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Projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie

 

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER - DROIT À L'INFORMATION, À L'ORIENTATION ET À LA QUALIFICATION PROFESSIONNELLE

L'intitulé original du titre premier du projet de loi déposé par le Gouvernement « Dispositions initiales » a été modifié à l'initiative de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale par cohérence avec les dispositions de l'article 2 bis inscrivant dans le code du travail un droit à l'information et à l'orientation professionnelle.

Article 1er - (art. L. 6111-1, L. 6311-1 et L. 6123-1 du code du travail) Objectifs de la formation professionnelle et missions du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie (CNFPTLV)

Objet : Cet article complète la définition des objectifs de la formation professionnelle selon les termes de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 et confie au CNFPTLV une mission globale d'évaluation des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

La sixième partie du code du travail, consacrée à la formation professionnelle tout au long de la vie, s'ouvre dans sa version actuelle par un article L. 6111-1 qui fait de la formation professionnelle une obligation nationale, distingue les formations professionnelles initiales et continue et pose le droit à la validation des acquis de l'expérience. Il n'est cependant pas fait mention à cet article, ni dans aucun autre du code du travail, des objectifs généraux assignés à la formation professionnelle tout au long de la vie. Les articles L. 6211-1 et L. 6311-1 décrivent bien les raisons d'être spécifiques de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue, mais elles ne sont pas rapportées à des objectifs généraux cohérents qui pourraient être ensuite modulés pour mieux répondre aux besoins de publics particuliers.

Sur ce point, le 1° de l'article 1er du projet de loi comble une lacune en faisant de l'acquisition de connaissances et de compétences favorisant l'évolution professionnelle le but général de la formation professionnelle tout au long de la vie. Cette formulation s'inspire, sans le reprendre intégralement, du préambule de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 qui fait de la formation professionnelle un moyen de « disposer et d'actualiser un socle de connaissances et de compétences favorisant son évolution professionnelle et de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle ».

Pour la réalisation de cet objectif, le projet de loi précise qu'est mise en oeuvre une stratégie nationale coordonnée par les trois acteurs du système de formation professionnelle : l'Etat, les régions et les partenaires sociaux. Il s'agit ainsi de consacrer en tête des dispositions du code du travail régissant la formation professionnelle, juste après la définition de ses objectifs, les responsabilités spécifiques et partagées des trois principaux acteurs du système. Cette stratégie nationale devrait permettre d'accroître la cohérence de politiques marquées aujourd'hui par l'éparpillement et le cloisonnement des actions sans ligne directrice, ni évaluation en fonction d'objectifs assumés conjointement.

Prenant en compte les positions exprimées par les partenaires sociaux le 7 janvier dernier, le 2° de l'article 1er du projet de loi rajoute la sécurisation des parcours professionnels à la liste déjà fournie des objectifs spécialement fixés à la formation professionnelle continue par l'article L. 6311-1 du code du travail. Cette nouvelle mission vient ainsi compléter l'insertion ou la réinsertion des travailleurs, leur maintien dans l'emploi, le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, le développement économique et culturel, la promotion sociale des salariés, ainsi que le retour à l'emploi des personnes qui ont interrompu leur activité pour s'occuper de leurs enfants ou de proches en situation de dépendance.

Les 3° et 4° de l'article 1er viennent enfin compléter les missions confiées par l'article L. 6123-1 du code du travail au CNFPTLV. Créé par la loi n°2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue sociale, le CNFPTLV comprend des représentants élus des conseils régionaux, des représentants de l'Etat et du Parlement, des représentants des organisations professionnelles et syndicales intéressées et des personnes qualifiées en matière de formation professionnelle.  Tout en conservant inchangé son pouvoir d'avis sur les textes législatifs et réglementaires portant sur la formation professionnelle tout au long de la vie, le projet de loi prévoit qu'il devra désormais :

- d'une part, favoriser au plan national la concertation entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux, non seulement pour la conception des politiques et le suivi de leur mise en oeuvre comme c'est le cas actuellement, mais aussi pour la définition annuelle de leurs orientations ;

- d'autre part, évaluer l'ensemble des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle tout au long de la vie aux niveaux national et régional, sectoriel et interprofessionnel, sa compétence étant aujourd'hui cantonnée au seul plan régional.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a détaillé la définition des objectifs de la formation professionnelle, en décalquant le préambule de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009. Ainsi, la formation professionnelle doit permettre non seulement d'acquérir, mais aussi d'actualiser des connaissances et des compétences favorisant l'évolution professionnelle et de progresser d'au moins un niveau de qualification au cours de sa vie professionnelle. Elle a précisé également que ces objectifs valaient pour toute personne quel que soit son statut, précision qui figure déjà dans la description du droit à la qualification professionnelle mentionnée à l'article L. 6314-1 du code du travail. En outre, la stratégie nationale ne devra plus être simplement mise en oeuvre, mais aussi préalablement définie par l'Etat, les régions et les partenaires sociaux.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a ajouté deux missions spécifiques d'évaluation à la mission globale du CNFPTLV : l'évaluation des politiques de formation professionnelle menées en faveur des travailleurs handicapés et en faveur des personnes ayant bénéficié d'une formation initiale courte.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission approuve l'insertion dans le code du travail d'un objectif général d'acquisition de connaissances et de compétences favorisant l'évolution professionnelle. Elle approuve également les précisions utiles qui ont été apportées à sa définition par l'Assemblée nationale, dans le respect scrupuleux de l'engagement des partenaires sociaux transcrit dans le préambule de l'Ani du 7 janvier 2009.

