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Projet de loi de finances pour 2010 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles 1er, 4 à 12 et 21 à 34

 

II. - RESSOURCES AFFECTÉES

A. - Dispositions relatives aux collectivités territoriales

ARTICLE 13 - Evolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 13 bis (nouveau) - Abondement des dotations de péréquation de la dotation générale de fonctionnement [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 14 - Indexation des dotations d'investissement sur le taux prévisionnel d'inflation [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 15 - Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 16 - Evolution des compensations d'exonérations [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 16 bis (nouveau) - Régime d'exonération de taxe foncière des logements vendus par ICADE [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 17 - Compensation des transferts de compétences aux départements [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 18 - Compensation des transferts de compétences aux régions [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 19 - Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA) [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]
ARTICLE 20 - Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales [Commentaire figurant dans le volume 2 du fascicule 1 du tome II du présent rapport]

B. - Autres dispositions

ARTICLE 21 - Dispositions relatives aux affectations

Commentaire : le présent article a pour objet de confirmer pour l'année 2010, « sous réserve des dispositions de la présente loi », les affectations résultant de budgets annexes ou de comptes spéciaux.

L'article premier de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dispose que « les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

La loi de finances initiale doit ainsi confirmer les dispositions relatives aux affectations de certaines recettes à certaines dépenses, sous forme notamment de budgets annexes ou de comptes spéciaux, en application des dispositions de l'article 16 de la LOLF82(*).

En conséquence, le présent article a pour objet de confirmer pour l'année 2009, « sous réserve des dispositions de la présente loi », les affectations résultant de budgets annexes ou de comptes spéciaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 - Hausse de la taxe d'aviation civile

Commentaire : le présent article modifie l'article 302 bis K du code général des impôts en vue de relever de 4,9 % en moyenne les tarifs de la taxe de l'aviation civile, qui constitue une des recettes du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 199983(*) et figure aujourd'hui à l'article 302 bis K du code général des impôts.

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France. Le tarif actuel de la TAC est le suivant :

- 3,92 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;

- 7,04 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Compte tenu de la forte croissance du trafic aérien, ces tarifs sont restés stables en euros courants depuis 2006. Ils n'ont pas été revalorisés du taux d'inflation et avaient même fait l'objet d'une baisse uniforme de 0,56 euro entre 2005 et 2006, afin de compenser la création des redevances de surveillance et de certification.

L'article précité du code général des impôts dispose par ailleurs que le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), qui a succédé en 2006 au budget annexe de l'aviation civile. Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général que finance ce budget. En effet, ce budget annexe subventionne notamment certaines liaisons aéroportuaires avec des aérodromes enclavés, en outre-mer par exemple.

B. UNE RESSOURCE DU BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Les sources de financement du BACEA sont très variées mais peuvent être regroupées en quatre catégories :

- les redevances, soit les redevances de navigation aérienne (redevances de route, qui constituent plus de la moitié des recettes du budget annexe, et redevances pour services terminaux de la navigation aérienne - RSTCA) qui rémunèrent les prestations de l'opérateur de navigation aérienne, et les redevances de surveillance et de certification qui rémunèrent les prestations de surveillance des acteurs de l'aviation civile et la délivrance de divers titres (agréments, certificats, licences et autorisations nécessaires aux opérateurs, personnels et systèmes) ;

- l'autofinancement, le produit brut des emprunts et les produits financiers ;

- des recettes diverses telles que les produits d'abonnements et de ventes de marchandises, la rémunération de prestations de services (notamment la formation aéronautique), les produits de cessions faites aux aéroclubs, les loyers perçus par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) ou les produits exceptionnels (trop-perçus sur rémunérations antérieures, versements à la suite de contentieux, mécanismes correcteurs de route et de RSTCA...) ;

- et la quotité de la taxe de l'aviation civile affectée au budget annexe, qui devrait représenter 16,2 % des ressources du BACEA en 2009.

Le produit de ces recettes réalisé et attendu de 2008 à 2010 est le suivant :

Evolution des différentes catégories de recettes du BACEA

(en millions d'euros)

Recettes du BACEA

2008

En % du total

Prévision LFI 2009

Prévision 2009 révisée (*)

Prévision PLF 2010

Evolution 2010/
LFI 2009

Redevances de route

1.049,62

61,1 %

1.137,8

N.D.

1.067,83

- 6,1 %

Redevances RSTCA

253,97

14,8 %

275,8

272,3

- 1,3 %

Redevances de surveillance et de certification

26,52

1,5 %

29,14

30,05

3,1 %

Taxe de l'aviation civile

191,34

11,1 %

308,65

266,2

277,93

- 9,9 %

Produit brut des emprunts

103,69

6 %

116,82

216,8

250,75

114,6 %

Autres recettes

92,49

5,4 %

38,67

N.D.

38,6

- 0,2 %

Total des recettes nettes

1.717,64

100 %

1.906,88

Environ 1.817

1.937,46

1,6 %

(*) : La prévision révisée pour 2009 intègre un relèvement du plafond d'emprunt de 100 millions d'euros prévu par la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009 et une diminution des recettes des redevances et de la TAC.

Source : rapport annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de règlement pour 2008 et projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2009 et 2010

C. UNE AUGMENTATION FORTE ET CONTESTABLE DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE

L'article 45 de la loi de finances pour 200884(*) a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Il était ainsi prévu que la fraction affectée au BACEA augmente temporairement de 49,56 % en 2007 à 53,37 % en 2008 et 2009, pour ensuite revenir en 2011 à son niveau de 2007. Cette hausse provisoire était justifiée par la nécessité de financer des investissements lourds en matière de navigation aérienne, essentiellement le programme Coflight de remplacement des systèmes de traitement des plans de vols.

L'article 45 de la loi de finances pour 200985(*) a cependant accru de manière beaucoup plus significative la fraction affectée au BACEA, qui est ainsi passée de 53,37 % en 2008 à 82,14 % en 2009, puis 79,77 % en 2010 et 77,35 % en 2011. Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC

(en %)

 

Jusqu'en 2005

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

 

2008

2009

2010

2011

2009

2010

2011

BACEA

65,58

43,73

49,56

53,37

51,47

49,56

82,14

79,77

77,35

Budget général

34,42

56,27

50,44

46,63

48,53

50,44

17,86

20,23

22,65

Source : projet de loi de finances pour 2010

Cette forte augmentation de la quotité avait été justifiée par une modification significative du périmètre du budget annexe, qui a hérité en 2009 de dépenses correspondant à des activités régaliennes de la DGAC concourant à la sécurité et à la sûreté du transport aérien, qui étaient auparavant logées dans le programme « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Le montant des dépenses transférées vers le BACEA avait ainsi été estimé à 108,1 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2009. Ce transfert de crédits constituait également le pendant de la réorganisation de la DGAC, avec la mise en place au 1er janvier 2009 du service à compétence nationale chargé de la surveillance et de la sécurité.

Votre rapporteur général avait cependant émis des réserves sur cette mesure budgétaire, et partant, sur le relèvement correspondant de la quotité de TAC affectée au budget annexe.

Il avait en effet considéré que les justifications apportées par le ministère, fondées sur un souci de rationalisation de la gestion financière et de lisibilité de l'action de l'Etat dans les domaines de la sécurité et de la sûreté aériennes, n'étaient pas probantes et que cette réorganisation, probablement « commode » pour les services gestionnaires, correspondait de fait à une débudgétisation clairement contraire aux principes de la LOLF86(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE AUGMENTATION MOYENNE DES TARIFS DE 4,9 %

Le présent article modifie le II de l'article 302 bis K du code général des impôts, précité, pour relever d'en moyenne 4,9 % les différents tarifs de la TAC à compter de 2010, soit :

- 4,11 euros (hausse de 4,85 %) par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de la Communauté européenne, d'un Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération helvétique ;

- 7,34 euros par passager embarqué vers d'autres destinations, soit une augmentation de 4,83 % ;

- 1,17 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée, soit une progression de 5,13 %.

Cette augmentation des tarifs devrait accroître le produit de la TAC de 15,9 millions d'euros (hors variations de l'assiette), dont 12,7 millions d'euros viendront abonder le BACEA. Les prévisions de recettes sur la période 2009-2011, selon la loi de programmation des finances publiques87(*) et après actualisation dans le projet de loi de finances pour 2010, sont donc les suivantes (les prévisions pour 2011 n'ayant pas été révisées) :

Prévisions du produit de la TAC et de sa répartition entre le budget général
et le budget annexe « Contrôle et exploitation aérien »

(en millions d'euros)

 

Date des prévisions

Produit de la TAC

Pourcentage affecté au budget général

Montant affecté au budget général

Pourcentage affecté au budget annexe

Montant affecté au budget annexe

2009

Prévisions
juillet 2008

375,8

17,86 %

67,1

82,14 %

308,6

Prévisions septembre 2009

324,13

57,9

266,2

2010

Prévisions
juillet 2008

393,7

20,23 %

79,6

79,77 %

314,2

Prévisions septembre 2009

348,4

70,5

277,9

2011

Prévisions
juillet 2008

412,6

22,65 %

93,5

77,35 %

319,2

Source : loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, projet annuel de performances du BACEA annexé au projet de loi de finances pour 2010

B. UNE ÉVOLUTION JUSTIFIÉE PAR LA BAISSE PRONONCÉE DES RECETTES

L'objectif poursuivi par le présent article est de garantir l'équilibre du BACEA, aujourd'hui compromis par la crise du transport aérien, qui subit directement l'impact de la crise économique. D'après le document d'évaluation préalable des articles du présent projet de loi de finances, l'IATA (International Air Transport Association) prévoit une baisse moyenne du trafic aérien en 2009 de 7,6 % dans le monde, la diminution du trafic en Europe enregistrée au premier semestre étant de 7,1 % par rapport à la période équivalente de 2008. En France, les unités de service (qui déterminent notamment le montant des redevances aériennes) ont baissé de 7,8 % sur les six premiers mois de 2009.

L'équilibre du BACEA en 2010 a quant à lui été construit en retenant une hypothèse de chute du trafic de 7 % en 2009 (et des retards et sous-déclarations à hauteur de 3 % du produit de la TAC) puis d'une remontée de 1,5 % en 2010. Il en résulterait une baisse des recettes en 2010 de l'ordre de 260 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de programmation des finances publiques.

Le projet de budget annexe prévoit cependant diverses mesures d'ajustement, soit, outre le présent relèvement des tarifs de la TAC :

- une augmentation équivalente (4,9 %), par voie réglementaire, des taux des redevances de la navigation aérienne, qui devrait rapporter 61 millions d'euros sans compenser intégralement l'effet de la baisse du trafic ;

- un plan d'économies de 40 millions d'euros, portant autant sur le fonctionnement de la DGAC que sur les investissements ;

- et un relèvement du plafond d'autorisation d'emprunt de 135 millions d'euros par rapport aux projections de la loi de programmation des finances publiques, dont 100 millions d'euros ont déjà été inscrits dans la loi de finances rectificative pour 2009 du 20 avril 2009.

L'augmentation des tarifs de la TAC ne permettra pas de combler la perte de recettes liée à la chute du trafic, mais contribuera à l'équilibre du BACEA et est jugée comme l'optimum supportable par les compagnies aériennes, dont les résultats sont fortement affectés dans le contexte actuel. Elle sera a priori largement répercutée sur le coût des billets mais l'impact en sera minime, et en tout cas sans incidence sur le comportement des voyageurs, puisque cette augmentation de la TAC est équivalente à une hausse des billets de 19 centimes, 34 centimes et 6 centimes pour chacune des trois catégories.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général juge qu'après une forte hausse de la quotité revenant au BACEA, la présente augmentation des tarifs de la TAC paraît en première instance témoigner d'un ajustement permanent et regrettable des recettes aux dépenses, qui ne serait pas conforme aux exigences de bonne gestion et accentuerait l'instabilité de cette taxe malgré une volonté de programmation pluriannuelle.

Plusieurs raisons plaident toutefois en faveur de cette révision :

- elle répond à l'impératif d'équilibre du budget annexe, est relativement modérée et tient compte de l'absence d'indexation sur l'inflation ;

- elle n'aura qu'une faible répercussion sur le coût des billets ;

- elle ne constitue pas la seule mesure d'ajustement contribuant à l'équilibre du BACEA.

Votre rapporteur général estime cependant que le plan d'économies au sein de la DGAC devra impérativement tenir compte des observations formulées par la Cour des comptes dans deux récents référés portant respectivement sur la négociation d'un protocole social avec les organisations syndicales et sur le service de l'exploitation et de la formation aéronautique (SEFA). Ces référés soulignent en effet de nombreuses irrégularités dans le versement des primes aux personnels techniques et les marges de productivité comme le trop grand nombre de sites du SEFA.

Enfin, votre rapporteur général exprime à nouveau ses interrogations sur le cloisonnement entre certaines activités de prestation de service de la DGAC et le marché concurrentiel qui se développe parallèlement, pour les mêmes prestations, dans l'ensemble du territoire européen. Il serait souhaitable de réexaminer cette situation, notamment dans le cadre de l'effort de coordination mené par le consortium SESAR, qui regroupe, au niveau européen, industriels, constructeurs, compagnies aériennes et agences nationales de régulation aérienne.

Afin de minorer la probabilité de révisions ultérieures des tarifs de la TAC, votre rapporteur général vous proposera en seconde partie du présent projet de loi de finances un amendement tendant à les indexer de manière permanente sur l'inflation, à compter de 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 23 - Diminution du droit de timbre pour la délivrance d'un passeport

Commentaire : le présent article additionnel propose de diminuer de 10 euros le droit de timbre acquitté à l'occasion de la délivrance d'un passeport.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L'article 953 du code général des impôts (CGI) prévoit que le droit de timbre pour un passeport s'élève à 89 euros pour un majeur, à 45 euros pour un mineur de quinze ans et plus, et à 20 euros pour un enfant de moins de quinze ans.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Cet amendement vise à réduire de 10 euros le montant de ce droit de timbre, lorsque le demandeur fournit lui-même les deux photographies d'identité nécessaires à l'élaboration de son passeport en application de l'article 6-1 du décret n° 2005-1726 du 30 décembre 2005.

En l'état actuel du droit, l'article 104 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, modifiant l'article 953 du CGI, prévoit que si le demandeur fournit deux photographies d'identité, le montant du titre est de 88 euros pour un majeur, de 44 euros pour un mineur de quinze ans et plus, et de 19 euros pour un enfant de moins de quinze ans.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2009, le Sénat avait voté, à l'initiative de notre collègue Michèle André, une réduction de 10 euros qui a ensuite été supprimée à l'occasion d'une seconde délibération sur les articles de la première partie.

Par la suite, en première lecture du projet de loi de finances rectificative pour 2008, un amendement co-signé par votre rapporteur général et notre collègue Michèle André a été adopté par le Sénat afin de fixer le montant de ce droit de timbre à 81 euros pour un majeur, à 37 euros pour un mineur de quinze ans et plus, et à 12 euros pour un enfant de moins de quinze ans. Après examen par la commission mixte paritaire (CMP), le Sénat a définitivement adopté le dispositif ci-dessus indiqué de l'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2008, soit une réduction symbolique d'un euro lorsque le demandeur fournit lui-même ses deux photos d'identité.

Il convient de rappeler que l'article 104 précité a relevé de façon substantielle le droit de timbre perçu pour la délivrance d'un passeport. Ainsi, ce droit était-il auparavant de 60 euros pour un majeur et de 30 euros pour un mineur de quinze ans et plus. Les mineurs de moins de quinze ans étaient, pour leur part, exonérés de droit. Cette forte augmentation s'inscrit dans le cadre du passage au passeport biométrique, décrit dans le rapport de votre rapporteure spéciale, Mme Michèle André, pour la mission « Administration générale et territoriae de l'Etat » et dont le déploiement est généralisé à l'ensemble du territoire depuis le 28 juin 2009. Mais elle contribue à fragiliser les plus modestes de nos concitoyens.

