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Projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires

 

II. EXAMEN EN COMMISSION EN PRÉSENCE DE MME CHRISTINE LAGARDE, MINISTRE DE L'ÉCONOMIE, DE L'INDUSTRIE ET DE L'EMPLOI, LE 27 MAI 2009

Réunie le mercredi 27 mai 2009 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Marini, rapporteur, sur le projet de loi n° 424 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que ce projet de loi est le premier texte législatif que la commission examine en présence d'un membre du Gouvernement, en l'occurrence Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé le contexte de ce projet de loi, qu'il a qualifié de « technique, voire minimaliste ». Il a rappelé que les caisses d'épargne et les banques populaires sont deux groupes complémentaires, notamment au regard de leur clientèle, et déjà partenaires puisqu'ils détiennent conjointement la filiale Natixis. Ce sont également deux groupes mutualistes et coopératifs, cette seconde caractéristique étant plus récente pour les caisses d'épargne puisqu'elles étaient, jusqu'à leur transformation en sociétés coopératives par la loi du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière, des entités « sui generis » régies par une sorte d' « auto-propriété collective ».

Il a observé que le rapprochement a été fortement accéléré par la crise financière et, en particulier, par les mauvais résultats enregistrés par Natixis et le groupe Caisse d'épargne, ce dernier ayant subi un important préjudice d'image en octobre 2008 dû à une perte de 752 millions d'euros sur des activités de négociation d'instruments dérivés pour compte propre, qui a notamment été à l'origine du départ précipité de ses deux principaux dirigeants.

Il a également relevé que Natixis porte des entités issues de l'apport originel d'Ixis et a été la banque la plus exposée à « l'affaire Madoff », avec 375 millions d'euros provisionnés dans ses comptes de 2008. De même, la perte de 1,83 milliard d'euros enregistrée par Natixis au premier trimestre de 2009 a nécessité une nouvelle recapitalisation conjointe par les banques populaires et les caisses d'épargne. Il est donc indispensable, selon lui, que les deux groupes et leur filiale Natixis trouvent « un nouveau souffle ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué que les modalités de l'opération de rapprochement sont fixées par un protocole de négociations conclu le 16 mars 2009 par les deux groupes, dont il a exposé brièvement le contenu des dix articles. Le calendrier du rapprochement est également très contraint par des motifs essentiellement comptables : la prise en compte des comptes annuels de 2008 suppose en effet de réaliser l'opération avant le 30 juin 2009.

Il a considéré que le futur groupe disposera de grands atouts, avec deux réseaux complémentaires conservant leur propre enseigne commerciale et une unité de direction qui permettra de réaliser le repositionnement stratégique d'un groupe doté d'un vaste périmètre. Il a souligné que son architecture est encore provisoire, le sort de certaines filiales étant soumis à une revue stratégique des actifs et à une décision du conseil de surveillance, à la majorité qualifiée de quinze membres sur dix-huit, de les céder ou de les conserver.

Il a précisé que le nouvel organe central sera une société anonyme dont la qualité d'établissement de crédit résultera d'un agrément délivré par le Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (CECEI), et il a mis en exergue la conformité de sa gouvernance au droit commun des sociétés commerciales. Il a exposé les prérogatives que cet organe central partagera avec ceux des autres groupes bancaires mutualistes, telles que la coordination des politiques commerciales, la conduite du développement externe du groupe ou la fixation des principes de gestion des risques des deux réseaux et leur surveillance sur une base consolidée. En tant que « banque du groupe », le nouvel organe central sera également investi d'une mission de garantie de la liquidité et de la solvabilité du groupe et des deux réseaux. De même, il agréera les dirigeants des établissements affiliés et pourra décider leur révocation individuelle ou collective.

Se référant à l'audition par la commission des représentants du personnel des caisses d'épargne et des banques populaires, le 19 mai 2009, M. Philippe Marini, rapporteur général, a exposé le contenu de l'article 5 du projet de loi, qui organise le dialogue social au sein du futur groupe en sécurisant les droits existants. Cet article ne prévoit pas un statut unique des salariés mais des conventions spécifiques pour chaque réseau avec quatre branches correspondant aux deux réseaux, aux banques affiliées telles que la Société marseillaise de crédit et au nouvel organe central.