En outre, l'extension des missions du CNFPTLV proposées par le Gouvernement paraît bienvenue afin de renforcer la concertation tripartite au niveau national entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux et de préfigurer une instance de pilotage et d'évaluation des politiques de formation professionnelle.

Cependant, il convient de noter une certaine ambiguïté dans la définition du champ d'action du CNFPTLV. Le projet de loi, comme la version actuelle de l'article L. 6123-1 du code du travail, semble distinguer l'apprentissage et la formation professionnelle tout au long de la vie, alors que de toute évidence et conformément aux définitions proposées par l'article L. 6111-1 du même code, l'apprentissage fait partie de la formation professionnelle initiale qui elle-même compose avec la formation professionnelle continue, destinée aux personnes engagées dans la vie active, la formation professionnelle tout au long de la vie. Soit il s'agit d'une imprécision et c'est bien l'évaluation des politiques d'apprentissage et de formation professionnelle continue que doit prendre en charge le CNFPTLV. Soit il s'agit simplement de mettre en valeur le rôle de l'apprentissage et la vocation d'évaluation du CNFPTLV doit être comprise comme s'étendant à toutes les modalités de la formation professionnelle tout au long de la vie, c'est-à-dire en particulier à tous les types de formation professionnelle initiale, donc également à l'enseignement professionnel du second degré placé sous la responsabilité de l'éducation nationale.

L'article D. 6123-1 du code du travail et la pratique du CNFPTLV retiennent la première interprétation en cantonnant explicitement le travail d'évaluation à l'apprentissage et à la formation continue. L'ambiguïté persiste toutefois dans la loi et l'interprétation retenue par le règlement tend à mettre à part l'enseignement professionnel dont l'éducation nationale a la charge et ainsi à renforcer la dichotomie entre la formation initiale et la formation continue.

Seule « institution de la formation professionnelle » définie par le code du travail, le CNFPTLV voit son rôle dans la gouvernance du système de formation professionnelle renforcé par le projet de loi : sans perdre sa vocation de forum, il doit contribuer à un meilleur pilotage des politiques en accroissant la coopération tripartite entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux pour mettre en place un cadre d'action et un référentiel d'évaluation partagés. Cependant, le projet de loi n'envisage aucune modification de la composition du CNFPTLV, ni aucun accroissement de ses moyens ou de ses pouvoirs parallèlement à l'accroissement de ses responsabilités, alors que la Cour des comptes a relevé que « la faiblesse institutionnelle du CNFPTLV et la modestie des se moyens contrastent très fortement avec l'étendue des prérogatives et le fonctionnement de son homologue allemand »2(*), le Bundesinstitut für Berufsbildung (Office fédéral pour la formation professionnelle).

Soucieuse de renforcer encore le rôle du CNFPTLV, qui lui apparaît comme le lieu idéal de définition d'une stratégie nationale coordonnée, votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement tendant à :

- inclure l'enseignement professionnel dans le champ d'action du CNFPTLV pour gommer la séparation préjudiciable entre la formation professionnelle initiale et la formation professionnelle continue ;

- inscrire dans un cadre pluriannuel la mission stratégique de définition d'orientations prioritaires des politiques de formation professionnelle ;

- confier au conseil national une mission générale d'animation du débat public sur le système de la formation professionnelle pour sortir les débats d'un cercle d'initiés ;

- donner au conseil national les moyens juridiques d'obtenir auprès des parties prenantes l'information nécessaire à sa réflexion sur les orientations et l'évaluation des politiques de formation professionnelle ;

- rehausser le statut du CNFPTLV sur le modèle du Conseil d'orientation des retraites en le plaçant auprès du Premier ministre et en prévoyant que son président soit nommé en conseil des ministres ;

- supprimer les deux missions spécifiques d'évaluation rajoutées par l'Assemblée nationale qui ciblent arbitrairement deux catégories de personnes (les travailleurs handicapées et les personnes ayant bénéficié d'une formation initiale courte) au détriment d'autres publics tout aussi importants, comme les demandeurs d'emploi par exemple. Il reviendra au CNFPTLV de définir dans la concertation les objectifs prioritaires et les orientations qu'il entend privilégier dans l'organisation de ses travaux.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - (art. L. 6111-2 du code du travail) - Articulation de la formation professionnelle et du socle commun garanti par le code de l'éducation

