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Projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires

 

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er - (Art. L. 511-30, L. 511-31, L. 512-2, L. 512-10, L. 512-11, L. 512-12, L. 512-86, L. 512-86-1 [nouveau], L. 512-102, L. 512-106 à L. 512-108 [nouveaux] du code monétaire et financier) - Création de l'organe central du groupe des caisses d'épargne et des banques populaires

Commentaire : le présent article introduit dans le code monétaire et financier les dispositions relatives au statut, au périmètre et aux missions du nouvel organe central du groupe des caisses d'épargne et des banques populaires, et prévoit les mesures nécessaires de coordination et de cohérence dans les dispositions législatives relatives aux banques populaires et aux caisses d'épargne.

I. LE RÉGIME ACTUEL DES ORGANES CENTRAUX DES BANQUES POPULAIRES ET DES CAISSES D'ÉPARGNE

L'organisation et le fonctionnement des quatre principaux groupes bancaires mutualistes23(*) sont régis par des dispositions spécifiques au sein du régime général des établissements de crédit, codifiées par l'ordonnance du 14 décembre 200024(*) dans le code monétaire et financier et regroupées dans le chapitre II (« Les banques mutualistes ou coopératives ») du titre premier (« Etablissements du secteur bancaire ») de son livre V (« Les prestataires de services »). Le régime des banques populaires est ainsi fixé par les articles L. 512-2 à L. 512-13, et celui des caisses d'épargne par les articles L. 512-85 à L. 512-105 de ce code.

A. LA BANQUE FÉDÉRALE DES BANQUES POPULAIRES

Le régime des banques populaires a été originellement fixé par la loi du 13 mars 1917 ayant pour objet l'organisation du crédit au petit et au moyen commerce, à la petite et à la moyenne industrie, et par la loi du 18 août 1942 relative aux banques populaires.

Les dispositions générales relatives aux banques populaires sont désormais fixées par les articles L. 512-2 à L. 512-9 du code monétaire et financier : opérations autorisées25(*), modalités de souscription et de rémunération du capital26(*), contenu des statuts, caractéristiques des parts des sociétaires, interdiction de répartir entre les sociétaires d'une banque populaire les réserves et provisions qu'elle a constituées, détermination et affectation de l'excédent d'actif né de la dissolution ou de la liquidation d'une banque populaire.

L'organe central du groupe est la Banque fédérale des banques populaires (BFBP), société anonyme régie par les articles L. 512-10 à L. 512-12 du code monétaire et financier, qui a succédé à la Chambre syndicale des banques populaires suite à l'adoption de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

La BFBP est un établissement de crédit autorisé à fournir des services d'investissement et dont la majorité absolue du capital et des droits de vote sont statutairement détenus par les banques populaires. Elle est investie de six missions à caractère stratégique, organisationnel et financier :

- définir la politique et les orientations stratégiques du réseau ;

- négocier et conclure au nom du réseau les accords nationaux et internationaux ;

- agréer les dirigeants des banques populaires et définir les conditions de cet agrément ;

- approuver les statuts des banques populaires et leurs modifications ;

- assurer la centralisation des excédents de trésorerie des banques populaires et leur refinancement ;

- prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des banques populaires et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central.

La BFBP a également pour mission de garantir la liquidité et la solvabilité du réseau des banques populaires en définissant et en mettant en oeuvre les mécanismes de solidarité financière interne nécessaires. Elle dispose, à cet effet, des fonds provenant de la dévolution du fonds de garantie de la BFBP et de ceux inscrits au fonds pour risques bancaires généraux dont, en cas d'utilisation, elle peut décider la reconstitution en appelant auprès des banques populaires les cotisations nécessaires.

B. L'ORGANISATION DU RÉSEAU DES CAISSES D'ÉPARGNE

La première caisse d'épargne a été créée à Paris en 1818 par Benjamin Delessert et les caisses d'épargne ont été reconnues comme établissements privés d'utilité publique en 1835. Leur régime a été récemment modifié par les articles 147 à 149 et l'article 150 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite loi « LME »).

L'article L. 512-85 du code monétaire et financier fixe les nombreuses missions d'intérêt général du réseau des caisses d'épargne. Celui-ci participe ainsi à la mise en oeuvre des principes de solidarité et de lutte contre les exclusions, en particulier par la promotion et la collecte de l'épargne ainsi que le développement de la prévoyance, pour satisfaire notamment les besoins collectifs et familiaux. Il contribue à la protection de l'épargne populaire, au financement du logement social, à l'amélioration du développement économique local et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et financière de tous les acteurs de la vie économique, sociale et environnementale.

Le réseau des caisses d'épargne comprend quatre types de structures :

1) Les caisses d'épargne et de prévoyance, sociétés coopératives (soumises aux dispositions de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, précitée) et établissements de crédit dont le statut, l'organisation et la gouvernance sont prévues par les articles L. 512-87 à L. 512-90 du code monétaire et financier.

2) Les sociétés locales d'épargne, sociétés coopératives régies par les articles L. 512-91 et L. 512-92 du même code. Celles-ci ne peuvent réaliser des opérations de banque et sont dispensées de l'immatriculation au registre du commerce et des sociétés. Elles contribuent à l'élaboration des orientations générales de la caisse d'épargne et de prévoyance à laquelle elles sont affiliées et ont une fonction d'animation du sociétariat pour favoriser la détention la plus large du capital de leur caisse d'affiliation.

3) La Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE), organe central du réseau régi par les articles L. 512-94 à L. 512-98 (cf. infra).

4) La Fédération nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (FNCE), association régie par la loi du 1er juillet 1901, dont les missions sont définies par l'article L. 512-99 et consistent à :

- coordonner les relations des caisses d'épargne avec le sociétariat et assurer la représentation de leurs intérêts communs, notamment auprès des pouvoirs publics ;

- participer à la définition des orientations stratégiques du réseau ;

- définir, coordonner et promouvoir des actions de responsabilité sociétale des caisses d'épargne, en cohérence avec les orientations commerciales et financières de la CNCE ;

- organiser, en liaison avec la CNCE, la formation des dirigeants et des sociétaires par des séances régulières d'information gratuites dans le domaine économique au sens large ;

- veiller au respect des règles déontologiques au sein du réseau des caisses d'épargne ;

- contribuer à la coopération des caisses d'épargne françaises avec des établissements étrangers de même nature.

La FNCE est consultée par la CNCE sur tout projet de réforme concernant les caisses d'épargne et de prévoyance.

C. LA CAISSE NATIONALE DES CAISSES D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE

La CNCE, organe central du réseau, est une société anonyme à directoire et conseil de surveillance et un établissement de crédit autorisé à fournir tous les services d'investissement, dont les caisses d'épargne et de prévoyance - qui lui sont affiliées de plein droit - détiennent ensemble au moins la majorité absolue du capital et des droits de vote. Ses nombreuses missions et prérogatives sont décrites de manière plus extensive que pour la BFBP par l'article L. 512-95 du code monétaire et financier, qui a été modifié par l'article 147 de la loi de modernisation de l'économie précitée :

- proposer à l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI) la création des caisses d'épargne et de prévoyance ;

- représenter le réseau des caisses d'épargne, y compris en qualité d'employeur, pour faire valoir ses droits et intérêts communs ;

- négocier et conclure, au nom du réseau des caisses d'épargne, les accords nationaux et internationaux ;

- établir les statuts types des caisses d'épargne et de prévoyance et des sociétés locales d'épargne ;

- créer ou acquérir toute société ou tout organisme utile au développement des activités du réseau des caisses d'épargne et en assurer le contrôle, ou prendre des participations dans de tels sociétés ou organismes ;

- prendre toute disposition administrative, financière et technique sur l'organisation et la gestion des caisses d'épargne, leurs filiales et organismes communs, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques ;

- prendre toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne ou à la suppression de caisses d'épargne existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion ;

- définir les produits et services offerts à la clientèle et coordonner la politique commerciale ;

- assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance ;

- réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché ;

- prendre toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau des caisses d'épargne, et appeler les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central du réseau des caisses d'épargne ;

- veiller à l'application, par les caisses d'épargne et de prévoyance, des missions énoncées par la loi.

Aux termes de l'article L. 512-96 du code monétaire et financier, la CNCE assume également la garantie des déposants et des souscripteurs et organise la solidarité financière au sein du réseau des caisses d'épargne, en particulier par la création d'un fonds commun de solidarité et de garantie dont elle définit les règles de fonctionnement, d'organisation et de gestion. La CNCE peut appeler en tant que de besoin des cotisations auprès des caisses d'épargne afin de doter ou de reconstituer ce fonds commun.

Le directoire de la CNCE dispose également d'un pouvoir de surveillance de la conformité des décisions des organes dirigeants des caisses d'épargne et de prévoyance et des établissements affiliés, par la désignation d'un censeur (facultative s'agissant des établissements affiliés) chargé de veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ainsi que des règles et orientations définies par la CNCE. Ce censeur participe, sans droit de vote, aux réunions de l'organe dirigeant27(*), peut demander l'inscription de tout sujet à l'ordre du jour ainsi qu'une seconde délibération, est avisé des décisions de l'établissement et est entendu, à sa demande, par les instances dirigeantes de celui-ci.

En outre, la CNCE peut procéder, notamment sur proposition du censeur, à la révocation collective du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance d'une caisse d'épargne dans les cas où il cesserait d'exercer ses fonctions ou prendrait des décisions non conformes aux dispositions législatives ou réglementaires ou aux instructions de la CNCE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article constitue la « raison d'être » du présent projet de loi en ce qu'il crée le nouvel organe central du groupe, appelé à succéder à la BFBP et à la CNCE, et en définit les caractéristiques, le périmètre et les missions (). Il introduit également les mesures de coordination nécessaires au sein des dispositions législatives relatives aux deux organes centraux actuels ( à 12°).

Le premier alinéa du insère, dans le chapitre II du titre premier du livre V du code monétaire et financier, précité, une nouvelle sous-section 9 intitulée « Organe central des caisses d'épargne et des banques populaires » et composée de trois nouveaux articles L. 512-106 à L. 512-108.

A. LE STATUT ET LES CARACTÉRISTIQUES DE L'ORGANE CENTRAL

1. Un périmètre étendu mais non figé

A la différence des dispositions actuelles régissant la BFBP, le texte proposé pour le premier alinéa du nouvel article L. 512-106 précise que l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires (ci-après CEBP) est l'organe central du nouveau groupe, composé des deux réseaux et de leurs établissements de crédit affiliés, soit 75 établissements, dont les 17 caisses d'épargne et de prévoyance et les 18 banques populaires. A ce titre, CEBP disposera des prérogatives communes aux quatre organes centraux de banques coopératives ou mutualistes28(*), telles que prévues par les articles L. 511-31 et L. 511-32 du code monétaire et financier (cf. infra).

