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Projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

 

TITRE VII - COORDINATION DES POLITIQUES DE FORMATION PROFESSIONNELLE ET CONTRÔLE DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

Article 20 - (art. L. 214-13 du code de l'éducation et L. 4424-34 du code général des collectivités territoriales) - Régime du plan régional de développement des formations professionnelles

Objet : Cet article réforme les modalités d'établissement du plan régional de développement des formations professionnelles.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

a) L'origine du plan régional de développement des formations professionnelles

Le plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF), institué progressivement par les lois de 1993, 2002 et 2004 61(*), est élaboré et adopté par les conseils régionaux à l'issue d'une concertation avec les acteurs concernés : l'Etat, les collectivités territoriales concernées et les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national.

Il convient de rappeler que la loi quinquennale du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle comportait, outre son caractère programmatique, une dimension organique forte. En effet, elle a étendu, dans le domaine de la formation, les compétences attribuées aux régions par les premières lois de décentralisation de 1983. Elle a fait des conseils régionaux « les grands coordonnateurs »62(*) de l'action publique en matière de formation professionnelle des jeunes, les plaçant au centre du réseau des acteurs de la formation professionnelle au niveau territorial.

Obligatoire depuis la loi du 17 août 2004, le PRDF a pour objet de définir une programmation à moyen terme des actions de formation professionnelle des jeunes et des adultes et de favoriser un développement cohérent des filières de formation.

Mais, si les régions ont été légitimées dans leur rôle de coordination, il est apparu, au fil de l'application de ce dispositif, une ambiguïté sur le caractère unilatéral ou contractuel du PRDF. En effet, celui-ci n'est pas prescriptif ou opposable du seul fait de son adoption par le conseil régional puisqu'il est soumis, pour son application, à des conventions annuelles souscrites avec l'Etat pour la programmation et le financement des actions (IV de l'article L. 214-13), ou à des contrats d'objectifs conclus avec les organisations représentatives des milieux socioprofessionnels, l'ex-ANPE devenue Pôle emploi et les chambres consulaires (V de l'article L. 214-13).

b) Le dispositif proposé par le Gouvernement

Cet article modifie l'article L. 214-13 du code de l'éducation, qui fixe le régime du plan régional de développement des formations professionnelles (PRDF), dans le but, selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, de « renforcer la coordination des actions de l'Etat, des conseils régionaux et des partenaires sociaux, notamment en contractualisant le plan régional de développement des formations professionnelles avec l'Etat et en associant les partenaires sociaux à son élaboration ».

L'article 20 ne modifie pas l'objet du PRDF mais introduit des dispositions qui lui confèrent un caractère « contractuel ».

Ainsi le 1° du I de cet article propose une nouvelle rédaction du I de l'article L. 214-13 :

- le PRDF reste élaboré par chaque région et sa durée est fixée à six ans débutant le 1er juin de la première année civile suivant le début de la mandature du conseil régional ;

- l'objet du plan, qui procède d'une réécriture des dispositions existantes, est complété par « l'analyse des besoins en termes d'emplois et de compétences par bassins d'emploi » ;

- il est toujours élaboré dans le cadre d'une concertation entre l'Etat, les collectivités territoriales concernées, les organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives à l'échelon national, auxquels s'ajoute la référence à Pôle emploi, en remplacement de celle à l'ANPE, et doit prendre en compte les objectifs et le contenu de la formation professionnelle prévus par l'article L. 6111-1 ;

- la novation principale de l'article concerne la signature du PRDF par « le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région et l'autorité académique » ;

- la consultation des conseils généraux, du conseil économique et social régional, des chambres consulaires, du conseil académique de l'éducation nationale, du comité régional de l'enseignement agricole et du comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), est remplacée par une procédure de demande préalable d'avis avant la signature du plan ;

- enfin, une procédure d'évaluation du plan par les parties signataires est créée, dont le cadre général est défini par le conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie.

