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Projet de loi de finances pour 2010 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - Examen des articles 1er, 4 à 12 et 21 à 34

 

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'EQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 34 - Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisations d'emplois

Commentaire : le présent article a pour objet, conformément à la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), tout d'abord de déterminer l'équilibre général du budget en évaluant les recettes et en fixant un plafond de dépenses autorisées pour en déduire le solde budgétaire dans le cadre d'un tableau d'équilibre ; il comporte également un tableau de financement et un plafond pour la variation nette en fin d'année de la dette négociable de l'Etat de plus d'un an, ainsi qu'un plafond des emplois rémunérés par l'Etat. En dernier lieu, il prévoit l'affectation des éventuels surplus de recettes en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF.

Les grandes lignes de l'équilibre général proposé par le Gouvernement sont analysées dans le tome I du présent rapport de votre commission des finances.

A l'issue des votes des députés en fin de première partie, le solde déficitaire du budget s'est établi à - 115,940 milliards d'euros, contre - 116,034 milliards d'euros dans le projet de loi initial, ce qui marque une amélioration de près de 0,1 milliard d'euros (94 millions d'euros) pour tirer les conséquences des votes de l'Assemblée nationale.

Avec le vote de l'article d'équilibre, le Parlement se prononce sur les variables clés de la politique économique et financière de l'Etat.

L'article d'équilibre retrace les éléments essentiels qui caractérisent le projet de loi de finances, tant du point de vue budgétaire que financier. Il comporte, avec le plafond autorisé des emplois rémunérés par l'Etat, évalué en termes d'équivalents temps plein travaillé (ETPT), la mention d'une variable « physique », dont la présence en première partie ne se justifie que dans la mesure où elle conditionne l'équilibre du budget.

L'article d'équilibre n'est donc plus une simple récapitulation comptable assurant la cohérence entre première et seconde partie de la loi de finances, mais la clef de voûte du texte, en faisant la synthèse des éléments de « l'équilibre économique défini », selon les termes mêmes de l'article premier de la LOLF, susceptibles d'affecter le consentement du législateur.

I. LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE L'ARTICLE D'ÉQUILIBRE

Ils résultent de l'article 34 de la loi modifiée du 1er août 2001 relative aux lois de finances qui définit le contenu de la loi de finances de l'année.

On se doit de rappeler que, si l'article 34 de la LOLF énumère les différents éléments devant figurer en première partie de la loi de finances et notamment en application de son I- 7° « les données générales de l'équilibre budgétaires, présentées dans un tableau d'équilibre » ou de son I- 8° les « ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement », une lecture littérale de l'article n'imposait pas de les regrouper dans un seul et même article.

A. LE TABLEAU D'ÉQUILIBRE

L'article d'équilibre tel qu'il résulte de l'article 34 de la LOLF, reprend un certain nombre d'éléments :

- une évaluation de « chacune des recettes budgétaires » et de « chacun des prélèvements » sur recettes. L'on note que la mention explicite des prélèvements sur recettes, -qui ne sont apparus de facto explicitement dans le tableau d'équilibre qu'à partir de 2003- tire les conséquences de l'article 6 de la LOLF qui précise qu'ils sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ;

- la fixation de plafonds de dépenses et de charges, non seulement pour le budget général mais aussi pour « chaque budget annexe » et « chaque catégorie de comptes spéciaux », conformément à la présentation actuellement en vigueur. Les plafonds sont détaillés en seconde partie pour chacune des missions du budget général, chaque budget annexe et chaque compte spécial.

Ces plafonds de dépenses comprennent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours en application de l'article 17 de la LOLF142(*). L'on relève que la LOLF ne fait plus de distinction suivant le caractère définitif ou temporaire des charges.

Les votes des recettes, des ressources et des charges de trésorerie, des dépenses et des plafonds des autorisations d'emplois sont régis par l'article 43 de la LOLF.

B. LES AUTORISATIONS RELATIVES AUX EMPRUNTS ET À LA TRÉSORERIE DE L'ETAT

L'article 31 de l'ordonnance de 1959 prévoyait que le projet de loi de finances « évalue le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie » mais cette disposition n'avait jamais été appliquée ni sanctionnée par le Conseil constitutionnel dans la mesure où celui-ci a considéré « que le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le sujet»143(*).

Conformément à la LOLF, le présent article énonce les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'Etat, évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement, et fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année, de la dette négociable de l'Etat d'une durée supérieure à un an.

Par ailleurs, il prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières.

