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Projet de loi relatif à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français

 

2. Asseoir la procédure sur des bases juridiques indiscutables

Votre commission a tenu à s'assurer que le dispositif mis en place soit conforme au droit commun de la responsabilité et à celui des droits de la défense.

Au moment où l'Etat français décide de reconnaître et d'indemniser les victimes des essais nucléaires, il importe que la procédure mise en place soit inattaquable sur le plan des principes. Il serait dommage de réduire la portée symbolique et politique de ce texte par des imprécisions juridiques. Il en va du sort des victimes qui ont placé leurs espoirs dans ce texte, comme de la bonne gestion de ce dossier qui gagnerait à ne plus être la source de contentieux.

Pour cela, le dispositif proposé gagne à s'inscrire dans le droit commun de la responsabilité. Plus on s'écarte du droit commun, plus on prend le risque de la polémique et du contentieux, car rien n'empêchera les victimes de faire valoir leur droit devant le juge administratif. Le juge se prononcera alors au regard de la loi mais aussi des principes généraux de la responsabilité administrative. Plus on s'écarte du droit commun, plus on risque ce que les spécialistes des régimes d'indemnisation appellent les effets de contournement. Déboutées ou déçues par un régime d'indemnisation, les victimes et leurs avocats le contournent pour s'adresser directement aux juges.

C'est avec ces préoccupations à l'esprit que votre rapporteur avait souhaité adopter une nouvelle rédaction de l'article 1 afin de prévoir explicitement la réparation du préjudice propre des ayants droits. Cet amendement n'a malheureusement pas pu être adopté par la commission en raison de son irrecevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution qui limite le pouvoir d'initiative des parlementaires en matière financière et interdit toute création ou aggravation d'une charge publique.

Le préjudice propre des ayants droit, des victimes par ricochet, c'est le préjudice de la femme dont le mari est handicapé par sa maladie et dont elle doit s'occuper, c'est la douleur d'un enfant qui a perdu son père à l'adolescence. Il y a là de vrais préjudices qui ne sont pas ceux de la victime, mais qui sont réels, des situations de détresse morale et matérielle qui trouvent leur origine dans le même fait générateur que la victime : l'exposition à des rayonnements ionisants.

Alors que le droit commun de la responsabilité et l'ensemble des dispositifs d'indemnisation tels que le fonds pour les victimes de l'amiante, ou l'ONIAM pour les personnes atteintes du VIH ou de l'hépatite C en raison d'une transfusion sanguine, prévoient à la fois l'action successorale des ayants droit et la réparation des préjudices propres des ayants droit, le projet de loi ne semble prévoir que l'action successorale des ayants droit.

Ne voyant aucune raison à ce qu'une fois que l'on a reconnu qu'une victime a droit à une réparation du fait de son exposition à des rayonnements ionisants, on n'indemnise pas le préjudice de leurs proches comme ceux des autres régimes, votre rapporteur dans un souci d'équité aurait souhaité pouvoir étendre le dispositif à ce préjudice plutôt que de renvoyer les ayants droit encombrer les tribunaux.

En l'état du texte, les ayants droit pourront toujours sur la base de l'acceptation du dossier de la victime directe par le comité d'indemnisation requérir, dans un deuxième temps, devant le juge la réparation de leurs préjudices propres.

Ce souci de lisibilité et de sécurité juridique a également conduit votre commission à adopter un amendement clarifiant la rédaction de l'article 4 relatif au principe de présomption de causalité.

Il y avait sur ce point, dans le texte transmis au Sénat, des ambiguïtés qu'il convenait de dissiper.

D'un côté, le texte organisait un système de présomption de causalité. Aux termes du projet de loi, il n'est plus demandé aux victimes de prouver que la maladie dont ils souffrent provient des essais nucléaires. A l'article 3, on leur demande simplement de prouver, d'une part, qu'ils ont été dans les zones contaminées pendant les périodes où il y a eu des retombées radioactives, d'autre part qu'ils souffrent bien d'une maladie radio-induite. Ne demander que ces deux conditions, c'est comme il a été souligné, une des grandes avancées du texte.

D'un autre côté, l'article 4 prévoit que le comité vérifie que les demandeurs remplissent les conditions et qu'ensuite le comité examine si, « compte tenu de la nature de la maladie et des conditions d'exposition de l'intéressé, le lien de causalité entre la maladie et les essais peut être regardé comme possible ». Autrement dit, quand une victime remplit les conditions, elle a, selon le texte, seulement le droit à ce que son dossier soit étudié.