Outre un allégement du droit de timbre actuel pesant sur le demandeur d'un passeport, le présent amendement vise également à soutenir l'activité des photographes professionnels, qui a été fortement impactée lors du passage au passeport biométrique par la possibilité de prise de photos d'identité en mairie.

Cette réduction du droit de timbre pour le passeport s'inscrit dans le prolongement des conclusions du rapport d'information n° 486 (2008-2009) de notre collègue Michèle André, « La nouvelle génération de titres d'identité : bilan et perspectives ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 23 - Modification de la part du produit du droit de timbre sur les passeports affectée à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)

Commentaire : afin de mettre en adéquation le montant des droits et taxes affecté à l'ANTS avec les besoins de financement de l'agence, le présent article propose de ramener le plafond d'affectation du produit du droit de timbre sur les passeports de 131 millions d'euros à 107,5 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 953 du code général des impôts (CGI) détermine les droits de timbre perçus pour la délivrance d'un passeport ainsi que les taxes auxquelles est assujettie la délivrance de titres assimilés (titres de voyage délivrés aux réfugiés ou apatrides, sauf-conduits délivrés aux étrangers titulaires d'un titre de séjour).

L'article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a prévu l'affectation de 70 % du produit de ces taxes, dans la limite d'un plafond, à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), établissement public administratif créé par le décret n° 2007-240 du 22 février 2007 et ayant pour mission de répondre aux besoins des administrations de l'Etat en matière de titres sécurisés (c'est-à-dire de documents délivrés par l'Etat et faisant l'objet d'une procédure d'édition et de contrôle sécurisée).

Cette mission recouvre le passeport électronique (depuis le 1er mars 2007), le passeport biométrique (depuis le 1er juin 2007), la carte nationale d'identité (depuis le 1er juin 2007) et le système d'immatriculation à vie des véhicules (depuis le 1er septembre 2008).

Le plafond du produit affecté, initialement fixé à 45 millions d'euros par la loi précitée de finances pour 2007, a été relevé à 47,5 millions d'euros par l'article 48 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, puis à 131 millions d'euros par l'article 64 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de ramener en 2010 le plafond du produit du droit de timbre sur les passeports affecté à l'ANTS à 107,5 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le financement de l'ANTS connaît en 2010 une évolution notable. En effet, jusqu'en 2009, ce financement s'opérait via plusieurs sources : une subvention pour charges de service public (52,2 millions d'euros en 2009) et une affectation de recettes fiscales (212,5 millions d'euros en 2009).

Les recettes fiscales concernées correspondent au droit de timbre acquitté à l'occasion de la délivrance d'un passeport, au droit de timbre perçu en cas de renouvellement anticipé de la carte nationale d'identité (CNI) et au droit de timbre perçu lors de la délivrance du certificat d'immatriculation d'un véhicule.

Les dépenses de l'ANTS renvoient à la mise en oeuvre et au déploiement des titres sécurisés (études, assistance, marchés informatiques et acquisition des matériels d'enregistrement et de lecture), à l'acquisition des passeports biométriques (auprès de l'Imprimerie nationale), à leur personnalisation à leur acheminement, ainsi qu'à la charge des personnels qu'elle rémunère.

En 2010, l'agence ne bénéficiera plus d'aucune subvention et son budget sera uniquement constitué de ressources propres liées aux taxes et aux redevances sur les titres d'identité et au système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV).

Il convient par ailleurs d'ajuster les ressources de l'ANTS, dont le besoin de financement estimé pour 2010 est inférieur de 23,5 millions d'euros au montant fixé en 2009.

Le budget de l'ANTS s'élèvera ainsi au total à 212,5 millions d'euros, contre 262,7 millions d'euros en 2009 (soit une baisse de 19,1 %).

Cette baisse significative est principalement due à l'arrivée à maturité de projets représentant un poids budgétaire important :

- l'achèvement des investissements du programme des titres électroniques sécurisés (TES), en France et pour les 212 postes consulaires français à l'étranger, pour un montant total de dépenses de 34,5 millions d'euros en 2010 contre 90,5 millions d'euros en 2009 ;

- le SIV, dont l'enveloppe budgétaire dédiée passe de 69 millions d'euros à 56 millions d'euros.

Par ailleurs, le poste de dépenses concernant les passeports est en légère diminution : 55,1 millions en 2010 contre 56,1 millions d'euros en 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 - Affectation au Fonds démonstrateurs de recherche des remboursements des avances du Réseau de recherche sur les technologies gazières et pétrolières (RTPG)

Commentaire : le présent article propose d'affecter au Fonds démonstrateurs de recherche les remboursements des avances du Réseau de recherche sur les technologies gazières et pétrolières (RTPG).

I. LES DISPOSITIFS EXISTANTS

A. LE FONDS DÉMONSTRATEURS DE RECHERCHE DE L'ADEME ET SES RESSOURCES

Le « Fonds démonstrateurs » est un fonds de soutien à la mise au point de démonstrateurs de recherche sur les nouvelles technologies de l'énergie. Sa création a été annoncée dans le cours de l'été 2008, dans le cadre de la stratégie nationale de recherche dans le domaine de l'énergie, de la stratégie nationale de recherche et d'innovation, et à la suite des recommandations du comité opérationnel « Recherche » du Grenelle de l'Environnement.

Ce fonds doit porter 400 millions d'euros en autorisations d'engagement sur le milliard d'euros supplémentaires mobilisés par l'Etat sur la période 2008-2012 en matière de recherche sur le développement durable.

Sa gestion a été confiée à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

Selon les éléments fournis par le Gouvernement, le « Fonds démonstrateurs » fonctionne de la manière suivante :

- le comité de pilotage rassemble les ministères chargés de l'énergie, de la recherche et de l'économie. Il sélectionne les différentes filières jugées stratégiques, identifie les filières devant faire l'objet de démonstrateurs, valide les feuilles de route proposées par l'ADEME, les appels à manifestation d'intérêt et la sélection des projets ;

- l'ADEME définit des feuilles de route dans les différents domaines identifiés comme ayant besoin de démonstrateurs avec le concours du comité consultatif. Elle prépare les appels à manifestation d'intérêt dans les domaines sélectionnés par le comité de pilotage, instruit les réponses et propose à ce comité les dossiers sélectionnés ;

- le comité consultatif, rassemblant, outre les ministères concernés et les agences de financement de la recherche (ADEME, Agence nationale de la recherche, OSEO), des personnalités qualifiées, donne son avis sur les feuilles de route et les projets reçus.

B. LE RÉSEAU DE RECHERCHE SUR LES TECHNOLOGIES GAZIÈRES ET PÉTROLIÈRES (RTPG)

Le Réseau de recherche sur les technologies gazières et pétrolières (RTPG), autrefois appelé fonds de soutien aux hydrocarbures, a été mis en place il y a plus de quarante ans.

Il s'agit d'un fonds destiné au soutien du développement des technologies pétrolières et gazières. L'Etat pouvait ainsi apporter son concours au financement de travaux ayant pour objet l'étude, la réalisation, la mise au point et l'essai industriel de techniques nouvelles relatives à la prospection, à l'exploitation et au raffinage d'hydrocarbures, ainsi qu'aux activités techniques connexes portant sur les produits et gaz associés. Les sociétés pétrolières et gazières, les constructeurs d'automobiles, les organismes et instituts de recherche, ainsi que les sociétés de service et les fabricants d'équipement, pouvaient bénéficier de cette aide pour leurs travaux de recherche et développement réalisés en France.

Ce fonds a cessé depuis trois ans de lancer des appels à projets et est maintenant en voie d'extinction.

Les paiements ne sont toutefois pas terminés. Le versement de l'aide s'effectue en effet une fois les travaux faits, éventuellement de façon fractionnée.

L'exploitation commerciale des travaux réalisés avec le concours de l'Etat donne lieu à remboursement si les projets soutenus aboutissent. Le succès peut donner lieu soit à un avantage interne à l'entreprise entraînant un remboursement sur la base de sa comptabilité analytique dans une fourchette allant forfaitairement de 15 % à 45 % de l'avance reçue, soit à une augmentation du chiffre d'affaires qui servira alors d'assiette au remboursement dû, le bénéficiaire étant tenu de procéder à une déclaration de ses résultats.

Les reversements cumulés par l'entreprise ainsi soutenue (assis, selon le cas, sur un « avantage interne calculé à partir de la comptabilité analytique de la société ou sur l'augmentation de chiffre d'affaires dû à l'opération financée grâce au soutien du RTPG) ne peuvent excéder le montant de l'aide accordée par l'Etat et ne peuvent être exigés à l'issue de la vingtième année suivant l'année d'approbation de l'aide.

Selon le Gouvernement, lorsque les paiements encore en cours seront terminés et les projets entièrement financés, les remboursements seront de l'ordre de 30 millions d'euros au total.

Actuellement, les remboursements dus au titre des avances du RTPG sont reversés au budget général de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose que le remboursement à partir du 1er janvier 2010 et jusqu'au 31 décembre 2012 des sommes versées aux bénéficiaires d'avances remboursables du RTPG soit affecté à l'ADEME, en vue d'abonder le financement du Fonds démonstrateurs de recherche.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé par le présent article présente plusieurs inconvénients.

En premier lieu, les affectations de ressources, si elles sont permises par l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances88(*) (LOLF), doivent, dans la mesure du possible, être évitées. Certes, des exceptions à ce principe général peuvent être envisagées, mais elles doivent être dûment justifiées par un objectif précis (par exemple, la préservation ou le renforcement de l'indépendance d'une autorité administrative). De plus, il est préférable que la ressource affectée ait un lien clair avec la structure qu'elle finance.

Or, dans le cas présent, l'intérêt de financer le Fonds démonstrateurs de l'ADEME par des voies détournées n'est pas démontré et le lien entre le RTPG et ce fonds apparaît très ténu.

Enfin, le moyen de financement envisagé introduirait une incertitude sur le montant et sur le rythme de financement du Fonds démonstrateurs. En effet, comme décrit ci-dessus, les modalités de remboursement font dépendre ceux-ci du succès des projets financés par le RTPG. A partir de là, le montant final des remboursements reste incertain, même si l'encours restant (110 millions d'euros) et le taux de remboursement constaté (30 %) conduisent à prévoir un remboursement final de l'ordre de 33 millions d'euros. De la même façon, la date de ces remboursements n'est pas connue et pourrait parfois intervenir après 2012, privant ainsi le Fonds démonstrateurs de ressources.

Votre rapporteur général estime donc que si le Fonds démonstrateurs de l'ADEME a montré son utilité et si l'Etat compte tenir ses engagements pris lors du Grenelle de l'environnement, alors la dotation de ce fonds au moyens de ressources budgétaires est à la fois plus claire et plus sûre que l'affectation de ressources aléatoires d'un outil en voie d'extinction et ne présentant qu'un lien ténu avec lui.

C'est pourquoi votre rapporteur général propose la suppression du présent article, en laissant, le cas échéant, au Gouvernement, le soin d'inscrire la ligne budgétaire correspondante au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 25 - Ressources des organismes de l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article a un double objet :

· Actualiser le niveau minimal des ressources affectées aux organismes de l'audiovisuel public pour 2010, ainsi que le montant maximal des dégrèvements pris en charge par le budget général de l'Etat.

· Mettre en cohérence les présentes dispositions avec la loi relative à la communication audiovisuelle, qui a modifié la dénomination de la redevance audiovisuelle en « contribution à l'audiovisuel public ».

I. LE DROIT EXISTANT

Les organismes de l'audiovisuel public sont financés, en plus de leurs ressources propres et des subventions de l'Etat, par les avances accordées par un compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public »89(*).

Ces organismes sont définis à l'article 1605 du code général des impôts. Il s'agit de France Télévisions, Radio France, ARTE-France, l'Institut national de l'audiovisuel (INA), et la holding « Audiovisuel Extérieur de la France ».

La loi de finances initiale pour 200990(*) avait étendu le champ des bénéficiaires de la redevance audiovisuelle au groupement d'intérêt public « France Télé Numérique » (GIP), créé par la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle91(*), afin notamment de prendre les mesures nécessaires à l'extinction de la diffusion des services de télévision par voie hertzienne terrestre en mode analogique.

Cependant, parce que le GIP est composé d'entités publiques et privées92(*), la loi de finances rectificative pour l'année 200993(*) a prévu que le financement du passage à la télévision tout numérique par le biais du GIP soit assuré par le budget général et non par la redevance audiovisuelle94(*) .

Cette dernière a été renommée « contribution à l'audiovisuel public » par l'article 29 de la loi relative à la communication audiovisuelle.

Les ressources du compte de concours d'avances proviennent, d'une part, des encaissements de la redevance audiovisuelle, nets des frais de trésorerie et de recouvrement et, d'autre part, d'une dotation correspondant au montant des exonérations de la redevance pris en charge par le budget général.

Enfin, un double mécanisme de garantie permet, depuis 2006, de protéger à la fois les intérêts financiers de l'Etat et ceux du secteur audiovisuel public.

D'une part, il garantit un montant minimal de ressources affectées aux organismes de l'audiovisuel public. En conséquence, il conduit l'Etat à majorer le remboursement des exonérations de la contribution à l'audiovisuel public à due concurrence, si les encaissements sont inférieurs aux prévisions des lois de finances.

D'autre part, il fixe un plafond maximal de remboursement des dégrèvements pris en charge.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. ACTUALISATION DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES À L'AUDIOVISUEL » ET RECONDUCTION DU MÉCANISME DE GARANTIE DE RESSOURCES DES ORGANISMES DE L'AUDIOVISUEL

Le du présent article propose de fixer à 561,8 millions d'euros le montant maximal des exonérations de la contribution à l'audiovisuel public pour 2010, soit une hausse de 2,9 %95(*).

Le du présent article a pour objet de reconduire en 2010 le mécanisme de garantie de ressources des organismes de l'audiovisuel public, dans l'hypothèse où les encaissements seraient inférieurs aux prévisions de la loi de finances, fixées à 2.561 millions d'euros pour l'année 2010. Le montant du plancher d'encaissements nets de la contribution à l'audiovisuel public progresse de 4,5 %96(*).

Le tableau ci-dessous fait apparaître, après déduction des frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie, d'une part, et déduction de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable au taux de 2,1 %, d'autre part, une augmentation de 4,2 % des ressources nettes prévues pour les organismes de l'audiovisuel public en 2010 qui s'élèvent donc à 3.122,8 millions d'euros, en augmentation de 4,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.

Ressources du compte d'avances n° 903-60 aux organismes de l'audiovisuel public
prévues dans le projet de loi de finances pour 2010

(en millions d'euros)

Encaissements nets de redevance de l'année (TTC)

2.561

Frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie

47

Crédits budgétaires au titre du remboursement des exonérations

561,8

Total disponible pour répartition (TTC)

3.122,8

* Les recettes publiques des entreprises audiovisuelles sont soumises à la TVA au taux de 2,1 %.

Source : Direction du développement des médias

La hausse des encaissements résulte notamment de l'augmentation de deux euros du montant de la contribution à l'audiovisuel public ainsi que de son indexation sur l'inflation.

Evolution de la contribution à l'audiovisuel public

L'article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a prévu, à compter du 1er janvier 2009, l'indexation du montant de la redevance audiovisuelle sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée.

Cette indexation a ainsi porté pour 2009 le montant de la redevance audiovisuelle à 118 euros en métropole, contre 116 euros en 2008 et à 75 euros dans les départements d'outre mer, contre 74 euros en 2008.

L'article 31 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a prévu, tout en maintenant l'indexation de la redevance audiovisuelle renommée contribution à l'audiovisuel public, l'augmentation de deux euros du montant de la contribution à partir duquel la règle d'indexation sera appliquée pour 2010.

Ainsi, l'application au montant « rehaussé » de 120 euros en métropole et de 77 euros dans les départements d'outre mer d'une hypothèse d'inflation de 1,2 %, pour la construction du PLF 2010, a conduit à retenir un montant de contribution à l'audiovisuel public de 121 euros en métropole et 78 euros dans les départements d'Outre-mer, en 2010.