Objet : Cet article lie la formation professionnelle tout au long de la vie et le socle commun de connaissances et de compétences que chaque élève doit acquérir au cours de sa scolarité.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Dans sa version actuelle, l'article L. 6111-2 intègre la lutte contre l'illettrisme et l'apprentissage de la langue française aux actions de formation professionnelle. Le 2° de l'article 2 du projet de loi conserve cette disposition moyennant une coordination rédactionnelle, tandis que son 1° propose plus généralement d'articuler les objectifs de la scolarité obligatoire et ceux la formation professionnelle. Ainsi, il est prévu que les connaissances et les compétences favorisant son évolution professionnelle qu'une personne acquiert grâce à la formation professionnelle viennent compléter le socle commun que tout élève doit acquérir depuis la loi n° 2005-380 du 23 avril 2005 d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école. Parmi ces connaissances et compétences favorables à l'évolution professionnelle, l'aptitude à les actualiser et l'aptitude à travailler en équipe sont spécifiquement visées.

Il est ainsi proposé d'établir une relation de complémentarité entre la scolarité sous l'égide de l'éducation nationale et la formation professionnelle, tout en maintenant leur autonomie et leurs spécificités. L'article L. 122-1-1 du code de l'éducation définit un socle commun de connaissances et de compétences que doit avoir acquis tout élève au cours de sa scolarité obligatoire et qui comprend :

- la maîtrise de la langue française ;

- les mathématiques élémentaires ;

- les bases d'une culture humaniste et scientifique ;

- la pratique d'une langue étrangère ;

- la maîtrise des technologies les plus courantes de l'information et de la communication.

Le contenu du socle commun, défini par le code de l'éducation, n'est pas modifié par le projet de loi, mais le texte présenté par le Gouvernement prend acte que le socle commun n'est pas suffisant à lui seul pour favoriser l'évolution professionnelle des individus et qu'il doit plutôt être conçu comme la base nécessaire d'actions ultérieures de formation professionnelle qui viendraient le développer.

Le projet de loi s'inspire ici du point 3.4 de l'accord national interprofessionnel du 7 janvier 2009 qui propose d'établir, « au-delà du socle commun [...] qui doit être acquis à l'occasion de la formation initiale et qui relève de la responsabilité de l'éducation nationale », un autre socle de compétences professionnelles qui serait « de nature à favoriser l'évolution et les transitions professionnelles tout au long de la vie professionnelle ». L'article 40 de l'Ani précise que ce socle professionnel comprendra notamment l'aptitude à travailler en équipe, la maîtrise des outils informatiques et bureautiques et la pratique de l'anglais ou d'une autre langue étrangère.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission approuve l'idée de relier les objectifs de la formation professionnelle et le socle commun de connaissances et de compétences. Cette démarche va dans le sens de la constitution d'un système plus fluide de formation tout au long de la vie qui, tout en respectant la distinction entre ce qui relève de l'éducation nationale et ce qui relève de la formation professionnelle, prend soin de les articuler l'une à l'autre et de les inscrire dans un même mouvement.

L'articulation entre la scolarité obligatoire et la formation professionnelle que le projet de loi propose d'insérer à l'article L. 6111-2 du code du travail reprend et prolonge d'ailleurs des dispositions figurant dans le code de l'éducation nationale. Ainsi, l'alinéa 2 de l'article L. 111-2 du code de l'éducation dispose que la formation scolaire « constitue la base de l'éducation permanente », qui doit elle-même aux termes de l'article L. 122-5 du même code offrir à chacun « la possibilité d'élever son niveau de formation, de s'adapter aux changements économiques et sociaux et de valider les connaissances acquises ».

En outre, votre commission tient à rappeler que le socle commun ne se réduit pas aujourd'hui à de simples connaissances scolaires, dénuées de tout lien avec la vie professionnelle. Ainsi, l'aptitude à actualiser ses connaissances et l'aptitude à travailler en équipe que met en avant le projet de loi en tant que compétences favorisant l'évolution professionnelle sont d'ores-et-déjà intégrées, sous une formulation légèrement différente, au socle commun tel qu'il est complété et détaillé par les paragraphes 6 et 7 de l'annexe à l'article D. 122-1 du code de l'éducation issu du décret n° 2006-830 du 11 juillet 2006.

La rédaction du projet de loi ne semble toutefois pas assez précise et laisse subsister une séparation trop marquée des domaines scolaire et professionnel. Les connaissances et les compétences favorisant leur évolution professionnelle que les individus acquièrent grâce à la formation professionnelle ne viennent pas seulement compléter le socle commun, dont la maîtrise relève de la responsabilité de l'éducation nationale. Il faut souligner, d'une part, que la maîtrise préalable du socle est une condition nécessaire du succès de toute formation professionnelle et, d'autre part, que beaucoup de compétences acquises par la formation professionnelle ne sont pas radicalement différentes de celles qui font partie du socle commun mais qu'elles viennent plutôt les perfectionner. C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement pour préciser que les connaissances et les compétences acquises par la formation professionnelle prennent appui sur le socle commun, le développent et le complètent.

