la commission des lois;

- en ce qui concerne le 6° du I, qui porte sur l'exercice de la médecine à Saint-Pierre-et-Miquelon, à l'avis de la commission des affaires sociales.

Sous réserve des observations qui suivent, ainsi que des positions des commissions saisies pour avis, votre commission estime que les habilitations demandées constituent un moyen efficace pour parvenir à adapter diverses dispositions législatives aux collectivités territoriales d'outre-mer et est donc globalement favorable à leur adoption.

A. LE CARACTÈRE TRÈS GÉNÉRAL DE CERTAINES HABILITATIONS

Votre commission des finances regrette cependant la rédaction de certaines demandes d'habilitation, qui se caractérisent par des contours imprécis et des champs très larges.

Elle souligne en particulier les difficultés liées aux demandes visées aux 1°, 3° et 8° du I du présent article, qu'il s'agisse de rendre le droit en vigueur outre-mer plus intelligible, d'étendre aux collectivités d'outre-mer certaines dispositions de droit civil en vigueur en métropole, ou, encore, d'adapter les règles de droit applicables pour les Terres australes et antarctiques françaises.

En sus d'un manque de précision préjudiciable dans la rédaction de ces paragraphes, le gouvernement n'a communiqué que très peu d'informations à vos rapporteurs sur les objectifs poursuivis.

B. L'EXTENSION DU CODE DES POSTES ET DES COMMUNICATIONS ÉLECTRONIQUES A WALLIS-ET-FUTUNA : UNE HABILITATION NÉCESSAIRE

Votre commission des finances est favorable à cette habilitation qui doit permettre de rendre applicable le code des postes et des communications électroniques à Wallis et Futuna.

Aujourd'hui, la législation applicable dans ces îles en matière de télécommunications présente en effet des caractéristiques obsolètes au regard des évolutions techniques, administratives et juridiques.

Leur situation est en effet marquée par l'existence d'un monopole d'État ancien puisque la compétence de l'État, en matière de communications extérieures tout comme de communications intérieures, se fonde sur le maintien en vigueur de textes antérieurs à 1961 en vertu des dispositions de l'article 4 de la loi du 29 juillet 1961120(*). Ainsi, l'exploitation des communications intérieures est-elle assurée par le service local des postes et télécommunications sur la base d'une organisation particulière antérieure au statut de la collectivité et maintenu en vigueur.

Éclairée sur les intentions du gouvernement, votre commission des finances estime opportun d'étendre la législation nationale sur les télécommunications, de mettre fin notamment à ce monopole d'État et de conduire un projet de câblage permettant une couverture téléphonique satisfaisante du territoire.

C. LA NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE DES ÉVOLUTIONS INTERVENUES DEPUIS LE DÉPÔT DU PROJET DE LOI

Dans le texte qu'elle vous propose, la commission des finances a été conduite à supprimer le 2° du I, ainsi que les III et IV, afin de tenir compte des évolutions intervenues dans le droit applicable depuis le dépôt du projet de loi.

1. L'habilitation concernant la télévision numérique terrestre (2° du I)

Votre commission des finances a supprimé le 2° du I du présent article. Cette demande d'habilitation concerne, on l'a vu, l'extension et l'adaptation aux collectivités territoriales d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie des dispositions relatives à la télévision numérique terrestre, à la télévision mobile personnelle et à la télévision en haute définition.

Or, cette demande d'habilitation apparaît aujourd'hui sans objet. En effet, le gouvernement a déjà été autorisé par l'article 23 de la loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision à prendre par ordonnance les mesures permettant l'extension de la TNT aux collectivités d'outre-mer.

Votre commission souligne que les travaux parlementaires ont permis de préciser le champ de cette habilitation qui est ainsi strictement identique à celui couvert par le 2° du I du présent article.

Ce champ mieux circonscrit inclut, en particulier, la télévision mobile personnelle (TMP). Celle-ci n'est certes pas mentionnée explicitement dans l'habilitation accordée par la loi audiovisuelle, à la différence de l'habilitation demandée dans le 2° du I du présent article, mais il convient de rappeler que la TMP ne constitue qu'une forme particulière de service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique, laquelle est expressément visée à l'article 23 de la loi audiovisuelle121(*).

