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Projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

 

TITRE V - GESTION DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Le présent titre est composé à titre principal de l'article 14 qui définit les missions des organismes collecteurs agréés et de l'article 15 qui en précise les conditions d'agrément par l'autorité administrative. Selon les termes de l'exposé des motifs du présent projet de loi, ils ont pour objet de « rendre les circuits de financement plus efficients, notamment grâce à des organismes collecteurs disposant d'une plus grande surface financière et organisés par grands secteurs d'activité. Les mesures proposées visent à permettre des économies d'échelle, une meilleure gestion des fonds collectés, une meilleure prise en compte des mobilités professionnelles et plus de transparence ».

Article 14 - (art. L. 6332-1-1 [nouveau], L. 6332-3, L. 6332-6, L. 6332-7 et L. 6332-13 du code du travail) - Missions des organismes paritaires collecteurs agréés

Objet : Cet article précise les missions des organismes collecteurs partiaires agréés et les modalités de gestion de leurs fonds

I - Les dispositions initiales du projet de loi

La réforme du réseau des organismes collecteurs paritaires agréés (Opca)44(*) constitue un des axes majeurs du présent projet de loi. En effet, tous les rapports réalisés ces dernières années sur la formation professionnelle ont mis en évidence la complexité du système de collecte et l'hétérogénéité des services rendus par les Opca aux entreprises comme aux salariés.

La mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait souligné la nécessité de rationaliser la « nébuleuse des Opca » notamment par la reconfiguration du réseau, la modernisation de l'encadrement des frais de gestion et l'amélioration des services d'ingénierie et d'accompagnement attendus par les entreprises.

En 2008, trois rapports distincts, de l'inspection générale des affaires sociales, du groupe de travail multipartite présidé par Pierre Ferracci et de la Cour des comptes, ont tout particulièrement relevé :

- une grande diversité de moyens et d'organisation et d'organisations qui accroissent les difficultés des Opca à développer auprès des très petites, petites et moyennes entreprises une offre de service diversifiée et de qualité avec au total une faible pénétration des PME45(*) ;

- une « mutualisation très faible » des fonds, en défaveur notamment des entreprises les plus petites, malgré une collecte abondante qui représente plus de la moitié de l'effort des entreprises en matière de formation46(*) ;

- ainsi que des dysfonctionnements dans la gestion et une gouvernance perfectible47(*).

Un large consensus se dégage de ces travaux en faveur d'une réforme de la gestion, de la gouvernance et des missions des Opca.

Les partenaires sociaux signataires de l'Ani du 7 janvier 2009 ont accordé une importance toute particulière à la définition du rôle et des missions des Opca. Outre la précision importante que leurs missions va « au-delà des missions de collecte, de gestion, de mutualisation et de financement des actions », ils ont précisé dans une lettre paritaire consécutive à l'Ani l'ensemble de leurs engagements et de leur préconisations relatives aux missions et critères d'agrément des organismes. Ainsi, ils ont défini une nouvelle approche des missions des Opca et de leurs modalités de réalisation :

- l'accompagnement renforcé des entreprises et une individualisation accrue des parcours de formation ;

- une mission « d'intermédiation » entre les entreprises, TPE et PME, les salariés et les demandeurs d'emploi avec l'offre de formation ;

- la mobilisation d'études et de travaux, en particulier des observatoires prospectifs des métiers et des qualifications.

En outre, ils ont préconisé que les nouveaux agréments des Opca favorisent :

- la capacité d'intervention opérationnelle et financière au niveau sectoriel et intersectoriel ;

- le renforcement des services de proximité au bénéfice des TPE et PME ;

- la mise en place d'un socle de missions d'intérêt collectif devant être effectuées par tous les Opca.

Enfin, ils se sont engagés dans le renforcement de la transparence et de l'harmonisation des règles de gestion, et l'optimisation des frais liés aux opérations de collecte et de gestion des fonds, ainsi qu'à l'élargissement à de nouvelles missions des Opca en faveur des entreprises.

Le présent projet de loi engage les organismes collecteurs à développer des services de proximité et à accroître leurs efforts en direction des petites entreprises. Néanmoins, les éléments clés de cette réorganisation - à savoir le seuil minimal de collecte de 100 millions d'euros qui relève d'une compétence réglementaire, le contenu de la mission de développement de la formation professionnelle des petites entreprises et l'organisation de l'évaluation et du contrôle par la tutelle de ces organismes - ne figurent pas dans le dispositif de l'article 14. Les conditions d'agréments des Opca seront examinées plus bas, dans les dispositions de l'article 15.

Le présent article a pour objet d'inscrire dans le code du travail deux mesures emblématiques : la définition des missions des Opca et l'instauration d'un mécanisme de mutualisation plus favorable aux petites entreprises.

a) L'élargissement des missions des organismes collecteurs paritaires agréés

Si le code du travail encadre très précisément, sur le plan législatif et réglementaire, les conditions d'agrément, de gestion des fonds, de contrôle et de sanction des Organisme collecteur paritaires agréés, aucune disposition n'en définissait les missions.