Source : direction du développement des médias

La répartition de ces ressources entre les différents organismes de l'audiovisuel public est établie dans le projet annuel de performance de la mission « Avances à l'audiovisuel public ».

Répartition des crédits entre les organismes de l'audiovisuel public

(en euros)

Programme

LFI 2009

PLF 2010

Programme 841 : France Télévisions

2.039.141.200

2.092.233.200

Programme 842 : Arte France

232.348.970

241.934.420

Programme 843 : Radio France

559.694.843

583.862.843

Programme 844 : Contribution au financement d'Audiovisuel Extérieur de la France

65.288.200

117.517.100

Programme 845 : Institut national de l'audiovisuel

86.172.400

87.206.469

Total

2.982.645.613

3.122.754.032

Source : Direction du budget

B. MISE EN COHÉRENCE AVEC LA LOI DU 5 MARS 2009 RELATIVE À LA COMMUNICATION AUDIOVISUELLE

Le présent article met en cohérence le texte de l'article 46 de la loi de finances pour 2006 afin de tenir compte du changement de dénomination de la redevance audiovisuelle en « contribution à l'audiovisuel public », prévu par la loi relative à la communication audiovisuelle.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général prend acte de l'actualisation du niveau minimal des ressources garanti aux organismes de l'audiovisuel public pour 2010, ainsi que du montant maximal des dégrèvements pris en charge par le budget général de l'Etat.

Votre rapporteur général observe que le mécanisme de garantie des ressources de l'audiovisuel public ne devrait pas être appliqué en 2010, contrairement aux années 2005 et 2006. La garantie avait alors joué en raison d'encaissements effectifs, inférieurs aux prévisions budgétaires, constatés après la réforme de la redevance audiovisuelle.

Les prévisions figurant au présent article sont conformes à la réalité économique et budgétaire.

Votre rapporteur général se félicite de l'augmentation significative des ressources des organismes de l'audiovisuel public, permise grâce à l'augmentation du montant de la contribution à l'audiovisuel public et de son indexation.

Une telle progression des ressources devrait permettre aux différents organismes de mener les réformes ambitieuses programmées sur la période 2009-2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 - Prorogation du dégrèvement de la contribution à l'audiovisuel public

Commentaire : le présent article tend à proroger d'une année le dégrèvement de la redevance audiovisuelle, devenue la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, sous condition de ressources.

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME PROVISOIRE DE DÉGRÈVEMENT DE LA CONTRIBUTION À L'AUDIOVISUEL PUBLIC POUR LES CATÉGORIES LES PLUS « FRAGILES »

La réforme de la redevance audiovisuelle, réalisée par la loi de finances pour 200597(*), a conduit non seulement à l'alignement de la collecte de la redevance sur celle de la taxe d'habitation, mais également à celui des conditions de dégrèvement. En conséquence, 800.000 foyers, exonérés de la redevance mais assujettis à la taxe d'habitation, ont dû acquitter la redevance.

Par application du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, un dispositif transitoire jusqu'au 31 décembre 2007 de maintien des « droits acquis » au dégrèvement de la redevance audiovisuelle a été alors mis en place au bénéfice de certains contribuables :

- les foyers dont l'un des membres est mutilé, invalide civil ou militaire, ou atteint d'une invalidité ou d'une infirmité d'au moins 80 %, ce dernier n'étant pas redevable de la taxe d'habitation, avec un revenu fiscal de référence de 2003 n'excédant pas le seuil défini au I de l'article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevable de l'impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation. Par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d'habitation qui hébergeaient une personne infirme pouvaient bénéficier de l'exonération de redevance audiovisuelle ;

- les personnes âgées d'au moins 65 ans au 1er janvier 2004, non imposables à l'impôt sur le revenu (revenus de 2002), non redevables de l'impôt de solidarité sur la fortune au titre de 2002, et n'habitant pas avec des personnes imposables à l'impôt sur le revenu.

S'agissant des contribuables mutilés, invalides ou infirmes, l'article 142 de la loi de finances pour 200898(*) a pérennisé le dégrèvement de la redevance. 18.096 infirmes ou invalides étaient concernés en 2008.

En revanche, l'exonération en faveur des personnes âgées n'a fait l'objet que d'une reconduction annuelle. L'article 29 de la loi de finances rectificative pour 200799(*) a tout d'abord institué en faveur de ces personnes un dégrèvement de 50 % du montant de la redevance audiovisuelle pour l'année 2008. Puis, l'article 8 de la loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat100(*) a transformé ce dégrèvement partiel en un dégrèvement total pour la seule année 2008. Enfin, l'article 196 de la loi de finances pour 2009101(*) a prorogé pour la seule année 2009 cette exonération totale.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA RECONDUCTION DU RÉGIME PROVISOIRE

Le présent article vise à reconduire le dispositif d'exonération provisoire de la contribution à l'audiovisuel public, accordé aux personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004, sous condition de ressources.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se déclare favorable à la reconduction des dégrèvements de la contribution à l'audiovisuel public en faveur des personnes âgées de plus de 65 ans au 1er janvier 2004. Cette prorogation participe au maintien du pouvoir d'achat d'une catégorie de personnes à revenus faibles.

Evolution du montant de la redevance/contribution à l'audiovisuel public

Année

2008

2009(1)

2010(2)

Montant Métropole (euros)

116

118

121

Montant Outre-Mer (euros)

74

75

78

Source : Direction du budget

(1) Indexation de la redevance sur l'inflation, telle que prévue dans le rapport économique et social (Article 97 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008).

(2) Augmentation de 2 euros du montant de la contribution, soit 120 euros en métropole et 77 euros dans les départements d'outre mer et indexation sur l'inflation évaluée à 1,2 % en 2010 (Article 29 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision).

La mesure devrait concerner 469.000 foyers en 2010 pour un coût de 56 millions d'euros. Ce coût est en baisse par rapport aux années précédentes en raison de la décroissance de la population concernée, ainsi que l'indique le tableau ci-dessous.

Evolution de la population des plus de 65 ans au 1er janvier 2004 entre 2005 et 2010

Année

Personnes âgées de plus de 65 ans

Variation en % par rapport à N-1

Coût en millions d'euros

2005

1.025.733

-

118,7

2006

851.422

- 16,99 %

98,6

2007

724.898

- 14,86 %

83,9

2008

650.226

- 10,30 %

75,3

2009

552.000

- 15,10 %

64,6

2010 (*)

469.000

- 15,03 %

56

Source : Direction du budget

(*) : Estimation

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 - Neutralisation des conséquences financières entre les régimes de retraite concernés du transfert de fonctionnaires dans le cadre de la décentralisation

Commentaire : le présent article modifie le régime de compensation entre les régimes de retraite de la fonction publique de l'Etat et de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales afin de neutraliser pour l'Etat les effets financiers des transferts de fonctionnaires du fait de la décentralisation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TRANSFERTS DE FONCTIONNAIRES DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Les modalités de transfert des fonctionnaires de l'Etat vers la fonction publique territoriale sont fixées par l'article 109 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relatif aux responsabilités locales. Les fonctionnaires de l'Etat remplissant les missions transférées aux collectivités territoriales sont, dans un premier temps, mis à disposition de celles-ci. Ils peuvent alors opter soit pour leur intégration au sein de la fonction publique territoriale, soit pour leur détachement, sans limitation de durée, auprès de la collectivité avec le maintien de leur statut de fonctionnaire d'Etat102(*).

Ce droit d'option emporte les conséquences suivantes :

- les fonctionnaires de l'Etat qui optent pour le statut de fonctionnaire territorial sont affiliés à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) à compter de la date de leur intégration dans un cadre d'emploi. Les collectivités locales versent alors la contribution employeur due à la CNRACL103(*). La pension des intéressés est ensuite versée par la CNRACL pour la totalité de leur carrière dans la fonction publique ;

- les fonctionnaires de l'Etat qui optent pour le maintien de leur statut restent régis par les dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite. En application du principe d'interpénétration des carrières, la pension des intéressés est versée par le budget de l'Etat pour la totalité de leur carrière dans la fonction publique, les collectivités locales devant, de leur côté, s'acquitter de la contribution employeur due en cas de détachement.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi précitée, plus de 120.000 fonctionnaires de l'Etat ont été transférés aux collectivités locales, dont 95.000 sont susceptibles d'opter pour leur intégration dans la fonction publique territoriale104(*).

B. LES MÉCANISMES IMPARFAITS DE COMPENSATION EXISTANTS

Ainsi, en fonction de l'option choisie par le fonctionnaire « transféré », le transfert n'entraîne donc pas systématiquement une charge de pension pour la CNRACL. En revanche, il induit, à terme, un surcroît de cotisations permanent pour la CNRACL dans la mesure où les personnels partant à la retraite sont remplacés par de nouveaux fonctionnaires territoriaux.

S'agissant du régime des pensions de l'Etat, la perte des cotisations au titre des agents transférés est immédiate alors qu'il conserve les pensions en cours de paiement. Ensuite, la CNRACL assume une montée en charge des prestations progressive et différée : entre 2.000 et 4.000 départs en retraite supplémentaires par an, du fait des transferts, en plus du flux annuel de 60.000 nouveaux pensionnés. En même temps, elle bénéficie de l'affiliation des fonctionnaires recrutés en remplacement des fonctionnaires décentralisés partant à la retraite.

En l'occurrence, l'Etat connaît ainsi une perte de recette importante car les cotisations des agents intégrés dans la fonction publique territoriale sont perçues par la CNRACL. Le déséquilibre est accentué par le fait que l'Etat continue parallèlement à supporter les pensions déjà liquidées pour cette même population. La répartition entre la CNRACL et le régime des pensions de l'Etat s'en trouve ainsi déséquilibrée car ces transferts de charges ne sont pas accompagnés de transferts de ressources.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable a bien institué un mécanisme de transfert de ressources, mais uniquement au profit de la CNRACL : « afin d'assurer une compensation financière intégrale des charges ainsi assurées pour le compte de l'Etat, une fraction de la taxe sur la valeur ajoutée visée à l'article 256 du code général des impôts est affectée à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales dans des conditions fixées par une loi de finances ».

Or, « l'intégration des agents dans la fonction publique territoriale minore les recettes du compte d'affectation spéciale « Pensions », et, à terme, majorera les dépenses à la charge de la CNRACL. Les déséquilibres financiers sont de grande ampleur »105(*). C'est pourquoi, avant que la balance des charges ne pèse définitivement sur la CNRACL, il convient de compenser les pertes de recettes immédiates du régime de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, sans débat et sans modification, vise à neutraliser, chaque année, l'impact financier des transferts sur chacun des régimes « Etat » et « CNRACL » :

- en premier lieu, l'Etat rembourse les pensions versées par la CNRACL pour les agents ayant effectué une partie de leur carrière pour l'Etat;

- réciproquement, la CNRACL reverse à l'Etat les cotisations et contributions assises sur les traitements de ces agents qui seraient revenues à l'Etat si les agents n'avaient pas été décentralisés.

Le reversement à l'Etat est estimé à 434 millions d'euros106(*) pour 2010.

Le dispositif entre en vigueur le 1er janvier 2010 et prend fin au décès du dernier agent ayant été décentralisé dans le cadre de la loi du 13 août 2004, et au décès de ses ayants cause éventuels. Ainsi, au fur et à mesure, ce reversement se tarira puis s'inversera, l'Etat remboursant à terme davantage de pensions qu'il ne recevra en retour de cotisations.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

Votre rapporteur général n'oppose pas d'objection de principe à la mise en place d'un tel mécanisme de compensation réciproque entre le régime des pensions de l'Etat et de la CNRACL. Tout en se félicitant des recettes dégagée à court et moyen terme pour le compte d'affectation spéciale « Pensions », il note que l'évolution démographique amènera inexorablement l'Etat à devenir, sur le plan technique, un contributeur net, à l'égard de la CNRACL, de ce transfert vers les collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 28 - Modification du périmètre des recettes et des dépenses du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

Commentaire : le présent article vise à élargir le périmètre du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », d'une part en intégrant dans les recettes de ce compte les droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'Etat, d'autre part en ouvrant ses dépenses aux opérations réalisées sur des immeubles de l'Etat par tout opérateur de celui-ci et aux opérations concernant des immeubles qui figurent à l'actif du bilan de l'Etat sans en constituer la propriété. En outre, il conditionne expressément l'imputation sur les dépenses du compte au lien des opérations en cause avec une gestion performante du parc immobilier de l'Etat.

I. LE COMPTE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT » DANS LE DROIT EXISTANT

A. UN OUTIL DE PILOTAGE POUR LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ETAT MIS EN PLACE SOUS L'IMPULSION DU PARLEMENT

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » n'avait pas d'équivalent sous l'empire de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) n'avait pas prévu son existence. Il constitue une innovation de l'article 8 de la loi de finances rectificative pour 2005, qui l'a institué a posteriori pour l'exercice 2005, et de l'article 47 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006. C'est sous l'impulsion des travaux du Parlement107(*) que ce nouvel instrument a été introduit dans l'organisation budgétaire.

Le législateur, par cette création, a doté d'un outil de pilotage et de suivi la politique de rationalisation du patrimoine immobilier de l'Etat conduite par le Gouvernement depuis 2004, principalement en ce qui concerne les cessions réalisées dans ce cadre. Au demeurant, il convient de noter que cette politique, en partie intégrée, aujourd'hui, dans les mesures prises au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), reste encore largement en chantier108(*).

B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE RETRAÇANT LES RECETTES DE CESSION DES IMMEUBLES DE L'ETAT ET LEUR EMPLOI

Le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » constitue un compte d'affectation spéciale au sens de l'article 21 de la LOLF. Tel que l'a organisé la LFI pour 2006 et modifié l'article 32 de la LFI pour 2007, qui a étendu son périmètre, ce compte fait actuellement apparaître :

- en recettes, les produits de cession des immeubles de l'Etat109(*) et les fonds de concours. La présence de fonds de concours au sein du compte résulte de la LFI pour 2007 ; elle permet de retracer les versements d'autres acteurs que l'Etat, parties prenantes d'opérations immobilières concernant celui-ci, en particulier les collectivités territoriales et notamment celles dont les services se trouvent logés dans des « cités administratives ». En outre, des versements en provenance du budget général sont possibles, dans la limite de 10 % des recettes du compte conformément à l'article 21, précité, de la LOLF ; ils permettent en particulier d'effectuer des avances, dans le cadre d'opérations immobilières de l'Etat ;

en dépenses, celles de l'Etat et, depuis la LFI pour 2007, des versements destinés à couvrir celles d'établissements publics pour des opérations réalisées sur des immeubles de l'Etat, dans tous les cas pour la réalisation d'investissements immobiliers ou pour des besoins de fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles (le relogement de services principalement). En outre, sont retracés les versements du compte au profit du budget général, en pratique la contribution des produits de cessions immobilières de l'Etat à son désendettement.

Le montant de cette contribution, jusqu'alors déterminée par le Gouvernement, a été fixé à hauteur d'un minimum de 15 % par l'article 195 de la LFI pour 2009, adopté à l'initiative de la rapporteure spéciale du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », notre collègue Nicole Bricq. Toutefois, ont été expressément exemptés de cette contribution (à l'initiative du Gouvernement) les produits de cession de trois catégories d'immeubles de l'Etat :

- les immeubles mis à la disposition des services qui relevaient de l'ancien ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, jusqu'au 31 décembre 2009, disposition visant les services de l'équipement ;

- les immeubles mis à la disposition du ministère de la défense, jusqu'au 31 décembre 2014, terme d'application de la loi de programmation militaire en vigueur ;

- les immeubles situés à l'étranger, de façon permanente.

Il convient de préciser que la mission correspondant aux dépenses du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »110(*) est composée, en 2009, de deux programmes. Chacun de ces programmes consiste en une action unique :

- le programme 721, « Contribution au désendettement de l'Etat », retrace les versements au budget général, en faveur du désendettement de l'Etat, réalisés à partir des produits de cessions immobilières de ce dernier ;

- le programme 722, « Contribution aux dépenses immobilières » regroupe les crédits issus des recettes de cessions immobilières de l'Etat qui sont affectés aux dépenses immobilières de celui-ci et, éventuellement, d'établissements publics sur les immeubles lui appartenant, conformément à la nomenclature citée plus haut (investissements immobiliers ou besoins de fonctionnement consécutifs à des opérations de cession, d'acquisition ou de construction d'immeubles).