Cet amendement supprime, par ailleurs, la mention spéciale de « l'aptitude à actualiser ses connaissances et ses compétences et l'aptitude à travailler en équipe » pour trois raisons :

- les énumérations ouvertes par un « notamment » ne revêtent aucun caractère normatif ;

- il n'y a pas de raison impérieuse d'isoler ces deux seules aptitudes parmi toutes les connaissances et les compétences favorisant l'évolution professionnelle, l'Ani insistant aussi sur la maîtrise de l'informatique, de la bureautique et de l'anglais ;

- le texte proposé donne à penser que les compétences mentionnées ne figurent pas dans le socle commun, ce qui est inexact, ou que leur développement ne ferait pas partie des missions de l'éducation nationale, ce qui serait préjudiciable.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis - (art. L. 6314-1 du code du travail) - Droit à l'information et à l'orientation professionnelles

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, inscrit dans le code du travail le droit à l'information et à l'orientation professionnelle, qui vient compléter le droit à la qualification professionnelle déjà reconnu.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a inséré dans le projet de loi un article additionnel reconnaissant, à l'article L. 6314-1 du code du travail, un droit à l'information et à l'orientation professionnelle, qui vient compléter le droit à la qualification professionnelle déjà reconnu dans cet article. Il s'agit, dans la perspective d'une démarche suivant l'individu tout au long de sa vie, de prolonger et de transposer à la formation professionnelle continue les dispositions applicables aux élèves en formation initiale. L'article L. 313-1 du code de l'éducation accorde déjà en effet, dans le cadre de l'enseignement scolaire, un « droit au conseil en orientation et à l'information » sur les enseignements, sur les qualifications professionnelles, sur les professions et les débouchés professionnels en tant que partie intégrante du droit à l'éducation garanti par le treizième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et l'article L. 111-1 du code de l'éducation.

En outre, l'Assemblée nationale a précisé que le droit à la qualification professionnelle se manifesterait notamment dans la possibilité pour tout salarié de suivre une formation lui permettant de progresser au cours de sa vie professionnelle d'au moins un niveau de qualification, ce qui reprend l'objectif de la formation professionnelle que l'Assemblée nationale a rajouté à l'article premier du projet de loi en suivant l'Ani du 7 janvier 2009.

II - Le texte adopté par la commission

Votre commission approuve l'inscription dans le code du travail d'un droit à l'information et à l'orientation professionnelle. Elle veillera, à l'article 3 du projet de loi, à son articulation avec le droit à l'orientation déjà reconnu dans le domaine scolaire.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 - (art. L. 6314-3, L. 6314-4 et L. 6314-5 [nouveaux] du code du travail) - Définition et exercice du droit à l'orientation professionnelle - Labellisation des organismes d'information et d'orientation

Objet : cet article affirme le droit à l'orientation professionnelle et prévoit la création d'un service dématérialisé et gratuit de première orientation, ainsi que la mise en place d'un label de qualité pour les organismes d'information et d'orientation.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Dans sa version initiale, l'article 3 du projet de loi insère un nouvel article L. 6111-3 dans le code du travail tendant à mettre en place un dispositif de labellisation des organismes « participant à la mission d'intérêt général d'information et d'orientation professionnelle ».

L'emploi de la notion de  mission d'intérêt général appelle tout d'abord quelques brèves remarques quant à ses rapports avec les notions connexes de service d'intérêt général et de service public :

- l'intérêt général est une notion fondatrice du droit administratif français employée dans de très nombreuses constructions prétoriennes du Conseil d'Etat ; elle est étroitement liée à la théorie du service public, si bien que la notion de mission d'intérêt général n'est pas particulièrement obscure ou atypique bien qu'elle soit moins précise que celle de mission de service public ;

- l'expression de mission d'intérêt général retenue par l'article 3 du projet de loi initial pour qualifier l'information et l'orientation professionnelle renvoie à la notion de service d'intérêt général en droit communautaire formalisée par la Commission européenne dans son livre vert de 2003. Selon ce document, les services d'intérêt général couvrent les services marchands et non marchands que les autorités publiques considèrent comme étant d'intérêt général et soumettent à des obligations spécifiques de service public. Seuls les services d'intérêt économique général, fournis en contrepartie d'une rémunération, sont mentionnés dans le traité instituant la communauté européenne (article 16 et 86, alinéa 2) ;

- la résolution 2008/C319/02 du Conseil européen du 21 novembre 2008 caractérise explicitement les services d'orientation tout au long de la vie comme des services d'intérêt général3(*). La même résolution rappelle, en outre, les conclusions du Conseil du 22 mai 2008 sur l'éducation et la formation des adultes qui « insistent sur le fait qu'il revient aux pouvoirs publics de mettre en place des systèmes d'information et d'orientation de qualité »4(*).