Cet article insère un article L. 6332-1-1 nouveau qui définit les missions des Opca :

- l'organisme collecteur paritaire agréé contribue au développement de la formation professionnelle continue et de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences au moyen de l'identification et de l'analyse des besoins en terme de compétences ;

- il peut conclure avec l'État des conventions dont l'objet est de définir la part de ses ressources qu'il peut affecter au cofinancement d'actions en faveur de la formation professionnelle.

Ainsi que nous l'avons vu plus haut, cette définition correspond à une transcription très synthétique des termes de l'Ani qui ne mentionne pas spécifiquement les actions qui doivent être mises en oeuvre par les Opca.

Par coordination, le 4° du II de cet article insère cette définition à l'article L. 6332-7 relatif aux fonds d'assurance-formation (FAF) dont le statut est spécifique mais dont les missions sont similaires à celles des Opca.

Les trois catégories d'organismes collecteurs agréés

- Les FAF à gestion paritaire et traditionnellement dédiée aux services auprès des entreprises ;

- les Opca n'ayant pas statut de FAF mais d'association et déléguant leurs interventions auprès des entreprises à des structures patronales ;

- les Fongecif et Agecif, structures régionales ou d'entreprises, spécifiquement chargées de la gestion du congé individuel de formation.

b) L'instauration d'une fongibilité asymétrique des fonds collectés au titre de la formation professionnelle en faveur des entreprises de moins de 50 salariés

Cet article modifie l'article L. 6332-3 qui définit la taille de la section de mutualisation des fonds pour les entreprises de moins de dix salariés, en élevant son plafond à moins de cinquante salariés. Les sommes collectées auprès des entreprises de cette section sont mutualisées dès leur réception.

Il s'agit par cette mesure d'étendre aux entreprises de moins de cinquante salariés la « protection » offerte aux entreprises de moins de dix salariés. Les fonds collectés au sein de cette section demeureraient consacrés aux entreprises de moins de cinquante qui y contribueront. A l'inverse, des fonds provenant des entreprises de cinquante salariés et plus peuvent alimenter cette section. Outre la mutualisation de leurs fonds, ces entreprises bénéficieraient du financement des entreprises plus importantes au travers d'un mécanisme dit de « fongibilité asymétrique ».

Si la section de mutualisation était réservée aux entreprises de moins de dix salariées, c'est que celles-ci sont soumises à une obligation de versement de toutes leurs contributions en faveur de la formation professionnelle : plan de formation, professionnalisation et congé individuel de formation (Cif).

En effet, les Opca collectent les fonds de la formation professionnelle, en application de l'ordonnance du 2 août 2005, sur la base de taux de cotisation assis sur la masse salariale dont les taux et le caractère obligatoire varie selon la taille de l'entreprise. Au-dessus de vingt salariés, le versement du plan de formation à un Opca est facultatif, sauf accord de branche fixant une part minimale de versement à un seul et même organisme, et correspond à une « obligation de faire » de la formation ou de payer. Le tableau ci-dessous décompose les différents taux de versement part type de contribution.

Taux de contribution en % de la masse salariale

Effectifs

Plan de formation

Profession-
nalisation

Congé individuel
de formation

Total

Moins de 10 salariés

0,40 %

0,15%

-

0,55%

Dix à vingt salariés

0,90 % (facultatif)

0,15%

-

1,05%

Vingt salariés et plus

0,90 % (facultatif)

0,50%

0,20 %

1,60%

Cette mesure a pour objet de sanctuariser les fonds de la formation professionnelle versés par les entreprises de moins de cinquante salariés afin de favoriser le financement des actions de formation.

Par coordination avec la transformation de la section des entreprises de moins de dix salariés, les contours des agréments donnés par l'administration aux organismes en fonction de la collecte qu'ils assurent sont modifiés, à l'article L. 6332-7, afin de prendre en compte l'élévation du plafond de la section de 9 à 49 salariés. Ainsi, sont agréés par l'autorité administrative au titre d'une ou plusieurs des catégories suivantes :

1° Pour les contributions dues au titre du plan de formation des employeurs occupant moins de cinquante salariés ;

2° Pour les contributions dues au titre du plan de formation des employeurs occupant cinquante salariés et plus ;

3° Pour les contributions dues au titre de la professionnalisation ;

4° Pour les contributions dues au titre du congé individuel de formation.

Il convient de préciser que ces nouvelles catégories d'agrément ne correspondent plus aux seuils de fixation des taux de contribution obligatoire du plan de formation et n'ont fait l'objet d'aucun accord ou d'aucune préconisation des signataires de l'Ani du 7 janvier 2009.