Ainsi que le prévoit le protocole de négociations conclu le 16 mars 2009 entre la BFBP et la CNCE, outre les établissements automatiquement affiliés au nouvel organe central en application de l'article 3 du présent projet de loi, un certain nombre de filiales et participations de la BFBP et de la CNCE seront transférées à CEBP par voie d'apport, et très marginalement de cession contre paiement en espèces, soit :

- en provenance de la BFBP : les participations dans Natixis, la Société marseillaise de crédit (SMC), la Banque du commerce international (BCI), la Banque internationale du Cameroun pour l'épargne et le commerce (BICEC), la Banque internationale arabe de Tunisie (BIAT), Twins Participations (ex-CIFG), la société civile immobilière Ponant Plus, BP Covered Bonds, i-BP, Bateau Banque populaire et Click & Trust ;

- en provenance de la CNCE : les participations dans Natixis, la Caisse nationale de prévoyance (CNP, via Holassure), Financière Oceor, Groupe Caisse d'épargne (GCE) Assurances, BCP France, BCP Luxembourg, Twins Participations (ex-CIFG), GCE Covered Bonds, DV Holdings et certaines autres participations représentant des montants peu élevés.

L'article premier du protocole stipule que ces apports seront rémunérés par des actions de CEBP, qui seront immédiatement distribuées aux actionnaires de la BFBP et de la CNCE.

Le préambule du protocole de négociations stipule également que la BFBP et la CNCE seront maintenues « pendant un certain délai » en tant que holdings de participations détenant les filiales et actifs des deux groupes qui n'auront pas été transférés à CEBP. Elles changeront de dénomination, puisqu'elles devraient être nommées respectivement Société de participations du réseau des banques populaires et Société de participations du réseau des caisses d'épargne, et verront leurs fonctions réduites à la gestion de participations, qu'elles exercent déjà aujourd'hui en sus de leurs missions d'organe central et de banque de leur groupe.

Seront en particulier logées dans ces holdings les filiales Crédit foncier de France, Nexity, Meilleurtaux ainsi que la Banque Palatine s'agissant de la CNCE, et Foncia, Ma Banque et les participations en Europe de l'est (Volksbank International AG - VBI) pour la BFBP.

Une revue stratégique de ces actifs sera effectuée d'ici la fin de l'année 2009 et présentée au conseil de surveillance de CEBP. Elle pourra conduire à intégrer les actifs au nouveau groupe en tant que filiales directes du nouvel organe central, ou à les céder à des tiers. Le nouvel organe central devrait cependant disposer d'un pouvoir de contrôle sur les filiales qui ne lui seront pas transférées, car le président de son directoire serait également président-directeur général de chacune des deux sociétés de participations.

Le premier alinéa de l'article L. 512-106 dispose également que le nouvel organe central est constitué sous la forme d'une société anonyme dont les banques populaires et les caisses d'épargne et de prévoyance, à l'instar de la BFBP et de la CNCE actuellement, détiennent ensemble la majorité absolue du capital et des droits de vote. Une éventuelle ouverture du capital de CEBP, permise par le statut de société anonyme, confèrera toute sa portée à cette disposition, mais pour l'heure les deux réseaux devraient en pratique détenir chacun la moitié des actions ordinaires de CEBP.

Le second alinéa de l'article L. 512-106 prévoit que peuvent être affiliés à l'organe central les établissements de crédit dont le contrôle est détenu, directement ou indirectement, de manière exclusive ou conjointe, par cet organe central ou par un ou plusieurs établissements des réseaux. Cette disposition concerne :

- d'une part, les sociétés appelées à entrer dans le périmètre du groupe après la réalisation de la fusion, dans la mesure où le second alinéa de l'article 3 du présent projet de loi prévoit l'affiliation automatique à CEBP des établissements déjà affiliés aux deux organes centraux actuels. Ces futures affiliations étant facultatives, CEBP pourra librement faire évoluer son périmètre de compétences ;

- d'autre part, les banques de l'ancien réseau régional de HSBC France29(*) qui ont été cédées au groupe Banque populaire en juillet 2008 mais ne sont aujourd'hui pas affiliées à la BFBP, et ne seront donc pas automatiquement affiliées à CEBP en application de l'article 3 précité. Il est cependant acquis que la Société marseillaise de crédit sera directement affiliée au futur organe central.

Rappelons que le principe de l'affiliation, propre à l'organisation coopérative et mutualiste, permet à l'organe central de disposer de prérogatives de contrôle sur les sociétés concernées malgré la structure en « pyramide inversée » de l'actionnariat, l'organe central étant la filiale commune des établissements du réseau et affiliés.

2. Un établissement de crédit agréé dans un groupe au caractère coopératif réaffirmé

Aux termes du texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 512-106 du code monétaire et financier, le nouvel organe central « doit avoir la qualité d'établissement de crédit ». L'article 3 précise également que CEBP doit obtenir un agrément en tant qu'établissement de crédit auprès du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI). Le nouvel organe central rejoindra ainsi le droit commun, auquel dérogent actuellement la BFBP et la CNCE puisque la qualité d'établissement de crédit leur a été octroyée par la loi et hors procédure d'agrément.

Ainsi qu'il est précisé dans le commentaire de l'article 3 du présent projet de loi, la qualité d'établissement de crédit permettra à CEBP d'exercer les activités définies par les articles L. 311-1, L. 311-2 et L. 511-2 du code monétaire et financier, soit les opérations de banque30(*), leurs opérations connexes31(*) et la prise de participations dans des entreprises existantes ou en création.

A la différence du régime de la BFBP et de la CNCE, le présent article ne prévoit pas non plus que CEBP sera d'emblée autorisée à fournir les services d'investissement32(*) et services connexes33(*) prévus aux articles L. 321-1 et L. 321-2 du code monétaire et financier. L'organe central devra donc déposer une demande d'agrément spécifique auprès du CECEI.

Une autre différence avec le régime actuel de la BFBP et de la CNCE tient à la mention explicite, dans le texte proposé pour le premier alinéa de l'article L. 512-106, du caractère coopératif du groupe composé des deux réseaux et des établissements de crédit affiliés. La spécificité des caisses d'épargne et des banques populaires est ainsi réaffirmée par la loi.

Cette mention vient consolider les garanties déjà prévues par le régime actuel des deux réseaux et qui ne sont pas modifiées par le présent projet de loi. Comme indiqué supra, les caisses d'épargne et de prévoyance, aux termes de l'article L. 512-87 du code monétaire et financier, sont ainsi des sociétés coopératives régies par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération, et plusieurs dispositions propres aux sociétés coopératives (en particulier la rémunération et les conditions de cession des parts sociales) sont applicables aux banques populaires.

3. Une gouvernance qui n'est pas encadrée par la loi

Contrairement au régime de la CNCE, dont la gouvernance dualiste (société anonyme à directoire et conseil de surveillance) est prévue par l'article L. 512-94 du code monétaire et financier, le nouvel article L. 512-106 du même code ne prévoit pas le mode de gouvernance du nouvel organe central.

En pratique, ainsi que le stipule le protocole de négociations du 16 mars 2009 et que l'a précisé M. François Pérol, président du directoire de la CNCE et directeur général de la BFBP, lors de son audition par votre commission des finances le mercredi 29 avril 200934(*), la gouvernance de CEBP sera également dualiste. Ses statuts devraient prévoir que le conseil de surveillance est composé de 18 membres - ce qui correspond au plafond fixé pour les sociétés anonymes par l'article L. 225-17 du code de commerce - nommés par l'assemblée générale des actionnaires et ayant voix délibérative, dont :

- sept membres sur proposition des caisses d'épargne et sept sur proposition des banques populaires régionales. Les représentants des deux réseaux seront donc majoritaires. La rédaction originelle du présent article, avant le vote de l'Assemblée nationale (cf. infra), ne précisait pas leur mode de désignation ni la répartition entre présidents de conseil d'orientation et de surveillance ou de conseil d'administration, et présidents de directoire ou directeurs généraux35(*) ;

- quatre membres sur proposition de l'Etat, dont deux membres indépendants au sens du code consolidé de gouvernement d'entreprise des sociétés cotées36(*), publié en décembre 2008 par l'Association française des entreprises privées (AFEP) et le Mouvement des entreprises de France (MEDEF).

Deux représentants du comité d'entreprise devraient également être membres du conseil de surveillance, mais sans voix délibérative. De même, et à l'instar de ce que prévoit aujourd'hui l'article L. 512-94 précité pour la CNCE, le projet de statuts de CEBP du 25 mai 2009 stipulait que le conseil de surveillance comprendrait également un représentant des salariés pour chaque réseau, élu par un collège unique.

Le protocole de négociations stipule que certaines décisions à caractère stratégique, susceptibles d'intéresser directement l'Etat actionnaire (cf. encadré), ne pourront être approuvées par le conseil de surveillance qu'à la majorité de 15 membres sur 18, et ne pourront donc pas l'être par les seuls représentants des deux réseaux.

Le champ d'application de la majorité qualifiée au sein du conseil de surveillance

Les décisions requérant la majorité qualifiée de 15 membres sur 18 sont celles portant sur :

- les cessions et acquisitions de participations d'un montant supérieur à un milliard d'euros ;

- les augmentations et réductions de capital ;

- les réorganisations de filiales, par exemple dans l'hypothèse, aujourd'hui non envisagée, de la fusion d'une banque populaire et d'une caisse d'épargne régionales ;

- les propositions de modifications statutaires susceptibles d'affecter les droits des titulaires d'actions de préférence (ce qui concerne en particulier l'Etat via la Société de prise de participation de l'Etat) ou modifiant les modalités de gouvernance ;

- les fusions, scissions ou apports partiels d'actifs impliquant l'organe central ;

- toute modification significative du règlement intérieur du conseil de surveillance affectant les droits spécifiques de l'Etat ;

- le retrait de la qualité de président de directoire ;

- l'admission des actions de l'organe central ou de l'une de ses filiales significatives aux négociations sur un marché réglementé.

Source : protocole de négociations du 16 mars 2009

La première présidence du conseil de surveillance de CEBP à compter de la fusion sera assurée par un représentant du groupe Banque populaire jusqu'au 1er janvier 2012, Monsieur Philippe Dupont ayant été désigné par le conseil d'administration de la BFBP réuni le 24 février 2009. A compter de 2012, la présidence sera assurée en alternance, tous les deux ans, par un membre de chacun des deux groupes. La vice-présidence du conseil de surveillance fera l'objet de la même rotation, aux mêmes moments, et sera assurée par un membre issu du groupe n'occupant la présidence. M. François Pérol devrait quant à lui être nommé président du directoire de CEBP.

Des comités spécialisés seront logiquement institués au sein du conseil de surveillance. Conformément à la pratique habituelle des grandes sociétés, seront en particulier mis en place un comité d'audit et des risques, un comité des rémunérations et un comité des nominations, présidés par des membres indépendants du conseil de surveillance.

B. LES MISSIONS ET PRÉROGATIVES ÉTENDUES DE L'ORGANE CENTRAL

Les nouveaux articles L. 512-107 et L. 512-108 du code monétaire et financier, introduits par le du présent article, exposent les compétences et missions du nouvel organe central. Procédant d'une logique d'héritage et de d'harmonisation par le haut des attributions de la BFBP et de la CNCE, elles se révèlent un peu plus étendues et détaillées que dans le régime actuel, ainsi que l'expose le tableau comparatif reproduit en annexe au commentaire du présent article.

Le nouvel organe central disposera donc de larges prérogatives de représentation juridique, de définition de la stratégie et de la politique commerciale, de gestion financière du groupe, de contrôle de la gestion et des risques des établissements des réseaux et affiliés, de réorganisation du périmètre de ces établissements et d'agrément comme de révocation des dirigeants des établissements affiliés.

Le présent article ne précise pas la répartition des compétences entre le conseil de surveillance et le directoire, mais il est d'ores et déjà acquis que les prérogatives afférentes à l'agrément et à la révocation des dirigeants relèveront du conseil de surveillance. Votre rapporteur général y voit une garantie de meilleure gouvernance, à la différence de la situation qui a pu prévaloir à la CNCE.