Il a également rappelé que l'important soutien financier de l'Etat, qui s'élève au total à plus de 7 milliards d'euros dont 2,05 milliards d'euros apportés par la première tranche de titres super-subordonnés à durée indéterminée (TSSDI) souscrits par la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) fin 2008, est entouré des garanties suivantes :

- les engagements souscrits par les groupes Caisse d'épargne et Banque populaire dans le cadre des conventions qui conditionnent le bénéfice des prêts de la Société de financement de l'économie française (SFEF) ;

- les intérêts et dividendes perçus par l'Etat au titre des souscriptions de la SPPE aux TSSDI et aux actions de préférence des caisses d'épargne et banques populaires, assortis d'un mécanisme d'incitation au remboursement de ces instruments financiers ;

- la présence de représentants de l'Etat au sein du conseil de surveillance du nouvel organe central et le principe d'une majorité qualifiée pour les décisions stratégiques ;

- la nouvelle obligation générale d'information, opportunément insérée par l'Assemblée nationale dans le projet de loi, que doivent les établissements de crédit sur leurs activités et implantations dans les juridictions non coopératives.

Pour conclure, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que les principaux enjeux de cette opération de rapprochement résident dans la mise en place de la nouvelle stratégie du groupe, dans le rôle de l'Etat, qui a facilité l'opération mais devra aussi suivre de près son déroulement, et dans l'avenir du modèle mutualiste, qui peut tout aussi bien représenter une grande force qu'une faiblesse, si les contre-pouvoirs internes se révèlent insuffisants.

Il a ajouté qu'après examen de l'ensemble des articles, il ne compte pas proposer d'amendements à ce projet de loi.

Mme Nicole Bricq a souligné que, bien que le texte modifié par l'Assemblée nationale comporte des avancées notables qu'il convient de conserver, son caractère technique et « minimaliste » évoqué par M. Philippe Marini, rapporteur général, ne doit pas renvoyer au second plan les enjeux financiers extrêmement importants que comporte cette opération de rapprochement entre les réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires. A cet égard, les inquiétudes pesant sur la situation financière de Natixis n'ont pas été levées par les déclarations de M. Christian Noyer, gouverneur de la Banque de France, lors de son audition devant la commission des finances au cours de la première séance de la matinée. Ainsi, elle a exprimé des doutes sur le fait que la participation de l'Etat ne dépasse pas, à terme, le montant de sept milliards d'euros jusqu'ici annoncé. La question de la capacité de remboursement du groupe à l'Etat, dont les modalités ne sont pas définies à ce jour, est posée : appel aux marchés ou contribution des caisses et banques régionales ?

En outre, elle a fait part de l'insatisfaction des organisations syndicales représentant les salariés des caisses d'épargne qui estiment que l'absence de droit de vote des représentants du personnel au conseil de surveillance de l'organe central est un « recul social », dans la mesure où les représentants actuels des salariés au conseil de surveillance de la Caisse nationale des caisses d'épargne disposent d'une voix délibérative. Elle a rappelé l'attachement des personnels et des sociétaires au caractère mutualiste et coopératif de ces deux groupes et a indiqué que ces valeurs sont défendues dans les amendements qu'elle a déposés avec les membres du groupe socialiste. A ce titre, elle a protesté contre l'engagement de la procédure accélérée sur ce texte, en regrettant la restriction ainsi posée au débat parlementaire et au droit d'amendement.

Enfin, elle a demandé des précisions sur la liste des décisions stratégiques qui requièrent une majorité qualifiée au sein du conseil de surveillance.

Tout en approuvant ces propos, M. Jean-Jacques Jégou a regretté que les sociétaires des deux réseaux n'aient pas été consultés, notamment pour exprimer leur position sur la stratégie des deux groupes concernant Natixis. D'autre part, il a déploré la situation dans laquelle se trouve la Haute Assemblée de devoir adopter un texte sans le modifier afin de respecter le calendrier d'une fusion qui doit être achevée avant le 30 juin 2009. Il eût été souhaitable qu'un amendement tendant à prévoir le droit de vote des représentants des salariés au sein du conseil de surveillance de l'organe central puisse être discuté.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que le droit de vote des représentants des salariés des caisses d'épargne ne doit pas nécessairement être érigé en exemple dans la mesure où il n'a pas permis d'éviter les mauvais résultats de la filiale commune Natixis.