L'habilitation déjà votée n'empêchera donc pas, le cas échéant, d'offrir à terme ce service spécifique de la télévision mobile personnelle aux collectivités territoriales d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.

2. Le III et le IV du présent article

Votre commission des finances a également supprimé le III et le IV du présent article.

Le gouvernement souhaite modifier le terme du délai de l'habilitation accordée par la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 à prendre une série d'ordonnances122(*). Or, ce délai ayant expiré à la date du 31 août 2008, un peu plus de dix-huit mois après la promulgation de la loi123(*), et le gouvernement étant désormais forclos, il n'apparaît pas possible d'étendre la durée de cette habilitation en fixant aujourd'hui une nouvelle date d'expiration.

En ce qui concerne le IV du présent article, qui porte sur la modification du champ de l'habilitation, étendu aux contrats et marchés des établissements publics de l'Etat passés à Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, votre commission estime que les délais d'habilitation étant désormais caducs, il n'est également plus possible de modifier le domaine de l'autorisation accordée au gouvernement.

Il incombera donc à celui-ci de solliciter à nouveau le Parlement, de manière à lui demander expressément une nouvelle habilitation à prendre certaines des ordonnances pour lesquelles il avait été une première fois habilité par la loi n° 2007-224 du 21 février 2007. Le Parlement lui-même ne saurait procéder à cette demande d'habilitation, puisque comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel « seul le Gouvernement peut demander au Parlement l'autorisation de prendre [des] ordonnances » en application de l'article 38 de la Constitution124(*).

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 32 ainsi rédigé.

ARTICLE 33 - Création d'une Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer

Commentaire : le présent article a pour objet de créer une Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN PRÉCÉDENT : LA COMMISSION NATIONALE D'ÉVALUATION DE LA LOI DE PROGRAMME

Dans la foulée de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, qui prévoyait une évaluation de certains dispositifs125(*), une Commission nationale d'évaluation de la loi de programme pour l'outre-mer (CNELPOM) a été installée le 5 juillet 2006 sans avoir été expressément créée par le législateur. Elle a commencé ses travaux en septembre de la même année et procédé à deux séries d'auditions.

Dans un premier temps, la commission a pris connaissance et a discuté des bilans et études diverses lancés par le gouvernement pour satisfaire aux exigences de la loi. Il s'agit essentiellement de rapports d'inspection ainsi que des rapports d'enquêtes et des études réalisés à l'initiative du ministère de l'outre-mer, auxquels s'ajoutent un rapport et un avis spécifiques du Conseil économique et social.

Ensuite, une seconde série d'auditions a permis d'entendre les points de vue des bénéficiaires et des acteurs des dispositifs issus de la loi de programme pour l'outre-mer, au travers d'auditions de représentants des entreprises, des cabinets de défiscalisation et des opérateurs du logement social. Ce panorama a également été complété par l'audition d'un représentant de l'INSEE et des responsables de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

B. UNE COMMISSION AU BILAN NUANCÉ

Le bilan de la CNELPOM, à laquelle avaient pourtant été confiées des missions ambitieuses d'évaluation des politiques publiques conduites outre-mer, apparaît nuancé.

Cette structure a surtout été conduite à constater les difficultés à dresser une évaluation d'ensemble des dispositifs en faveur de l'outre-mer, mais également à dégager un bilan spécifique du secteur du logement social.

Selon certaines auditions, la défiscalisation aurait favorisé le financement de nouveaux équipements, l'amélioration de la productivité, l'augmentation de la capacité de production, voire la création de nouvelles activités ou entreprises. Le dispositif d'exonérations de charges sociales aurait contribué à la réduction du travail informel et au développement de l'activité tant pour la préservation que pour la création d'emplois.