Pour bénéficier du label d'intérêt général, les organismes d'information et d'orientation devront, d'après l'article 3, proposer quatre types de prestations : informer les usagers sur les métiers ainsi que sur les compétences et les qualifications nécessaires pour les exercer ; leur donner des conseils personnalisés ; leur présenter les différents dispositifs de formation et de certification ; les renseigner sur la qualité des formations et des organismes qui les dispensent. En outre, il s'agit d'un label généraliste. Les prestations de l'organisme devront être proposées non pas à un public ciblé mais en général « aux adultes et aux jeunes engagés dans la vie active ou qui s'y engagent », c'est-à-dire l'ensemble du public auquel s'adresse la formation professionnelle telle qu'elle est définie à l'article L. 6111-1 du code du travail.

Le texte du Gouvernement ne pose cependant pas d'exigence de qualité de service et ne précise ni les modalités de la procédure d'attribution du label, ni l'organisme qui en aura la responsabilité.

L'exposé des motifs de l'article prévoit, parallèlement au dispositif législatif détaillé ci-dessus, la création d'un centre d'appel téléphonique et d'un portail Internet dédiés à la formation professionnelle permettant d'informer les usagers et de les orienter vers les interlocuteurs les plus adéquats.

Une appréciation correcte de l'article 3 nécessite de le replacer dans le contexte plus global des réflexions engagées par de multiples acteurs sur les questions d'orientation. En effet, plusieurs rapports, notamment celui de la mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes en mai 20095(*), sont venus très récemment confirmer le constat déjà ancien de l'illisibilité et de la complexité du système d'information et d'orientation professionnelle, éclaté en une multitude d'acteurs cloisonnés devant lesquels les usagers, jeunes et demandeurs d'emploi notamment, se sentent perdus.

a) Le conseil d'orientation pour l'emploi a présenté le 20 janvier 2009 ses propositions pour rénover l'orientation scolaire et professionnelle des jeunes. Son diagnostic s'appuie sur une définition large de l'orientation qui recouvre « le décryptage de l'information sur les filières de formation et les métiers », « l'aide à l'élaboration d'un projet personnel » et le choix proprement dit d'une filière ou d'une formation6(*). Trois propositions concernent plus particulièrement la structuration du réseau d'accueil, d'information et d'orientation :

- la mise en oeuvre, suivant un schéma national, de plateformes de coordination, à l'échelle régionale, des différents acteurs de l'orientation (proposition 22) ;

- la mise en place de lieux d'accueil physique, identifiés par un label national et regroupant les différents acteurs de l'orientation et de l'insertion (proposition 23) ;

- l'expérimentation d'une plateforme téléphonique d'information et d'orientation, publique et gratuite (proposition 24) 7(*).

Ces deux dernières propositions rejoignent le projet du Gouvernement.

b) Dans son rapport annuel d'activité pour 2008, le délégué interministériel à l'orientation8(*) propose une clarification des missions et des moyens des services d'information, d'orientation et d'insertion de l'Etat, qui relèvent actuellement essentiellement des ministères de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur, de l'emploi et de la ville. Ces services pourraient à terme être regroupés au sein d'une agence unique. Il propose également de faire du comité consultatif régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP) un lieu de concertation entre l'Etat, les régions et les partenaires sociaux pour coordonner les services d'orientation qu'ils proposent séparément9(*).

c) La mission commune d'information du Sénat sur la politique en faveur des jeunes a appelé de ses voeux la création d'un « service public unifié de l'orientation » qui prolongerait l'action du délégué interministériel à l'orientation. En outre, elle souhaite que soient généralisées les plateformes d'information régionales permettant un aiguillage vers les dispositifs et les acteurs institutionnels, économiques et éducatifs les plus adaptés. On peut également retenir sa préconisation d'expérimenter des démarches très volontaristes de soutien et d'accompagnement ciblées sur les jeunes les plus en difficulté : il s'agirait non plus simplement d'organiser des guichets d'orientation mais de contacter directement le jeune, y compris à son domicile10(*).

d) La commission sur la politique de la jeunesse placée sous la responsabilité de M. Martin Hirsch, Haut commissaire à la jeunesse, a proposé dans son livre vert d'organiser un service public de l'orientation territorialisé, couvrant l'éducation nationale, l'enseignement supérieur, l'accès à la vie active et la formation professionnelle. Le livre vert insiste sur la nécessité d'assurer l'autonomie du service public d'orientation par rapport à l'éducation nationale, de façon à ce qu'il puisse adopter un regard extérieur sur le fonctionnement de l'institution et ouvrir ainsi des perspectives nouvelles. Deux scénarios de réorganisation au plan national sont envisagés : soit a minima un rapprochement des acteurs nationaux (Onisep, Centre-Inffo et centre d'Information et de documentation jeunesse) pour coordonner leur offre, soit la création d'une agence unique rattachée au Premier ministre, chargée d'analyser les besoins, de définir des normes de qualité et des objectifs quantifiés pour le conseil et l'aide à l'orientation et d'évaluer l'efficacité globale du système. Enfin, au niveau régional, des instances regroupant l'Etat, les régions et les partenaires sociaux, pourraient être chargées, de piloter l'organisation du réseau des services d'accueil, d'information et d'orientation. Les CCREFP pourraient préfigurer ces instances de gouvernance régionales11(*).