M. Jean-Pierre Fourcade a indiqué que le projet de loi relatif à l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires est au confluent, d'une part, du protocole de négociation conclu par les caisses d'épargnes et les banques populaires et, d'autre part, de la réglementation générale des établissements financiers. Après s'être félicité des précisions apportées par l'Assemblée nationale en matière de représentation des sociétaires et des présidents de caisses et de banques régionales, il s'est exprimé en faveur d'une adoption sans modification du texte.

Il a souhaité obtenir des précisions sur la nature des versements complémentaires de cinq milliards d'euros que l'Etat effectue dans le cadre de sa prise de participation au capital de l'organe central, en plus des deux milliards d'euros déjà souscrits en 2008, et s'est interrogé sur les critères d'appréciation des deux personnalités indépendantes qui seront désignées par l'Etat.

M. Gérard Longuet a regretté que l'engagement de la procédure accélérée cantonne le législateur dans une discussion sur le sauvetage des deux groupes, sans véritable débat de fond sur les caractéristiques du mutualisme dans la constitution d'un grand groupe mutualiste.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que ce débat demeure pleinement d'actualité et d'autant plus nécessaire qu'il n'avait été qu'incomplètement abordé lors de la discussion de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière. Aussi, il a mis en lumière les « pratiques endogamiques » de la gouvernance mutualiste des caisses d'épargne pour appeler de ses voeux une réforme ultérieure de la représentation du « sociétariat », tout en considérant que l'urgence de la crise économique justifie que la priorité soit accordée à l'adoption du projet de loi dans les termes transmis par l'Assemblée nationale.

En réponse à Mme Nicole Bricq, il a précisé que les décisions stratégiques qui requièrent la majorité qualifiée, de quinze membres sur dix-huit, du conseil de surveillance de l'organe central sont celles portant sur :

- les cessions et acquisitions de participations d'un montant supérieur à un milliard d'euros ;

- les augmentations et réductions de capital ;

- les réorganisations de filiales, par exemple dans l'hypothèse, aujourd'hui non envisagée, de la fusion d'une banque populaire et d'une caisse d'épargne régionales ;

- les propositions de modifications statutaires susceptibles d'affecter les droits des titulaires d'actions de préférence (ce qui concerne en particulier l'Etat via la Société de prise de participation de l'Etat) ou modifiant les modalités de gouvernance ;

- les fusions, scissions ou apports partiels d'actifs impliquant l'organe central ;

- toute modification significative du règlement intérieur du conseil de surveillance affectant les droits spécifiques de l'Etat ;

- le retrait de la qualité de président de directoire ;

- l'admission des actions de l'organe central ou de l'une de ses filiales significatives aux négociations sur un marché réglementé.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que, outre la première tranche, souscrite fin 2008 par l'Etat, de deux milliards d'euros de titres super-subordonnés à durée indéterminées (TSSDI), suite à la mise en place de la Société de prise de participation de l'Etat, le nouvel apport public de cinq milliards d'euros sera composé d'une nouvelle tranche de deux milliards d'euros de TSSDI souscrite par la SPPE et de trois milliards d'euros d'actions de préférence.

La commission a ensuite examiné les huit amendements déposés par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, sur l'article premier portant création de l'organe central du groupe des caisses d'épargne et des banques populaires.

La commission a tout d'abord rejeté l'amendement n°1 tendant à préciser le caractère mutualiste et décentralisé du nouveau groupe.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 2 tendant à accorder aux représentants des salariés au conseil de surveillance les mêmes droits de vote qu'aux autres membres. Après avoir précisé que la dernière version des statuts du futur organe central prévoyait la présence de quatre représentants des salariés, dont deux représentants du comité d'entreprise, avec voix consultative, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné qu'il s'agit d'un progrès qu'il convient d'apprécier car le nombre de sièges étant limité par la loi à dix-huit, l'attribution du droit de vote aux représentants des salariés nécessiterait de réduire le nombre des autres membres du conseil. A cet égard, il s'est interrogé sur la présence des deux personnalités indépendantes désignées par l'Etat et sur les qualités dont elles devront faire preuve, estimant qu'elles ne devraient être liées ni à la direction du groupe, ni au personnel, ni par un quelconque intérêt. En conséquence, il a demandé l'avis du Gouvernement.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a confirmé que, pour tenir compte des demandes exprimées par les organisations syndicales au cours de la table ronde organisée par la commission des finances, la représentation des salariés serait portée à quatre membres disposant chacun d'une voix consultative : deux membres représentant le comité d'entreprise, un représentant des salariés des caisses d'épargne et un représentant des salariés des banques populaires. Revenant sur la notion de personnalité indépendante, elle a reconnu que la possibilité effective de désigner des personnalités répondant concomitamment à des critères d'indépendance et d'expérience sera un défi pour l'Etat chargé de ce choix.