Mais des critiques se sont également exprimées lors des auditions, concentrées sur l'inadéquation de la réponse proposée par le dispositif de défiscalisation aux besoins de logement des populations locales. Il a été reproché aux programmes de construction défiscalisés d'être en concurrence avec les projets des opérateurs du logement social, à l'exception du contre-exemple positif de la Nouvelle-Calédonie.

Selon le gouvernement lui-même, le manque de recul de l'application des mesures de la loi de programme ainsi que le caractère lacunaire des données statistiques disponibles n'ont pas rendu possible une évaluation plus approfondie de l'impact de la loi « Girardin ».

Votre commission des finances remarque que les travaux de la commission n'ont d'ailleurs principalement permis de ne conduire qu'à deux avancées juridiques.

Suite à la production de données par la CNELPOM, une obligation de déclaration de recours au dispositif de défiscalisation de plein droit a été mise en place pour les personnes morales réalisant des dossiers de défiscalisation des investissements selon la procédure d'externalisation126(*).

Par ailleurs, l'instauration d'un dispositif de défiscalisation du logement social par le présent projet de loi s'inscrit dans la continuité des recommandations formulées par la CNELPOM.

La création d'une Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer (CNEPEOM), prévue par le présent article, s'inscrit dans une certaine continuité à l'égard de la CNELPOM : la première, aux missions plus larges, succèdera à la seconde et consolidera les activités de cette dernière en matière d'évaluation des politiques publiques conduites outre-mer.

II. LE DISPOSITIF DU PROJET DE LOI

A. UNE STRUCTURE COMPOSÉE MAJORITAIREMENT DE PARLEMENTAIRES

La Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer (CNEPEOM) que vise à créer le présent article, en donnant un fondement légal à la précédente CNELPOM, serait composée en majorité de membres des assemblées parlementaires, à parité des deux assemblées.

Selon les informations transmises par le secrétariat d'Etat à l'outre-mer à vos rapporteurs, cette commission rendra compte de ses activités au travers d'un rapport annuel qu'elle transmettra aux commissions compétentes du Parlement et au gouvernement avant le 1er octobre de chaque année. Ce délai doit permettre au Parlement de disposer d'informations en temps utile, avant le dépôt du projet de loi de finances. La CNEPEOM établira également tous les trois ans un rapport public d'évaluation de l'impact socio-économique de l'application des titres I à III de la présente loi.

B. DES OBJECTIFS AMBITIEUX

Requise par un objectif de transparence dans l'action publique, mais aussi par la préoccupation d'une gestion rigoureuse des finances publiques, l'évaluation des politiques publiques est devenue une exigence centrale dans une démocratie moderne. La mise en place de la CNELPOM en juillet 2006 attestait déjà de la pertinence d'un outil d'évaluation dédié aux politiques publiques conduites outre-mer. Le présent article consolide au plan légal les activités de cette commission et élargit le champ de ses missions en vue d'en faire un outil efficace d'aide à la décision pour les politiques publiques conduites outre-mer, d'où la création de la CNEPEOM.

En raison de cet enrichissement, le dernier alinéa du présent article abroge les articles 5 et 38 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, qui prévoyaient l'évaluation des conséquences de certaines mesures en matière de création d'emplois ou d'incitation pour l'investissement.

La CNEPEOM devra suivre la mise en oeuvre de l'ensemble des mesures d'aide au développement économique et social des collectivités territoriales d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie, tant celles prévues par le présent projet de loi pour le développement économique de l'outre-mer que celles correspondant à des dispositifs déjà en vigueur.

D'après les informations transmises par le gouvernement, son programme de travail serait arrêté par son président sur la base des propositions de ses membres et du gouvernement.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances approuve la création de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'Etat outre-mer. Outre le besoin général d'évaluation des politiques publiques, le coût important des mesures spécifiques consacrées aux collectivités d'outre-mer justifie la mise en place d'une telle structure.

Toutefois, au vu du bilan nuancé de la CNELPOM, votre commission fera preuve de vigilance sur les activités et les résultats de la CNEPEOM.

Votre commission des finances a ainsi modifié sur trois points le présent article.