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

A l'initiative de sa commission des affaires économiques, l'Assemblée nationale a refondu l'article 3 tout en conservant les grandes lignes du dispositif de labellisation. Elle a ainsi inséré trois nouveaux articles L. 6314-3, L. 6314-4 et L. 6314-5 dans le chapitre IV du titre premier du livre III de la sixième partie du code du travail qui rassemble les dispositions générales régissant la formation professionnelle continue. Il convient de rappeler que, dans sa version actuelle, ce chapitre du code du travail ne comprend qu'un article unique L. 6314-1, modifié par l'article 2 bis du présent projet de loi, tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale.

Le nouvel article L. 6314-3 reconnaît à tout personne un droit à l'information, au conseil et à l'accompagnement en matière d'orientation professionnelle Il donne ainsi un contenu plus précis au droit à l'orientation professionnelle inscrit dans à l'article 2 bis nouveau du projet de loi, en prenant soin de distinguer les trois phases essentielles du processus complexe qu'est l'orientation.

Le nouvel article L. 6314-4 crée un service dématérialisé, gratuit, de qualité et accessible à toute personne de première orientation. Ce service dispenserait une première information, un premier conseil personnalisé et aiguillerait l'usager vers les structures d'information et de conseil les plus adaptées, notamment les organismes labellisés. L'Etat, les régions et le fonds de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) pourront conclure une convention afin de concourir au financement de ce service.

L'Assemblée nationale fait ainsi remonter au niveau législatif la création d'un portail Internet et d'un central téléphonique d'information dont le Gouvernement avançait le projet dans son exposé des motifs. Plusieurs initiatives similaires, notamment le portail Internet www.orientation-formation.fr dont Centre-Inffo est le maître d'oeuvre et qui associe notamment l'Onisep et Pôle emploi, ont vu le jour sans que la loi intervienne. Il en est de même pour le site national d'aide à l'orientation www.monorientationenligne.fr qui permet aux élèves du secondaire, aux étudiants et à leurs familles d'obtenir de la part d'experts de l'Onisep et de conseillers d'orientation-psychologues des réponses à leurs questions sur les filières de formation et les métiers. Ce service d'information et d'aiguillage sur Internet, qui comprend même un espace de dialogue en temps réel (« chat »), est complété par une plateforme téléphonique12(*) offrant le même type de services. La plateforme téléphonique est expérimentée depuis le printemps 2009 dans les académies d'Amiens et de Bordeaux et le ministère de l'éducation nationale annonce sa généralisation sur l'ensemble du territoire nationale pour la rentrée 2009. Ces initiatives extrêmement positives doivent être encouragées, mais elles relèvent plutôt du domaine réglementaire, ce qui d'ailleurs favorise leur souplesse et leur adaptabilité par rapport à des dispositifs législatifs.

Le nouvel article L. 6314-5 reprend le dispositif de labellisation tout en lui apportant une série de corrections et de précisions. Au terme de longs débats en commission et en séance, l'Assemblée nationale a préféré reconnaître dans l'information et l'orientation professionnelles une « mission de service public » plutôt qu'une mission d'intérêt général. En outre les organismes prétendant au label devront proposer dans un lieu unique, en complémentarité avec le service de première orientation, un ensemble de services de qualité. L'Assemblée nationale a précisé que l'information dispensée sur les métiers, les compétences, les qualifications, les dispositifs et les organismes devait être exhaustive et objective. Les organismes ne seront pas tenus, en revanche, comme le projet de loi initial le demandait, de délivrer une information sur la qualité des formations et des organismes : seuls les labels de qualité dont ces derniers bénéficient devront être présentés. De plus, l'Assemblée nationale a détaillé la mission de conseil qui restait floue dans la version du Gouvernement. Les conseils personnalisés dispensés dans les organismes labellisés auront pour objectif d'aider l'usager à « choisir en connaissance de cause un métier, une formation ou une certification adaptée à ses aspirations, ses besoins et la situation de l'économie ». Une articulation avec les services d'orientation et d'accompagnement spécifiques fait également partie des conditions d'obtention du label : l'organisme généraliste labellisé devra aiguiller l'usager vers des organismes spécialisés, si cela se révèle utile.

Enfin, l'Assemblée nationale a prévu que les modalités d'application du dispositif soient définies par un décret en Conseil d'Etat, auquel sont ainsi renvoyées à la fois la procédure de labellisation et la désignation de l'organisme pilote chargé d'élaborer le cahier des charges.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission approuve la définition du droit à l'orientation professionnelle ajouté par l'Assemblée nationale et son inscription dans le code du travail. Néanmoins, il paraît préférable d'introduire ce droit non pas dans le titre III de la sixième partie consacrée à la formation professionnelle continue mais plutôt dans le titre premier qui rassemble les dispositions générales valant à la fois pour la formation initiale et continue. Dans le même esprit, il convient de procéder à une harmonisation entre le code du travail et le code de l'éducation, de façon à construire un droit à l'orientation tout au long de la vie, partie intégrante du droit à l'éducation garanti à chacun par l'article L. 111-1 du code de l'éducation et qui ne sépare pas le domaine scolaire et le domaine professionnel.