Enfin, l'article L. 6332-6, qui renvoie à un décret en conseil d'Etat le soin de fixer les règles applicables aux excédents financiers des Opca et à leur utilisation à des fins de formation professionnelle, est modifié pour d'orienter ces fonds vers certaines actions du nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) institué à l'article 9 du présent projet de loi. Il s'agit d'actions « de maintien ou d'accès à l'emploi, de développement des compétences, de formation professionnelle, notamment en faveur des actifs peu ou pas qualifiés et des petites et moyennes entreprises, et de compensation entre organismes collecteurs paritaires agréés, ainsi que pour le financement d'études et d'actions de promotion ».

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant, d'une part, à préciser les missions des Opca, à en évaluer et encadrer la gouvernance et, d'autre part, à rétablir la section des emplyeurs occupant moins de dix salariés.

a) S'agissant de la définition des missions des Opca

L'Assemblée nationale a modifié la rédaction de l'article L. 6332-1-1 nouveau :

- en procédant à une transcription plus détaillée des accords de l'Ani ;

- en prévoyant l'obligation pour les Opca d'assurer un service de proximité, notamment au bénéfice des très petites, petites et moyennes entreprises.

b) S'agissant de l'évaluation et de la gouvernance des Opca

L'Assemblée nationale a prévu :

- une évaluation tous les trois ans des politiques des organismes collecteurs paritaires agréés ;

- et l'incompatibilité des fonctions d'administrateur ou salarié d'un Opca avec les fonctions d'administrateur ou salarié d'un organisme de formation ou d'un établissement de crédit (article L. 6332-2-1 nouveau).

c) S'agissant du maintien de la section des entreprises de moins de dix salariés

Afin de protéger les très petites entreprises, l'assemblée nationale a réintroduit la section des employeurs de moins de dix salariés sans remettre en cause la nouvelle section créée par le présent projet de loi pour les entreprises de moins de cinquante salariés.

Parallèlement, le dispositif d'agrément par sections a été complété pour aménager trois catégories d'agrément, au lieu de deux, pour les contributions au plan de formation :

- des employeurs occupant moins de dix salariés ;

- des employeurs occupant de dix à moins de cinquante salariés ;

- des employeurs occupant cinquante salariés et plus.

Il convient de constater que la discussion du présent projet de loi n'a pas pleinement contribué à simplifier le système. L'enchevêtrement des conditions et des seuils de versement des contributions à la formation professionnelle s'est un peu plus complexifié par la création d'une nouvelle section de mutualisation pour les entreprises de dix à moins de cinquante salariés.

Néanmoins, le mécanisme de « fongibilité asymétrique » descendante, illustré par le tableau ci-dessous, présente l'intérêt de « sanctuariser » les fonds des très petites et petites entreprises pour lesquelles la Cour des comptes a souligné un déficit d'effet redistributif de la mutualisation des fonds48(*).

Conditions de versement aux Opca des contributions la formation professionnelle en fonction du nombre de salariés n application des dispositions du texte adopté à l'Assemblée nationale

 

50 salariés

et plus

Facultatif

0,90 %

sous réserve des accords de branche prévoyant le versement d'une part minimale à un Opca déterminé

Obligatoire 0,50 %

(20 salariés et plus)

Obligatoire 0,20 %

(20 salariés et plus)

         
         

50 salariés

De 10

à moins de 50 salariés

(nouvelle section)

     
         
         

20 salariés

   

Obligatoire

0,15 %

(moins de 20 salariés)

 

10 salariés

Moins de

10 salariés

Obligatoire 0,40 %

   
         
         

Nombre de salariés

Sections de mutualisation des fonds versés aux Opca

Plan de formation

(versement obligatoire ou facultatif selon le nombre de salariés)

Professionnalisation

(versement obligatoire quelque soit le nombre de salariés)

Congé individuel de formation

(versement à partir de 20 salariés)

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, huit amendements destinés à doter la gouvernance des Opca de nouveaux outils pour améliorer la transparence et l'efficience de la gestion.

a) L'instauration de conventions d'objectif et de moyens à l'article L. 6332-1-1

Cet amendement vise tout d'abord à préciser et compléter la transcription, adoptée à l'Assemblée nationale, des dispositions de l'Ani relatives au rôle et à la mission des Opca en y ajoutant la participation au financement de l'ingénierie de certification prévue à l'article 34 de l'accord.

Ensuite, il complète l'évaluation prévue par le texte issu de l'Assemblée nationale en instaurant l'obligation pour chaque Opca de conclure une convention d'objectifs et de moyens pour une durée de trois ans avec l'Etat. Une telle contractualisation a pour objet de donner corps à une préconisation des partenaires sociaux, dans la lettre paritaire consécutive de l'Ani, tendant à optimiser les modalités de détermination des frais de gestion et d'information et à prendre en compte l'élargissement de la mission des Opca auprès des entreprises.