Le 2° du I de cet article a pour objet d'insérer au IV de l'article L. 214-13, relatif à la mise en oeuvre de conventions annuelles d'application avec l'Etat, la mention selon laquelle Pôle emploi est signataire, avec l'Etat et la région, lorsque les demandeurs d'emploi sont concernés et que les conventions comportent des engagements réciproques.

Le II de cet article modifie l'article L. 4424-34 du code général des collectivités territoriales afin de transposer les dispositions prévues au I aux modalités particulières d'établissement du PRDF en Corse, en remplaçant la mention « conseil régional » par « conseil exécutif de Corse ».

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article tendant à préciser que :

- le PRDF porte sur l'ensemble du territoire régional et qu'il peut être décliné par bassin d'emploi ;

- la signature de l'autorité académique ne concerne que les aspects du plan régional qui relèvent de la formation initiale.

III - Le texte adopté par la commission

Etudiant la mise en oeuvre des politiques de formation régionales, la mission commune d'information du Sénat sur le fonctionnement des dispositifs de formation professionnelle avait d'emblée posé le postulat suivant : « en théorie, le PRDF apparaît comme l'instrument, par excellence, de programmation et de mise en cohérence régionales »63(*). En pratique, elle a conclu que l'hétérogénéité des PRDF et leur caractère non contraignant exigeaient la définition d'un nouveau cadre contractuel :

- en confiant le pilotage de la formation professionnelle au président du conseil régional, sous l'autorité duquel le PRDF est élaboré ;

- en organisant un véritable dialogue social au niveau régional ;

- et, surtout, « en lui donnant valeur d'engagement pour tous ceux qui ont été associés à son élaboration et à sa conclusion », l'Etat, la région, mais aussi les partenaires sociaux.

Ces recommandations s'appuyaient sur la nécessité de sortir d'un cadre de « responsabilités séparées », pour entrer dans un processus de contractualisation avec des « responsabilité partagées ».

Par ailleurs, le groupe multipartite sur la formation professionnelle, présidé par Pierre Ferracci, s'est également penché sur la question de la perception de la valeur contraignante du plan : comment faire en sorte que le PRDF soit « un support de programmation accepté par les différents acteurs » ? A cet égard, il a proposé de confirmer le PRDF comme outil d'orientation stratégique résultant de la concertation de l'ensemble des membres du CCREFP dans lequel l'Etat, la région et les partenaires sociaux sont présents. Sans méconnaître les difficultés de fonctionnement du CCREFP dans certaines régions, la co-construction du plan par l'ensemble des acteurs serait de nature à les inciter à une participation plus active et à une prise d'engagement dans la traduction concrète des orientations retenues.

S'appuyant sur ces considérations et constatant l'incertitude soulevée par le texte proposé par le projet de loi en cas de non-signature d'une des parties - dans ce cas le PRDF n'existe pas -, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement procédant à une réécriture de l'article 20.

Elle a consacré le caractère contractuel et contraignant du plan en proposant une nouvelle dénomination : le « contrat de plan régional de développement des formations professionnelles » (CPRDF). Celui-ci s'inscrit dans un nouveau processus d'élaboration, associant les partenaires sociaux à l'Etat, dans sa représentation régionale et académique, et à la région afin de parvenir à un engagement véritablement tripartite.

Sans que l'objet du plan, ni la procédure de suivi et d'évaluation proposée par le texte adopté à l'Assemblée nationale, ne soient modifiés, l'amendement adopté par votre commission a apporté les modifications suivantes :

- le plan régional est élaboré par la région dans le cadre du CCREFP et sur la base des documents d'orientation présentés par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région, l'autorité académique et les organisations d'employeurs et de salariés. Le comité procède à une concertation avec les collectivités territoriales concernées et Pôle emploi ;

- il est adopté par le conseil régional après consultation des départements, puis est signé par le président du conseil régional, le représentant de l'Etat dans la région et, en ce qui concerne la formation initiale, par l'autorité académique ;

- il engage les parties représentées au sein du CCREFP.

