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Projet de loi de finances pour 2010 : Le budget de 2010 et son contexte économique et financier : le budget de 2010, entre crise et reprise

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 12 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2010, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que, selon l'Insee, la croissance du produit intérieur brut (PIB) a été de - 1,4 % au dernier trimestre de l'année 2008 et au premier trimestre de l'année 2009, et de 0,3 % au deuxième trimestre de l'année 2009. L'Insee prévoit qu'elle sera de 0,5 % et 0,3 % aux troisième et quatrième trimestres. Si tel était le cas, la croissance du PIB (en moyenne annuelle) serait de - 2,2 % en 2009.

Les prévisions des conjoncturistes ne prennent généralement pas en compte l'impact éventuel de la grippe A(H1N1). Malgré quelques études catastrophistes, qui ont connu un large écho médiatique, cet impact semble devoir être modéré. Ainsi, selon ses propres estimations, qui s'appuient sur une hypothèse de « taux d'attaque » de 10 % à 15 % en 2009, correspondant à celui suggéré par l'avis de l'Institut de veille sanitaire (InVS) du 28 septembre 2009, la grippe réduirait le PIB de seulement 0,2 point en 2009.

Les incertitudes sur la croissance du PIB en 2010 sont particulièrement importantes. Alors que la prévision associée au présent projet de loi de finances est de 0,75 %, M. François Fillon, Premier ministre, a déclaré, le 9 novembre 2009, qu'elle sera vraisemblablement « entre 1 % et 1,5 % ». Par ailleurs, si le consensus des conjoncturistes est de 1,2 %, les prévisions vont de 0,2 % pour HSBC et 0,4 % pour Natixis à 2,2 % pour COE-Rexecode et UBS.

Le véritable enjeu est cependant l'évolution du PIB au cours de la prochaine décennie. Schématiquement, on peut distinguer trois grands scénarios. Dans un premier scénario, la crise actuelle ne serait qu'un « accident de parcours », qui serait intégralement rattrapé en termes de PIB par une croissance de 3 % par an de 2011 à 2017. Dans un deuxième scénario, la croissance retrouverait son rythme tendanciel (de l'ordre de 2 %) après la crise, qui correspondrait donc à une perte définitive de PIB. Dans un troisième scénario, après la crise la croissance structurelle serait réduite à 1 % par an, notamment du fait de la limitation du recours des agents à l'endettement. La question est importante pour les finances publiques. En effet, si la perte de PIB due à la crise est définitive, le niveau élevé du déficit public actuel est non conjoncturel, mais structurel.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que ce qui est en jeu est la compétitivité de la France.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le présent projet de loi de finances repose, pour l'Etat, sur des prévisions de recettes pour 2009 réduites de 56 milliards d'euros par rapport aux montants de la loi de finances initiale pour 2009. Cet écart spectaculaire, alors que cette loi de finances intégrait déjà les mesures fiscales du plan de relance, ne s'explique que partiellement par les estimations révisées des lois de finances rectificatives de février et d'avril 2009. Elle provient en quasi-totalité de l'effondrement des prévisions de recettes fiscales, inférieures de 34 milliards d'euros aux prévisions de la loi de finances rectificative d'avril 2009, essentiellement du fait des moins-values d'impôt sur les sociétés et de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Dans le cas de l'année 2010, la disparition du volet fiscal du plan de relance de l'économie serait à peu près compensée par la suppression de la taxe professionnelle.

Mme Nicole Bricq a estimé que la faiblesse du produit net de l'impôt sur les sociétés provient en grande partie des allégements fiscaux instaurés ces dernières années.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé réaliste la prévision de produit net d'impôt sur les sociétés du Gouvernement pour 2009, de 19 milliards d'euros. A moyen terme, ce produit paraît devoir se stabiliser autour de 40 milliards d'euros, contre 50 milliards avant la crise.