1. Les prérogatives communes aux deux organes centraux actuels et au futur organe central

Parmi les missions analogues à celles de la BFBP et de la CNCE, figurent logiquement celles prévues aux articles L. 511-31 et L. 511-32 du code monétaire et financier, qui sont communes aux organes centraux des quatre groupes bancaires mutualistes régis par ce code et consistent essentiellement à :

1) Veiller à la cohésion des réseaux et de s'assurer du bon fonctionnement des établissements qui leur sont affiliés, notamment en prenant toutes mesures nécessaires pour garantir leur liquidité et leur solvabilité.

Cette importante mission de préservation de la stabilité financière du groupe est précisée par le texte proposé par le présent article pour les 5° et 6° du nouvel article L. 512-107 du code monétaire et financier, selon une formulation différente de celles actuellement en vigueur pour la BFBP et la CNCE, et par le protocole de négociations du 16 mars 2009 (cf. encadré infra).

La mission de garant de la liquidité et de la solvabilité du groupe

La mission de garant de la liquidité et de la solvabilité dont sera investi le nouvel organe central, en tant que « banque » du groupe, est formulée de manière plus précise mais diffère peu sur le fond des prérogatives actuelles de la CNCE et de la BFBP.

Au titre de la préservation de la liquidité, la CNCE est chargée « d'assurer la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne et de prévoyance » et de « réaliser toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché » (8° et 9° de l'article L. 512-95 du code monétaire et financier). La BFBP quant à elle « assure la centralisation des excédents de trésorerie des banques populaires et leur refinancement » (5° de l'article L. 512-11). Le 5° du nouvel article L. 512-107, introduit par le présent article, prévoit que le nouvel organe central pourra :

- réaliser directement toute opération financière nécessaire à la gestion de la liquidité ;

- déterminer les règles de gestion de la liquidité du groupe, notamment les principes et modalités encadrant la gestion de la trésorerie des établissements du groupe et les conditions dans lesquelles ils peuvent recourir à certaines opérations, en particulier la titrisation et l'émission d'instruments financiers.

Bien que les nouvelles dispositions légales ne prévoient plus explicitement la centralisation des excédents de trésorerie, le futur organe central devrait assurer la gestion de la liquidité et le refinancement du groupe selon des modalités proches. Un point unique d'accès aux facilités de refinancement de la Banque centrale européenne devrait en particulier être instauré, alors que certaines filiales non membres des réseaux, telles Natixis et le Crédit foncier de France, ont actuellement un accès direct et relativement autonome au marché.

Concernant la mission de garantie de la solvabilité, la rédaction du 6° du nouvel article L. 512-107 est proche des dispositions actuellement applicables des articles L. 512-12 (pour la BFBP) et L. 512-96 (pour la CNCE) du code monétaire et financier. Le nouvel organe central pourra prendre toute mesure nécessaire et mettra en oeuvre le mécanisme de solidarité interne, qui est précisé par l'article 3 du protocole de négociations signé le 16 mars dernier.

Ce mécanisme sera ainsi organisé en quatre niveaux de contribution, dont le déclenchement successif sera conditionné par le montant de la défaillance intervenue en fonction de seuils à déterminer. CEBP appellera ainsi successivement les concours financiers nécessaires :

- auprès du fonds de solidarité du réseau au sein duquel la défaillance aura été constatée (ou au sein de la holding de participations ou de ses filiales) ;

- auprès des entités du réseau au sein duquel la défaillance aura été constatée ;

- auprès du fonds de solidarité de l'autre réseau ;

- enfin, auprès de toute entité affiliée à ce dernier réseau.

En cas d'insuffisance de liquidité ou de solvabilité à chacun de ces niveaux de contribution, des financements spécifiques dont les modalités seront déterminées par CEBP seront mis en place. S'il s'agit d'un défaut de solvabilité, ces concours pourront prendre la forme de prêts seniors ou subordonnés, de capital hybride ou « dur » (actions ordinaires) ou de subventions.

Le 6° de l'article L. 512-107 précité prévoit également la création d'un fonds de garantie commun aux deux réseaux, dont CEBP déterminera les règles de fonctionnement, les modalités d'intervention et les contributions des établissements affiliés pour sa dotation et sa reconstitution.

Enfin aux termes des 8° et 10 ° du même article (cf. infra), le nouvel organe central pourra disposer, pour garantir la liquidité et la solvabilité des deux réseaux, des fonds de garantie inscrits dans les comptes des deux futures sociétés de participations, et en décider la reconstitution en appelant auprès des banques populaires ou des caisses d'épargne les cotisations nécessaires.

2) Veiller à l'application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements et d'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur leur organisation et leur gestion. Les contrôles sur place des organes centraux peuvent être étendus à leurs filiales directes ou indirectes, ainsi qu'à celles des établissements qui leur sont affiliés. A ce titre, ils peuvent prendre les sanctions prévues par les textes législatifs et réglementaires et saisir la Commission bancaire des infractions à la réglementation des établissements de crédit qu'ils constatent.

3) Décider, lorsque la situation financière des établissements concernés le justifie37(*), la fusion de deux ou plusieurs personnes morales qui leur sont affiliées, la cession totale ou partielle de leur fonds de commerce ainsi que leur dissolution, après consultation des organes dirigeants des personnes morales concernées et après en avoir informé la Commission bancaire. Comme il a été exposé supra, ces décisions seront soumises à la majorité qualifiée de 15 membres du conseil de surveillance sur 18.

Les autres prérogatives communes à CEBP et aux organes centraux actuels sont (selon des formulations parfois différentes) :

- la négociation et la conclusion, au nom du groupe et des réseaux, des accords nationaux et internationaux (3° du texte proposé pour le nouvel article L. 512-107) ;

- la représentation du groupe et de chaque réseau en qualité d'employeur pour faire valoir leurs droits et intérêts communs et négocier et conclure en leur nom les accords collectifs de branche (4°). Le II de l'article 5 du présent projet de loi prévoit également que le nouvel organe central agit en qualité de groupement patronal dans les commissions paritaires nationales qui négocient ces conventions collectives ;

- l'approbation des statuts des établissements affiliés et des sociétés locales d'épargne, ainsi que de leurs modifications (9°). Les pouvoirs de la CNCE en la matière sont actuellement un peu plus étendus puisqu'elle établit les statuts types des caisses d'épargne et des sociétés locales d'épargne ;

- l'appel des cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central (11°) ;

- CEBP veille enfin, comme la CNCE, à l'application par les caisses d'épargne de leurs missions d'intérêt général (12° de l'article L. 512-107), fixées par l'article L. 512-85 précité et qui ont notamment trait à la protection de l'épargne populaire, au financement du logement social, à l'amélioration du développement économique local et régional et à la lutte contre l'exclusion bancaire et financière.

2. Les attributions supplémentaires ou distinctes de CEBP

Les missions du futur organe central sont définies de manière extensive et se révèlent à certains égards plus larges que celles dévolues aujourd'hui par la loi à la BFBP et à la CNCE individuellement ou aux deux organes centraux. Il s'agit de :

1) La définition de la politique et des orientations stratégiques du groupe et des deux réseaux (1° du texte proposé pour le nouvel article L. 512-107), mission que ne prévoit pas le régime actuel de la CNCE.

2) La coordination de la politique commerciale et la conduite du développement externe du groupe, notamment par l'acquisition et la détention de participations stratégiques (2°). La CNCE est investie de cette mission, mais pas la BFBP. Ainsi que l'a précisé M. François Pérol, président du directoire de la CNCE et directeur général de la BFBP, lors de son audition par votre commission des finances le mercredi 29 avril 2009, les deux réseaux demeureront cependant concurrents et conserveront une réelle autonomie dans leur développement commercial. La coordination de la politique commerciale devrait donc se limiter à des directives générales.

3) La définition de la politique et des principes de gestion des risques, la fixation de leurs limites et leur surveillance permanente sur une base consolidée (8°), qui ne sont prévues ni pour la BFBP ni pour la CNCE.

4) Enfin, la différence majeure, sur le plan législatif, réside dans l'étendue du contrôle dont disposera le conseil de surveillance de CEBP sur les dirigeants des établissements affiliés. Alors que la BFBP ne peut qu'agréer les dirigeants des banques populaires et la CNCE révoquer collectivement le directoire ou le conseil d'orientation et de surveillance, le futur organe central disposera à la fois des prérogatives légales d'agrément des dirigeants et de révocation collective ou individuelle.

Le texte proposé pour le 10° de l'article L. 512-107 précité prévoit, en effet, que CEBP est chargé « d'agréer les personnes appelées [...] à assurer la détermination effective de l'orientation de l'activité des établissements affiliés », soit les présidents de conseil de surveillance ou d'administration et les présidents de directoire ou les directeurs généraux.

En outre, le nouvel article L. 512-108 dispose que l'organe central peut révoquer individuellement la ou les personnes qui assurent la détermination effective de l'orientation de l'activité d'un établissement affilié, ou collectivement les membres de son directoire ou de son conseil d'administration ou de surveillance, dans les cas où l'établissement a pris des décisions non-conformes :

- aux dispositions législatives ou réglementaires relatives aux activités bancaires et financières. La révocation constitue ainsi une conséquence logique de la mission conférée par l'article L. 511-32 à l'ensemble des organes centraux ;

- aux instructions fixées par CEBP. En pratique, il s'agit avant tout d'un pouvoir disciplinaire de sanction des fautes de gestion des dirigeants et du non-respect des mécanismes de solidarité. La « perte de confiance » ne devrait donc pas constituer un motif suffisant de révocation.

Les statuts de CEBP préciseront le champ de ces instructions et le processus des décisions de révocation et d'agrément, qui devraient être prises par le conseil de surveillance sur proposition du directoire. Le dispositif propre au réseau des caisses d'épargne et prévu à l'article L. 512-97 du code monétaire et financier, exposé supra (possibilité de procéder à la révocation collective sur proposition d'un censeur désigné au sein des organes dirigeants des caisses d'épargne et des établissements affiliés) n'est en revanche pas repris dans le présent article.

C. LES DISPOSITIONS DE COHÉRENCE ET DE COORDINATION

Les à 12° du présent article introduisent les mesures nécessaires de cohérence et de coordination dans les dispositions du code monétaire et financier relatives à l'ensemble des organes centraux, aux banques populaires et aux caisses d'épargne.

Le substitue, dans l'article L. 511-30 du code monétaire et financier, qui prévoit la liste des organes centraux de banques coopératives ou mutualistes, l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires à la CNCE et à la BFBP.

Le supprime le dernier alinéa de l'article L. 511-31, qui prévoit l'affiliation de Natixis conjointement à la CNCE et à la BFBP et ne correspond plus à la future structure du groupe, Natixis étant appelé à être placé sous le seul contrôle de CEBP.

Le supprime le dernier alinéa de l'article L. 512-2, disposition obsolète depuis que la BFBP a remplacé la Caisse centrale des banques populaires en 2001 et qui prévoit que cette dernière est habilitée à consentir des prêts aux fonctionnaires, salariés et travailleurs indépendants.