Pour 2010, le présent projet de loi de finances (PLF) introduit un programme 723, intitulé « Contribution aux dépenses immobilières : expérimentation CHORUS ». Cette adaptation tient à des raisons techniques, le nouveau programme visant à retracer la contribution apportée par les recettes du compte aux dépenses immobilières des trois ministères gérés dans le système d'information «CHORUS » à compter de 2010 (défense, éducation nationale, enseignement supérieur et recherche). La contribution du compte aux dépenses immobilières des autres ministères reste retracée dans le programme 722 précité111(*).

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

Le présent article, adopté sans modification par l'Assemblée nationale, tend à modifier l'article 47, précité, de la LFI pour 2006 qui a institué le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », afin de procéder à un double aménagement de celui-ci.

A. UNE EXTENSION DU PÉRIMÈTRE DU COMPTE « GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT »

Il est d'abord proposé d'élargir le périmètre du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », à partir de 2010, sur deux plans.

En premier lieu, les recettes du compte devraient intégrer les droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'Etat. Sont ainsi visés les loyers, les redevances, les produits de droits réels cédés à un tiers pour la gestion ou la valorisation d'immeubles, etc. toutes recettes actuellement retracées dans le compte de commerce « Opérations commerciales des domaines » au titre de la gestion d'immeubles domaniaux.

En second lieu, les dépenses du compte devraient se trouver ouvertes aux opérations, conformes aux critères fixés (investissement et fonctionnement à la suite d'opérations de cession, d'acquisition ou de construction), réalisées sur des immeubles de l'Etat par tout opérateur de celui-ci (et non seulement des établissements publics) et à celles concernant des immeubles qui figurent à l'actif du bilan l'Etat sans en constituer, pour autant, la propriété. Ce dernier cas vise notamment les bâtiments qui appartiennent à des collectivités territoriales mais qu'occupent des services déconcentrés.

B. LA SUBORDINATION EXPRESSE DES DÉPENSES DU COMPTE À UNE GESTION IMMOBILIÈRE PERFORMANTE

Le présent article, par ailleurs, tend à conditionner de manière expresse l'imputation sur les dépenses du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » au rattachement direct des opérations ainsi financées à une gestion immobilière « performante » de l'Etat.

III. DES DISPOSITIONS DE PORTÉE TECHNIQUE MAIS UTILES

Les adaptations du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » que prévoit le présent article sont essentiellement d'ordre technique. Comme telles, elles devraient ne revêtir, en pratique, qu'une portée relativement limitée au sein de la politique immobilière de l'Etat. Elles n'en sont pas moins opportunes pour le développement de celle-ci.

En effet, l'élargissement du périmètre du compte ici proposé tend à offrir une vision plus complète des recettes et dépenses liées à la rationalisation immobilière. Cette démarche apparaît logique et devrait offrir au Parlement l'avantage d'une meilleure lisibilité budgétaire.

 D'une part, l'intégration dans les recettes du compte des droits à caractère immobilier attachés aux immeubles de l'Etat doit permettre de disposer, au sein du même « véhicule » budgétaire, de l'ensemble des recettes issues de la rationalisation du parc immobilier de l'Etat (produits de cession et droits à caractère immobilier). A l'avenir, pourront ainsi être imputés sur le compte, notamment, les loyers versés par des opérateurs auxquels a été confiée la gestion de certains immeubles domaniaux, par exemple des logements.

De telles recettes de loyers, aujourd'hui, ne peuvent pas se trouver imputées de façon légale sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », qui retrace principalement les produits de cession, mais seulement sur le compte « Opérations commerciales des domaines ». C'est pourquoi la Cour des comptes a critiqué112(*), comme irrégulière, l'imputation sur le premier compte, en 2009, de 215 millions d'euros provenant du versement par la société nationale immobilière (SNI) d'une soulte prévue dans le cadre d'un contrat de bail portant sur le parc de logements familiaux du ministère de la défense. Le présent article rendra possible semblable opération comptable, par exemple celle qui est prévue à l'occasion du bail emphytéotique que devraient prochainement conclure l'Etat et l'Office national des forêts (ONF)113(*).

D'après les estimations figurant dans l'annexe « Evaluations préalables » jointe au présent PLF, et sur la base des derniers encaissements significatifs liés à des droits réels, les recettes imputables sur le compte, du fait du présent article, pourraient se trouver augmentées, à terme, d'environ 10 %. Ce taux, par rapport aux recettes constatées ces dernières années (cf. le tableau ci-dessous), représente l'imputabilité de nouvelles recettes pour un montant de 40 à 60 millions d'euros par an.

Les recettes du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat »

(produits de cessions)

(en millions d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Réalisations

634

798

820

397

329

(au 30 juin)

 

Prévisions en LFI

600

439

500

600

1.400

900

(PLF)

Source : documentation budgétaire

Toutefois, le projet annuel de performances (« bleu » budgétaire) du compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » annexé au présent PLF mentionne que l'impact de cette mesure reste difficile à apprécier. En tout état de cause, cet impact n'est pas intégré dans les prévisions de recettes pour 2010 que le document fait apparaître114(*).

 D'autre part, l'extension de la nomenclature des dépenses du compte proposée par le présent article, en lien avec l'exigence que ces dépenses participent d'une gestion immobilière performante, tend à consolider, au sein dudit compte, des dépenses qui, toutes, sont associées à la rationalisation du parc immobilier de l'Etat y compris les immeubles qu'il met à la disposition de ses opérateurs, établissements publics ou autres, et ceux qu'il occupe sans en être le propriétaire. De la sorte, pourront être imputées sur le compte, notamment, les dépenses engagées par l'Etat, à partir des produits de ses cessions immobilières, en faveur de bâtiments qu'occupent, parfois depuis très longtemps, ses services déconcentrés, mais qui appartiennent à des collectivités territoriales.

L'imputation de ce type de dépenses sur le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » sera légitime dans la mesure où l'Etat, dans de tels cas, occupant les immeubles dans une perspective de long terme, en assume en pratique la totalité des charges, et les entretient par conséquent en « quasi-propriétaire ».

Certes, la subordination expresse des dépenses du compte au caractère « performant » de la gestion immobilière à laquelle elles se rattachent, telle que la prévoit le présent article, constitue une disposition de nature essentiellement « déclaratoire », sans réelle portée juridique par elle-même faute d'être définie à l'aide de critères précis. La mesure ne fera d'ailleurs que consacrer, au plan législatif, une règle de fonctionnement du compte déjà en usage pour l'administration. En effet, à l'occasion de l'examen des dossiers de « remploi » des produits de cessions immobilières, le service France Domaine115(*) s'assure que les opérations projetées sont conformes aux normes fixées pour la gestion de l'Etat en la matière, notamment en termes de densité d'occupation des bâtiments116(*).

Néanmoins, l'inscription à cet égard d'une règle de principe dans la loi ne pourra qu'utilement contribuer à mobiliser les différentes administrations en faveur d'une gestion immobilière rationalisée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 - Autorisation de cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites et élargissement du périmètre du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien »

Commentaire : le présent article prévoit :

· d'assouplir les règles relatives aux recettes du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », afin de lui permettre de percevoir le produit de la cession de l'usufruit de satellites de télécommunication militaires ;

· d'autoriser une telle cession ;

· d'assouplir les règles relatives aux dépenses de ce compte, afin de lui permettre de financer plus facilement des dépenses relatives aux télécommunications et au renseignement électronique.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LES RESSOURCES EXCEPTIONNELLES DE LA MISSION « DÉFENSE »

Afin de permettre le financement de la « bosse programmatique » du ministère de la défense en 2009 et 2010117(*), la loi de programmation militaire 2009-2014118(*) prévoit le recours à des ressources exceptionnelles :

- des ressources tirées de la cession de fréquences hertziennes ;

- des ressources tirées de la cession de biens immobiliers.

En synthétisant les diverses informations disponibles, on parvient au tableau ci-après.

Les recettes exceptionnelles de la mission « Défense »

(en millions d'euros courants)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2009-2011

2009-2013

Montants initiaux

Fréquences hertziennes119(*)

600

600

250

   

1 450

1 450

Biens immobiliers1

972

646

309

   

1 927

1 927

Fréquences hertziennes+biens immobiliers

1 572

1 246

559

   

3 377

3 377

Montants totaux figurant dans la LPM actualisés sur la base des prévisions d'inflation de la LPM120(*)

1 642

1 266

570

215

107

 

3 801

Recettes supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif de la LPM121(*)

70

20

11

   

~100

 

Déclarations récentes du Gouvernement

Fréquences hertziennes

0

600

?

?

?

?

?

Biens immobiliers

411122(*)

700

?

?

?

?

?

Fréquences hertziennes+biens immobiliers

411

1 300

?

?

?

?

?

Montants totaux figurant dans la LPM actualisés sur la base des prévisions d'inflation de la LPM

1 642

1 266

570

215

107

3 479

3 801

Recettes supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif de la LPM

1 231

-34

?

?

?

?

?

Sources : synthèse des informations disponibles par la commission des finances

Les ressources immobilières concernent en particulier la cession de la plupart des implantations parisiennes, dans la perspective d'un regroupement en 2013 sur le site de Balard, dans le XVème arrondissement de Paris.

Les ressources hertziennes concernent quant à elles la cession des bandes de fréquence FELIN et RUBIS (utilisées respectivement par l'armée de terre et la gendarmerie) à des opérateurs de téléphonie mobile, mais aussi la cession de l'usufruit des systèmes de communication militaires par satellites, qui fait l'objet du présent article.

Comme nos collègues François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené, rapporteurs spéciaux de la mission « Défense », le soulignent dans leur rapport spécial, la perception de ces ressources exceptionnelles se heurte à d'importantes difficultés :

- dans le cas des ressources immobilières, les ressources perçues en 2009 pourraient être de l'ordre de seulement 400 millions d'euros, en raison du retard de mise en place de la future société de portage, filiale de la Caisse des dépôts et de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM), à laquelle le ministère de la défense prévoit de céder ses immeubles parisiens ;

- dans le cas des ressources hertziennes, la procédure de cession est plus longue que prévu, et aucune ressource ne sera perçue en 2009.

Dans le cas de l'année 2010, le Gouvernement évalue toujours les recettes hertziennes attendues à 600 millions d'euros. Il indique par ailleurs attendre 400 millions d'euros en 2010, au titre de la cession de l'usufruit des systèmes de communication militaires par satellites.

B. DES RESSOURCES EXCEPTIONNELLES QUI, DANS LE CAS DES RESSOURCES HERTZIENNES, DOIVENT TRANSITER PAR UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE CRÉÉ À CETTE FIN EN 2009

L'article 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances initiale pour 2009 a créé un compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

Comme tous les comptes d'affectation spéciale, celui-ci fait l'objet d'une mission hors budget général, en l'occurrence la mission « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ».

1. Des dépenses et des recettes précisément définies, conformément à la LOLF

On rappelle que selon l'article 21 de la LOLF, « les comptes d'affectation spéciale retracent (...) des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ».

Les recettes de ce compte seront essentiellement constituées du « produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1er janvier 2009 ».

L'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009

« Est ouvert dans les écritures du Trésor un compte d'affectation spéciale intitulé : Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien dont l'ordonnateur est le ministre chargé du budget.

« Ce compte retrace :

« 1° En recettes :

« a) Le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1er janvier 2009 ;

« b) Les versements du budget général ;

« c) Les fonds de concours ;

« 2° En dépenses :

« a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;

« b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement ;

« c) Les versements au profit du budget général ou du désendettement de l'Etat pour un montant qui ne peut être inférieur à 15 % du produit visé au a du 1°. La contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014. »

2. Dans le cas du ministère de la défense, des produits de cession revenant intégralement à celui-ci

Comme dans le cas des produits de cessions immobilières, le ministère de la défense bénéficie d'une disposition dérogatoire, selon laquelle il bénéficie de la totalité des produits du compte d'avances.

La commission des finances a adopté un amendement à l'article 21 du projet de loi de finances pour 2009 (devenu l'article 54 du texte promulgué), prévoyant qu'au moins 15 % du « dividende numérique » était affecté au désendettement de l'Etat.

Toutefois, lors de la discussion en séance publique, le 25 novembre 2008, votre rapporteur général a accepté de rectifier son amendement, de manière à ce qu'il ne s'applique pas au ministère de la défense.

C. LES PROBLÈMES POSÉS

1. Dans le cas de la cession de l'usufruit des systèmes de communication militaires par satellites

La télécommunication à longue distance de l'armée française est essentiellement assurée par le système SYRACUSE III.

L'évaluation préalable du présent article précise : « Deux satellites, SYRACUSE 3A et 3B, sont d'ores et déjà en orbite. Le programme prévoit de parachever la constellation SYRACUSE par la réalisation en coopération franco-italienne du satellite SICRAL 2, qui disposera d'une charge utile de type SYRACUSE III. Le programme prévoit également la réalisation d'une composante métropolitaine d'ancrage du système ainsi qu'un parc de 368 stations utilisateur navales et terrestres ».

Concrètement, c'est l'usufruit de ce système dont le présent article tend à permettre la cession.

a) Le produit d'une telle cession ne figure pas parmi les recettes susceptibles d'alimenter le compte spécial

En son état actuel, l'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009 ne permet pas au compte d'affectation spéciale de percevoir le produit de la cession de l'usufruit des systèmes de communication militaires par satellites.

En effet, ce produit n'entre dans aucune des catégories de recettes qu'il est susceptible de percevoir : il ne s'agit ni du « produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires », ni de « versements du budget général », ni de « fonds de concours ».

b) La nécessité d'une autorisation législative pour effectuer une telle cession

Par ailleurs, la cession de l'usufruit de biens affectés à une mission de service public doit nécessairement être autorisée par la loi.

2. Dans le cas du financement de dépenses relatives aux télécommunications

L'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009 présente un problème rédactionnel qui limite excessivement les dépenses susceptibles d'être financées par le compte.

En effet, en l'état actuel du droit, si les « dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications » sont autorisées, c'est à condition qu'elles visent également « à améliorer l'utilisation du spectre hertzien ». Cette règle cumulative, inutilement restrictive, fait que le compte d'affectation spéciale ne peut pas financer certaines opérations dans le domaine des télécommunications, qui auraient pourtant un lien évident avec la nature des recettes perçues.

Les problèmes posés en matière de dépense par la rédaction actuelle de l'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009, selon l'évaluation préalable du présent article

« Dans le même temps, le ministère de la défense doit financer, grâce aux recettes enregistrées sur le CAS, des dépenses relatives au domaine des systèmes d'information et de communication opérationnels.

« Toutefois, il est difficile de démontrer que ces opérations remplissent les conditions cumulatives posées en matière de dépenses par l'article 54 de la loi de finances pour 2009, à l'alinéa a (« dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ») ou à l'alinéa b (« dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement »).

« Ainsi, par exemple, les programmes COMCEPT (télécommunications par satellites) et SOCRATE (réseau interopérable sécurisé de transport de l'information) sont des investissements liés aux services de télécommunications, qui permettent de répondre à des besoins nouveaux en télécommunications, mais pour lesquels il est difficile de démontrer qu'ils visent à améliorer l'utilisation du spectre hertzien.

« Certaines dépenses pourraient donc ne pas être éligibles en l'état actuel de la rédaction de l'article 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. »

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Dans ces conditions, le présent article propose :

- dans son I, d'inclure le produit éventuel de la cession de l'usufruit de systèmes de communication militaires par satellites parmi les recettes susceptibles d'alimenter le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », et de supprimer diverses restrictions relatives aux dépenses ;

- dans son II, d'autoriser une telle cession.