A l'article 3, on est dans la logique d'une présomption de causalité, dans l'article 4, on n'y est plus. Cette contradiction vient sans doute de ce que le ministère a souhaité à la fois conserver la main avec une étude au cas par cas sur des paramètres que seul le comité maîtrisera et tendre la main aux victimes en simplifiant l'accès à l'indemnisation.

Votre commission a adopté une rédaction qui met en cohérence les articles 3 et 4, qui concilie un principe de présomption avec une étude au cas par cas.

Elle a estimé qu'on ne pouvait pas se permettre d'ouvrir un guichet impliquant une réparation qui serait automatique si la victime remplit les deux conditions. Elle a jugé, en conséquence, nécessaire de garder l'étude du cas par cas à partir d'un principe de présomption.

La rédaction qu'elle vous propose met en oeuvre la volonté affichée du ministre de faire porter la charge de la preuve contraire à l'État lorsqu'il affirme à l'Assemblée nationale « désormais c'est à l'État, le cas échéant, qu'il reviendra de prouver l'absence de lien de causalité entre la maladie et l'exposition ». Il s'agit d'une rédaction très proche de celle proposée par le Médiateur de la République, M Jean-Paul Delevoye, qui souhaite depuis longtemps que soit retenu un régime de présomption de causalité.

Aux termes de cette rédaction, si la victime remplit les conditions, elle bénéficie d'une présomption de causalité, sauf si le comité, compte tenu des caractéristiques de la maladie et des conditions d'exposition, estime que le risque attribuable aux essais nucléaires est négligeable.

S'agissant de la procédure, quelques inquiétudes semblaient subsister lors des débats à l'Assemblée nationale quant aux recours juridictionnels, aux délais de réponse et aux droits de la défense.

Une partie de ces craintes peut être apaisée par le rappel du droit commun. Le recours contre une décision d'indemnisation est, dans le cas qui nous occupe, un recours de pleine juridiction auprès du tribunal administratif. Les demandeurs n'auront pas à intenter un recours pour excès de pouvoir, puis un autre recours pour voir l'affaire traitée au fonds. Pour ce qui est des délais d'instruction prévus -quatre mois pour le comité d'indemnisation, deux mois pour le ministre- leur respect sera garanti par la règle selon laquelle le silence de l'administration vaut refus, car passés ces délais, les demandeurs pourront attaquer la décision implicite de rejet.

En ce qui concerne les droits de la défense, votre commission a souhaité poursuivre le travail entamé à l'Assemblée nationale. Dans cette perspective, outre l'amendement prévoyant que le demandeur puisse être assisté par la personne de son choix, elle a explicitement prévu que le décret d'application du texte doit prévoir les modalités permettant le respect du contradictoire et des droits de la défense. Il importe que le comité communique au demandeur tous les éléments susceptibles de lui faire grief, l'informe de la fin de la procédure d'instruction, l'invite à consulter le dossier établi à l'issue de l'instruction et lui transmette la date à laquelle l'avis de prise en charge, ou de rejet, sera communiqué au ministre afin que la victime soit en mesure de faire valoir ses droits.

En matière de recours, la commission a également adopté un amendement tendant à rendre obligatoire la motivation de la décision du ministre en cas de rejet afin que les motifs de faits et de droit soient connus du demandeur. De même, pour faciliter le cas échéant les recours en Polynésie, la commission a souhaité que les litiges relatifs à la décision du ministre relève de la compétence du tribunal administratif de Papeete lorsque le demandeur a sa résidence dans le ressort territorial de cette juridiction et du tribunal administratif de Paris dans les autres cas. Elle n'a retiré sur ce point son amendement qu'avec l'assurance que cette disposition réglementaire figure dans le décret d'application.

La commission n'a pas souhaité bouleverser le texte mais le consolider, préserver l'équilibre et l'efficacité du dispositif et assurer sa sécurité juridique. Elle a eu le souci de mettre fin aux contentieux sur ce sujet aussi bien pour les victimes que pour l'Etat.

Votre rapporteur croit que cette loi peut faire date, permettre de solder ce contentieux, de tourner la page dans l'honneur. Il faut pour cela s'en donner les moyens et rester ferme sur les principes.

Comme l'a déclaré le ministre de la défense à l'Assemblée nationale, « La France a été grande dans ce défi scientifique, technologique et humain. La France a été grande dans ce défi politique et stratégique, qui nous permet d'appartenir au cercle très restreint des puissances nucléaires. Elle doit désormais être grande dans sa volonté de réparer ses erreurs. ». La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat s'est efforcée d'y contribuer.