Enfin, pour mieux adapter la durée du plan à celle des mandatures des conseils régionaux, il est précisé que celui-ci prend effet le 1er juin de la première année civile suivant le début de la mandature.

Cet amendement vise ainsi à renforcer la contractualisation du PRDF prévue par le projet de loi en faisant de ce document un véritable contrat de plan régional de développement des formations professionnelles, élaboré par les trois partenaires - région, Etat, partenaires sociaux - au sein du CCREFP.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 21 - (art. L. 6361-1, L. 6363-2 et L. 6361-5 du code du travail) - Compétence des agents de catégorie A en matière de contrôle de la formation professionnelle

Objet : Cet article étend aux agents de catégorie A relevant de l'autorité du ministre chargé de la formation professionnelle les pouvoirs de contrôle aujourd'hui dévolus aux inspecteurs et contrôleurs du travail, et inspecteurs de la formation professionnelle.

Cet article modifie les articles L. 6361-1, L. 6363-2 et L. 6361-5 du code du travail qui, au sein du chapitre VI « Contrôle de la formation professionnelle continue », définissent les modalités du contrôle administratif et financier de l'Etat sur les dépenses et activités de formation des organismes collecteurs paritaires agréés, des organismes de formation et de leurs sous-traitants. Aux termes de l'article L. 6361-5, les agents de contrôle assermentés et compétents pour exercer le contrôle de la formation professionnelle sont concurremment avec les inspecteurs de la formation professionnelle, les inspecteurs et contrôleurs du travail.

Il convient de préciser que si ces fonctions relèvent de corps statutaires distincts, depuis le 1er janvier 1995, les directions régionales du travail et de l'emploi et les délégations régionales à la formation professionnelle ont fusionné pour donner naissance aux directions régionales du travail. Ces emplois relèvent donc de la même administration64(*), le corps des inspecteurs de la formation professionnelle étant placé en voie d'extinction depuis cette date. Au total, on compte près de 1 400 agents de contrôle (dont 455 inspecteurs et 950 contrôleurs) relevant du ministère du travail. Ils peuvent rechercher et constater par procès-verbal, ensuite transmis au procureur de la République, les infractions à la législation sur la formation professionnelle.

Le nombre limité d'agents, confronté à l'augmentation du nombre des organismes de formation et à la mise en place de la nouvelle procédure d'examen préalable des déclarations d'activité de formation, rend nécessaire un accroissement des effectifs en charge du contrôle. C'est pourquoi le présent article prévoit que des agents de catégorie A placés sous l'autorité du ministre chargé de la formation professionnelle pourront renforcer les corps d'inspection à la condition d'être assermentés et commissionnés à cet effet.

Deux amendements, adoptés par l'Assemblée nationale, sont venus préciser que les agents de catégorie A prévus en renfort doivent relever de la fonction publique de l'Etat.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 22 - (art. L. 6361-1 et L. 6362-4 du code du travail) - Contrôle administratif et financier de l'Etat sur les actions financées par le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, étend le contrôle administratif et financier de l'Etat sur les actions financées par les collectivités locales et les Opca, aux actions qui seront financées par le nouveau fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et par Pôle emploi.

Cet article ajoute le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et Pôle emploi dans le champ du contrôle administratif et financier que l'Etat exerce, en application des articles L. 6361-1 et L. 6362-4 du code du travail, sur les employeurs afin de vérifier leur participation au développement de la formation professionnelle continue et la réalité des actions de formation conduites. Il s'agit de vérifier que les financements de l'Etat, des collectivités locales, des Opca et, maintenant, du FPSPP et de Pôle emploi sont utilisés conformément à leur destination.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 - (art. L. 6362-1 et L. 6362-11 du code du travail) - Dispositif de communication des renseignements nécessaires à l'accomplissement des opérations de contrôle

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit l'extension de l'obligation de communication des renseignements nécessaires à l'accomplissement des opérations de contrôle au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) et à Pôle emploi.