Dans le cas de l'année 2010, le Gouvernement maintient de fait l'effort fiscal du plan de relance, grâce à la suppression de la taxe professionnelle. Selon ses estimations, les prélèvements obligatoires seraient allégés de 16,4 milliards d'euros en 2009, en quasi-totalité grâce au plan de relance. En 2010, la disparition du plan de relance serait à peu près compensée par la suppression de la taxe professionnelle, qui doit alléger transitoirement les impôts de 12,5 milliards d'euros en 2010 (contre 3,2 milliards d'euros en régime de croisière). Ainsi, en 2010 l'impact des « mesures nouvelles » serait de seulement - 0,5 milliard d'euros.

En réponse à une question de Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que le Gouvernement évalue le coût du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour le secteur de la restauration à 3 milliards d'euros par an. Il a jugé peu lisible la présentation en « mesures nouvelles », fréquemment utilisée dans les documents budgétaires.

Evoquant les dépenses inscrites dans le projet de loi de finances pour 2010, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que leur montant s'établit à 285,2 milliards d'euros, soit 3 % de plus que celui de la loi de finances pour 2009, mais 1,5 % de moins que celui de la prévision d'exécution pour la même année. L'ampleur de cet écart s'explique par l'ouverture, en cours d'exercice 2009, de crédits au titre du plan de relance pour l'économie. Hors plan de relance et à périmètre constant, les dépenses de l'Etat augmentent de 1,1 % par rapport à 2009 soit, le taux d'inflation prévisionnelle s'établissant à 1,2 %, une baisse en volume de 0,1 %.

Présentant les dépenses de l'Etat au regard de la norme d'évolution définie dans la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques, le rapporteur général a observé que le Gouvernement aurait pu, aux termes de la loi, faire évoluer les dépenses de 1,75 % en 2010 mais qu'il a choisi, marquant ainsi une volonté de maîtriser les dépenses « structurelles » même pendant la crise, la solution, plus rigoureuse, d'une indexation sur le taux d'inflation prévisionnelle de 1,2 %. Il a indiqué que, compte tenu de la progression des dépenses de pensions et de charge de la dette inférieure aux prévisions, les enveloppes de la plupart des missions ont pu être maintenues au niveau envisagé par la programmation pluriannuelle, conservant ainsi aux gestionnaires des dotations le bénéfice de la prévisibilité des crédits. Un certain nombre de missions voient même leurs crédits progresser au-delà des montants de la programmation.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a insisté sur le fait que les dépenses fiscales, qui représentent dans le projet de loi de finances pour 2010 l'équivalent du quart des dépenses nettes du budget général, pèsent sur le solde budgétaire de la même façon que les dépenses « budgétaires ». Constatant que leur montant est supérieur de 8 % à celui de la loi de finances pour 2009, il s'est inquiété de leur dynamisme et a, en particulier, insisté sur le coût des crédits d'impôts. En 2010, l'augmentation du coût pour l'Etat de trois mesures - le crédit d'impôt recherche, le crédit d'impôt dit de « développement durable » et le crédit d'impôt remboursant aux ménages le coût de la taxe carbone - sera supérieur à celle des dépenses prises en compte dans la norme de dépense.

Il a ensuite évoqué l'incidence budgétaire de la suppression de la taxe professionnelle, en relevant que le besoin à couvrir, qui s'élève à 25,7 milliards d'euros, l'est pour moitié par des impositions nouvelles, pour un tiers par la suppression des dégrèvements de taxe professionnelle - cette économie étant en partie reprise par des pertes de recettes au titre d'impôts antérieurement perçus par l'Etat - et, pour un peu moins de 20 %, par le déficit budgétaire, à hauteur de 4,3 milliards d'euros.