Après que Mme Nicole Bricq a précisé que le droit de vote des représentants des salariés doit être un principe inscrit dans le code de commerce, la commission a rejeté l'amendement n° 2.

La commission a ensuite examiné l'amendement n° 5 tendant à l'alignement par le haut des régimes sociaux des salariés. En indiquant que cet amendement répond à l'inquiétude exprimée par les organisations syndicales sur le caractère lacunaire du dialogue social, Mme Nicole Bricq a souligné que son objet est de défendre non seulement les statuts des salariés, mais également les emplois.

M. Joël Bourdin a objecté qu'un alignement des statuts n'aurait un sens que s'il s'appliquait à l'ensemble d'un groupe homogène. Or, les réseaux des caisses d'épargne et des banques populaires présentent des cultures d'entreprise très différentes et ont vocation à demeurer distincts dans le projet de rapprochement. La commission a alors rejeté l'amendement n° 5.

Mme Nicole Bricq a retiré l'amendement n° 3 relatif au pouvoir de décision des réseaux sur les orientations stratégiques.

Puis la commission a rejeté l'amendement n° 8 visant à étendre aux accords collectifs de groupe la compétence de l'organe central en matière de négociation et également l'amendement n° 6 tendant à encadrer la mission de garantie de la liquidité du groupe et des deux réseaux.

La commission a alors examiné l'amendement n° 4 visant à étendre aux banques populaires les missions d'intérêt général dévolues aux caisses d'épargne. A cette occasion, M. Joël Bourdin a rappelé que le fondement des missions d'intérêt général confiées aux caisses d'épargne a disparu dans la mesure où il constituait la contrepartie de la gestion exclusive du livret A par le réseau.

Mme Nicole Bricq a souligné que, pour autant, la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a maintenu à la charge des caisses d'épargne un certain nombre de missions d'intérêt général.

En appui à cette remarque, M. Jean-Jacques Jégou a cité l'exemple de la mission d'intérêt général consistant à financer les projets d'économie locale et sociale (PELS) qui était autrefois confiée aux caisses d'épargne. Après avoir confirmé ces propos, M. Philippe Marini, rapporteur général, a toutefois indiqué que plus aucune obligation comptable n'est désormais attachée à cette mission depuis l'adoption de la loi de modernisation de l'économie précitée. La commission a alors rejeté l'amendement n° 4.

La commission a également rejeté l'amendement n° 7 proposant de limiter le pouvoir de révocation des dirigeants, M. Philippe Marini, rapporteur général, ayant estimé que ce pouvoir, de nature disciplinaire, a vocation à sanctionner des fautes lourde de gestion qui ne se limitent pas au seul non-respect des instructions en matière de solvabilité.

La commission a alors adopté sans modification l'article premier. Elle a également adopté sans modification les articles 2 (Dispositions de coordination), 3 (Agrément de l'organe central des caisses d'épargne et des banques populaires) et 4 (Transferts du patrimoine, des moyens, des droits et obligations des deux organes centraux actuels vers le nouvel organe central).

Elle a adopté sans modification l'article 5 relatif aux conditions d'applicabilité des conventions de branches et à l'organisation du dialogue social, après avoir rejeté l'amendement n° 9 présenté par Mme Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à donner compétence à l'organe central pour conduire des négociations de groupe.

Puis la commission a adopté sans modification les articles 6 (Mesures de coordination dans le code général des impôts), 6 bis (Information sur les implantations et activités de l'ensemble des banques dans les juridictions non coopératives), 6 ter (Abrogation d'une information spécifique portant sur les implantations et activités des banques dans les juridictions non coopératives) et 7 (Entrée en vigueur du dispositif).

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade qui a exprimé son scepticisme à l'encontre de la réforme constitutionnelle qui conduit le Parlement à dupliquer les débats de commission en séance publique, M. Jean Arthuis, président, a considéré que, pour ces raisons, la publicité des travaux des commissions est souhaitable.

La commission a enfin adopté sans modification le texte du projet de loi.