Les à remplacent les dispositions des articles L. 512-10 à L. 512-12 relatives à la BFBP par des dispositions relatives au réseau des banques populaires :

- l'intitulé de la sous-section correspondante est ainsi modifié pour devenir « Le réseau des banques populaires » ;

- l'article L. 512-10, relatif au statut de la BFBP (établissement de crédit habilité à fournir certains services d'investissement), est abrogé pour tenir compte de sa transformation, sous une autre dénomination (cf. infra), en holding de participations sans fonctions bancaires ;

- les dispositions de l'article L. 512-11, relatives aux missions de la BFBP, sont remplacées par une définition du réseau des banques populaires, qui comprend les banques populaires, les sociétés de caution mutuelle leur accordant statutairement l'exclusivité de leur cautionnement et la société de participations du réseau des banques populaires, future holding temporaire détenant certaines participations stratégiques ;

- enfin une nouvelle rédaction de l'article L. 512-12, relatif à la mission de gestion de la liquidité et de la solvabilité du réseau, est proposée par le pour introduire des dispositions détaillant l'application dans le réseau du mécanisme de solidarité interne structuré en quatre niveaux, exposé plus haut. Il est ainsi prévu que le nouvel organe central dispose, pour garantir la liquidité et la solvabilité du réseau des banques populaires, des fonds de garantie inscrits dans les comptes de la société de participations du réseau des banques populaires. En cas d'utilisation de ces fonds, il peut en décider la reconstitution en appelant auprès des banques populaires les cotisations nécessaires.

Les à 12° prévoient des dispositions analogues pour les caisses d'épargne, essentiellement de coordination :

- le modifie l'article L. 512-86, relatif au périmètre du réseau des caisses d'épargne, afin de remplacer la mention de la CNCE par celle de la société de participations du réseau des caisses d'épargne ;

- le 10° crée un nouvel article L. 512-86-1 afin de prévoir que le nouvel organe central dispose, pour garantir la liquidité et la solvabilité du réseau des caisses d'épargne, du fonds commun de garantie et de solidarité du réseau des caisses d'épargne dont, en cas d'utilisation, il peut décider la reconstitution en appelant auprès des caisses les cotisations nécessaires ;

- le 11° abroge la sous-section du code monétaire et financier consacrée à la CNCE (soit les articles L. 512-94 à L. 512-98) ;

- enfin le 12° du présent article supprime, dans l'article L. 512-102, la protection légale en tant que marque de la dénomination « Caisse nationale des caisses d'épargne ». Les autres dénominations (« caisse d'épargne et de prévoyance », « caisse d'épargne » et «  société locale d'épargne ») demeurent naturellement protégées.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, sur le fondement du texte modifié par sa commission des finances, a adopté une série d'amendements essentiellement rédactionnels, de coordination ou de précision, en particulier :

- une précision sur la nature des « organismes de place » auprès desquels le nouvel organe central est habilité à représenter le groupe et chacun des deux réseaux. Il s'agit des organismes mentionnés au premier alinéa de l'article L. 511-31 du code monétaire et financier, soit, par cohérence avec les dispositions déjà applicables à l'ensemble des organes centraux, la Banque de France, le CECEI et, sous réserve des règles propres à la procédure disciplinaire, la commission bancaire ;

- l'insertion d'un II pour opérer une coordination dans le deuxième alinéa de l'article L. 527-3 du code rural (substitution de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires à la BFBP).

A l'initiative du Gouvernement, elle a également adopté un important amendement, sous-amendé par les membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, relatif à la gouvernance de l'organe central. Il complète ainsi le nouvel article L. 512-106 du code monétaire et financier par un nouvel alinéa qui prévoit que les représentants des sociétaires proposés par les présidents de conseil d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et les présidents de conseil d'administration des banques populaires « sont majoritaires au sein du conseil de surveillance ou du conseil d'administration de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires ».

Cette disposition implique donc qu'il y ait au moins 10 représentants des sociétaires sur les 18 qui ont voix délibérative au sein du conseil de surveillance - parmi les 14 membres qui, d'après le protocole de négociations précité, représentent les deux réseaux. En revanche, le sous-amendement ne précise pas - même si c'est bien son intention (qu'il conviendra donc, le cas échéant, de respecter) - que cette représentation des sociétaires est paritaire entre les caisses d'épargne et les banques populaires, soit 5 membres de part et d'autre sur les 7 qui représentent chaque réseau. L'amendement originellement présenté par le Gouvernement permettait de fixer ce nombre à 4 membres minimum (soit un total de 8 sur 18) puisqu'il disposait que les représentants des sociétaires sont majoritaires « parmi les représentants des deux réseaux ».

Ce sous-amendement a recueilli un avis unanimement favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et un avis de sagesse du Gouvernement, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ayant attiré l'attention sur le fait que « le caractère coopératif de la nouvelle structure, le souci des intérêts collectifs et la présence de quatre représentants de l'État aux côtés des huit représentants des sociétaires permettent de garantir une majorité propre à gérer le groupe de manière harmonieuse, en évitant toute parcellisation et tout phénomène de baronnie ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve les dispositions du présent article, qui est bien le « coeur » de ce projet de loi. L'essence coopérative, fédérale et mutualiste des caisses d'épargne et des banques populaires est préservée puisque cet article ne modifie en rien le régime juridique actuel des deux réseaux, et innove en consacrant dans la loi le caractère coopératif du nouveau groupe bancaire.

Le principe d'une détention du capital de CEBP à la majorité absolue par les deux réseaux assure également la conformité au fonctionnement coopératif tout en laissant ouverte la perspective d'un recours au marché pour renforcer la solidité financière du groupe et lui fournir les moyens de son développement. En revanche, votre rapporteur général estime parfaitement logique que le nouvel organe central doive préalablement obtenir l'agrément du CECEI pour accéder au statut d'établissement de crédit, et rejoigne à ce titre le droit commun des banques.

Les missions du nouvel organe central, telles qu'exposées dans le présent article, et son mode de gouvernance aboutissent à un subtil équilibre entre la sauvegarde des spécificités et du positionnement commercial des deux réseaux et la nécessité, a fortiori dans la période de crise actuelle et s'agissant d'un groupe de cette dimension, d'assurer un pilotage unifié de la stratégie et un contrôle des risques efficace et homogène.

La nouvelle organisation doit ainsi contribuer à consolider les atouts des deux entités, en particulier la complémentarité et la profondeur des réseaux qui permettent de couvrir une très large gamme de clients et services, et à atténuer les défauts d'une gouvernance qui par le passé, en particulier dans les caisses d'épargne, a pu apparaître complexe et endogamique.

Ainsi que l'a précisé M. François Pérol dans une récente interview38(*), l'actualisation des pouvoirs du nouvel organe central tend à tirer les leçons de la crise financière en prévoyant des dispositions plus détaillées sur le contrôle des risques et la gestion financière du nouvel ensemble. De même, l'harmonisation par le haut du champ des compétences et des dispositions législatives globalement plus précises que celles actuellement prévues pour la BFBP et la CNCE constituent des garanties d'efficacité de la société « fille-mère » du groupe.

A cet égard, votre rapporteur général considère que le périmètre extensif de ces missions ne justifie plus guère le maintien d'une structure fédérale analogue à la Fédération nationale des caisses d'épargne, dont le nouvel organe central reprend une partie des prérogatives les plus importantes, telles que la représentation des intérêts communs et la définition des orientations stratégiques.

Il n'y a pas pour autant de recentralisation excessive au profit de l'organe central car ces prérogatives s'exercent dans le cadre d'une gouvernance dualiste et sous le contrôle d'une commission de surveillance dont la composition assure une double majorité des représentants des réseaux comme de leurs sociétaires. A contrario, la majorité qualifiée de 15 membres sur 18, requise pour les décisions les plus importantes, permet de ne pas faire prévaloir le seul point de vue des réseaux et d'associer légitimement l'Etat actionnaire.

La question de la représentation des salariés a suscité des réactions et nombre de nos collègues députés et sénateurs se sont exprimés en faveur d'une représentation accrue et/ou avec voix délibérative. Votre rapporteur général considère qu'une telle représentation pourrait être opportune mais ne constitue en aucun cas un impératif moral ou organisationnel. Les modalités de représentation aujourd'hui prévues par le protocole de négociations sont alignées sur celles en vigueur au sein du conseil d'administration de la BFBP et le régime actuel de la CNCE - l'article L. 512-94 du code monétaire et financier étant au demeurant assez évasif39(*) - ne justifie pas, en soi, l'opportunité d'appliquer le même schéma au sein du conseil de surveillance de CEBP.

Ainsi que l'a rappelé Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi lors de son audition par votre commission le 19 mai 200940(*), les stipulations du protocole de négociations conclu le 16 mars 2009 sont également conformes au droit commun des sociétés commerciales, qui tend de surcroît à privilégier les salariés actionnaires. De même, le caractère mutualiste et coopératif du nouveau groupe ne procède pas du mode de représentation des salariés des deux réseaux, mais de la représentation des sociétaires par l'intermédiaire des présidents de conseil d'orientation et de surveillance et de conseil d'administration.

A cet égard, la disposition insérée par nos collègues députés, tendant à conférer aux représentants des sociétaires la majorité absolue au sein du conseil de surveillance, est une garantie supplémentaire et incontestable du respect de l'esprit coopératif. Il faut cependant souhaiter que cette adhésion à l'esprit mutualiste ne compromette pas l'efficacité et la rapidité du processus décisionnel dans un contexte très heurté, qui requiert d'appliquer avec constance une stratégie claire.

Votre rapporteur général souligne également l'importance de la représentation de l'Etat, qui distingue le nouveau groupe des autres banques qui ont bénéficié des apports de la Société de prise de participation de l'Etat. Elle illustre également l'attachement et la vigilance de la puissance publique à l'égard d'un groupe « à part » dans le paysage bancaire français, car investi, par l'intermédiaire du réseau des caisses d'épargne, de missions de quasi service public.

On peut en revanche s'interroger sur la pérennité de cette représentation si l'Etat vient à se désengager du capital du groupe, du fait d'un remboursement anticipé des apports en titres super-subordonnés et actions de préférence ou d'une non-conversion de ces dernières en actions ordinaires.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article premier sans modification.

ANNEXE - Tableau comparatif des dispositions législatives afférentes au statut et aux missions des organes centraux actuels et du futur organe central du groupe
 

BFBP (actuels articles L. 512-10 à
L. 512-12 du code monétaire et financier)

CNCE (actuels articles L. 512-94 à L. 512-98
du code monétaire et financier)

Nouvel organe central CEBP
(futurs articles L. 512-106, L. 512-107 et L. 512-108
du code monétaire et financier)

Statut

Société anonyme et établissement de crédit (qualité conférée par la loi). Les banques populaires détiennent au moins la majorité absolue du capital et des droits de vote.

Société anonyme et établissement de crédit (qualité conférée par la loi).

Majorité absolue du capital et des droits de vote détenue par les caisses d'épargne.

Société anonyme et établissement de crédit, sous réserve de l'agrément du CECEI (article 3).

Majorité absolue du capital et des droits de vote détenue ensemble par les banques populaires et les caisses d'épargne.

Caractère coopératif

Non précisé

Non précisé

Organe central du groupe bancaire coopératif composé des deux réseaux et des autres établissements de crédit affiliés.

Gouvernance

Non précisé
(mais prévu dans les statuts)

Structure dualiste : directoire et conseil de surveillance. Le conseil de surveillance comprend des membres élus par les salariés du réseau.

Non précisé

Compétence générale

Prend toute mesure utile à l'organisation, au bon fonctionnement et au développement du réseau.