A. L'ÉLARGISSEMENT DES CATÉGORIES DE RECETTES SUSCEPTIBLES D'ALIMENTER LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

Les modifications proposées par le I du présent article sont synthétisées par le tableau ci-après.

L'article 54 de la loi de finances initiale pour 2009 : droit actuel et droit proposé

Le droit actuel

Le droit proposé par le présent article

Est ouvert dans les écritures du Trésor un compte d'affectation spéciale intitulé : Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien dont l'ordonnateur est le ministre chargé du budget.

Ce compte retrace :

1° En recettes :

a) Le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1er janvier 2009 ;

 

b) Le produit de la cession de l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites de l'État intervenant dans les conditions fixées au II de l'article .. de la loi n° ....-.... du .. décembre 2009 de finances pour 2010

b) Les versements du budget général ;

c) Les fonds de concours ;

2° En dépenses :

a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications et visant à améliorer l'utilisation du spectre hertzien, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;

b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception et au traitement des émissions électromagnétiques à des fins de renseignement ;

c) Les versements du budget général ;

d) Les fonds de concours ;

2° En dépenses :

a) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications utilisant le spectre hertzien ou visant à en améliorer l'utilisation, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;

b) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance ou de renseignement ;

c) Les versements au profit du budget général ou du désendettement de l'Etat pour un montant qui ne peut être inférieur à 15 % du produit visé au a du 1°. La contribution au désendettement de l'Etat ne s'applique pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l'utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014.

On remarque que le présent article propose, outre les deux modifications indiquées dans l'étude d'impact, une troisième modification, consistant à modifier le b) du 2°, relatif au renseignement électronique :

- comme pour le a) du 2°, le mot « et » est remplacé par le mot « ou », afin de supprimer une restriction inutile (pourront être financées les dépenses liées à l'interception ou au traitement des émissions électromagnétiques) ;

- d'une manière assurément subtile mais dont l'utilité n'est pas évidente, de préciser que le but poursuivi ne doit pas nécessairement être le « renseignement », mais aussi la « surveillance » (dont on pourrait pourtant penser qu'elle fait partie du renseignement).

B. L'AUTORISATION DE LA CESSION DE L'USUFRUIT DU SYSTÈME SYRACUSE

Comme on l'a indiqué ci-avant, la cession de l'usufruit de biens affectés à une mission de service public doit nécessairement être autorisée par la loi.

Ainsi, le II du présent article prévoit que l'usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites peut être cédé par l'État « dans le cadre d'un contrat précisant les conditions permettant d'assurer la continuité du service public de la défense ».

Il précise que ce contrat prévoit notamment : « 1° Les conditions dans lesquelles l'État conserve les droits d'utilisation des systèmes nécessaires à l'exécution des missions de service public ; 2° Les modalités de contrôle de l'État sur l'utilisation de ces systèmes ; 3° Les sanctions susceptibles d'être infligées en cas de manquement aux obligations qu'il édicte ; 4° L'interdiction de toute cession, de tout apport sous quelque forme que ce soit ou de toute création de sûretés, qui n'auraient pas été dûment autorisés par l'État ».

Il précise qu' « est nul de plein droit tout acte de cession, d'apport ou de création de sûretés portant sur l'usufruit mentionné ci-dessus réalisé sans que l'État ait été mis à même de s'y opposer ou qui est effectué en violation de son opposition ou en méconnaissance des conditions fixées à la réalisation de l'opération ».

De même que les autres articles 21 à 30, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans débat et sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE CESSION PRÉVUE PAR LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014

La cession de l'usufruit des satellites de communication militaire est prévue par le rapport annexé à la loi de programmation militaire 2009-2014.

Ainsi, ce rapport annexé prévoit que « le mode d'acquisition et de gestion des transmissions par satellite fera l'objet d'un appel d'offre en vue d'un partenariat public-privé ».

Cette disposition du rapport annexé a suscité au Sénat une forte opposition de la part du groupe socialiste.

Extrait du compte-rendu intégral des débats sur le projet de loi de programmation militaire (séance du 15 juillet 2009)

« Mme Virginie Klès. (...) Parlons aussi de cette grande première dans l'histoire militaire, le point 2.5.1.8 : la vente par l'armée française du système des communications sécurisées entre la France et les différentes unités déployées sur un théâtre d'opération extérieure et les bâtiments de la marine nationale assuré par le satellite Syracuse.

« Voilà encore une opération clandestine et honteuse.

« Clandestine, d'abord, car c'est le 29 mai dernier, lors de la réunion de la Commission exécutive permanente, que les représentants des états-majors ont été fermement invités à valider, dans le plus grand secret, une décision prise par le seul chef de l'État, quinze jours plus tôt. Pris par surprise, convoqués à l'Élysée, en l'absence de leur ministre, ils n'ont pas eu d'autre choix que de s'exécuter. Après tout, les militaires sont là pour obéir... Rompez !

« Honteuse, ensuite, car la véritable raison de cette vente de satellites, qui assurent tout de même l'ensemble des communications militaires cryptées entre le commandement et les unités déployées sur les théâtres d'opérations, vente qui ne rapportera pas plus de 400 millions d'euros - et ce pas avant 2010 - alors que l'investissement total s'élève à 3 milliards d'euros depuis 1980, c'est tout simplement que le Gouvernement prétend avoir trouvé une solution pour assurer une partie du financement de la loi de programmation militaire 2010-2014. Il n'y a pas de petits profits !

« En 2011, les satellites seront donc la propriété d'une société privée. Et, comble de l'absurdité, l'État louera désormais ses canaux de communication comme d'autres clients, puisque l'acheteur sera autorisé à sous-louer les infrastructures.

(...)

« Cette affaire soulève, outre les fortes réticences et les inquiétudes des militaires étoilés, un certain nombre de questions auxquelles je crains n'avoir jamais aucune réponse satisfaisante.

« Est-il normal qu'une décision sans précédent comme la privatisation des communications tactiques opérationnelles n'ait fait l'objet d'aucun débat, ni au Parlement ni ailleurs ? Qui sera responsable en cas de bug ou de liaisons défectueuses, à l'instar de ce qui s'est déjà produit ?

« Enfin, comment garantir la confidentialité des codes, le secret-défense, qui semble par ailleurs vous être si cher ?

En résumé (Ah ! sur les travées de l'UMP), mépris et ignorance répétés des avis des militaires de notre état-major, opacité totale des décisions prises unilatéralement malgré l'affirmation, à maintes reprises - cela ne coûte rien -, de la nécessité de la transparence et du respect du rôle et des missions du Parlement, affichage d'objectifs et d'ambitions démesurés par rapport aux moyens réels alloués : tout cela n'est pas sérieux !

Vous comprendrez, monsieur le ministre, mes chers collègues, que nous ne pourrons que nous opposer à cet article 2. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.) ».

Cependant, un tel partenariat n'aurait rien d'exceptionnel. Ainsi, au Royaume-Uni, les satellites militaires Skynet 5 font l'objet d'un partenariat public privé. Le propriétaire et opérateur des satellites est la société Paradigm, filiale d'EADS Astrium, constructeur des satellites

B. DES MODALITÉS ENCORE ASSEZ VAGUES

Dans la mesure où la compétition pour choisir l'opérateur économique responsable de la fourniture du service n'a pas encore été ouverte, il n'est pas possible de préciser les modalités concrètes de cette cession.

Dans ses développements du rapport spécial relatif au compte spécial « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », notre collègue André Ferrand précise que « le modèle économique de l'opération serait le suivant : la gestion de ces systèmes serait confiée à un opérateur moyennant une soulte payée à l'Etat dont le montant, de l'ordre de 400 millions d'euros, reste à déterminer. L'Etat paierait ensuite un loyer annuel, qui pourrait être compris entre 40 et 70 millions d'euros, pour l'utilisation des services de l'opérateur à charge pour ce dernier de commercialiser les capacités non utilisées, qui sont évaluées à 10 % des capacités des répéteurs, pour assurer la rentabilité économique de l'opération. Ce n'est donc que sous réserve de la validation par le marché d'un tel modèle économique que l'Etat pourrait alors valoriser une partie de son patrimoine satellitaire ».

Par ailleurs, l'étude préalable du présent article prévoit que « l'opération rendue possible par la mesure proposée pourra comprendre, en option, l'externalisation de tout ou partie de l'opération des satellites et des réseaux au sol connexes. Cette activité présente actuellement une charge d'environ 30 personnels militaires au sein de la direction interarmées des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information de la défense ».

La cession est attendue à la fin de l'année 2010.

Les sociétés EADS Astrium et Thales Alenia Space (TAS) ont fait connaître leur intérêt pour le projet.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 - Rattachement du soutien pétrolier de la flotte de la marine nationale au compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers »

Commentaire : le présent article propose :

· de supprimer la règle dérogatoire selon laquelle les carburants de la marine nationale ne sont pas gérés dans le cadre du compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » ;

· de réaliser quelques ajustements de périmètre relatifs aux dépenses et aux recettes du compte de commerce précité ;

· d'abroger des dispositions caduques.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE DROIT COMMUN : LA GESTION DES PRODUITS PÉTROLIERS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE PAR LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES (SEA)

La mission « Défense » consomme en carburants environ 400 millions d'euros par an, dont 300 millions d'euros pour les avions de combat, comme le montre le tableau ci-après.

Les hypothèses dépenses relative aux carburants ayant servi à l'élaboration du projet de loi de programmation militaire 2009-2014

(en millions d'euros)

 

Terre

Marine

Air

Total

Carburéacteur

10,5

31

257,3

298,8

Autres carburants

58,3

75,1

8,4

141,8

Total

68,8

106,1

265,7

440,6

Hypothèses : cours du baril de Brent de 75$ et parité de 1,45 $/€.

Source : réponse au questionnaire budgétaire pour 2009

Les produits pétroliers du ministère de la défense sont, sauf dans le cas de ceux de la marine, gérés par le service des essences des armées.

Les opérations du service des essences des armées sont effectuées dans le cadre d'un compte de commerce, créé par l'article 71 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985.

Ce compte retrace :

- en recettes, les cessions de produits pétroliers et les revenus de l'exploitation de l'oléoduc Donges-Metz ;

- en dépenses, l'achat des produits pétroliers, le remboursement au budget de la défense des frais engagés pour des cessions à des gouvernements étrangers, et les charges d'exploitation de l'oléoduc Donges-Metz.

B. UNE DÉROGATION DANS LE CAS DE LA MARINE

Pour des raisons historiques, la marine nationale gère elle-même ses combustibles de navigation.

Ainsi, l'arrêté du 5 novembre 1991 portant organisation du commissariat de la Marine prévoit un approvisionnement direct par ce service en combustibles de navigation, via des marchés généraux.

Selon l'étude préalable du présent article, cette dérogation entraîne l'emploi de 10 ETPT supplémentaires. En retenant une valorisation de 23.000 euros par ETPT, le surcoût est donc de 230.000 euros par an.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a pour objet de mettre fin à cette anomalie en permettant au combustible de la marine d'être géré par le service des essences des armées.

Sur un plan purement juridique, mettre fin à la gestion par la marine de ses propres carburants n'exige pas en tant que tel de mesure législative. En effet, la compétence actuelle de la marine résulte, comme on l'a indiqué, d'un arrêté du 5 novembre 1991.

Cependant, pour que la gestion du combustible de la marine par le service des essences des armées ait une portée pratique, il faut que ce combustible puisse transiter par le compte de commerce. C'est pourquoi le présent article propose de supprimer la disposition de l'article 71 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985 selon laquelle « les combustibles de soute de la marine nationale ne sont pas compris » dans les dépenses du compte de commerce.

Les modifications proposées par le présent article (article 71 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985)

Le droit actuel

Le droit proposé

Article 71. - I. Il est ouvert dans les écritures du Trésor un compte de commerce intitulé « Approvisionnement des armées en produits pétroliers ».

Ce compte, géré par le ministre chargé de la défense, enregistre à compter du 1er janvier 1986 :

1° en recettes, les cessions de produits pétroliers et les revenus de l'exploitation de l'oléoduc Donges-Metz ;

1° en recettes, les cessions de produits pétroliers, les revenus de l'exploitation de l'oléoduc Donges-Metz et les recettes relatives aux produits financiers utilisés pour couvrir les variations du prix des approvisionnements en produits pétroliers ;

2° en dépenses, l'achat des produits pétroliers, le remboursement au budget de la défense des frais engagés pour des cessions à des gouvernements étrangers, et les charges d'exploitation de l'oléoduc Donges-Metz. Les combustibles de soute de la marine nationale ne sont pas compris dans ce compte.

2° en dépenses, l'achat des produits pétroliers, le remboursement au budget de la défense des frais engagés à l'occasion des cessions de produits pétroliers à des organismes ou services ne relevant pas du ministère de la défense, les charges d'exploitation de l'oléoduc Donges-Metz et les dépenses relatives aux produits financiers utilisés pour couvrir les variations du prix des approvisionnements en produits pétroliers. 

Le compte reprendra en balance d'entrée le solde du budget annexe des essences ainsi que le solde des opérations concernant l'oléoduc Donges-Metz dans les comptes « Financement de diverses dépenses d'intérêt militaire » (902 03) et « Contribution d'Etats étrangers au financement de diverses dépenses militaires » (905 00).

II. - Sont clos à compter du 31 décembre 1985 :

1° le compte d'affectation spéciale n° 902-03, « Financement de diverses dépenses d'intérêt militaire » créé par l'article 22 de la loi n° 50 1615 du 31 décembre 1950 modifié ;

2° le compte de règlement avec les gouvernements étrangers n° 905 00, « Contribution d'Etats étrangers au financement de diverses dépenses militaires » créé par le même texte.

[dispositions abrogées]

Le présent article prévoit en outre quelques mesures de périmètre :

- le compte de commerce prendrait en compte les recettes et les dépenses relatives aux produits financiers utilisés pour couvrir les variations du prix des approvisionnements en produits pétroliers ;

- les dépenses comprendraient le remboursement au budget de la défense des frais engagés pour des cessions non seulement à des gouvernements étrangers, mais aussi à des organismes ou services ne relevant pas du ministère de la défense (comme la sécurité civile et les clients du secteur civil bénéficiant des prestations du SEA).

Le présent article abroge en outre des dispositions caduques.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme on l'a indiqué, le présent article devrait permettre d'économise environ 230.000 euros par an, par la suppression de 10 ETPT.

Il s'insère dans le cadre de la rationalisation du soutien prévue par la RGPP du ministère de la défense, sur laquelle repose l'équilibre de la loi de programmation militaire 2009-2014.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 - Transfert d'un centre d'études de la Délégation générale pour l'armement (DGA) au Commissariat à l'énergie atomique (CEA)

Commentaire : le présent article tend à autoriser le transfert du centre d'études de Gramat (Lot) de la Délégation générale pour l'armement (DGA) au Commissariat à l'énergie atomique (CEA), dans le cadre de la révision générale des politiques publiques.

I. LA SITUATION ACTUELLE

La révision générale des politiques publiques (RGPP) conduit le ministère de la défense à regrouper un certain nombre d'activités, afin de réaliser des économies d'échelle ou de susciter des synergies.

Dans ce contexte, le centre d'étude de Gramat (CEG), relevant de la délégation générale pour l'armement (DGA) et situé sur la commune de Gramat (4.700 habitants) dans le Lot, apparaît générer des surcoûts significatifs, du fait de sa petite taille. Il emploie en effet moins de 300 personnels civils et militaires, pour un budget de l'ordre de 40 millions d'euros. Par ailleurs, le regroupement avec une structure de plus grande taille permettrait de réaliser des synergies dans les activités qui sont les siennes. L'étude préalable du présent article précise à cet égard que « l'activité technique du CEG porte essentiellement sur l'évaluation de la vulnérabilité des systèmes d'armes aux agressions nucléaires et électromagnétiques intentionnelles et aux effets des armes conventionnelles. Cette activité présente des synergies importantes avec celle de la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ».

Ainsi, il existait deux solutions.