Le rapporteur général a insisté sur le fait que les réformes structurelles se traduisent par des économies budgétaires à moyen terme, bien qu'elles soient actuellement masquées par les effets de la crise et les décisions discrétionnaires prises en matière fiscale. Il a illustré son propos par la politique de réduction des effectifs de la fonction publique conduite depuis 2002, qui engendre, en 2010, 440 millions d'euros de moindre dépense. Il a rapproché ce chiffre des estimations présentées par la commission des finances du Sénat en 2002, selon lesquelles cette politique permettrait de réduire les dépenses de l'Etat d'environ 500 millions d'euros par an.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté que le montant des recettes inscrit dans le budget représente moins de 70 % de celui des dépenses et que le déficit, malgré une diminution affichée de 25 milliards d'euros, restera supérieur à 100 milliards d'euros, très loin de son niveau d'avant la crise. Entre 2009 et 2010, la réduction du déficit s'explique principalement par l'interruption de la plupart des mesures de relance et par les recettes supplémentaires issues de l'amélioration de la conjoncture économique. Toutefois, le Gouvernement ne renonce pas à l'accompagnement de la sortie de crise puisque certaines mesures de relance, notamment le remboursement anticipé des créances au titre du crédit d'impôt recherche, sont reconduites. En outre, la réforme de la taxe professionnelle se traduira par un allègement de la trésorerie des entreprises de 11,6 milliards d'euros en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur, général, a ensuite évoqué la dette de l'Etat et son financement en appelant l'attention sur la situation paradoxale de l'année 2009, au cours de laquelle le montant de la charge de la dette diminue malgré l'augmentation de celui de son capital. Il a cité l'exemple de l'année 2008 pour illustrer la sensibilité de la charge de la dette aux variations du taux d'inflation et a considéré, sans pouvoir le prévoir avec certitude, que 2010 permettrait peut-être de constater les effets d'une remontée des taux d'intérêt. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a précisé que la prévision de charge de la dette figurant dans le projet de loi de finances pour 2010 est fondée sur l'ensemble des hypothèses économiques retenues pour sa construction.

Le rapporteur général a alors constaté que la France est l'Etat de la zone euro qui, avec l'Allemagne, se finance aux meilleures conditions. Après avoir évoqué l'exemple de l'Italie, il a insisté sur la nécessité de conduire une politique budgétaire dont la soutenabilité permette de conserver la confiance des marchés et la notation AAA. Il a souligné que cette question renvoie à la préparation du « grand emprunt » et à la manière dont il sera perçu.

Enfin, il a rappelé que, en 2008 et en 2009, la variation de la dette de l'Etat a été financée pour plus de moitié par des emprunts à court terme, réduisant ainsi la portée du vote sur la variation de la dette à plus d'un an émis par le Parlement à l'article d'équilibre des lois de finances. Il s'est félicité que le tableau de financement figurant dans le projet de loi de finances pour 2010 revienne à des proportions plus habituelles, puisque la variation de 83,1 milliards d'euros de la dette à plus d'un an correspond aux trois quart de la variation totale de l'encours.

Selon les dernières prévisions de la Commission européenne, le déficit public serait en 2010 de 14,7 points de PIB en Irlande, 12,2 points en Grèce, 10,1 points en Espagne et 8,2 points en France, qui serait ainsi le quatrième Etat le plus déficitaire de la zone euro. La procédure de déficit excessif dont notre pays fait l'objet depuis avril 2009 a connu le 11 novembre dernier de nouveaux développements, la Commission européenne ayant alors recommandé au Conseil de repousser de 2012 à 2013 l'expiration du délai au terme duquel elle doit avoir mis fin à son déficit excessif. La programmation annexée au présent projet de loi de finances prévoit cependant un déficit public d'encore cinq points de PIB en 2013. Par ailleurs, le 5 novembre 2009, M. François Fillon, Premier ministre, a estimé que la France ne peut ramener son déficit à 3 points de PIB qu'en 2014. Le Conseil doit se prononcer à ce sujet en décembre 2009. Il faut à cet égard souligner que l'intention de l'Allemagne d'alléger ses prélèvements obligatoires de 24 milliards d'euros ne contribue pas à renforcer la crédibilité du pacte de stabilité.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que même si ces allégements sont réalisés, l'Allemagne aura un déficit public toujours nettement inférieur à celui de la France.