Cf. art. L. 511-31 : les organes centraux s'assurent du bon fonc-tionnement des réseaux et prennent les mesures nécessaires.

Définition de la stratégie

Définit la politique et les orientations stratégiques du réseau.

Non précisé

Définit la politique et les orientations stratégiques du groupe et des deux réseaux.

Politique commerciale

Non précisé

Définit les produits et services offerts à la clientèle et coordonne la politique commerciale.

Coordonne les politiques commerciales des réseaux.

Croissance externe et développement

Non précisé
(mais prévu dans les statuts de la BFBP)

Crée ou acquiert tout organisme ou société utile au développement du réseau, ou prend des participations dans de tels sociétés ou organismes.

Prend toute mesure utile au développement du groupe, notamment en acquérant ou détenant les participations stratégiques.

Représentation

Négocie et conclut au nom du réseau les accords nationaux et internationaux.

Représente le réseau, y compris en qualité d'employeur.

Négocie et conclut au nom du réseau les accords nationaux et internationaux.

Représente le groupe et chaque réseau pour faire valoir leurs droits et intérêts communs, auprès des organismes de place et en qualité d'employeur, et négocier et conclure les accords nationaux ou internationaux et les accords collectifs de branche.

Gestion financière du réseau : liquidité et refinancement

Assure la centralisation des excédents de trésorerie des banques populaires et leur refinancement.

Assure la centralisation des excédents de ressources des caisses d'épargne.

Réalise toutes les opérations financières utiles au développement et au refinancement du réseau, notamment en ce qui concerne la gestion de sa liquidité et son exposition aux risques de marché.

- Prend toute mesure nécessaire pour garantir la liquidité du groupe et de chaque réseau.

- Détermine les modalités de placement et de gestion de la trésorerie des établissements et les conditions de réalisation de certaines opérations (opérations avec d'autres établissements de crédit, titrisation, émission d'instruments financiers).

- Réalise toute opération nécessaire à la gestion de la liquidité.

 

BFBP (actuels articles L. 512-10 à
L. 512-12 du code monétaire et financier)

CNCE (actuels articles L. 512-94 à L. 512-98
du code monétaire et financier)

Nouvel organe central CEBP
(futurs articles L. 512-106, L. 512-107 et L. 512-108
du code monétaire et financier)

Gestion financière du réseau : solvabilité

Prend toutes mesures nécessaires pour garantir la solvabilité du réseau.

Définit et met en oeuvre les mécanismes de solidarité financière nécessaires et dispose des fonds provenant de la dévolution du fonds de garantie.

Prend toute mesure pour garantir la liquidité et la solvabilité des caisses d'épargne et pour organiser la solidarité financière au sein du réseau, notamment via le fonds de garantie et de solidarité.

- Prend toute mesure nécessaire pour garantir la solvabilité du groupe et de chaque réseau.

- Met en oeuvre les mécanismes de solidarité interne.

- Crée un fonds de garantie commun aux deux réseaux dont il détermine les règles de fonctionnement, les modalités d'intervention et les contributions des établissements affiliés.

Contrôle interne et organisation des réseaux

Cf. article L. 511-31 sur les missions communes à tous les organes centraux.

Prend toute disposition administrative, financière et technique sur la gestion et l'organisation des caisses d'épargne et leurs filiales, notamment en ce qui concerne les moyens informatiques.

- Définit les principes et conditions d'organisation du contrôle interne du groupe et de chaque réseau.

- Assure le contrôle sur place de l'organisation, de la gestion et de la situation financière des établissements affiliés.

Gestion des risques

Non précisé

Non précisé

- Définit la politique et les principes de gestion des risques et les limites de ceux-ci.

- Assure la surveillance permanente des risques sur une base consolidée.

Statuts des établissements affiliés

Approuve les statuts des banques populaires et leurs modifications.

Etablit les statuts types des caisses d'épargne et des sociétés locales d'épargne.

Approuve les statuts des établissements affiliés et des sociétés locales d'épargne, et leurs modifications.

Agrément des dirigeants des établissements affiliés

Agrée les dirigeants des banques populaires et définit les conditions de cet agrément.

Non précisé

Agrée les personnes appelées à assurer la détermination effective de l'orientation de l'activité.

Révocation des dirigeants des établissements affiliés

Non précisé

Peut procéder, notamment sur proposition du censeur, à la révocation collective du directoire ou du conseil d'orientation et de surveillance dans les cas où il cesserait d'exercer ses fonctions ou prendrait des décisions non-conformes à la réglementation ou aux instructions de la CNCE.

- Peut prononcer une révocation individuelle ou collective en cas de décision non-conforme aux instructions de l'organe central ou aux dispositions législatives et réglementaires.

- Désigne les personnes chargées d'assurer l'intérim jusqu'à la désignation des nouveaux titulaires.

Appel de cotisations

Appelle les cotisations nécessaires à l'accomplissement de ses missions d'organe central.

Missions spécifiques des caisses d'épargne

Sans objet.

Veille à l'application des missions énoncées à l'article L. 512-85 (cf. supra sur le droit existant).

Création ou dissolution de caisses régionales

Cf. article L. 511-31.

Prend toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne ou à la suppression de caisses existantes, par liquidation ou fusion.

Cf. article L. 511-31 : tous les organes centraux peuvent imposer la dissolution ou la fusion d'un établissement affilié dont la situation financière le justifie.

ARTICLE 2 - Dispositions de coordination

Commentaire : le présent article introduit des dispositions de coordination dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires relatifs aux caisses d'épargne et aux banques populaires.

Par coordination avec les dispositions de l'article premier, relatif à la création du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires, le présent article prévoit la substitution, dans tous les textes législatifs et réglementaires, des mots « l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires » aux mots « la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance » et aux mots « la Banque fédérale des banques populaires ».

* *

*

A l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, la rédaction du présent article a été précisée pour prévoir que l'application de ces mesures de coordination sera effectuée sous réserve des dispositions de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

ARTICLE 3 - Agrément de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires

Commentaire : le présent article prévoit la substitution de plein droit du nouvel organe central à la BFBP et à la CNCE, en vue de l'obtention de l'agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

I. LE RÉGIME D'AGRÉMENT DES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT

Aux termes de l'article L. 511-9 du code monétaire et financier, le statut d'établissement de crédit suppose la délivrance d'un agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), qui conditionne en particulier la faculté de réaliser des opérations de banque. Les établissements de crédit sont agréés en qualité de banque, de banque mutualiste ou coopérative, de caisse de crédit municipal, de société financière ou d'institution financière spécialisée.

Les opérations de banque, définies par l'article L. 311-1 du même code, comprennent la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement. Les établissements de crédit peuvent également effectuer des opérations connexes (constituant le cas échéant des services d'investissement soumis à un agrément spécifique), qui aux termes de l'article L. 311-2 sont :

- les opérations de change ;

- les opérations sur or, métaux précieux et pièces ;

- le placement, la souscription, l'achat, la gestion, la garde et la vente de valeurs mobilières et de tout produit financier ;

- le conseil et l'assistance en matière de gestion de patrimoine ;

- le conseil et l'assistance en matière de gestion financière, l'ingénierie financière et tous les services destinés à faciliter la création et le développement des entreprises ;

- les opérations de location simple de biens mobiliers ou immobiliers pour les établissements habilités à effectuer des opérations de crédit-bail.

Les articles L. 511-10 à L. 511-14 exposent les conditions d'obtention de l'agrément, parmi lesquelles :

- l'adéquation de la forme juridique de l'entreprise à l'activité d'établissement de crédit ;

- l'examen du programme d'activités de l'entreprise, des moyens techniques et financiers qu'elle prévoit de mettre en oeuvre ainsi que de la qualité des apporteurs de capitaux et, le cas échéant, de leurs garants ;

- l'aptitude de l'entreprise à réaliser ses objectifs de développement dans des conditions compatibles avec le bon fonctionnement du système bancaire et qui assurent à la clientèle une sécurité satisfaisante ;

- un capital libéré d'un montant au moins égal à 5 millions d'euros.

Par ailleurs, le siège réel et le siège social doivent être situés sur le même territoire, et la détermination effective de l'orientation de l'activité de l'établissement de crédit doit être assurée par deux personnes au moins. Le CECEI peut retirer l'agrément si ces personnes ne possèdent pas l'honorabilité, la compétence et l'expérience requises pour leur fonction.

Si l'établissement appartient au secteur de l'économie sociale et solidaire, le CECEI prend en compte cette spécificité et apprécie notamment l'intérêt de son action au regard des missions d'intérêt général relevant de la lutte contre les exclusions ou de la reconnaissance effective d'un droit au crédit.

Le CECEI peut assortir l'agrément de conditions particulières ayant pour objet de préserver l'équilibre de la structure financière de l'établissement et le bon fonctionnement du système bancaire, ou le subordonner au respect d'engagements souscrits par l'établissement. Il statue dans un délai de douze mois à compter de la réception de la demande d'agrément, tout refus d'agrément étant notifié au demandeur. Les articles L. 511-15, L. 511-17 et L. 511-18 du code monétaire et financier prévoient également les modalités de retrait de l'agrément de l'établissement de crédit comme de sa radiation par la Commission bancaire, à titre de sanction disciplinaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Conformément au droit commun, le premier alinéa du présent article dispose que l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires doit obtenir auprès du CECEI un agrément en tant qu'établissement de crédit. Rappelons que le régime actuel de la BFBP et de la CNCE déroge au droit commun puisque la qualité d'établissement de crédit leur a été octroyée d'office, sans agrément préalable.

Le nouvel organe central devrait être agréé en tant que banque mutualiste ou coopérative. Dans la mesure où il n'aura pas vocation à établir des contacts directs avec la clientèle, ses principales opérations de banque, conformément aux missions exposées dans l'article premier du présent projet de loi, auront trait au refinancement et à la gestion de la trésorerie du groupe.

Le second alinéa prévoit qu'à la date d'entrée en vigueur de la loi, le nouvel organe central se substitue de plein droit à la BFBP et à la CNCE. Leurs 75 établissements affiliés lui seront également affiliés de plein droit, ce qui inclut en particulier :

- les 17 caisses régionales d'épargne et de prévoyance, les 18 banques populaires régionales et les sociétés de caution mutuelle qui leur sont rattachées ;

- Natixis, aujourd'hui doublement affiliée à la BFBP et à la CNCE ;

- des établissements affiliés à la CNCE, tels que les banques des départements et collectivités d'outre-mer ;

- des établissements affiliés aux Banques populaires comme la BRED, la CASDEN, le Crédit coopératif ou le Crédit maritime (les six caisses et la société centrale) ;

- des filiales de la BFBP et de la CNCE devenues filiales directes du nouvel organe central, telles que Financière Océor et BCP France ;

- et des établissements qui resteront au moins temporairement détenus par les sociétés de participation des deux réseaux, tels la Banque Palatine et le Crédit foncier de France.

Il convient enfin de rappeler qu'aux termes du second alinéa de l'article L. 512-106 du code monétaire et financier, introduit par l'article premier du présent projet de loi, les nouveaux établissements contrôlés (exclusivement ou conjointement) par l'organe central ou par un ou plusieurs établissements des deux réseaux à compter de l'octroi de l'agrément pourront être affiliés à l'organe central. Cette affiliation demeure une faculté et n'aura donc pas le caractère automatique conféré par le présent article pour les établissements déjà affiliés à la CNCE ou à la BFBP.