En outre, votre commission estime que la labellisation pourrait se révéler utile pour accroître la qualité des services rendus par les divers organismes. Un label pourrait contribuer à lutter contre le cloisonnement des réseaux d'information et d'orientation et contre l'esprit de chapelle en incitant certains organismes spécialisés à se doter de compétences transversales et à proposer une gamme complète de prestations. Cependant, le label s'adresse à des structures généralistes et exclut par définition des organismes d'information et d'orientation destinées à des publics spécifiques, les jeunes et les chômeurs notamment. Il conviendrait d'éviter que le succès du label auprès des usagers ne les détournent systématiquement de structures plus adaptées à leurs besoins propres, au profit d'organismes généralistes mais au détriment de leur insertion et de l'efficacité globale du système. De ce point de vue, la précision apportée par l'Assemblée nationale, selon laquelle les organismes labellisés doivent savoir renvoyer le public vers des structures spécifiques adaptées à leurs besoins lorsque celles-ci existent, est très utile.

Il est regrettable cependant que le dispositif laisse de côté les responsabilités particulières, d'une part, de l'éducation nationale et d'autre part, des universités, auxquelles la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 a confié une nouvelle mission de service public d'orientation et d'insertion professionnelle. Le texte ne précise pas comment pourront se coordonner les actions des organismes labellisés et celles des services scolaires et universitaires. Pour que leur soit reconnu l'exercice d'une mission de service public, les organismes d'information et d'orientation devraient offrir leurs services à toute personne intéressée et non seulement aux personnes engagés dans la vie active ou qui s'y engagent, le droit à l'orientation professionnelle étant reconnu à tous y compris aux collégiens, aux lycéens et aux étudiants.

Enfin, le succès de la labellisation, dont l'objectif doit être la montée en gamme et l'accroissement de la qualité du service rendu, dépend de l'attractivité du label, c'est-à-dire de l'appétence des divers organismes pour le label qui doit les pousser à modifier leurs méthodes pour l'obtenir. Il paraît très difficile d'estimer a priori le potentiel d'attractivité du label, qui sera fonction des exigences de qualité de service, du degré de complexité de la procédure d'obtention et de la visibilité du dispositif dans le public. Fondamentalement, cette démarche n'aura de sens que si tout est fait pour que le label soit connu, reconnu et recherché par le public.

Les remarques précédentes peuvent amener à s'interroger sur la capacité de la labellisation seule à rationaliser, simplifier et clarifier le système d'orientation professionnelle au bénéfice du public. Ainsi que de très nombreuses personnes auditionnées en ont émis le souhait devant votre rapporteur, la gouvernance du système d'orientation devrait être revue, des priorités et des objectifs en support d'une évaluation devraient être définis au niveau national et déclinées en actions concrètes en régions et dans les bassins d'emploi. Un consensus assez large semble se dessiner en faveur de la constitution d'un service national de l'orientation couvrant la scolarité et la vie professionnelle, ainsi que le proposait la mission sénatoriale sur la politique en faveur des jeunes.

C'est pourquoi votre commission a proposé, à l'initiative de son rapporteur, une réécriture globale de l'article 3 et a adopté un amendement en ce sens. Le droit à l'orientation est d'abord articulé avec le droit à l'éducation et déplacé dans un nouvel article L. 6111-3 du code du travail. La procédure de labellisation est également déplacée dans un nouvel article L. 6111-4. Pour que leur soit reconnu l'exercice d'une mission de service public, les organismes d'information et d'orientation devront offrir leurs services à toute personne intéressée et non seulement aux personnes engagées dans la vie active ou qui s'y engagent, le droit à l'orientation professionnelle étant reconnu à tous y compris aux lycéens et aux étudiants. Il est également précisé par parallélisme avec le code de l'éducation que les conseils personnalisés rendus à l'usager tiennent compte non seulement de ses aspirations mais aussi de ses aptitudes et des perspectives professionnelles liées aux besoins prévisibles de la société, de l'économie et de l'aménagement du territoire. Enfin, les normes de qualité sur lesquelles reposera la labellisation seront établies par le délégué à l'information et à l'orientation.

La commission a modifié le statut et les missions de l'actuel délégué interministériel à l'orientation pour en faire une authentique instance de coordination garantissant la transversalité des politiques. La voie de la fusion des instances nationales que sont l'Onisep, relevant de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur, Centre Inffo, sous tutelle du ministère de l'emploi, et du CIDJ, piloté par le ministère de la jeunesse, n'a pas paru la plus judicieuse pour l'instant, la création des très grosses structures ne garantissant en rien un accroissement de l'efficacité. C'est donc la voie de la coordination des acteurs nationaux qui a été retenue.