La première consistait à se placer dans une pure logique d'économies d'échelle. Selon l'étude préalable du présent article, cela aurait consisté « à fermer le site du CEG et à déplacer les activités correspondantes vers d'autres centres de la DGA ayant des activités connexes (le centre d'essais aéronautique de Toulouse et l'établissement technique de Bourges) ».

La seconde solution, retenue par le présent article, consiste à rechercher des économies d'échelle pour les seules fonctions de soutien (essentiellement en faisant gérer le personnel du CEG par le CEA) et à rechercher des synergies : il s'agit de maintenir l'implantation actuelle du CEG, tout en l'intégrant au sein de l'autre acteur public du domaine de la dissuasion nucléaire, le CEA. Cette seconde solution présente l'intérêt de préserver le tissu économique local.

Le Gouvernement précise que tout agent, quel que soit son statut, qui, de façon expresse, manifestera sa volonté de ne pas rejoindre le CEA, sera affecté dans un autre service, centre ou établissement du ministère de la défense et sera éligible au bénéfice des dispositions du Plan d'accompagnement des restructurations mis en place par le ministère de la défense. Il indique en outre que « la nouvelle entité qui résultera de ce transfert ne procèdera à aucun licenciement ».

La mesure proposée par le présent article est coûteuse à court terme (1,6 million d'euros en 2010), mais doit susciter des économies d'un million d'euros par an à compter de 2013.

L'équilibre financier du transfert envisagé

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

Economies

2,3

2,5

2,9

3,8

3,5

Différentiel de rémunérations et charges sociales totales (provenant des réductions d'effectifs)

1,7

1,6

1,5

1,4

1,1

Effectifs économisés

31

30

28

27

22

Activités de sécurité globale

0,6

0,9

1,4

2,4

2,4

Coûts

3,9

2,9

2,8

2,8

2,5

Différentiel de coût d'externalisation d'activités de soutien

0,4

0,4

0,3

0,3

0

Frais non récurrents liés au transfert

1

0

0

0

0

Surcoûts récurrents (différentiel de charges sociales, cotisations spécifiques, etc.)

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

Economies nettes

-1,6

-0,4

0,1

1

1

Economies nettes cumulées

-1,6

-2

-1,9

-0,9

0,1

Source : d'après l'étude préalable du présent article

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le transfert du CEG au CEA exige une disposition législative. En effet, l'article L. 3211-18 du code général de la propriété des personnes publiques prévoit que « les opérations d'aliénation du domaine mobilier de l'Etat ne peuvent être réalisées ni à titre gratuit, ni à un prix inférieur à la valeur vénale ».

Ainsi, le I du présent article prévoit qu' « à la date du 1er janvier 2010, l'ensemble des activités du centre d'études de Gramat de la Délégation générale pour l'armement est transféré au Commissariat à l'énergie atomique ».

Ses II, III et IV fixent les modalités concrètes de ce transfert :

- les biens, droits et obligations de l'Etat attachés aux activités du centre d'études de Gramat sont également transférés au CEA, par une convention entre l'Etat et le CEA approuvée par un arrêté conjoint des ministres concernés123(*) ;

- ce transfert est effectué à titre gratuit, et ne donne lieu à aucune indemnité ou perception de droits ou de taxes ni à aucun versement de salaire ou honoraires au profit des agents de l'État ;

- en cas de revente ou de cession de droits réels immobiliers portant sur les biens transférés, pendant un délai de 30 ans, le CEA reverse à l'Etat la somme correspondant à la moitié de la différence entre le produit de cession et la somme des investissements non amortis réalisés par le CEA.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article tend à réaliser des économies dans le cadre de la RGPP, tout en préservant l'emploi du département du Lot.

Comme on l'a indiqué, l'autre solution envisagée par le Gouvernement aurait consisté « à fermer le site du CEG et à déplacer les activités correspondantes vers d'autres centres de la DGA ayant des activités connexes (le centre d'essais aéronautique de Toulouse et l'établissement technique de Bourges) ». Cette solution aurait eu un impact local significatif. Par ailleurs, selon le Gouvernement, « il convient de noter que l'option alternative pour l'avenir du CEG (maintien des activités du centre dans la DGA) aurait entraîné un surcoût de 35 millions d'euros pour assurer le transfert des personnels et des moyens vers d'autres sites de la DGA (construction de nouveaux bâtiments - 60 000 € par personne transférée, financement des mesures du Plan d'accompagnement des restructurations - 30 000 € par agent) ».

Votre commission des finances ne peut donc qu'approuver le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32 - Exonération de l'Office national des forêts (ONF) du paiement de toute indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes relatifs à la signature du bail lui transférant un ensemble de bâti domanial

Commentaire : le présent article tend à exonérer l'Office national des forêts (ONF) du paiement de toute indemnité ou impôt à l'occasion de la conclusion du bail emphytéotique dont doit faire l'objet, dans les conditions prévues par une convention cadre signée en juillet 2009 entre l'Etat et cet établissement, l'ensemble du bâti domanial actuellement remis en dotation à celui-ci ou dont il dispose.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'OFFICE NATIONAL DES FORÊTS, ÉTABLISSEMENT GESTIONNAIRE DES FORÊTS PUBLIQUES

Créé en 1965, régi par les articles L. 121-1 et suivants du code forestier, l'Office national des forêts (ONF) constitue un établissement public national à caractère industriel et commercial. Ses principales missions consistent dans :

- la gestion des forêts domaniales et terrains assimilés (forêts et terrains à boiser ou à restaurer appartenant à l'Etat) ;

- la gestion des autres forêts publiques relevant du « régime forestier » (comportant l'obligation de recourir à l'ONF), qui sont détenues, au total, par 11.500 collectivités locales ;

- l'accomplissement des missions d'intérêt général que lui a confiées l'Etat, soit la production de bois, l'accueil du public, ainsi que la protection du territoire et de la forêt ;

- des prestations de services relevant du secteur concurrentiel, tant au profit des collectivités publiques que pour d'autres clients, en matière de gestion et d'entretien des espaces naturels.

Ces différentes missions sont encadrées par un contrat de plan pluriannuel d'objectifs et de moyens conclu entre l'ONF et l'Etat. Ce document précise les orientations de gestion et les programmes d'actions de l'établissement, décline les obligations de service public de celui-ci, et évalue les moyens nécessaires à sa mise en oeuvre.

La convention en vigueur, signée en juin 2006, couvre la période 2007-2011. L'Office s'y engage en particulier à gérer de façon durable, innovante et exemplaire les forêts publiques ; à contribuer de manière renforcée à l'approvisionnement régulier de la filière « bois » et au développement des usages énergétiques du bois ; à développer ses activités de prestation de services dans le double souci de répondre aux attentes des marchés et de financer ses actions d'intérêt général, notamment dans les domaines de l'environnement, l'accueil du public en forêt et la prévention des risques naturels.

Pour l'exercice de ses missions, l'ONF dispose de 10.000 agents, dont les deux-tiers bénéficient du statut de fonctionnaire ou d'agent assimilé, et d'un budget prévisionnel, pour 2009, à hauteur de 705,4 millions d'euros, dont 160,9 millions d'euros au titre de subventions de l'Etat.

B. LE PARC IMMOBILIER DE L'ONF, ENSEMBLE IMPORTANT AU STATUT JURIDIQUE COMPLEXE

L'ONF n'est pas propriétaire des forêts qu'il gère124(*) et ne l'est que d'une partie des bâtiments dont il dispose.

1. Le patrimoine forestier

L'Office assure actuellement la gestion de plus de 10 millions d'hectares de forêts, tous propriétaires confondus :

- en métropole, 1,8 million d'hectares de forêts domaniales (soit 11 % de la forêt métropolitaine), 2,6 millions d'hectares répartis entre 14.000 forêts communales (soit 16 % de la forêt métropolitaine), ainsi que 0,3 million d'hectares de forêts appartenant aux départements et aux régions ou à des établissements publics. Cet ensemble représente, au total, 27 % de la forêt française et plus de 8 % du territoire national ;

dans les départements ultramarins, 5,5 millions d'hectares de forêts domaniales, majoritairement situées en Guyane (hors Parc naturel de Guyane, lequel gère par ailleurs près de 2 millions d'hectares forestiers).

Il convient de préciser que les forêts domaniales, propriété de l'Etat, relèvent pour l'essentiel du domaine privé de celui-ci. En 2006, lors de l'entrée en vigueur de la LOLF, conformément à la norme comptable applicable, ces forêts ont été inscrites dans le bilan d'ouverture de l'ONF (ce qui permet à l'établissement d'amortir ses investissements en la matière) et valorisées à hauteur de 9,385 milliards d'euros.

2. Le patrimoine bâti

Lors de la création de l'ONF, les bâtiments de l'Etat antérieurement affectés à l'administration des eaux et forêts ont été attribués au nouvel établissement public. Cette « réaffectation » a pris deux formes :

- une première partie de ce patrimoine, intégralement située à l'extérieur des forêts, a fait l'objet d'un transfert en pleine propriété en faveur de l'Office. En son état actuel, il s'agit en métropole de 1.401 bâtiments, à usage soit de bureaux ou de locaux techniques, soit d'habitation (habitat rural) ;

- l'autre partie, enclavée dans le massif forestier ou construite en bordure de forêt, a seulement été remise en dotation à l'ONF. Toutefois, cette organisation n'a été décidée que pour une part de façon formelle, certains bâtiments se trouvant de facto laissés à l'usage de l'établissement. Au demeurant, parmi ce dernier groupe d'immeubles, une fraction seulement figure au tableau général des propriétés de l'Etat (TGPE)125(*). En tout état de cause, la totalité de ces bâtiments est restée la propriété de l'Etat. En procédant de la sorte, on a voulu avant tout ne pas séparer les forêts du bâti qui leur est lié.

Ce second ensemble se compose aujourd'hui, en métropole, de 3.014 bâtiments dont, en nombre, 60 % de « maisons forestières », 13 % d'abris simples, 11 % de locaux techniques et 8 % de bureaux. Ces bâtiments sont utilisés à 49 % pour le logement des agents de l'ONF (à titre de « nécessité absolue de service » ou de simple « utilité de service »), et à 25 % pour les besoins administratifs et commerciaux ou techniques de l'établissement (13 % pour ses besoins techniques, 12 % pour ses besoins administratifs ou commerciaux). Les 26 % restant sont concédés à des tiers, notamment les adjudicataires de lots de chasse en forêt.

Par ailleurs, l'Office dispose de quelques bâtiments pris en location.

Faisant suite à la réalisation, en mars 2009, d'un inventaire exhaustif en ce qui concerne la métropole, dont les résultats ont été présentés ci-dessus, une description détaillée de ce parc immobilier, confiée à un prestataire privé, se trouve en cours de finalisation.

C. LE PROJET DE PRISE À BAIL PAR L'ONF DU BÂTI DOMANIAL DONT IL DISPOSE

Après l'avortement d'un projet de cession à l'ONF des bâtiments de l'Etat dont il dispose, le Gouvernement a arrêté en 2009 celui d'une prise à bail, par l'établissement, de cet ensemble immobilier. Ce dispositif a été avalisé par l'Office dans une convention cadre conclue avec l'Etat en juillet dernier.

1. L'échec du projet de cession

En vue d'unifier le statut juridique de son parc immobilier et dans la perspective d'en rationaliser la gestion, l'ONF, il y a quelques années, a exprimé son intérêt pour un transfert de propriété, en sa faveur, de l'ensemble du bâti domanial qu'il occupe, soit au titre d'une attribution en dotation formelle, soit de fait, notamment les maisons forestières. L'établissement proposait alors à l'Etat le versement d'un prix symbolique et, en contrepartie, le partage du produit des cessions d'une part de ce patrimoine qu'il aurait pu réaliser.

Des considérations juridiques et d'opportunité, développées en 2008 dans le rapport d'une mission interministérielle126(*), ont fait obstacle à la mise en oeuvre de ce projet. La principale raison avancée tient au souci de ne pas créer d'enclaves au sein des forêts domaniales, situation qui serait préjudiciable aux intérêts patrimoniaux de l'Etat.

2. Le projet de bail décidé au printemps 2009

Au printemps 2009, une lettre de cadrage conjointement signée par le ministre de tutelle de l'ONF et le ministre chargé des domaines127(*) a retenu le principe d'un bail emphytéotique, par lequel l'Office louerait à l'Etat l'ensemble du bâti domanial actuellement à sa disposition, pour une durée de cinquante ans et moyennant le versement d'un loyer. Ce loyer correspondrait à 3 % de la valeur du parc estimée par le service France Domaine, moins une décote de 20 % appliquée compte tenu de la prise « en bloc » (évaluation en cours128(*)) ; il serait indexé à hauteur de 1 % à partir de la sixième année d'exécution du bail.

Une partie du loyer ainsi calculé serait versée sous la forme d'un capital  « bouquet »  de 50 millions d'euros, suivant un échelonnement sur les cinq premiers exercices couverts par le bail : 10 millions d'euros la première année et à nouveau la deuxième, 12 millions d'euros la troisième année, 9 millions d'euros la quatrième année et à nouveau la cinquième. Ces versements seraient portés aux recettes du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », en vue de contribuer aux dépenses immobilières du ministère chargé de l'agriculture, conformément aux règles de fonctionnement du compte telles que modifiées par le présent projet de loi de finances (PLF)129(*). Afin de résorber l'impact de ce versement initial, le montant du loyer dû par l'ONF serait modulé pendant les cinq années suivantes, l'actualisation susmentionnée de 1 % par an comprise.

En outre, l'établissement bénéficierait d'un intéressement aux plus-values réalisées à l'occasion de cessions des immeubles visés par le bail.

3. Les précisions apportées par la convention de juillet 2009

Les principes fixés au printemps 2009 ont fait l'objet d'un accord, entre l'ONF et l'Etat, dans une convention cadre signée le 27 juillet 2009130(*). Cette convention a été conclue au titre de « convention d'occupation » au sens des articles R. 128-12 et suivants code du domaine de l'Etat131(*).

Par rapport à la lettre de cadrage précitée, dont elle reprend l'essentiel, la convention a apporté plusieurs précisions. On retiendra en particulier que :

- les immeubles situés outre-mer qu'occupe l'ONF, « dans l'attente de la clarification du statut départemento-domanial de ces biens », ne sont pas concernés par le projet de bail ;

- le montant du loyer, pour la période comprise entre la date d'effet du bail et le 31 décembre de la même année, sera calculé prorata temporis ;

- le premier versement prévu au titre du « bouquet » mentionné ci-dessus, à hauteur de 10 millions d'euros, « pourra intervenir avant le 31 décembre 2009, nonobstant l'absence de signature du bail, à la demande du ministère [chargé de l'agriculture] ».

Surtout, la convention définit le régime des cessions, à des tiers, de bâtiments domaniaux dont dispose l'ONF et qui seraient considérés comme inutiles pour le service. Ces stipulations concernent notamment l'intéressement de l'établissement en la matière, comme suit :

jusqu'à la date d'entrée en vigueur du bail, le versement du produit de ces ventes doit être effectué sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Le ministère chargé de l'agriculture procède à la rétrocession à l'ONF de la part de ce produit dont il a la disposition, soit 85 % selon le droit existant (15 % devant être affectés au désendettement de l'Etat) ;

après l'entrée en vigueur du bail, toute vente devrait donner lieu au versement d'une « compensation » versée à l'ONF par l'Etat. « Cette compensation pourra le cas échéant être imputée en trésorerie sur les loyers dus par l'Office et correspondra à la part non amortie comptablement à cette date :  de la quote-part actualisée afférente au bien vendu du bouquet [50 millions d'euros au total] versé par l'ONF ;  des travaux d'investissement réalisés par l'ONF sur ce bien. » L'Office ne sera d'ailleurs plus redevable du loyer correspondant aux immeubles mis en vente à compter de la libération effective de ces derniers. En outre, au cours des cinq premières années du bail, l'établissement percevra un intéressement à hauteur de 50 % de l'écart entre la valeur des biens vendus estimée dans le bail et le prix effectif des cessions. La convention prévoit expressément que ce niveau d'intéressement soit réexaminé à l'issue de cette première période de cinq années.