Il convient tout d'abord d'exiger que les travaux de cette commission portent leur attention sur les mécanismes de formation des prix, en veillant notamment à évaluer l'impact de certains facteurs.

En effet, la question de la formation des prix, qui est au coeur des préoccupations des habitants des collectivités d'outre-mer, doit faire l'objet d'un examen particulier dans l'évaluation des politiques qui sont conduites outre-mer. Parmi les facteurs inflationnistes, celui de l'impact de l'organisation des circuits de distribution et celui du niveau de rémunération des fonctionnaires de l'Etat exerçant leurs fonctions outre-mer doivent être en particulier analysés. La commission a donc complété dans ce sens le troisième alinéa du présent article concernant la remise d'un rapport sur l'impact socio-économique de l'application des mesures prévues aux titres I à III de la présente loi en demandant qu'il rende compte en particulier de l'impact de l'organisation des circuits de distribution et des rémunérations des fonctionnaires de l'Etat en outre-mer sur les mécanismes de formation des prix.

En matière de formation professionnelle outre-mer, il convient également d'exiger la transmission par le gouvernement à la CNEPEOM d'un rapport annuel sur le montant et l'utilisation des dépenses de formation professionnelle résultant de la mise en oeuvre du IV de l'article 44 quaterdecies du code général des impôts. En effet, alors que le bénéfice des zones franches d'activités mises en oeuvre par le présent projet de loi est conditionné à l'augmentation des dépenses de formation professionnelle, l'utilisation des fonds alloués à la formation professionnelle reste trop souvent opaque et ses conséquences mal évaluées.

Enfin, s'agissant du fonctionnement de la CNEPEOM, votre commission des finances juge qu'il n'est pas souhaitable que la loi prévoie l'intervention d'un décret pour déterminer les modalités de fonctionnement d'une commission composée majoritairement de parlementaires.

Elle a donc supprimé le quatrième alinéa du présent article, qui prévoyait de fixer par décret, en tant que de besoin, les modalités d'application du présent article.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 33 ainsi rédigé.

* 94 Avis n° 299 (2002-2003), Valérie Létard, commission des affaires sociales, projet de loi de programme pour l'outre-mer.

* 95 Loi n° 2002-1095 du 29 août 2002 portant création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en entreprise.

* 96 Référé n° 47703 du 13 mars 2007 de la Cour des comptes, 5ème chambre.

* 97 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 98 Rapport n° 91 - tome III - annexe n° 33 (2007-2008), mission « Travail et emploi », Serge Dassault, rapporteur spécial, commission des finances.

* 99 L'utilisation commune du mercure pour amalgamer les paillettes d'or a été interdite par l'arrêté préfectoral 1232/SG du 8 juin 2004.

* 100 Réponse aux questionnaires transmis par vos rapporteurs.

* 101 Loi n° 2002-1138.

* 102 Loi n° 2003-239.

* 103 Cour de cassation, chambre criminelle, 15 janvier 2003, Bulletin criminel 2003 n° 12, p. 39.

* 104 A l'exception de son article 3 et sous réserve des dispositions des II et III du présent article.

* 105 Date d'entrée en vigueur de la partie législative du nouveau code du travail.

* 106 Le projet de loi initial a interverti le libellé des deux dernières ordonnances. Le présent commentaire suit l'ordre de présentation du texte adopté par la commission.

* 107 Dix-neuf articles ou parties d'articles de la loi de 2005 sont ainsi exclus par l'ordonnance.

* 108 Elles concernent l'adaptation à Mayotte de diverses dispositions législatives et la composition du conseil d'administration de l'Agence de développement de la culture kanak.

* 109 Projet de loi en cours de promulgation.

* 110 Le Secrétariat Général de la CITES, qui est administré par le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE), veille à l'exécution de la convention.

* 111 Décision du Conseil constitutionnel n° 76-72 DC du 12 janvier 1977.

* 112 Cf. le a) du 4° du I du présent article.