M. Michel Charasse a jugé paradoxal que l'Allemagne, à l'initiative du pacte de stabilité, semble vouloir s'en émanciper.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que le pacte de stabilité est indispensable, dès lors qu'il faut un « règlement de copropriété de l'euro ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que sur les vingt-sept Etats membres de l'Union européenne, vingt font actuellement l'objet d'une procédure pour déficit excessif, dont treize des seize Etats ayant adopté l'euro. Sur ces derniers, cinq se sont déjà vu imposer un délai pour ramener leur déficit sous les trois points de PIB, expirant en 2010 (Grèce, Malte), 2012 (France, Espagne) ou 2013 (Irlande). Le 11 novembre 2009, la Commission européenne a proposé au Conseil de prolonger ces délais d'une année, sauf pour la Grèce, qui n'a pas pris de « mesures suivies d'effet » pour réduire son déficit, et pour laquelle elle recommande une « mise en demeure ». Elle a en outre recommandé au Conseil de fixer un tel délai pour huit autres Etats, dont l'Allemagne, pour laquelle l'échéance serait fixée à 2013.

M. Aymeri de Montesquiou s'est interrogé sur la possibilité d'un Etat qui le déciderait d'abandonner l'euro. M. Michel Charasse a déclaré que cela est juridiquement possible. M. Jean Arthuis, président, a toutefois souligné qu'un tel Etat serait probablement confronté à une forte dépréciation de sa monnaie et à une augmentation importante de sa charge de la dette.

Mme Nicole Bricq a estimé que la récente déclaration, par le Premier ministre, de l'intention du Gouvernement de ramener le déficit public en dessous de trois points de PIB en 2014, vide encore davantage de son sens le présent projet de loi de finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la déclaration du Premier ministre est la suivante : « Je présenterai début 2010 au Parlement une stratégie de finances publiques qui nous donnera les moyens de descendre en dessous des 3 % de déficit à l'horizon de 2014, au prix d'ajustements très importants, puisqu'il faudrait faire un effort de réduction de plus de 1% par an. L'objectif est de progresser parallèlement à l'Allemagne, qui s'est fixé comme objectif un équilibre en 2016 ». Il a jugé cette déclaration « responsable ».

Le futur « grand emprunt » pourrait se situer autour de 30 milliards d'euros, soit 1,5 point de PIB. Bien que cela ne soit pas sa vocation première, il pourrait certes soutenir l'activité à court terme, mais son impact sur la croissance potentielle paraît incertain. En effet, les dépenses consacrées en France à la recherche et au développement étant chaque année de l'ordre de deux points de PIB, les sommes en jeu sont modestes. Par ailleurs, les informations disponibles suggèrent que les 18 milliards d'euros investis dans les grands programmes de 1962 à 1989 ont pour 70 % financé des impasses économiques (Concorde, Plan calcul, Minitel). L'impact sur les finances publiques serait cependant limité par le fait que le soutien à court terme de l'activité limiterait la progression de la dette « hors grand emprunt », et que, contrairement aux subventions, les prêts ne contribuent pas au déficit au sens de la comptabilité nationale et du traité de Maastricht.

Il paraît souhaitable que l'Etat utilise les 13 milliards d'euros prêtés aux banques dans le cadre du plan de financement de l'économie pour réduire le montant global de l'emprunt. Le droit communautaire de la concurrence fixe des contraintes importantes, comme le montre le précédent de l'Agence de l'innovation industrielle (A2I), établissement public créé en 2005 qui, dans l'incapacité juridique de mener les actions souhaitées, a finalement dû être intégré à OSEO en 2007. Le Parlement doit être étroitement associé à la mise en oeuvre du « grand emprunt », en particulier pour le choix des projets, qui devront dans la mesure du possible susciter des retours financiers pour l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la capacité de l'Etat à mieux identifier que les marchés des projets économiquement viables.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'Etat est davantage capable de prendre en compte le long terme.

M. Michel Charasse a exprimé son scepticisme à cet égard.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de sa communication.