L'introduction de la convention d'objectifs et de moyens, comme outil de définition des modalités de financement et de mise en oeuvre des politiques des Opca a été recommandée par le rapport de l'inspection générale des affaires sociales. Elle s'inscrit également dans l'esprit de l'accord des partenaires sociaux du 7 janvier 2009, qui rappellent leur attachement à la maîtrise des frais de gestion et de fonctionnement.

De plus, cette convention servira de cadre pour la fixation, de manière individualisée pour chaque Opca, de la part de collecte qui sera affectée aux frais de gestion, en tenant compte des objectifs de performances et des services de proximité qui seront mis en oeuvre.

b) La publication d'une charte des bonnes pratiques pour les organismes collecteurs paritaires agréés et les entreprises à l'article L. 6332-1-2 (nouveau)

Le renforcement des missions d'information et d'accompagnement des entreprises par les Opca conduira ces organismes à diversifier leurs activités et à engager des réformes de structures importantes. A cet égard, les partenaires sociaux ont défini une nouvelle approche des missions des Opca et de leurs modalités de réalisation qui vont au-delà des fonctions de collecte, de gestion et de financement. A la faveur de cette réforme, qui met en évidence le rôle « d'intermédiation » des Opca avec de nombreux acteurs - entreprises, salariés, Pôle emploi, organismes de formation, mais aussi l'Etat et les régions - , la réorganisation globale du réseau doit s'accompagner non seulement d'un effort de transparence dans la gouvernance et la gestion, qui relève de la convention d'objectifs et de moyens, mais aussi dans le fonctionnement à l'égard des tiers, notamment les entreprises.

C'est pourquoi cet amendement confie au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) la charge d'établir une charte des bonnes pratiques qui serait applicable à l'ensemble des Opca. La mise en place d'un tel « guide de bonne conduite » aurait pour objet d'harmoniser les services rendus par les Opca, de sécuriser leurs relations avec les tiers, d'améliorer la qualité de la commande de formation et de conforter le FPSPP dans son rôle d'animation, de soutien et de coordination du réseau de financement de la formation professionnelle continue. A cet égard, cette disposition répond au souci exprimé dans l'Ani « de meilleure information et de lisibilité » des règles de prise en charge par les Opca.

c) Un nouvel encadrement des frais de gestion fondé sur l'évaluation et la performance à l'article L. 6332-6

Aujourd'hui, les Opca opèrent des prélèvements pour frais de gestion exprimés en pourcentage de leur collecte. Ainsi, un arrêté du ministère de l'emploi en date du 4 janvier 1996 en fixe le taux maximum à 9,9 %. Ce taux est porté à 11,9 % pour l'Agefos-PME et Opcalia, dans la mesure où ces deux Opca interprofessionnels effectuent une collecte plus difficile auprès des entreprises de moins de dix salariés. Or, ces taux plafonds ne prennent ni en compte la réalité des services réellement effectués par les organismes, ni la diversité de leurs coûts de gestion.

De l'avis de la Cour des comptes, de l'inspection générale des affaires sociales, comme du groupe multipartite sur la formation professionnelle, le dispositif actuel n'incite pas aux économies de gestion. Cette question s'avère d'autant plus importante que la collecte globale des Opca en 2007 s'est élevée à plus de 5,7 milliards d'euros, pour près de 1,5 million d'entreprises et 16,5 millions de salariés couverts49(*). Ces chiffres suffisent à mettre en évidence l'enjeu que représente la réforme du réseau de collecte en matière de maîtrise des dépenses, d'efficience de gestion et de qualité de service.

Cet amendement précise les conditions dans lesquelles les sommes collectées par les Opca sont dépensées en frais de gestion et d'information en prévoyant qu'un décret définira les modalités de fixation du plafond des dépenses relatives aux frais de gestion et d'information des organismes collecteurs paritaires agréés. Ce plafond, fixé par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle, est composé d'une part fixe exprimée en pourcentage de la collecte et d'une part variable déterminée pour chaque organisme collecteur paritaire agréé par la convention d'objectifs et de moyens

d) De nouvelles règles de transparence et de gouvernance : incompatibilité de fonctions et présence de personnalités extérieures dans les conseils d'administration

Deux dispositions ont été adoptées tendant à :