Placé auprès du Premier ministre, le délégué à l'information et à l'orientation serait chargé d'une mission stratégique d'évaluation et de définition des priorités des politiques d'orientation. Il aurait également pour tâche d'établir des normes de qualité pour le secteur de l'information et de l'orientation. Il apporterait, en outre, son appui à la mise en oeuvre et à la coordination des politiques d'information et d'orientation aux niveaux régional et local.

Enfin, il est demandé au délégué à l'information et à l'orientation de présenter au Premier ministre avant le 1er juillet 2010 un plan de coordination au niveau national et régional de l'action des opérateurs nationaux sous tutelle de l'Etat en matière d'information et d'orientation. Il examinera les conditions de réalisation du rapprochement, sous la tutelle du Premier ministre, de l'Onisep, du Centre pour le développement de l'information sur la formation permanente (Centre Inffo) et du centre d'information et de documentation jeunesse (CIDJ).

Le renforcement du délégué à l'orientation a pour but de lever des barrières administratives paralysantes et d'assurer un pilotage transversal des outils et des organismes dont l'Etat dispose. Votre commission entend favoriser ainsi la création d'un service national d'orientation territorialisé, qui devra encore être organisé et rendu opérationnel au niveau de la région et du bassin d'emploi, après concertation entre toutes les parties prenantes. Plusieurs rapports et plusieurs auditions ont mis en évidence le rôle que pouvait jouer à cet égard les CCREFP où peuvent dialoguer dans chaque région les représentants de l'Etat, du conseil régional et des partenaires sociaux.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 bis - (art. L. 313-1 du code de l'éducation) - Recrutement et obligation de formation des personnels d'orientation de l'éducation nationale

Objet : Cet article additionnel, inséré à l'initiative du rapporteur, tend d'une part, à recentrer le recrutement des conseillers d'orientation sur la connaissance des métiers, des qualifications et des formations et, d'autre part, à leur faire obligation d'actualiser leurs connaissances au cours de leur carrière.

Le recrutement des conseillers d'orientation-psychologues (COP) est régi par le décret n° 91-290 du 20 mars 1991, qui subordonne l'inscription au concours à l'obtention d'une licence de psychologie. À l'issue d'une formation de deux années supplémentaires après leur réussite au concours, les stagiaires reçoivent le diplôme d'Etat de conseiller d'orientation-psychologue et peuvent commencer à exercer en centre d'information et d'orientation (CIO).

Ainsi que le notait encore très récemment la mission d'information du Sénat sur la politique de la jeunesse, la formation initiale des COP est très nettement insuffisante au regard des tâches qu'ils ont à exercer auprès des élèves. L'annexe de l'arrêté du 20 mars 1991 présente la maquette de la formation : 500 heures sont consacrées à la psychologie au sens large, alors que la connaissance des milieux de travail, des professions et des secteurs d'activité n'occupe que 80 heures. De même, la relation entre la formation et l'emploi et les problèmes d'insertion sociale et professionnelle ne couvrent que 80 heures de formation. La formation continue relève, quant à elle, de la seule initiative des COP.

Alors que le nombre des diplômes, titres professionnels et qualifications en tout genre est extrêmement élevé, que les métiers évoluent rapidement au rythme des mutations sociales et techniques, force est de constater que les COP ne sont pas convenablement formés pour aider parents et élèves à sortir du maquis touffu dans lequel ils sont perdus.

Cet article additionnel vise à permettre un élargissement du recrutement des COP de telle sorte qu'il soit centré sur la connaissance des formations et des métiers. Il fait également obligation au COP de mettre tout au long de leur carrière leurs connaissances à jour.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

* 2 Cour des comptes, Rapport public thématique « La formation professionnelle tout au long de la vie, octobre 2008, p. 103.

* 3 Journal officiel de l'Union européenne C319 du 13 décembre 2008 - Résolution du Conseil du 21 novembre 2008, Annexe -axe d'action n° 2, p. 6.

* 4 Journal officiel de l'Union européenne C140 du 6 juin 2008, p. 10.

* 5 Rapport d'information n°436 (2008-2009) de M. Christian Demuynck, France, ton atout jeunes : un avenir à tout jeune, pp. 23-49.

* 6 Conseil d'orientation pour l'emploi, L'orientation scolaire et professionnelle des jeunes, 20 janvier 2009, p. 1.

* 7 Ibid., pp. 9-11.

* 8 La délégation interministérielle à l'orientation a été instituée par le décret n°2006-1137 du 11 septembre 2006. M. Bernard Saint-Girons, l'actuel délégué interministériel a été nommé le 21 août 2008 à l'issue d'une vacance de huit mois.

* 9 Délégation interministérielle à l'orientation, Rapport annuel d'activité pour 2008, pp. 25-27.

* 10 Rapport d'information n°436 (2008-2009) de M. Christian Demuynck, pp. 39-44.

* 11 Commission sur la politique de la jeunesse, Livre vert Pour une nouvelle politique de la jeunesse. Un agenda de réforme 2010-2015, juillet 2009, pp. 28-32.

* 12 N° Azur 0810 012 052