En ce qui concerne le tableau de financement tel qu'il résulte du texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, le besoin de financement de l'Etat se compose des amortissements de dette à moyen (BTAN) et long terme (OAT), à concurrence respectivement de 60,3 et 31,6 milliards d'euros, ainsi que de l'amortissement de dettes reprises par l'État pour 4,1 milliards d'euros soit un montant total prévisionnel de 96 milliards d'euros et du déficit pour un montant prévisionnel de 115,9 milliards d'euros.

Les ressources proviennent essentiellement des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme (135,0 milliards d'euros), des annulations de titres opérées par rachats de la Caisse de la dette publique (175,0 milliards d'euros), ainsi que de la variation des bons du Trésor à taux fixe (29,5 milliards d'euros), des variations des dépôts des correspondants et du compte de Trésor (globalement prévus à 1,8 milliards d'euros).

Au total le besoin et les charges de financement de l'Etat en 2010, estimés à 212 milliards d'euros, seront supérieurs de 18 % à la prévision initiale pour 2009 (179,6 milliards d'euros). Ils seront en revanche inférieurs de 16 % à l'estimation révisée pour 2009 (252,8 milliards d'euros).

Le tableau de financement de l'Etat de 2008 à 2010

(en milliards d'euros)

Source : lois de finances

En 2010, le recul du besoin de financement (hors grand emprunt) de 40 milliards d'euros environ s'explique pour 18 % par la réduction attendue du déficit budgétaire et par la baisse de moitié des emprunts à long terme devant être amortis, qui n'est que partiellement compensée par l'augmentation de 27 % de celui des emprunts à moyen terme.

Le moindre besoin de financement se traduira notamment, par rapport à la prévision d'exécution pour 2009, par une augmentation de 10 milliards d'euros des émissions à moyen et long terme et par une diminution de près de 40 milliards d'euros de la variation des bons du Trésor (BTF).

Pour autant, la part des BTF dans le total de l'encours devrait continuer à croître, atteignant 19 %, contre 12 % en 2002, 8 % en 2007 et 14 % en 2008.

Même si la proportion des BTF dans le total de l'encours reste inférieure à 20 % , on relève qu'entre la loi de finances initiale pour 2009 et la fin de l'année, le besoin de financement aura crû de 73,2 milliards d'euros, financés pour 30 milliards d'euros (soit 40 %) par des emprunts à plus d'un an et pour 60 % par des emprunts d'une durée plus courte.

Par ailleurs, le plafond de la variation nette de la dette négociable entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année 2010 de la somme des encours de la dette de moyen et long terme (OAT et BTAN nets des amortissements et rachats) s'établirait à 83,4 milliards d'euros contre 23,4 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale pour 2009 et 44,7 milliards d'euros dans le projet de loi de finances rectificative d'avril 2009.

Ecart de financement entre pays de la zone euro

(en %)

Source : agence France Trésor/octobre 2007

La crise financière s'était s'accompagnée d'une forte augmentation des spreads entre le pays bénéficiant des meilleures conditions de taux, l'Allemagne et les autres pays de la zone euro. Avec la perspective de sortie de crise l'écart des taux tend à se resserrer. Pour l'instant, la France reste plutôt bien placée mais il faut rester vigilant.

C. LE PLAFOND AUTORISÉ DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L'ETAT

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) offre de nouveaux moyens de suivi technique et politique des dépenses de personnel, qui représentent, ainsi qu'on l'a vu, de l'ordre de 40 % des dépenses de l'Etat.

Le regroupement au titre 2 des crédits de personnel constitue un facteur de clarification.

En 2010, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes s'établit à 2.020.252 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 2.123.517 en 2009. On se félicite qu'il soit désormais complété par un plafond d'emplois, pour les opérateurs de l'Etat, fixé par l'article 40 du présent projet de loi à 336.163 EPTP.

La diminution du plafond d'emplois, hors budgets annexes, s'explique par :

- la mise en oeuvre de la règle de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux :

-16.091 ETPT, correspondant aux 33.493 suppressions de postes ETP de 2010 (hors budgets annexes) compte tenu des dates de départ étalées sur l'année, auxquels s'ajoute l'effet, en 2010, des suppressions d'emplois de 2009 (effet dit « extension en année pleine ») à hauteur de -15.646 ETPT ;

- des mesures de transfert et de périmètre à hauteur de - 68.627 ETPT, lesquelles s'expliquent notamment par :

- les transferts du budget général vers les opérateurs, en particulier le passage à l'autonomie financière de 33 universités supplémentaires à compter du 1er janvier 2010 et la création des agences régionales de santé (ARS) : - 65.889 ETPT (dont - 60.617 ETPT transférés vers les universités passant à l'autonomie financière en 2010 et - 3.667 ETPT transférés vers les agences régionales de santé) ;

- des mesures de décentralisation et d'externalisation (- 2.738 ETPT), qui correspondent pour l'essentiel à la décentralisation des personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer vers les collectivités territoriales ;

- une correction technique sur le plafond d'emplois du ministère du travail à hauteur de - 14 ETPT.