- la suppression de l'incompatibilité concernant la fonction d'administrateur dans un établissement de crédit avec celle d'administrateur d'un organisme collecteur paritaire agréé à l'article L. 6332-2-1 (nouveau). Ce faisant, il ne s'agit pas de revenir sur le principe de l'incompatibilité adopté à l'unanimité à l'Assemblée nationale, mais de résorber un point de blocage technique : les règles d'information des instances paritaires et du commissaire aux comptes sont conservées. L'adoption à l'Assemblée nationale d'une disposition tendant à interdire tout cumul de fonctions d'administrateur ou salarié entre, d'une part, les établissements de formation ou de crédit et, d'autre part, les Opca procède d'une clarification de la gouvernance de ces organismes permettant de mettre fin à d'éventuels conflits d'intérêts. Il convient toutefois de rappeler que ces cas de cumul de mandats ne sont aujourd'hui encadrés que sur le plan réglementaire : l'article R. 6332-19 du code du travail prévoit en effet que les cumuls de fonctions sont portés à la connaissance des instances paritaires et du commissaire aux comptes qui établit alors un rapport spécial. Or, dans le cas particulier des établissements de crédit, l'incompatibilité rend impossible la constitution du conseil d'administration d'un Opca relevant de la branche bancaire ;

- l'introduction de personnalités extérieures dans les conseils d'administration des organismes collecteurs paritaires agréés à l'article L. 6332-6. Sans remettre en cause l'attachement des partenaires sociaux à la gestion paritaire de ces organismes, la présence de personnalités extérieures qui n'appartiendraient pas aux organisations syndicales patronales ou de salariés et qui n'auraient qu'une voix consultative, a fait l'objet d'une recommandation du rapport du groupe de travail multipartite présidé par Pierre Ferracci. Elle traduit sur le plan législatif un engagement des signataires de l'Ani de renforcer la transparence des activités des Opca. Par ailleurs, il convient de rappeler que l'élargissement de la mission des Opca en matière d'information et d'accompagnement des besoins des entreprises constitue un changement profond vers un rôle « d'intermédiation » entre les entreprises, les salariés, et les acteurs de la formation. Cette ouverture à des compétences extérieures est de nature, au-delà des seules activités de collecte et de gestion, d'améliorer la connaissance mutuelle et la coordination des parties prenantes de la formation professionnelle.

e) La correction de l'effet de seuil provoqué par la création d'une section spécifique pour les entreprises occupant dix à moins de cinquante salariés

Cet amendement a pour objet de corriger un effet pervers de l'instauration de la nouvelle section des employeurs occupant dix à moins de cinquante salariés. A cet effet, il complète l'article L. 6332-3-1 nouveau, portant création de la nouvelle section, en prévoyant que « pour le financement des plans de formation présentés par les employeurs occupant de dix à moins de cinquante salariés, les conventions de branche ou accords professionnels ne peuvent fixer une part minimale de versement, à un seul et unique organisme collecteur paritaire agréé désigné par la convention ou l'accord, plus élevée que celle prévue pour les employeurs occupant cinquante salariés et plus ».

Certes, il convient de se féliciter de la mutualisation des fonds versés par ces entreprises et du mécanisme de « fongibilité asymétrique », qui a pour principe de sanctuariser les fonds versés par ces entreprises tout en permettant d'y affecter les versements effectués par les entreprises de cinquante salariés et plus. Néanmoins, la création de cette section spécifique présente deux inconvénients :

- elle vient complexifier un peu plus le dispositif existant. En effet, cette section s'ajoute à la section des entreprises de moins de dix salariés que l'Assemblée nationale a maintenue à juste titre et qui bénéficie, à son niveau, de la même fongibilité asymétrique ;

- par ailleurs, la mutualisation des fonds de la section des moins de dix salariés a pour corollaire l'obligation de versement à un organisme collecteur paritaire agréé du financement de la formation professionnelle (plan de formation, professionnalisation et congé individuel formation). Or tel n'est pas le cas pour les entreprises de 10 salariés et plus puisque le versement du plan de formation est facultatif dans la mesure où l'entreprise peut choisir, à ce titre, d'effectuer elle-même ces dépenses de formation : Il s'agit donc pour la section des « 10-49 » d'une mutualisation sur des fonds en partie facultatifs.

Par ailleurs, les partenaires sociaux signataires de l'Ani, réunis en table ronde par la commission spéciale, comme les représentants des organismes collecteurs paritaires agréés ont très largement remis en cause l'utilité d'une telle section, arguant du fait que ces entreprises ne rencontrent pas de difficultés de mobilisation des fonds du plan de formation lorsqu'elles en font la demande auprès de leur Opca.

Ils ont mis en lumière le risque de voir se réduire la liberté des entreprises de verser ou non à un Opca leur contribution au plan de formation. Les branches professionnelles pourraient alors décider d'appliquer aux entreprises de dix à moins de cinquante salariés une obligation conventionnelle de versement minimum plus élevée que pour les entreprises de taille supérieure afin non seulement de « capter » une part plus grande de financement, mais aussi d'accroitre « artificiellement » le montant de la collecte globale de l'Opca dans la perspective du relèvement du seuil d'agrément à 100 millions d'euros annoncé dans l'exposé des motifs du présent projet de loi.

L'objet de cet amendement est prévenir ces dérives non pas en instaurant une liberté totale de choix de l'Opca, dont on sait qu'elle présente un risque pour l'équilibre des branches qui demeurent un des piliers de notre organisation professionnelle, mais en fixant un plafond de « captation » du plan de formation.