Ainsi que le prévoit l'article 7 du présent projet de loi, les dispositions du présent article entrent en vigueur, sous réserve de l'agrément du CECEI, à compter de la clôture de l'assemblée générale du nouvel organe central qui approuve les apports partiels d'actifs et décide l'émission d'actions en rémunération de ces apports.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut qu'approuver les dispositions du présent article, qui constituent une condition nécessaire à l'existence juridique du groupe.

Ainsi qu'il a été précisé dans l'exposé général, le calendrier resserré de mise en place du groupe conduit à ce que l'instruction de l'agrément par le CECEI soit d'ores et déjà en cours, afin que son obtention soit acquise peu après l'adoption et la publication du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

ARTICLE 4 - Transferts du patrimoine, des moyens, des droits et obligations des deux organes centraux actuels vers le nouvel organe central

Commentaire : le présent article prévoit les modalités - qui dérogent en partie au droit commun - des transferts de patrimoine, de contrats de travail et financiers et de moyens humains, techniques et financiers de la Banque fédérale des banques populaires et de la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance vers le nouvel organe central, ainsi que le changement de dénomination de ces deux organes centraux.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE PRINCIPE DU TRANSFERT

Venant après la définition des caractéristiques et missions du nouvel organe central, sa substitution de plein droit à la Banque fédérale des banques populaires (BFBP) et à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE), et son agrément par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement, prévus par les articles premier et 3 du présent projet de loi, le présent article permet de remplir une condition essentielle de la constitution et de l'existence juridique du nouveau groupe. Il fixe ainsi les modalités et effets - qui dérogent au droit commun - du transfert du patrimoine et de l'ensemble des moyens humains, financiers et techniques nécessaires à l'accomplissement des missions du nouvel organe central.

Le premier alinéa du présent article prévoit que la BFBP et la CNCE transfèrent au nouvel organe central le patrimoine et l'ensemble des personnels et moyens financiers et techniques requis pour les missions de cet organe, soit celles auparavant exercées par la BFBP et la CNCE et les nouvelles missions d'organe central confiées par l'article premier du présent projet de loi.

Le transfert de patrimoine porte sur les éléments d'actif et de passif, ce qui inclut les sommes d'argent, instruments financiers, effets et créances conclus, émis ou remis par la CNCE et la BFBP, les sûretés sur les biens ou droits qui y sont attachés, et les contrats en cours quelle que soit leur nature.

Dans la mesure où la BFBP et la CNCE deviendront des sociétés de participations (cf. infra) appelées à se cantonner à la gestion des participations non transférées, la quasi-totalité de leurs moyens humains, financiers et techniques sera apportée au nouvel organe central.

Le sixième et dernier alinéa du présent article prévoit ainsi que les contrats de travail de la CNCE et de la BFBP sont transférés au nouvel organe central dans les conditions de droit commun prévues par les articles L. 1224-1 à L. 1224-4 du code du travail qui régissent ces transferts. L'article L. 1224-2 dispose en particulier que « le nouvel employeur est tenu, à l'égard des salariés dont les contrats de travail subsistent, aux obligations qui incombaient à l'ancien employeur à la date de la modification ». Le nouvel organe central sera donc subrogé dans les droits de la CNCE et de la BFBP.

B. LES EFFETS JURIDIQUES DÉROGATOIRES DU TRANSFERT DE PATRIMOINE

Les dispositions d'ordre public prévues par les deuxième à cinquième alinéas précisent les effets juridiques des transferts de patrimoine au profit du nouvel organe central du groupe et assurent la continuité des droits et obligations qui incombent au deux organes centraux actuels. Les deuxième et troisième alinéas prévoient ainsi que nonobstant toute disposition ou stipulation contractuelle contraire :

- les transferts emportent de plein droit les effets d'une transmission universelle de patrimoine et sont opposables aux tiers sans formalité préalable. Cette disposition déroge donc à la règle de droit commun de consultation des obligataires et écarte tout droit d'opposition au transfert ;

- les transferts des droits et obligations résultant des contrats relatifs aux instruments financiers antérieurement émis par la CNCE et la BFBP n'ouvrent droit à aucun remboursement anticipé ni à aucune modification des termes des conventions. Les porteurs des titres ne pourront donc pas faire obstacle au transfert ni se prévaloir de clauses de remboursement anticipé telles que les clauses dites de « défaut croisé »41(*) (« cross default ») et d'« accélération croisée »42(*) (« cross acceleration »).

Le quatrième alinéa prévoit néanmoins que la CNCE et la BFBP informent les porteurs de ces instruments financiers des transferts réalisés.

Le cinquième alinéa du présent article fixe le régime des contrats portant sur des éléments d'actif et de passif non transférés, conclus par la CNCE, la BFBP ou par les sociétés qui leur sont liées (au sens des articles L. 233-1 à L. 233-4 du code de commerce43(*)). Ces contrats ne pourront faire l'objet d'aucune modification ou résiliation du fait des autres transferts réalisés. Cet alinéa précise également que la dénomination de la CNCE et de la BFBP change pour devenir, respectivement, « société de participations du réseau des caisses d'épargne » et « société de participations du réseau des banques populaires ».

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général est favorable à ces dispositions, dont le caractère en partie dérogatoire est justifié par la nécessité d'assurer la continuité du pilotage et de la gestion financière des deux réseaux. Elles permettent également de conforter la sécurité juridique du nouveau groupe et de limiter les risques de contentieux liés à la reprise des contrats en cours par le nouvel organe central.

Il relève également que les dispositions qui empêchent les cocontractants de la BFBP et de la CNCE de s'opposer au transfert de patrimoine s'appliquent aux contrats de droit français. Elles ne pourront donc s'appliquer aux contrats de droit étranger qu'à la condition de ne pas violer des dispositions légales ou réglementaires en vigueur dans les pays concernés. Seuls trois contrats conclus par la CNCE seraient dans ce cas de figure.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

ARTICLE 5 - (Art. 16 et 32 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière) - Conditions d'applicabilité des conventions de branche et organisation du dialogue social

Commentaire : le présent article prévoit la création d'une commission paritaire nationale spécifique pour la négociation des conventions de branche du réseau des banques populaires et organise les conditions transitoires de représentation des organisations syndicales au sein de la branche du réseau des caisses d'épargne.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES MODIFICATIONS APPORTÉES AUX CONDITIONS D'APPLICABILITÉ DES CONVENTIONS DE BRANCHE

Le présent article a pour objet d'adapter les règles de négociation et d'applicabilité des accords collectifs propres aux deux réseaux, des banques populaires et des caisses d'épargne, dans le cadre de leur rapprochement et de la création du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires prévu à l'article premier du présent projet de loi.

A cet effet, il pose trois séries de mesures tendant :

- à créer une branche spécifique pour le réseau des banques populaires (I) ;

- à conférer à l'organe central la qualité de groupement patronal compétent pour la désignation des représentants des employeurs au sein des commissions paritaires nationales de chaque réseau (II) ;

- et à adapter, de manière transitoire, le fonctionnement de la commission paritaire nationale du réseau des caisses d'épargne aux nouvelles conditions de représentativité des organisations syndicales, prévues par la loi n° 2008-789 du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail (III et IV).

Le I du présent article institue une nouvelle commission paritaire nationale propre aux entreprises du réseau des banques populaires. Celle-ci serait compétente pour négocier et conclure les accords collectifs nationaux. Il s'agit ici de la création d'une nouvelle branche, distincte de la branche du réseau des caisses d'épargne. Cette mesure d'ordre légal emprunte le même dispositif que celui prévu par l'article 16 de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière qui, à l'époque, a procédé à la création de la branche des caisses d'épargne.

Le II confère la qualité de groupement patronal à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires. Celui-ci sera donc compétent pour désigner les représentants des employeurs au sein des commissions paritaires nationales des deux réseaux.

Le III et le IV adaptent les dispositions de l'article 16 de la loi précitée afin d'organiser le fonctionnement de la commission paritaire nationale du réseau de caisses d'épargne et la représentation des organisations syndicales. Alors qu'il pouvait sembler inutile de modifier la loi du 25 juin 1999 précitée, dans la mesure où la branche des caisses d'épargne est maintenue, cette réécriture technique permet à la commission paritaire nationale des caisses d'épargne de continuer à fonctionner. En effet, même si elle n'apporte aucune modification sur le fond, elle s'avère nécessaire pour substituer le nouvel organe central à la Caisse nationale des caisses d'épargne en qualité de groupement employeur.

Par ailleurs, la loi du 20 août 2008 précitée a réformé les règles de représentativité des organisations syndicales qui doivent désormais satisfaire aux critères cumulatifs suivants :

- le respect des valeurs républicaines, notamment pour garantir la liberté d'opinions politiques, philosophiques ou religieuses, et le refus de toute discrimination ;

- l'indépendance vis-à-vis de l'employeur ;

- la transparence financière ;

- une ancienneté d'au moins deux ans, appréciée à compter de la date de dépôt légal des statuts ;

- une audience suffisante aux élections professionnelles, d'au moins 8 % des suffrages exprimés au premier tour à compter de la première mesure d'audience qui doit être réalisée avant la fin 2013.

Il convient de préciser qu'avant l'organisation de la première mesure d'audience, les syndicats représentatifs au niveau de chaque branche sont les syndicats affiliés aux organisations syndicales représentatives au niveau national et interprofessionnel (CGT, CFDT, CGT-FO, CFE-CGC, CFTC) ainsi que toute autre organisation qui serait reconnue représentative à ce niveau. En outre, sont également reconnues les organisations syndicales représentatives au niveau de la branche au 21 août 2008.

Ainsi, jusqu'à la réalisation de la première mesure d'audience, prévue en dernière échéance pour 2013, la commission paritaire nationale du réseau des caisses d'épargne resterait composée de 14 membres représentant les employeurs, désignés par l'organe central, et de 14 membres représentant les personnels, désignés par les organisations syndicales.

Le réseau des caisses d'épargne comptait sept organisations représentatives au 31 mars 2009. Le tableau ci-dessous indique les taux de représentativité de chacun des syndicats représentés dans le réseau des caisses d'épargne et dans celui des banques populaires. A cet égard, le « dimorphisme » syndical des deux groupes illustre des identités sociales et des cultures d'entreprise très différentes.

Organisations syndicales représentatives des caisses d'épargne et des banques populaires

(en %)

 

Caisses d'épargne

Banques populaires

Syndicat unifié-UNSA

32,25 %

Non représenté

CFDT

13,98 %

39,88 %

CGT

9,40 %

14,42 %

SNP Force ouvrière

8,07 %

15,72 %

CFTC

4,12 %

10,28 %

CGC

11,84 %

19,70 %

SUD

20,33 %

Non représenté

Source : Secrétariat général de la présidence du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne (CNCE).

B. UNE NOUVELLE ORGANISATION DU DIALOGUE SOCIAL

Conformément aux dispositions prévues par le code monétaire et financier, les réseaux bancaires mutualistes et coopératifs peuvent être constitués en branches spécifiques pour la négociation des accords collectifs. Ainsi, contrairement aux banques commerciales qui relèvent de la convention collective des banques, dite « branche de l'Association française bancaire (AFB) », le Crédit agricole et le Crédit maritime relèvent de branches créées au moyen d'accords conventionnels. La branche relative aux réseaux des caisses d'épargne présente la particularité d'avoir été constituée par la voie législative au titre de la loi du 25 juin 1999 précitée.