D. L'UTILISATION DES ÉVENTUELS SURPLUS DE RECETTES

1. L'affectation des éventuels surplus au désendettement

Comme l'année dernière, le IV du présent article précise les modalités d'utilisation des éventuels surplus de recettes constatés en exécution en application du 10° du I de l'article 34 de la LOLF modifié par la loi organique n° 2005-779 du 12 juillet 2005. En l'occurrence, le présent projet de loi de finances prévoit, conformément, en outre, à l'article 8 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, que les éventuels surplus seront utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Le texte précise « qu'il y a constatation de tels surplus si, pour l'année 2008, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l'Etat net des remboursements et dégrèvements d'impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l'année 2009 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2010, est, à législation constante, supérieur à l'évaluation figurant dans l'état A mentionné au I du présent article ».

2. Un dispositif de portée plus politique que juridique

Votre rapporteur général rappelle qu'il y a là une contrainte de nature plus politique que juridique.

D'abord parce que la règle du comportement pourra être modifiée en cours d'année, notamment dans le cadre de la loi de finances rectificative, sachant que la probabilité des surplus dépendra de la façon plus ou moins volontariste dont aura été établie la prévision de recettes.

Ensuite, parce que, compte tenu des incertitudes sur l'élasticité des recettes fiscales en période de ralentissement économique, il y a plus à craindre des moins que des plus-values de recettes. Surtout, dans une conjoncture aussi incertaine, il ne saurait, pour votre rapporteur général, être question de porter atteinte à la liberté d'appréciation du pouvoir exécutif dans l'exécution budgétaire et c'est pourquoi il est essentiel de préserver une capacité de pilotage « manuel » du solde budgétaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

Au total, à l'issue des débats de première partie à l'Assemblée nationale, l'on note que, pour le budget général, les recettes nettes ont augmenté de 100 millions d'euros pour s'établir à 267,276 milliards d'euros, tandis que les dépenses nettes diminuaient de.22 millions d'euros et que les prélèvements sur recettes croissaient de 28 millions d'euros. Au total, le solde déficitaire est réduit de 96 millions d'euros pour se monter à 115,940 milliards d'euros contre 116,034 milliards d'euros dans le projet de loi de finances initiale.

En ce qui concerne le tableau de financement, cette légère augmentation du déficit a pour conséquence un ajustement du poste variation des bons du Trésor à taux fixe qui s'établit à 29,5 milliards d'euros, soit 100 millions d'euros de moins que dans le projet de loi de finances initiale.

Enfin, on relève que dans le texte transmis par l'Assemblée nationale, le plafond global des autorisations d'emplois de l'ensemble des ministères et des budgets annexes reste inchangé à 2.020.252 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En vue de souligner l'importance de l'article d'équilibre, la Conférence des présidents, à l'initiative de votre commission des finances, a prévu la tenue de deux débats ad hoc sur la dette et sur les effectifs de la fonction publique. Il s'agit, dans un but pédagogique, de faire de l'article d'équilibre le lieu des choix fondamentaux de politique économique du Gouvernement.

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter cet article et l'état A qui lui est annexé, compte tenu des modifications qu'elle a apportées aux articles de la première partie.

* 142 « Les recettes des fonds de concours sont prévues et évaluées par la loi de finances. Les plafonds de dépenses et de charges prévus au 6o du I de l'article 34 incluent le montant des crédits susceptibles d'être ouverts par voie de fonds de concours ».

* 143 Décision n° 2000-442 D C du 28 décembre 2000 qui considère : « qu'il ressort du contenu des rapports parlementaires, [que] le Parlement a disposé, lors de l'examen du projet de loi de finances, des informations auxquelles il a droit sur le montant des ressources d'emprunt et de trésorerie destinées au financement du solde général ; que l'état A annexé à l'article critiqué présente, par ligne de recettes, les voies et moyens assurant l'équilibre financier».