Enfin, deux amendements ont eu pour objet :

- de supprimer de la rédaction de l'alinéa 5° de l'article L. 6332-6, relatif à l'affectation des fonds excédentaires des Opca, une énumération non exhaustive d'actions prévues par l'article L. 6332-21 qui fixe la liste de l'affectation des ressources du nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels ;

- et de procéder à une coordination technique à l'article L. 6332-7, relatif aux missions des fonds d'assurance-formation.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 - (art. L. 6332-1 du code du travail) - Régime de l'agrément des organismes collecteurs paritaires

Objet : Cet article définit les conditions d'agrément par l'autorité administrative des organismes collecteurs paritaires

I - Les dispositions initiales du projet de loi

La réforme du réseau des Opca constitue une recommandation de l'ensemble des acteurs de la formation professionnelle. En ce sens, les signataires de l'Ani du 7 janvier 2009 ont clairement souhaité « que les nouveaux agréments des Opca (et notamment lors de regroupements ou de créations) reposent sur une logique de proximité professionnelle (secteurs d'activités ou métiers connexes, problématiques de qualification des salariés communes ou proches, chaîne de valeurs,...) et de libre adhésion, par accord, des organisations représentatives d'employeurs et de salariés concernées, et favorisent :

« - la capacité d'intervention opérationnelle et financière au niveau sectoriel et intersectoriel,

« - la capacité à renforcer le service de proximité au bénéfice des entreprises, notamment des TPE-PME, en tenant compte de la diversité des besoins des entreprises au regard de leur taille et de la structuration des branches professionnelles,

« - la capacité à informer les entreprises et les institutions représentatives du personnel sur les dispositifs de qualification ou de requalification des salariés et des demandeurs d'emploi, telle que prévue à l'article 28 de l'Ani du 7 janvier 2009 et, plus largement, sur les modalités d'accès à la formation. »50(*)

Cet engagement résulte d'un constat partagé selon lequel le regroupement et la « professionnalisation » des organismes collecteurs constitue un préalable à la mise en oeuvre des nouvelles missions d'accompagnement et de services de proximité aux très petites, petites et moyennes entreprises prévue à l'article 14 du présent projet de loi.

Cette réforme du réseau s'articulerait autour d'un critère simple et objectif : l'élévation par voie réglementaire du niveau minimum de collecte de chaque organisme agréé au niveau national à 100 millions d'euros. Or, selon les données disponibles pour l'année 2007, seuls 16 organismes agréés sur 97 dépassent actuellement ce seuil. Il s'agirait alors de la seconde vague de regroupement des Opca.

En effet, la loi du 20 décembre 1993 a simplifié la cartographie des Opca en instaurant un seuil minimal de collecte, fixé par voie règlementaire à 100 millions de francs (15 millions d'euros) afin d'empêcher la survivance d'Opca trop petits, en promouvant le regroupement national de la collecte par grands secteurs d'activité autour d'Opca de branche et en proposant une collecte régionale interprofessionnelle au moyen d'Opca régionaux.

Au terme de cette première vague de restructuration, les quelque 255 organismes préexistants (pour 320 branches) ont laissé la place à une centaine d'Opca : on en décompte aujourd'hui 97.

Le réseau des organismes collecteurs paritaires agréés

En 2007, 97 organismes collecteurs paritaires sont agréés :

- quarante Opca de branches nationaux ;

- deux organismes nationaux interprofessionnels et interbranches : l'Opcalia, qui coordonne les vingt-cinq Opcalia régionaux et héberge quatorze branches professionnelles, et l'Agefos-PME, Opca interprofessionnel qui héberge en outre trente-huit branches ;

- vingt-cinq Opcalia, organismes paritaires collecteurs agréés interprofessionnels et régionaux ;

- trente et un Opca gestionnaires du contrat individuel de formation (Opacif) dont vingt-six Opca interprofessionnels régionaux (Fongecif) et cinq nationaux (Agecif).

Source : Annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle »

Les conditions d'agrément des organismes collecteurs paritaires sont régies par l'article L. 6332-1 du code du travail qui prévoit :

- que « l'organisme collecteur paritaire habilité à recevoir les contributions des employeurs au titre du chapitre Ier doit être agréé par l'autorité administrative» ;

- qu'il a « une compétence nationale, interrégionale ou régionale» ;

- et que « l'agrément est subordonné à l'existence d'un accord conclu à cette fin entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives dans le champ d'application de l'accord ».

Le présent article organise donc l'extinction du régime actuel d'agrément et définit les critères sur lesquels l'autorité administrative des organismes collecteurs paritaires accordera son agrément.

a) L'expiration des agréments actuels dans un délai de deux ans

Le I de cet article prévoit que la validité des agréments délivrés aux organismes collecteurs paritaires des fonds de la formation professionnelle continue expire au plus tard deux ans après la date de publication de la présente loi.