En revanche, le réseau des banques populaires est resté adossé à la « branche AFB » tout en bénéficiant de dispositions spécifiques au réseau mutualiste, présentant ainsi un caractère « bi-branche » Banque populaire-AFB qui ne s'est pas concrétisé par la création d'une branche autonome.

Le présent article a pour objet de procéder à une reconnaissance législative de la négociation de branche au sein du réseau des banques populaires, par parallélisme avec le statut adopté en 1999 pour les caisses d'épargne. Par ailleurs, la création de cette nouvelle identité sociale s'accompagne de la sécurisation des accords antérieurs et de la stabilisation, sans remise en cause, du statut social des salariés.

Au final, la réorganisation du dialogue social opéré par le présent projet de loi s'opère autour d'une articulation de trois branches distinctes pour les réseaux mutualistes : les caisses d'épargne, le Crédit maritime puis les banques populaires. De plus, relèveraient de la « branche AFB », les banques commerciales du groupe : Crédit foncier de France, Banque Palatine, Société marseillaise de crédit, Natixis.

Il n'est pas prévu de calendrier particulier concernant la constitution de la branche propre au réseau des banques populaires. Les dispositions du code du travail relatives aux négociations d'accord de branche indiquent que les discussions doivent être menées dans un délai d'un an après un préavis de trois mois, soit quinze mois au total. Donc, même si les accords antérieurs ne semblent pas faire l'objet d'une remise en cause, dans le cas d'un préavis commençant en juillet 2009, la négociation devant mener à la conclusion d'une nouvelle convention de branche devrait être close au plus tard en décembre 2010. Par ailleurs, on ne sait pas à quel accord de branche se rattachera le nouvel organe central. Celui-ci disposera d'un délai de quinze mois pour mener les négociations avec les organisations syndicales.

Répartition, avant et après le rapprochement, des rattachements par catégories d'accords collectifs

Catégories d'accords collectifs

Entités rattachées
avant le rapprochement

 

Entités rattachées
après le rapprochement

Branche mutualiste des caisses d'épargne

La CNCE et les 17 caisses d'épargne

 

Les 17 caisses d'épargne

Branche mutualiste du crédit maritime

Le Crédit maritime

 

Sans changement

Convention collective des banques commerciales « branche AFB »

- Natixis, CFF, Banque Palatine, Société marseillaise de crédit ;

-La BFBP et les 18 banques populaires ;

 

- Natixis, CFF, Banque Palatine, société marseillaise de crédit ;

- en fonction des négociations, le nouvel organe central ?

Nouvelle branche mutualiste des banques populaires

Sans objet

 

Les 18 banques populaires

L'Assemblée nationale a apporté des modifications formelles sur le texte, sans conséquence sur le fond. A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, ont été adoptés trois amendements rédactionnels sur le texte examiné par la commission, et un amendement de coordination sur le texte examiné en séance publique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé s'intègre dans la logique du rapprochement exposé devant votre commission des finances, le 29 avril 2009, par M. François Pérol, président du directoire de la Caisse nationale des caisses d'épargne et directeur général de la Banque fédérale des banques populaires. Si la création du nouvel organe central est issue de la fusion des organes centraux des deux réseaux, la constitution du nouveau groupe réside dans le maintien de l'identité et des marques propres aux deux réseaux de distribution. Il a ainsi souligné que leurs « positionnements complémentaires dans une large gamme de clientèle » devaient conduire ces réseaux à demeurer concurrents et à conserver une réelle autonomie dans leur développement commercial.

Votre rapporteur général souligne le bon accueil réservé par les marchés à l'annonce du rapprochement de ces deux groupes coopératifs et salue cette opération, nonobstant les interrogations sur la capacité du nouvel ensemble à donner une vraie stratégie à la filiale Natixis.

En tout état de cause, il convient de souligner que, contrairement à la fusion ANPE-Assedic au sein de la nouvelle entité « Pôle emploi », le maintien de deux réseaux distincts n'impose pas, dès à présent, la constitution d'une convention collective commune aux deux réseaux. Eu égard à la complexité du rapprochement de ses structures, dont votre commission a souligné les spécificités, et aux difficultés et surcoûts financiers inhérents à toute intégration de statuts différents, il convient de préciser que la priorité doit être donnée à l'élaboration de la stratégie du futur groupe. La convergence des statuts pourra ultérieurement faire l'objet de négociations de groupe sur des thématiques particulières.

Ainsi, il n'appartient pas en l'espèce au législateur de procéder à la « balance coût-avantage » de chacun des régimes. En tout état de cause, un tel objectif relèvera de la discussion entre les partenaires sociaux et le nouvel organe central qui sera le groupement employeur de chacune des branches.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 5 sans modification.

ARTICLE 6 - (Art. 145 et 260 C du code général des impôts) - Mesures de coordination dans le code général des impôts

Commentaire : le présent article introduit la mention du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires dans les dispositions fiscales applicables aux deux groupes actuels, soit les articles 145 et 260 C du code général des impôts.

I. LE DROIT EXISTANT

Deux articles du code général des impôts font référence à la Banque fédérale des banques populaires (BFBP) et à la Caisse nationale des caisses d'épargne et de prévoyance (CNCE) :

- l'article 145 relatif au régime fiscal des sociétés mères, dont le 9° fait en effet référence aux articles L. 512-10 et L. 512-94 du code monétaire financier, respectivement relatif à la BFBP et à la CNCE et qui sont abrogés par l'article premier du présent projet de loi. L'article 145 prévoit ainsi l'éligibilité au régime des sociétés mères pour les participations de ces deux entités qui ne respectent pas la condition de taux de 5 % du capital de la société émettrice, mais dont le prix de revient est supérieur ou égal à 22,8 millions d'euros ;

- l'article 260 C, dont les 1° et 3° bis excluent la possibilité de soumettre sur option à la taxe sur la valeur ajoutée les opérations44(*) effectuées entre eux par les organismes dépendant de la BFBP et par les affiliés de la CNCE, ainsi que leurs groupements, entre eux ou avec la CNCE.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par coordination avec les dispositions de l'article premier du présent projet de loi, le présent article introduit la mention du nouvel organe central des caisses d'épargne et des banques populaires dans les dispositions fiscales applicables aux deux groupes actuels :

- le  substitue, dans l'article 145 du code général des impôts, aux deux références à la BFBP et à la CNCE une référence à l'article L. 512-106 du code monétaire et financier, créé par l'article premier du présent projet de loi et relatif au périmètre du nouvel organe central ;

- le  abroge le 3° bis de l'article 260 C du code général des impôts, relatif aux opérations entre affiliés de la CNCE et avec la CNCE, et introduit une rédaction analogue pour le 1° de ce même article, afin d'exclure la possibilité de soumettre sur option à la TVA les opérations effectuées par les affiliés de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires, ainsi que leurs groupements, entre eux ou avec cet organe central.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut qu'approuver les nécessaires mesures de coordination du présent article.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 sans modification.

ARTICLE 6 bis (nouveau) - (Art. L. 511-45 [nouveau] du code monétaire et financier) - Information sur les implantations et activités de l'ensemble des banques dans les juridictions non coopératives

Commentaire : le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Didier Migaud et Gilles Carrez, prévoit pour les établissements de crédit une obligation générale d'information sur leurs activités et implantations dans les juridictions considérées comme non coopératives d'un point de vue fiscal.

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, prévoit pour tous les établissements de crédit agréés en France une obligation générale d'information sur leurs activités dans les juridictions considérées comme non coopératives d'un point de vue fiscal.

Il crée ainsi un nouvel article L. 511-45 dans le code monétaire et financier, qui dispose que les établissements de crédit publient en annexe à leurs comptes annuels des informations sur leurs implantations et leurs activités dans les Etats ou territoires qui n'ont pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales permettant l'accès aux renseignements bancaires. Un arrêté du ministre chargé de l'économie fixe les conditions de cette nouvelle obligation, notamment les informations devant figurer dans l'annexe et la liste des juridictions concernées.

Le présent article confère donc une portée générale aux dispositions du I de l'article 25 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009. En effet, cet article a déjà prévu un volet dans les conventions conclues entre l'Etat et les établissements bénéficiaires des prêts de la Société de financement de l'économie française (SFEF), portant spécifiquement « sur les conditions dans lesquelles les établissements exercent des activités » dans ces Etats et territoires non-coopératifs et « entretiennent des relations commerciales avec des personnes ou entités qui y sont établies ».

Par coordination, l'article 6 ter du présent projet de loi, adopté à l'initiative du Gouvernement, supprime cette obligation propre aux établissements de crédit bénéficiant des concours de la SFEF.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit pleinement aux objectifs et aux modalités du présent article, la transparence étant un des meilleurs leviers de régulation.

La raison d'être des « paradis » bancaires, fiscaux ou juridiques étant leur opacité et leur résistance ou inertie face aux tentatives d'harmonisation des procédures d'assistance fiscale et des conditions de levée du secret bancaire, notamment sous l'égide de l'OCDE, une action « à la source » auprès des sociétés têtes de groupe relevant du droit des pays considérés comme coopératifs peut constituer un prélude efficace à une normalisation des flux financiers.

Dans le contexte de différenciation fiscale et de forte croissance des activités financières qui a prévalu dans la période récente, il est logique que les banques françaises aient eu recours aux juridictions non coopératives, eu égard aux avantages fiscaux et juridiques qu'elles procurent pour des activités importantes telles que la structuration de véhicules obligataires, la gestion d'actifs pour le compte de tiers et la « gestion de fortune ». La presse s'est ainsi récemment fait l'écho du « palmarès » des banques en la matière, en termes d'implantations et de volume de capitaux gérés. On ne saurait pour autant se satisfaire d'un statu quo, dans la mesure où l'essor des paradis fiscaux et juridiques dépasse le simple cadre d'une légitime concurrence fiscale et détourne des activités et des emplois au détriment des pays coopératifs.

Les présentes dispositions appellent donc les établissements de crédit à jouer le jeu de la transparence et de l'auto-régulation, du moins dans un premier temps. Il sera loisible au législateur ou au régulateur bancaire de prendre, le cas échéant, des sanctions et mesures plus coercitives telles que la dénonciation de conventions fiscales bilatérales ou la mise en place d'exigences supplémentaires en matière de fonds propres réglementaires.

Votre rapporteur général rappelle cependant que les banques n'ont pas le monopole des implantations dans ces juridictions ni des pratiques d'optimisation fiscale consistant à expatrier les bénéfices dans des pays fiscalement avantageux ou attachés au secret bancaire. Nombre de grands groupes français dans des secteurs d'activité très divers (grande distribution, agro-alimentaire, services informatiques...) réalisent ainsi des profits substantiels dans des Etats et territoires inscrits sur la « liste grise » de l'OCDE, sans pour autant enfreindre la législation française.