* 113 « L'accessibilité et l'intelligibilité de la loi sont des objectifs de valeur constitutionnelle », décision du Conseil constitutionnel n° 421-DC du 16 décembre 1999.

* 114 Déférée au Conseil constitutionnel les 6 et 9 février 2009.

* 115 Cf. infra les explications plus approfondies apportées dans le 1° du B du III du présent commentaire.

* 116 Le cadi est un juge de droit local.

* 117 Le 7° du I de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 autorise le gouvernement à prendre une ordonnance applicable à Mayotte, Saint-Martin et la Guyane pour l'adoption de « dispositions relatives aux modalités d'expulsion, sous le contrôle du juge administratif, des personnes occupant irrégulièrement des terrains relevant du domaine public ou privé de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, et de destruction des constructions illégales réalisées à l'occasion de cette occupation ».

* 118 Cette nouvelle date remplacerait la date d'expiration du 31 août 2008, délai prévu par le premier alinéa du III de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007. La rédaction de cet article était la suivante : « les ordonnances doivent être prises au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la promulgation de la présente loi ».

* 119 Ces ordonnances concernent des domaines très variés : la simplification du droit ; l'exercice de la liberté d'association ; la procédure pénale à Saint-Martin ; le régime des expulsions à Mayotte, Saint-Martin et en Guyane ; les conséquences à tirer des statuts de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon ; l'extension de diverses dispositions à Wallis et Futuna, à Mayotte, à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie française.

* 120 Loi n°61-814 du 29 juillet 1961 sur l'organisation des pouvoirs publics dans les îles Wallis et Futuna.

* 121 En effet, la TMP n'est qu'une catégorie de service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique, comme le montre l'article 30-1 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986, modifié par la loi n°2007-309 du 5 mars 2007, qui dispose que : « (...) l'usage de ressources radioélectriques pour la diffusion de tout service de télévision par voie hertzienne terrestre en mode numérique est autorisé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel dans les conditions prévues au présent article.

« I. - Le Conseil supérieur de l'audiovisuel définit des catégories de services et lance un appel aux candidatures dont la zone géographique équivaut à l'ensemble du territoire métropolitain pour les services à vocation nationale. Pour les services à vocation locale, les zones géographiques sont préalablement déterminées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Celui-ci fixe le délai dans lequel les candidatures doivent être déposées et publie la liste de fréquences pouvant être attribuées dans la zone considérée, accompagnée des indications concernant les zones dans lesquelles peuvent être implantées des stations d'émission et la puissance apparente rayonnée. Celle-ci doit tendre, dans la limite des contraintes techniques et économiques, à la prise en compte des différents modes de réception de la télévision numérique terrestre, et notamment à favoriser le développement de la télévision mobile personnelle, mode de diffusion des services de télévision destinés à être reçus en mobilité par voie hertzienne utilisant des ressources radioélectriques principalement dédiées à cet effet et de la télévision en haute définition.

Pour l'application de l'alinéa précédent, les services de télévision en haute définition et les services de télévision mobile personnelle constituent des catégories de service (...) ».

* 122 En portant le terme de ce délai au dernier jour du douzième mois suivant celui de la promulgation de la loi pour le développement économique de l'outre-mer.

* 123 Le premier alinéa du III de l'article 19 de la loi n° 2007-224 du 21 février 2007 fixait le délai suivant : « les ordonnances doivent être prises au plus tard le dernier jour du dix-huitième mois suivant la promulgation de la présente loi », soit un délai identique à celui d'ailleurs prévu dans le présent projet de loi.

* 124 Cf. la décision n° 2004-510 DC du 20 janvier 2005, qui censure une mesure d'habilitation figurant dans le texte initial de la proposition de loi à l'origine de la loi soumise à l'examen du Conseil constitutionnel.

* 125 Les articles 5 et 38 de cette loi exigeaient une évaluation tous les trois ans des conséquences de certaines mesures en matière de création d'emplois ou d'incitation pour l'investissement, assortie d'une information du Parlement.

* 126 Cf. la révision du code général des impôts par le décret n°2007-1661 du 23 novembre 2007.