Compte tenu du calendrier d'examen du présent projet de loi, la période de transition ainsi ménagée devrait s'achever en octobre 2011 ; les regroupements devraient s'organiser pendant cette période.

b) Les nouvelles conditions d'agrément des organismes collecteurs paritaires

Le II du présent article 15 fixe les nouvelles conditions d'agrément par l'Etat des Opca en insérant à l'article L. 6332-1 du code du travail des critères déjà prévus par des dispositions réglementaires :

- l'importance de leur capacité financière ;

- leur organisation professionnelle ou interprofessionnelle ;

- leur aptitude à remplir leurs missions ;

- leur capacité à assurer des services de proximité.

Ces critères, actuellement énumérés à l'article R. 6332-8, sont donc élevé au niveau législatif. Par ailleurs il convient d'observer que la procédure de délivrance et de retrait d'agrément est entièrement définie par voie réglementaire, aux articles R. 6332-1 à R. 6332-15, y compris la fixation du montant minimal de la collecte de quinze millions d'euros ouvrant droit à un agrément national (art. R. 6332-9).

En outre, il introduit deux nouveaux critères tenant :

- à leur mode de gestion paritaire ;

- et au fait que les services de proximité doivent être orientés vers les très petites, les petites et les moyennes entreprises, au niveau des territoires.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre des modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant :

- à ce que l'agrément soit soumis à l'application d'engagements relatifs à la transparence des comptes des Opca ;

- et à la possibilité pour un organisme collecteur paritaire interprofessionnel d'être agréé même s'il n'est signé, en ce qui concerne la représentation des employeurs, que par une seule organisation syndicale représentative d'employeurs. Il s'agit de permettre aux deux Opca interprofessionnels - Opcalia et Agefos-PME dont les seuls représentants employeurs sont respectivement le Medef et CGPME - de continuer à être éligibles à l'agrément.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission a adopté deux amendements, à l'initiative de son rapporteur.

Le premier amendement a pour objet de rendre plus lisible la date d'échéance de l'agrément des organismes paritaires collecteurs en fixant au 1er janvier 2012 l'expiration de l'ensemble des agréments en cours plutôt qu'à une date aléatoire qui, en tout état de cause, interviendrait dans le courant du mois d'octobre ou de novembre 2011 sous réserve de l'adoption du présent projet de loi.

Le second amendement vise à compléter les critères d'agrément des organismes collecteurs paritaires.

Le seuil de collecte ouvrant droit à l'agrément des Opca est actuellement fixé à 15 millions d'euros (anciennement 100 millions de francs) par voie réglementaire à l'article R. 6332-9 du code du travail en application de l'article L. 6332-6 qui renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des conditions dans lesquelles l'agrément de l'organisme paritaire collecteur peut être accordé ou retiré. Il apparaît aujourd'hui nécessaire d'en fixer plus précisément le cadre législatif. En effet, l'exposé des motifs du présent projet de loi indique que ce seuil sera relevé à 100 millions d'euros. Cela pose la question du devenir de la grande majorité des Opca puisqu'en 2007, 67 Opca sur 97 ne dépassaient pas un seuil de collecte de 50 millions d'euros, seuil que la mission commune d'information sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait d'ailleurs préconisé de retenir. A cet égard, il convient de préciser que dans la mesure où ce critère de capacité financière ne concernerait que les organismes agréés au niveau national, les Fongecif régionaux ne seraient pas concernés par l'obligation de regroupement.

Si les rapprochements doivent s'opérer suivant des logiques professionnelles, il se pose la question des « mariages contre nature » qui pourraient se conclure uniquement pour atteindre le seuil de collecte, sans que de réels gains en performances et en économies ne soient réalisés, au risque de créer des « monstres administratifs » dont chacun connaît les surcoûts initiaux liés aux opérations de fusion : systèmes informatiques, gestion des statuts des personnels, etc. Votre rapporteur n'a pas souhaité élever au niveau législatif la fixation du seuil de collecte afin de préserver au système la souplesse et l'adaptabilité nécessaire. Il souscrit à cet égard à la préconisation des partenaires sociaux de ne pas faire du seuil de collecte le seul critère pertinent d'agrément.

Ceux-ci ont par ailleurs appelé de leurs voeux que « les nouveaux agréments des Opca (et notamment lors de regroupements ou de créations) reposent sur une logique de proximité professionnelle (secteurs d'activités ou métiers connexes, problématiques de qualification des salariés communes ou proches, chaîne de valeurs,...) et de libre adhésion, par accord, des organisations représentatives d'employeurs et de salariés concernées », et ont rappelé « leur attachement à la parfaite transparence des modalités de gestion et à la maîtrise des frais de gestion et de fonctionnement ».