Les ventes, dans tous les cas, doivent être organisées par le service France Domaine. Il est précisé que les filiales de l'ONF peuvent se porter acquéreur sans appel à la concurrence, lorsque les conditions particulières d'utilisation de l'immeuble cédé le justifient.

Enfin, la convention stipule que l'ONF « présentera annuellement un plan de gestion et de cession du parc immobilier » en cause, le financement des investissements réalisés à ce titre étant assuré, « notamment », par l'intéressement de l'Office à la vente des bâtiments domaniaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été adopté sans modification par l'Assemblée nationale.

Il tend à exonérer l'ONF du paiement de toute indemnité ou impôt à l'occasion de la conclusion du bail emphytéotique précité, dont doivent faire l'objet, dans les conditions prévues par la convention cadre de juillet dernier, l'ensemble du bâti domanial actuellement attribué en dotation à l'établissement ou dont celui-ci dispose de fait.

A cet effet, le présent article prend le soin de distinguer :

- d'une part, le « parc immobilier bâti appartenant à l'Etat actuellement remis en dotation » à l'ONF ;

- d'autre part, les « immeubles inscrits au tableau général des propriétés de l'Etat et utilisés par l'Office sans avoir fait l'objet d'une remise en dotation » ;

- enfin, les « immeubles utilisés par l'Office et qui n'étaient pas inscrits au [TGPE] ».

La liste correspond à celle que stipule la convention cadre précitée. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, dans son propre rapport sur le présent PLF132(*), s'est plu à signaler que cette rédaction « rend hommage à la complexité caractérisant les règles de la propriété publique ». Votre rapporteur général relève qu'elle constitue également un paradoxal hommage du droit au fait, les deux dernières catégories d'immeubles mentionnées relevant d'une situation, à tout le moins, « para-légale ».

Le présent article procède avec une même précision en ce qui concerne l'exonération de l'ONF au titre de la prise à bail envisagée. Celle-ci, en effet, ne devra donner lieu « à aucune indemnité ou perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit, ni à aucun versement, au profit des agents de l'Etat, d'honoraires ou des salaires prévus à l'article 879 du code général des impôts [CGI] ». Cette disposition tend en particulier à exonérer l'ONF des droits de mutation à titre onéreux, ainsi que du versement aux conservateurs des hypothèques du salaire lié à l'accomplissement des formalités de publicité et de perception en matière immobilière (article 879 précité du CGI).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE D'EXONÉRATION OPPORTUNE AU REGARD DE LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'ONF

Il convient de souligner que la portée du présent article ne tient pas à l'autorisation qui serait ainsi donnée à l'opération prévue de prise à bail, par l'ONF, des bâtiments domaniaux qui lui ont été attribués en dotation ou ont été mis de fait à sa disposition. Comme on l'a indiqué plus haut, cette opération est d'ores et déjà convenue entre l'Etat et l'Office, et elle ne requiert pas, en tant que telle, d'habilitation ou de ratification législative. Le présent article ne vise qu'à exonérer l'ONF, lors de cette prise à bail, du paiement de toute indemnité ou impôt.

Dans ce but, en effet, l'intervention du législateur est nécessaire, comme le précise l'annexe « Evaluations préalables » jointe au présent PLF : le CGI (article 1039) n'exonère de la perception de droits que les transmissions au profit d'établissements d'utilité publique ; or l'ONF, établissement industriel et commercial, ne jouit pas de ce statut.

D'après le même document, le présent article doit permettre un allègement de charges, en faveur de l'ONF, « de l'ordre de 2,3 à 2,6 millions d'euros ». Cette évaluation du coût de la mesure résulte de l'application d'un taux global de droits d'enregistrement (droits, frais d'assiette et taxe additionnelle) de 0,715 % au montant total des loyers que devrait verser l'Office sur la durée complète du bail prévu, soit 50 ans : ce montant, compte tenu des hypothèses retenues, devrait être compris entre 322 et 359 millions d'euros.

La motivation du présent article tient à la situation financière de l'ONF, telle qu'a permis de l'apprécier le rapport de la Cour des comptes remis sur ce sujet à votre commission des finances, en application de l'article 58-2° de la LOLF, et l'audition pour suite à donner qui s'est tenue le 21 octobre 2009133(*). En effet, cette situation s'est récemment dégradée : sous les effets conjugués de la crise économique et de la baisse de la demande de bois, le résultat de l'Office s'est effondré, passant de 8,5 millions d'euro en 2007 à 0,5 million d'euros en 2008. Les perspectives actuelles restent médiocres : la stagnation des produits, couplée à l'accroissement des charges, laisse craindre une aggravation en 2009, d'autant plus préoccupante que les répercussions de la tempête Klaus de janvier 2009 devraient peser sur l'activité de l'Office tout au long des prochaines années.

Dans ce contexte, le présent article poursuit un objectif légitime, l'exonération de l'ONF s'avérant opportune. Au demeurant, semblable disposition d'exonération s'avère relativement habituelle dans les textes qui organisent des transferts de biens immobiliers entre les patrimoines de deux personnes publiques134(*).

B. UNE OPÉRATION PARTAGÉE ENTRE VERTUS DE GESTION POUR L'ETAT ET CONTRAINTES DE FINANCEMENT POUR L'ONF

L'opération de prise à bail elle-même appelle des remarques nuancées de la part de votre rapporteur général. Le projet a été présenté en détail ci-dessus ; on rappelle que l'ONF devrait payer à l'Etat, pendant cinquante ans, un loyer au titre des bâtiments domaniaux qu'il occupe, dont 50 millions d'euros sous la forme d'un capital versé, de manière échelonnée, sur les cinq premières années.

Ce dispositif présente des vertus certaines pour la gestion patrimoniale de l'Etat, mais implique également des contraintes financières nouvelles pour l'ONF.

1. Une opération de rationalisation immobilière

D'un premier point de vue, le bail emphytéotique envisagé s'inscrit pleinement dans la démarche de rationalisation aujourd'hui suivie par l'Etat en matière de gestion immobilière, et d'abord sous l'aspect de l'extension de cette politique aux immeubles occupés par les opérateurs135(*). Les avantages du projet, en termes patrimoniaux, ont justifié l'avis favorable rendu par le Conseil de l'immobilier de l'Etat.

Ainsi, comme il a été précisé, la convention cadre passée entre l'ONF et l'Etat, en juillet 2009, en vue de préfigurer le futur bail emphytéotique de même que celui-ci, lorsqu'il aura été formellement conclu constitue la convention d'occupation de l'établissement, instrument juridique destiné à consacrer le rôle de l'« Etat propriétaire » et à fixer les obligations immobilières des administrations.

Sur ce fondement, l'Office devra élaborer et appliquer aux immeubles domaniaux un plan de gestion, en particulier pour l'entretien des bâtiments, et de cessions des biens considérés comme inutiles au service.

Plus généralement, l'opération projetée tend à assurer une gestion unifiée du parc immobilier dont dispose l'ONF, biens propres ou biens de l'Etat. A l'égard de ces deniers, l'emphytéose conférera à l'Office un droit réel et lui permettra de procéder avec une certaine autonomie aux mesures de valorisation opportunes, auxquelles l'intéressement aux plus-values occasionnées par les cessions incitera l'établissement.

Ces dispositions sont particulièrement appréciables en ce qui concerne les quelque 1.800 maisons forestières, qui représentent 60 % du bâti domanial dont dispose l'ONF. En effet, d'après les évaluations136(*), ces bâtiments, qui offrent une surface hors oeuvre nette (SHON) de 212 m² en moyenne, ne sont plus habités par les agents de l'Office qu'aux deux-tiers du parc. La plupart (environ 80 %) ont été construits avant 1900, et leur état général d'entretien oscille du moyen au médiocre. Une quinzaine seulement sont classés ou inscrits à l'inventaire des monuments historiques. Un peu plus de la moitié sont enclavés dans la forêt, accessibles physiquement mais mal ou pas desservis par les réseaux d'eau, d'assainissement et/ou d'électricité.

De fait, les ventes ne pourront concerner qu'une fraction de ce patrimoine, le choix du bail emphytéotique, par préférence à une cession à l'ONF, étant destiné, comme précisé ci-dessus, à maintenir la continuité de la forêt domaniale. On notera d'ailleurs que, face à l'hétérogénéité du parc des maisons forestières, le caractère global du bail emphytéotique prévu tend à permettre la recherche d'une valorisation optimale pour chacun de ces biens, au cas par cas137(*). Il s'agit, en tout état de cause, d'encourager une gestion dynamique.

En outre, comme on l'a indiqué, il revient au service France Domaine d'organiser les ventes : ce dispositif centralisé est de nature à éviter que se reproduisent les dysfonctionnements constatés à l'occasion des opérations menées de façon solitaire par un autre établissement public, l'Imprimerie nationale138(*).

Quant au loyer que devra acquitter l'ONF dans ce cadre, il constituera, pour l'Etat, la rémunération du patrimoine mis à la disposition de l'établissement, jusqu'à présent de façon gratuite. Cette rémunération paraît d'autant plus légitime que les versements prévus pendant les cinq premières années au titre du « bouquet » (50 millions d'euros au total), effectués sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », doivent contribuer, concrètement, à financer le regroupement des services centraux du ministère chargé de l'agriculture. En effet, ces administrations se trouvent actuellement éclatées en différentes implantations parisiennes ; elles seront réunies, à l'horizon 2012, sur le site « Picpus », dans le XIIe arrondissement de la capitale. L'opération devrait naturellement constituer une source d'économies.

2. La cause d'un nouvel endettement de l'ONF

D'un second point de vue, néanmoins, le montage organisé par la convention cadre précitée de juillet 2009 s'avère de nature à entraîner, pour l'ONF, un surcroît de charges que la situation financière actuelle de l'établissement, ci-dessus rappelée, ne l'autorise pas à assumer sans péril. En effet, comme l'a relevé la Cour des comptes dans son rapport d'enquête précité, le dispositif envisagé, en l'état, conduirait l'Office à supporter :

- d'une part, pour les cinq premières années du bail, un endettement à hauteur de 50 millions d'euros au titre du « bouquet » versé à l'Etat, alors que la trésorerie négative de l'établissement l'oblige déjà à recourir à l'emprunt (à hauteur de 60 millions d'euros en 2008). Comme on l'a signalé, en application de la convention cadre, le ministère chargé de l'agriculture pourra demander en 2009, indépendamment de la conclusion dès cette année du bail, le montant de 10 millions d'euros prévu au titre de la première année d'application de celui-ci ;

- d'autre part, pour les années suivantes, un loyer annuel de 6 à 8 millions d'euros, qui pèsera sur un résultat d'exploitation dont on a relevé, plus haut, la dégradation récente et les médiocres perspectives d'amélioration.

En prévision du futur bail, l'ONF a demandé à son conseil d'administration, en mars 2009, le doublement de son seuil d'endettement, faisant passer le ratio endettement financier/capitaux propres à plus de 100 %.

Au regard de ces éléments, inquiétants pour l'avenir de l'Office, votre rapporteur général invite le Gouvernement à réviser son projet. Une solution moins risquée consisterait à abaisser le « bouquet » des cinq premières années à 30 millions d'euros et le versement de la première année à 8 millions d'euros avec, en contrepartie, le relèvement des loyers à acquitter à compter de la cinquième année.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article

ARTICLE 33 - Evaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation pour 2010 de la contribution française au budget communautaire, estimée à 18,15 milliards d'euros.

Le présent article évalue, en 2010, la participation française au budget communautaire à 18,15 milliards d'euros.

Cette participation prend, chaque année, la forme d'un prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit des Communautés européennes (PSR-UE), autorisé par la loi de finances.

L'analyse détaillée de la contribution de la France ainsi que des différentes rubriques du projet de budget communautaire pour 2010 fait l'objet du fascicule 1du présent tome II du rapport général, intitulé « Affaires européennes » et établi par notre collègue Denis Badré, rapporteur spécial.

Entre 1982 et 2010, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par plus de quatre, passant de 4,1 à 18,15 milliards d'euros. L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut (ressource RNB). Ainsi, en 2010, plus de 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB139(*). Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2010, avec 14,36 milliards d'euros et 74 % du total, contre 3,8 milliards d'euros pour la ressource TVA (moins de 20 % du total).

Votre rapporteur général souligne les écarts considérables, positifs ou négatifs selon les exercices, constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE. Il juge nécessaire de fournir au Parlement européen une estimation plus précise et plus fiable de son montant.

Suite aux recommandations de la Cour des comptes140(*), la loi de finances pour 2010 prévoit une nouvelle mesure du périmètre du prélèvement sur recettes. Elle consiste à exclure les ressources propres traditionnelles141(*) de manière à pouvoir traitées celles-ci en compte de trésorerie. Votre rapporteur général convient que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se contente d'en assurer le recouvrement.

Le nouveau mode de calcul du PSR-UE réduit, en apparence seulement, son montant en 2010. Cette baisse, de 747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009, ne résulte que des règles comptables utilisées par le présent projet de loi de finances. A périmètre constant, ce prélèvement s'élève en effet à 19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de 600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en 2009. Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet, supérieure de 465 millions d'euros à la prévision 2010. Selon le nouveau périmètre 2010, l'évaluation de 18,15 milliards d'euros est inférieure à l'exécution 2009 (avec une baisse de 171 millions d'euros).

L'ancien et le nouveau périmètre du prélèvement sur recettes

(en millions d'euros)

 

2009 (Prévision)

2009 (Exécution)

2010 (Prévision)

Prélèvement selon le périmètre 2009

18 900

19 965

19 500

Droits de douanes et cotisations sucres

- 1 943

- 1 641

- 1 347

Prélèvement selon le périmètre 2010

16 957

18 324

18 153

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

En crédits d'engagement, 139 milliards d'euros sont proposés par l'avant projet de budget (APB) 2010, présenté le 29 avril 2009 par la Commission européenne, soit une augmentation de 1,5 % par rapport au budget 2009. Les augmentations de crédits traduisent surtout la volonté de la Commission européenne de consacrer des efforts supplémentaires pour ce qui concerne la sécurité et l'immigration. Cette priorité se traduit dans l'évolution de la rubrique 3a « Liberté, sécurité et justice », dont les crédits d'engagement affichent une hausse de 13,5 %. Il s'agit principalement de renforcer les moyens des politiques de gestion des flux migratoires ainsi que la lutte contre la criminalité et le terrorisme, en facilitant notamment la coopération policière et judiciaire. Par ailleurs, les crédits d'engagement de la rubrique 1a « Compétitivité » augmentent de 8,4 %, hors plan de relance, par rapport au budget 2009. La baisse apparente de 7,3 % s'explique par les 2 milliards d'euros mobilisés à titre exceptionnel pour le financement du plan de relance européen en 2009. Enfin, la hausse de 4 % des crédits d'engagement de la rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » masque en réalité une évolution contrastée entre les dépenses de marché et aides directes, qui bénéficient d'une hausse de crédits de 6,4 %, et le développement rural qui, lui, subit une baisse de 4,9 %.

Les crédits de paiement (CP) inscrits à l'APB 2009 affichent une hausse de 5,3 % par rapport au budget 2009. Ils s'élèvent à 122 milliards d'euros. Cette hausse ferme la parenthèse de la réduction de 3 % des CP, propre à l'exercice 2009. Celui-ci s'est en effet singularisé par des besoins moindres en CP en raison d'une position particulière dans le cycle de dépenses : les années 2007 et 2008 ont ainsi concentré les derniers paiements au titre des programmes 2000-2006 de la politique de cohésion et du développement rural, ainsi que la majeure partie des avances de paiement pour la nouvelle programmation 2007-2013. L'année 2010 marque donc le retour à une dynamique plus habituelle, à l'exception de la rubrique 1 a « Compétitivité », dont les CP sont en baisse de 1,1 %. Cette spécificité résulte de la clôture du 6ème Programme-cadre de recherche et développement (PCRD) et par le rythme des préfinancements du 7ème Programme-cadre. La hausse des CP de la rubrique 3a « Liberté, sécurité et justice » s'élève à 16,6 %, ce qui confirme la priorité donnée à la lutte contre la criminalité et le terrorisme ainsi qu'à la gestion des flux migratoires. La rubrique 2 « Conservation et gestion des ressources naturelles » connaît, elle-aussi, une augmentation significative (+ 10,5 %). En son sein, le développement rural progresse de 31 % et les dépenses de marché et aides directes de 10 %.