A l'image de l'article 22 relatif au contrôle de l'administration, le présent article procède à une actualisation des articles L. 6362-1 et L. 6362-11 du code du travail en ajoutant la mention du FPSPP, en lieu et place du fonds unique de péréquation, et Pôle emploi.

Actuellement l'autorité administrative dispose d'un droit de communication des renseignements nécessaires à l'accomplissement de sa mission auprès de l'administration fiscale, des organismes de sécurité sociale, des organismes collecteurs paritaires agréés, du fonds national de péréquation et des administrations qui financent des actions de formation.

Votre commission a apporté, à l'initiative de son rapporteur, une modification rédactionnelle tendant à rétablir la terminologie exacte du FPSPP créé à l'occasion du présent projet de loi.

Elle a adopté cet article ainsi modifié.

Article 24 - (art. L. 6354-2, L. 6362-6, L. 6362-7 et L. 6362-7-1 à L. 6362-7-3 [nouveaux]) - Sanctions financières en cas d'inexécution des actions de formation, de manoeuvres frauduleuses ou de refus de se soumettre aux contrôles

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, institue des sanctions financières à l'égard des employeurs ou prestataires de formation en cas d'inexécution des actions de formation, de manoeuvres frauduleuses tendant à éluder une obligation de formation ou à obtenir indûment le versement d'une aide, ou de refus de se soumettre aux contrôles.

Cet article ajoute trois nouveaux articles L. 6362-7-1 à L. 6362-7-3 aux dispositions du code du Travail relatives au déroulement des opérations de contrôle en instituant des sanctions financières en cas :

- de non-remboursement au financeur des actions de formation non réalisées ;

- d'utilisation de documents de nature à éluder une obligation de formation ou à obtenir indûment le versement d'une aide, le paiement ou la prise en charge d'une formation ;

- de refus de se soumettre à un contrôle.

Ces nouvelles sanctions se substituent aux cas de soupçon ou de mauvaise foi prévus par les articles L. 6354-2 et L. 6362-7 du code du travail.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 25 (nouveau) - Développement de la coopération entre les établissements de formation professionnelle et les universités

Objet : Cet article, inséré à l'initiative de notre collègue Jean-Paul Virapoullé, a pour objet de développer, à titre expérimental, les formations qualifiantes en coopération entre les établissements de formation professionnelle et les universités

Le présent article inscrit dans le plan régional de développement des formations professionnelles la possibilité de prévoir, à titre expérimental jusqu'au 31 décembre 2011, des conventions visant à développer une coopération entre les établissements de formation professionnelle et l'Université dans le domaine des formations qualifiantes.

Il s'agit, à l'instar du développement des universités des métiers - telle que la faculté des métiers de Ker Lann en Bretagne - de rechercher des pistes nouvelles de valorisations mutuelles.

La mention d'un rapport d'évaluation du dispositif à remettre au Parlement avant le 31 décembre 2011 n'a pas été retenue par votre commission.

Elle a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

* 61 La loi quinquennale n° 93-1313 du 20 décembre 1993 relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle a institué un plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes ; la loi n° 2002-276 relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002 a étendu son champ à la formation professionnelle des adultes et à la validation des acquis de l'expérience (VAE). Enfin, la loi n° 2004-809 du 17 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales rend obligatoire l'adoption par la région du PRDF.

* 62 Céreq Bref n° 128 - février 1997 - « Politiques régionales de formation professionnelle : les premiers effets de la loi quinquennale de 1993 ».

* 63 Rapport n° 365 (2006-2007), p. 287.

* 64 Réponse du ministère du travail à la question écrite n° 18083 de M. Joël Bourdin - JO Sénat du 26/12/1996 - p. 3524.