C'est pourquoi, cet amendement vise à ajouter les critères d'agrément suivants :

- la cohérence de leur champ d'intervention géographique et professionnel ou interprofessionnel ;

- et des engagements en matière de transparence de la gouvernance, de publicité des comptes, de présence de personnalités extérieures dans les conseils d'administration et d'application de la charte des bonnes pratiques.

L'ensemble de ces critères, associés à l'obligation de conclure une convention d'objectifs et de moyens et de justifier de l'utilisation des frais de gestion dans le cadre d'un dialogue de gestion fondé sur la qualité du service de proximité, constitue une nouvelle « boîte à outil » de nature à engager les Opca sur la voie de la transparence et de l'efficience.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 15 bis A (nouveau) - Remplacement des salariés en formation des très petites entreprises

Objet : Cet article, inséré à l'initiative de votre rapporteur, tend à faciliter, à titre expérimental, le remplacement des salariés des très petites entreprises qui partent en formation.

Le présent article met en place une mesure de remplacement des salariés des très petites entreprises fondée sur un dispositif expérimental de financement. Il s'agit de faire supporter les dépenses correspondant aux rémunérations versées à un salarié recruté par une entreprise employant moins de dix salariés pour remplacer un salarié absent de l'entreprise pour cause de formation sur la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue dans le cadre du plan de formation.

La durée de l'expérimentation serait comprise entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2011. Le coût et la durée maximum des formations seront déterminés par voie réglementaire. Enfin, un rapport sur la présente expérimentation, qui évalue en particulier son impact sur l'accès à la formation, sera remis au Parlement par le Gouvernement au plus tard le 30 septembre 2011.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 15 bis - (art. L. 6331-20 du code du travail) - Financement de la formation des bénévoles non cadres

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, étend la possibilité de financement par les organismes collecteurs paritaires agréés de la formation des cadres bénévoles aux bénévoles non cadres

L'article L. 6331-20 du code du travail prévoit que « les formations destinées à permettre aux cadres bénévoles du mouvement coopératif, associatif ou mutualiste d'acquérir les compétences nécessaires à l'exercice de leurs responsabilités sont regardées comme des actions de formation [...] et peuvent également faire l'objet d'un financement par les fonds d'assurance-formation ».

Introduite en séance publique à l'Assemblée nationale, la suppression du mot « cadres » permet ainsi aux bénévoles non cadres de bénéficier d'actions de formations.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 15 ter - (art. L. 6523-1 du code du travail) - Régime de collecte outre-mer des fonds versés au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation par les entreprises relevant du secteur agricole

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, permet aux entreprises relevant du secteur de la production agricole de verser leur contribution au titre de la formation professionnelle à l'organisme collecteur paritaire agréé relevant de leur branche

L'article L. 6523-1 du code du travail prévoit que dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, « les fonds versés au titre des contrats et périodes de professionnalisation et du droit individuel à la formation ne peuvent être collectés que par des organismes agréés à compétence interprofessionnelle, à l'exception des contributions des entreprises relevant du secteur du bâtiment et des travaux publics et de la coopération et du développement agricoles ».

Il se trouve que le FAFSEA, qui est un organisme collecteur paritaire agréé du secteur agricole, collecte ces fonds auprès des entreprises relevant du secteur de la production agricole.

Cet article, adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, vise à inclure les activités relevant de la production agricole dans le champ de la collecte réalisée par des Opca de branche.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* 44Le code du travail vise les « OCPA », c'est-à-dire des organismes collecteurs paritaires agréés. Le terme d'Opca ne correspond donc pas à une terminologie juridique mais à un usage instauré par les praticiens.

* 45 Rapport RM 2008-023P de mars 2008 - « Evaluation du service rendu par les oranismes collecteurs agréés (Opca, OPACIF et FAF) » - Pierre de Saintignon, Danielle Vilchien, Philippe Dole et Jérôme Guedj.

* 46 Cour des comptes - Rapport public thématique « La formation professionnelle tout au long de la vie » - octobre 2008.

* 47 Synthèse des travaux du groupe multipartite sur la formation professionnelle - 10 juillet 2008.

* 48 Outre un taux de participation à la formation professionnelle plus faible pour les entreprises de moins de 50 salariés (1,29 % pour les entreprises de moins de 20 salariés et 1,9 % pour celles comprises entre 20 et 49, contre 2,26 % pour les entreprises de 50 à 249 salariés), la part des contributions versées aux Opca au titre du plan de formation par les entreprises de moins de 50 salariés (18,3 %) est plus élevée en proportion que le nombre de salariés couverts (16,66 %). Cette inégalité s'estompe à partir de 200 salariés (source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle »).

* 49 Source : annexe au projet de loi de finances pour 2009 « Formation professionnelle ».

* 50 Lettre paritaire consécutive à l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 relative aux missions et critères d'agrément des Opca.