Adopté à l'unanimité par le Conseil le 10 juillet 2009, le projet de budget proposé par la présidence suédoise se veut plus « réaliste ». Il procède donc à d'importantes coupes, réalisées en crédits d'engagement comme en CP. Ces coupes ont principalement pour origine la prise en compte de la sous-exécution passée de certains programmes ou ont une vocation « tactique », en vue de la négociation avec le Parlement européen. La hausse des crédits d'engagement est ainsi limitée à 138 milliards d'euros, soit un niveau de crédits inférieur de 613 millions d'euros à l'avant-projet de budget de la Commission européenne, ce qui porte la marge sous plafond à 2,4 milliards d'euros. Les réductions de crédits affectent particulièrement les dépenses agricoles (-363 millions d'euros), dont 63 %, soit 230 millions d'euros, correspondent à une réévaluation à la hausse des refus d'apurement communautaires au titre de la PAC. Les autres coupes principales opérées par le Conseil concernent la compétitivité (100 millions d'euros), l'action extérieure de l'UE (90 millions d'euros) et les dépenses administratives (40 millions d'euros). En CP, les coupes atteignent 1,8 milliard d'euros, ce qui réduit le montant du projet de budget à 120,5 milliards d'euros. Ces réductions se répartissent de manière assez équilibrée entre les différentes rubriques, avec un effort particulier exigé sur la rubrique 4 « l'UE en tant qu'acteur mondial ».

Au total, le projet du Conseil exprime, surtout, le choix d'une moindre budgétisation des CP, dont l'impact sur le montant des contributions nationales est direct. Cette stratégie s'est toutefois accompagnée de l'adoption de deux déclarations, qui tempèrent la rigueur du Conseil :

- l'une invite la Commission européenne à préparer un budget rectificatif dans l'éventualité où les crédits de paiement ne seraient pas suffisants pour couvrir les dépenses des rubriques 1a, 1b et 4 ;

- l'autre consiste à prévoir la présentation d'une lettre rectificative par la Commission européenne en vue de financer différentes actions au sein de la rubrique 4 concernant l'action extérieure de l'UE, conformément à ce qu'a souhaité la Commission européenne.

Répartition des crédits d'engagement en 2010
selon le projet de budget du Conseil

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Lors de son examen en première lecture du projet de budget 2010, le Parlement européen a voté en séance plénière, le 22 octobre 2009, la plupart des recommandations de sa commission des budgets (COBU). Celle-ci avait, en effet, estimé insuffisant l'APB de la Commission européenne, en particulier au regard des enjeux de la relance de l'économie.

Il résulte donc de ce vote que les crédits d'engagement sont portés à près de 142 milliards d'euros, soit une hausse d'environ 4 milliards d'euros par rapport au projet du Conseil.

Les CP, quant à eux, s'élèvent désormais à 127,5 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation notable de 7 milliards d'euros. Le tableau suivant permet de récapituler ces évolutions.

Source : Parlement européen

N.B : Ce tableau ne permet pas de préjuger de l'issue finale des négociations entre le Conseil et le Parlement européen.

Ces hausses considérables demandées par le Parlement européen résultent d'une stratégie de saturation des plafonds ainsi que d'une proposition de solution au financement de la tranche 2010 du plan de relance européen. Ce dernier point, l'action extérieure de l'Union européenne et l'agriculture, tout particulièrement la crise laitière, sont au centre des négociations en cours.

Votre rapporteur général rappelle l'entrée en vigueur, depuis le 1er mars 2009, de la nouvelle décision relative au système des ressources propres des Communautés européennes (DRP). Elle a révisé en profondeur les modalités de calcul de la correction britannique et prévoit de nouvelles dispositions dérogatoires en faveur de certains Etats membres fortement contributeurs nets au budget communautaire. Son impact sur la contribution nette de la France devrait se produire en deux phases.

Lors des premières années de mise en oeuvre, devrait apparaître un surcoût temporaire lié pour l'essentiel aux nouveaux rabais octroyés sur la ressource RNB. La mise en place de la DRP a conduit dès 2009 à procéder aux ajustements de contribution des États membres, en raison de son effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008. Consécutivement, la France a versé au budget communautaire plus d'un milliard d'euros supplémentaires au titre des ajustements liés à ces deux exercices. Ces ajustements résultent du financement des taux réduits de TVA dont bénéficient l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et les Pays-Bas, ce qui pèse sur la ressource RNB due par la France ; des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB ; et, enfin, du nouveau taux d'appel de la ressource TVA qui a conduit à revoir à la hausse les contributions des Etats membres au titre de la ressource RNB. Les ajustements induits par la DRP sont d'une ampleur très inégale selon les Etats membres, et la France est l'Etat membre le plus impacté par cet effet rétroactif comme l'indique le graphique suivant.

(en millions d'euros)


Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Sur les prochains exercices, la DRP devrait se traduire, en revanche, et toutes choses étant égales par ailleurs, par une réduction relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique. Il n'est pas sûr que cette dynamique suffise à ralentir la dégradation de notre solde net. En 2008, celui-ci s'élevait ainsi à 4,5 milliards d'euros d'après la commission européenne.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de son rapporteur spécial, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 82 L'article 16 de la LOLF dispose que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial ».

* 83 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* 84 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 85 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 86 L'article 18 de la loi organique relative aux lois de finances dispose qu'un budget annexe ne doit retracer que les « seules opérations des services de l'Etat [...] résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services ». Or, en modifiant le périmètre du budget annexe, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire avait reconnu, dans les réponses qu'il avait fournies au questionnaire transmis par votre commission des finances, que des « activités qui ne sont pas strictement des prestations de services seront inscrites dans le budget annexe tant qu'elles participent directement à ses activités opérationnelles ».

* 87 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.

* 88 Aux termes de cet article, « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale d'une ressource établie au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

* 89 Le compte de concours financiers dédié à l'audiovisuel public est, quant à lui, défini à l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 90 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 91 Loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision.

* 92 L'Etat, les sociétés de France Télévisions, Arte-France, TF 1, M6 et Canal Plus.

* 93 Loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 94 Le financement du passage à la télévision numérique, qui avait été intégré en 2009 aux dépenses de la mission Avances à l'audiovisuel, par la création d'un nouveau programme 846 « Passage à la télévision tout numérique », est désormais retracé au sein du programme 313 de la mission « Médias » du budget général.

* 95 L'article 25 mentionne un montant de 561,7 millions d'euros qui correspond au montant actualisé des exonérations en loi de finances rectificative pour 2008.

* 96 Le montant de 2.451,7 millions d'euros inscrit à l'article 25 représente le plancher d'encaissements actualisé en loi de finances rectificative pour 2008.

* 97 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 98 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 99 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

* 100 Loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

* 101 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 102 Ils conservent la possibilité de demander ultérieurement leur intégration dans la fonction publique territoriale.

* 103 Pour les agents, le taux de la retenue pour pension reste identique à celui de l'Etat. En application du principe d'interpénétration des carrières et conformément au fonctionnement par répartition des régimes de retraite.

* 104 Source : rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique annexé au projet de loi de finances pour 2010.

* 105 Ibid.

* 106 Evaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2010.

* 107 Notamment le rapport d'information publié en juillet 2005 par notre collègue député Georges Tron, en conclusion d'une mission d'évaluation et de contrôle sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics (n° 2457, XIIe législature).

* 108 Cf. la synthèse présentée par notre collègue Nicole Bricq dans son rapport spécial sur le présent projet de loi de finances.

* 109 Ces produits figurent au titre de recettes non fiscales dans l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances, ligne 2211.

* 110 Suivant l'article 20 de la LOLF, un compte spécial doté de crédits constitue une mission au sens de la loi organique.

* 111 Pour une analyse plus détaillée sur ce point, voir le rapport spécial précité de notre collègue Nicole Bricq sur le présent PLF.

* 112 Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour 2008.

* 113 Cf. ci-après le commentaire de l'article 32 du présent projet de loi de finances.

* 114 Soit 900 millions d'euros, dont 700 millions issus des cessions du ministère de la défense. Cf. le rapport spécial précité de notre collègue Nicole Bricq.

* 115 Hériter de l'ancien service des domaines, France Domaine relève de la direction générale des finances publiques (DGFiP) du ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.

* 116 La norme du ratio d'occupation des immeubles de bureaux de l'Etat a été fixée par le Gouvernement à hauteur de 12 m2 de surface utile nette par poste de travail. Cette règle a été rappelée dans les circulaires du Premier ministre (l'une adressée aux ministres, l'autre aux préfets) du 16 janvier 2009, relatives à la politique immobilière de l'Etat.

* 117 L'expression « bosse programmatique » désigne, dans le cas du ministère de la défense, la forte augmentation des crédits de paiement nécessaires en 2009 et 2010 pour couvrir les autorisations d'engagement.

* 118 Loi n° 2009-928 du 29 juillet 2009 relative à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* 119 Source : ministère de la défense, cité dans le rapport de nos collègues députés Patrick Beaudouin et Yves Fromion sur le projet de loi de programmation militaire (commission de la défense de l'Assemblée nationale, n° 1615, XIIIe législature, 8 avril 2009).

* 120 2 % en 2009 et 1,75 % ensuite.

* 121 « Ainsi, le ministre de la défense a indiqué aux rapporteurs que 95 millions d'euros étaient également inscrits comme des recettes exceptionnelles pour 2009-2011, dont 15 millions d'euros au titre des cessions de matériels à l'exportation pendant trois années et, pour 2009, 50 millions d'euros au titre des reliquats de fin de gestion issus des crédits mis à la disposition des trésoriers des armées pour le financement de dépenses de fonctionnement » (rapport précité de nos collègues députés Patrick Beaudouin et Yves Fromion).

* 122 D'après l'audition de M. Christian Piotre, secrétaire général pour l'administration, par la commission des affaires étrangères du Sénat, le 15 octobre 2009. On prend ici en compte le report du solde de 2008 (140 millions d'euros), la soulte de la SNI (215 millions d'euros), le remboursement d'une avance sur travaux par la SNI (6 millions d'euros) et le produit de cessions (50 millions d'euros), mais pas les crédits budgétaires transférés des programmes 146 et 178 (130 millions d'euros).

* 123 Le ministre chargé de l'énergie, le ministre chargé de l'industrie, le ministre chargé de la recherche, le ministre chargé du budget et le ministre de la défense.

* 124 Pour cette raison, jusqu'à l'adoption de l'article 108 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008, qui a expressément fait de l'ONF le redevable de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, l'établissement s'est s'acquitté de cette taxe sans y être tenu par le code général des impôts. Cf. les développements consacrés à ce sujet par votre rapporteur général dans son rapport n° 135 (2008-2009), tome II (article 48 quinquies).

* 125 Les lacunes du TGPE sont établies depuis longtemps. A la suite de la réserve émise sur ce point par la Cour des comptes dans ses rapports de certification des comptes de l'Etat pour les trois derniers exercices clos, l'inventaire du patrimoine immobilier de l'Etat fait actuellement l'objet d'un travail de fiabilisation. Les données du TGPE se trouvent d'ailleurs progressivement reprises dans le module « immobilier » du système d'information CHORUS. Voir les précisions données par notre collègue Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », dans son rapport sur le présent projet de loi de finances.

* 126 Rapport conjoint du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux et de l'Inspection générale des finances, remis le 2 juin 2008 au ministre de l'agriculture et de la pêche et au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique.

* 127 Lettre du ministre de l'agriculture et de la pêche et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, adressée au directeur général de l'ONF, en date du 17 avril 2009. Elle été précisée par une lettre des mêmes auteurs et destinataire en date du 20 mai 2009.

* 128 En 2006, France Domaine avait fixé la valeur vénale de ce patrimoine à 270 millions d'euros. La mission interministérielle précitée, pour sa part, a considéré comme plausible une valeur comprise entre 145 et 200 millions d'euros, déduction faite d'un abattement de 15 % à 20 %.

* 129 Cf. ci-dessus le commentaire de l'article 28.

* 130 Les signataires de cette convention étaient : pour le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, le secrétaire général du ministère; pour le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le chef du service France Domaine; pour l'ONF, son directeur général (autorisé à cet effet par une résolution du conseil d'administration de l'établissement en date du 1er juillet 2009).

* 131 Dispositions issues du décret n° 2008-1248 du 1er décembre 2008, visé par la convention. Ce décret a abrogé les régimes de l'affectation aux services de l'Etat et de l'attribution à titre de dotation au profit des établissements publics, pour leur substituer le régime, nouveau, des conventions d'utilisation. Par celles-ci, l'« Etat propriétaire » peut mettre ses immeubles à la disposition des différentes administrations. Chaque convention formalise les engagements pris par les parties (« Etat propriétaire » d'un coté, incarné par le service France Domaine, administration concernée de l'autre) et comporte, en particulier, des objectifs de performance immobilière. La totalité du parc domanial devrait être couvert d'ici 2013. Voir les précisions apportées par notre collègue Nicole Bricq dans son rapport spécial précité sur le présent projet de loi de finances.

* 132 Rapport n° 1967 (treizième législature), tome II, volume 1, p. 236.

* 133 La demande d'enquête résultait de l'initiative de notre collègue Joël Bourdin, rapporteur spécial de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Cf. le rapport d'information n° 54 (2009-2010), à paraître.

* 134 Par exemple, la même rédaction que celle du présent article a été employée pour l'article 55 de la loi de finances initiale pour 2008, organisant la reprise par l'Etat de la dette de Charbonnages de France, ainsi que pour l'article 63 de la loi de finances initiale pour 2009, concernant la dissolution d'Autoroutes de France et, à cette occasion, transférant le patrimoine de cet établissement à l'Etat. Récemment, des dispositions similaires ont été prises pour le transfert de biens de l'Etat à la Monnaie de Paris (article 36 de la loi de finances initiale pour 2007) ou pour celui de biens de l'Agence de l'innovation industrielle à OSEO (article 56 de la loi de finances initiale pour 2008). L'article 31 du présent PLF procède encore de même, en ce qui concerne le transfert d'un centre d'études de la Délégation générale pour l'armement au Commissariat à l'énergie atomique.

* 135 Le recensement du parc des 655 opérateurs de l'Etat a été mené en 2009, et il leur a été demandé d'élaborer un schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) au premier semestre 2010. Voir, sur ce point encore, les indications de notre collègue Nicole Bricq dans son rapport spécial précité sur le présent projet de loi de finances. Par ailleurs, il convient de signaler que l'ONF s'est engagé en 2008, à la demande du Gouvernement, dans la voie d'une autre mesure immobilière d'importance : le transfert de son siège à Compiègne.

* 136 Rapport conjoint précité du Conseil général de l'agriculture, de l'alimentation et des espaces ruraux et de l'Inspection générale des finances.

* 137 Il convient de préciser que le droit de priorité que les communes détiennent sur le fondement de la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement pourra être exercé lors de chaque cession éventuelle.

* 138 Sur les conditions dans lesquelles l'ancien immeuble de l'Imprimerie nationale a été cédé, en 2003, avant d'être racheté par l'Etat, dans des conditions peu profitables, en 2007, cf. le rapport d'information n° 37 (2007-2008) de notre ancien collègue Paul Girod et de nos collègues Bernard Angels, Marie-France Beaufils et Adrien Gouteyron.

* 139 Cette tendance résulte notamment de la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la réduction de son taux d'appel et du démantèlement des barrières douanières. La ressource RNB devrait désormais se stabiliser autour de ce niveau de 75 %.

* 140 Cf. le rapport de la Cour, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, pages 91 et 92.

* 141 Droits de douane, prélèvements agricoles et cotisations sur le sucre.