Les établissements financiers français semblent de fait - certes tardivement et sous la pression du G20 - plus proactifs et prendre la mesure de cette problématique des centres offshore. Ils ont ainsi formalisé le 22 mai 2009, sous l'égide la Fédération bancaire française, cinq engagements pour une meilleure lutte contre le blanchiment et une plus grande transparence de leurs activités dans les paradis fiscaux :

1) respecter les règles et principes dégagés par la communauté internationale ;

2) étendre à l'ensemble des filiales les règles de contrôle interne applicables en Europe (sauf si les prescriptions locales sont plus strictes) ;

3) être transparent sur les implantations, en adressant chaque année au régulateur de l'Etat d'origine un état mentionnant les filiales, succursales et bureaux de représentation implantés dans les pays non-coopératifs, et décrivant leurs principales activités. Cet engagement est cohérent avec les dispositions du présent article, mais on peut se demander si l'information qui figurera en annexe du rapport annuel se révèlera aussi précise ;

4) mettre en place une gouvernance spécifique pour les activités dans les pays non coopératifs. Si un pays d'implantation rejoint la liste de l'OCDE, le conseil d'administration ou le conseil de surveillance doit se prononcer dans les trois mois sur l'opportunité d'y maintenir des activités ou de les restreindre ;

5) tenir à la disposition des autorités bancaires les informations sur certaines opérations effectuées dans les juridictions non coopératives et relevant du domaine ayant conduit à l'inscription de ladite juridiction.

Ces engagements ont été soumis aux banques européennes pour permettre l'élaboration d'une position commune avec le Conseil européen des 18 et 19 juin 2009.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 bis sans modification.

ARTICLE 6 ter (nouveau) - (Art. 6 de la loi n° 2008-1061 du 16 octobre 2008 de finances rectificative pour le financement de l'économie) - Abrogation d'une information spécifique portant sur les implantations et activités des banques dans les juridictions non coopératives

Commentaire : le présent article, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, supprime, par cohérence avec l'article 6 bis, l'obligation spécifique d'information sur les activités dans les juridictions considérées non coopératives, à la charge des établissements de crédit qui ont conclu une convention avec l'Etat et bénéficient des concours de la Société de financement de l'économie française (SFEF).

I. LE DISPOSITIF INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'article 6 bis du présent projet de loi, adopté à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, prévoit pour tous les établissements de crédit agréés en France une obligation générale d'information sur leurs activités dans les juridictions considérées comme non coopératives d'un point de vue fiscal.

Il confère ainsi une portée générale aux dispositions du I de l'article 25 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009. En effet, cet article a déjà prévu un volet dans les conventions conclues entre l'Etat et les établissements bénéficiaires des prêts de la Société de financement de l'économie française (SFEF), portant spécifiquement « sur les conditions dans lesquelles les établissements exercent des activités » dans ces Etats et territoires non-coopératifs et « entretiennent des relations commerciales avec des personnes ou entités qui y sont établies ».

Sur le fondement de cette extension de l'obligation de transparence à l'ensemble des établissements de crédit, même lorsqu'ils n'ont pas souscrit au dispositif de la SFEF et au-delà de l'échéance de ce dispositif, le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement, abroge donc les dispositions précitées de la loi de finances rectificative du 20 avril 2009.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souscrit pleinement à l'objectif de transparence sur les activités des banques dans les « paradis » bancaires, fiscaux et juridiques, et donc à la nouvelle obligation générale d'information prévue par l'article 6 bis du présent projet de loi. Il approuve également le présent article tendant à supprimer les dispositions analogues de la loi de finances rectificative du 20 avril 2009, pour autant que le terme d' « activités » prévu par la nouvelle obligation générale recouvre bien l'expression de « relations commerciales avec des personnes ou entités » établies dans des juridictions non coopératives, qui figurait dans la rédaction applicable aux établissements de crédit bénéficiaires des prêts de la SFEF.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 6 ter sans modification.

ARTICLE 7 - Entrée en vigueur du dispositif

Commentaire : le présent article prévoit une entrée en vigueur différenciée des dispositions du présent projet de loi, dont la majorité est applicable à compter de la clôture de l'assemblée générale du nouvel organe central et sous réserve de l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe la date d'entrée en vigueur du présent projet de loi, qui diffère en fonction des dispositions concernées.

Les deuxième et quatrième alinéas de l'article 4, relatifs aux effets juridiques des transferts d'actifs et de passifs au profit du nouvel organe central (opposabilité aux tiers sans formalité supplémentaire et transmission universelle de patrimoine) et à l'information spécifique des obligataires (au lieu de leur consultation préalable), entrent ainsi en vigueur dès la promulgation de la loi. En revanche, l'applicabilité des autres dispositions est doublement conditionnée par :

- les décisions de l'assemblée générale du nouvel organe central qui approuveront le principe et la valorisation des apports de participations et prévoieront l'émission d'actions en rémunération de ces apports. Il est prévu que cette assemblée générale se tienne à la fin du mois de juillet ;

- la délivrance de l'agrément du Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement pour le nouvel organe central.

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Didier Migaud, président de la commission des finances, et Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination avec le nouvel article 6 bis du présent projet de loi, relatif à une nouvelle obligation générale d'information des établissements de crédit sur leurs implantations et activités dans les juridictions non coopératives, afin que l'entrée en vigueur de ces dispositions ne soit pas reportée à la clôture de l'assemblée générale de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires visée à l'article 7, mais qu'elle soit immédiate.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve cette entrée en vigueur différenciée, qui n'est pas inédite et se révèle nécessaire.

Une entrée en vigueur homogène des dispositions du présent projet de loi, soit à la date de clôture de l'assemblée générale de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires approuvant les apports réalisés par la CNCE et la BFBP, rendrait inopérantes les dispositions dérogatoires de l'article 4. Seule une entrée en vigueur antérieure, dès la promulgation du présent projet de loi, les rend possibles. En effet :

- l'opposabilité aux tiers du transfert de patrimoine doit être garantie le plus tôt possible pour pouvoir déroger à la règle de droit commun de consultation préalable des obligataires, qui doit être respectée avant la clôture de l'assemblée générale approuvant les apports ;

- l'information des obligataires et porteurs d'instruments financiers doit être réalisée avant la clôture de l'assemblée générale précitée.

Décision de la commission : votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

* 23 Soit les banques populaires, le Crédit agricole, le Crédit mutuel et les caisses d'épargne.

* 24 Ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 relative à la partie législative du code monétaire et financier.

* 25 L'article L. 512-2 dispose :

« Les banques populaires ne peuvent faire d'opérations qu'avec des commerçants, industriels, fabricants, artisans, patrons bateliers, sociétés commerciales et les membres des professions libérales pour l'exercice normal de leur industrie, de leur commerce, de leur métier ou de leur profession.

« Elles sont toutefois habilitées à prêter leurs concours à leurs sociétaires et à participer à la réalisation de toutes opérations garanties par une société de caution mutuelle.

« Elles peuvent également recevoir des dépôts de toute personne ou société ».

* 26 L'intérêt servi sur les capitaux des banques populaires est ainsi soumis au plafond prévu par l'article 14 de la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération.

* 27 Conseil d'orientation et de surveillance pour les caisses d'épargne et de prévoyance, conseil d'administration ou de surveillance pour les établissements affiliés.

* 28 Soit Crédit agricole SA, la Confédération nationale du crédit mutuel, la BFBP et la CNCE avant leur remplacement par le nouvel organe central commun.

* 29 Les sept banques cédées sont la Société marseillaise de crédit, la Banque de Savoie, la Banque Chaix, la Banque Marze, la Banque Dupuy de Parseval, la Banque Pelletier et le Crédit commercial du sud ouest.

* 30 Soit la réception de fonds du public, les opérations de crédit, ainsi que la mise à la disposition de la clientèle ou la gestion de moyens de paiement.

* 31 Notamment les opérations de change ; le placement, la souscription, l'achat, la gestion, la garde et la vente de valeurs mobilières et de tout produit financier ; le conseil et l'assistance en matière de gestion de patrimoine ; le conseil et l'assistance en matière de gestion financière, l'ingénierie financière et tous les services destinés à faciliter la création et le développement des entreprises.

* 32 L'article L. 321-1 dispose que les services d'investissement portent sur les instruments financiers énumérés à l'article L. 211-1 et comprennent les neuf services et activités suivants :

- la réception et la transmission d'ordres pour le compte de tiers ;

- l'exécution d'ordres pour le compte de tiers ;

- la négociation pour compte propre ;

- la gestion de portefeuille pour le compte de tiers ;

- le conseil en investissement ;

- la prise ferme ;

- le placement garanti ;

- le placement non garanti ;

- l'exploitation d'un système multilatéral de négociation au sens de l'article L. 424-1.

* 33 Aux termes de l'article L. 321-2, les sept services connexes aux services d'investissement sont :

- la tenue de compte-conservation d'instruments financiers pour le compte de tiers et les services accessoires ;

- l'octroi de crédits ou de prêts à un investisseur pour lui permettre d'effectuer une transaction qui porte sur un instrument financier et dans laquelle intervient l'entreprise créancière ;

- la fourniture de conseil aux entreprises en matière de structure de capital, de stratégie industrielle et de fusions et acquisitions ;

- la recherche en investissements et l'analyse financière ;

- les services liés à la prise ferme ;

- les services de change lorsque ceux-ci sont liés à la fourniture de services d'investissement ;

- les services et activités assimilables à des services d'investissement ou à des services connexes, portant sur l'élément sous-jacent des instruments financiers à terme (produits dérivés).

* 34 Le compte-rendu de cette audition est reproduit en annexe du présent rapport.

* 35 Le conseil de surveillance de la CNCE est aujourd'hui composé de huit présidents de conseil d'orientation et de surveillance et sept présidents du directoire, et le conseil d'administration de la BFBP de sept présidents de conseil d'administration et sept directeurs généraux.

* 36 Dont l'article 8.1 stipule qu' « un administrateur est indépendant lorsqu'il n'entretient aucune relation de quelque nature que ce soit avec la société, son groupe ou sa direction, qui puisse compromettre l'exercice de sa liberté de jugement. Ainsi, par administrateur indépendant, il faut entendre, non pas seulement administrateur non-exécutif c'est-à-dire n'exerçant pas de fonctions de direction de la société ou de son groupe, mais encore dépourvu de lien d'intérêt particulier (actionnaire significatif, salarié, autre) avec ceux-ci ».

* 37 Alors que la CNCE, aux termes du 6° de l'article L. 512-95, peut prendre, sans condition préalable, toute mesure visant à la création de nouvelles caisses d'épargne ou à la suppression de caisses existantes, soit par voie de liquidation amiable, soit par voie de fusion. Ce pouvoir ne couvre cependant pas l'ensemble des établissements affiliés à la CNCE.

* 38 Interview publiée dans le journal Les Echos du 14 mai 2009.

* 39 Il renvoie ainsi aux statuts de la CNCE le soin de fixer le nombre de membres élus par les salariés du réseau au sein du conseil de surveillance comme la nature de leur participation.

* 40 Le compte-rendu de cette audition est reproduit en annexe au présent rapport.

* 41 Cette clause de sauvegarde prévoit la déchéance du terme et l'exigibilité anticipée d'un titre obligataire ou emprunt si le débiteur fait défaut sur un quelconque autre emprunt ou obligation.

* 42 Cette clause prévoit le remboursement anticipé de l'emprunt si le débiteur fait défaut sur un autre emprunt dont le créancier est en droit de demander le remboursement anticipé (« entitled to accelerate »).

* 43 Soit les définitions, au sens du droit des sociétés, d'une filiale, d'une participation, d'une société contrôlée et d'une société détenue indirectement.

* 44 Aux termes de l'article 260 B du code général des impôts, il s'agit des « opérations qui se rattachent aux activités bancaires, financières et, d'une manière générale, au commerce des valeurs et de l'argent, telles que ces activités sont définies par décret ».