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Projet de loi de finances pour 2010 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - suppression de la taxe professionnelle et dispositions relatives aux collectivités territoriales, examen des articles 2 à 3 et 13 à 20

 

2. Les lacunes du texte adopté par l'Assemblée nationale

Le texte transmis par l'Assemblée nationale ne s'appliquerait qu'à partir de 2011 et semble donc supposer le maintien du dispositif actuel des FDPTP en 2010, alors même que la TP disparaît. Or, les informations recueillies par votre rapporteur général auprès de la direction générale des collectivités locales et de la direction de la législation fiscale indiquent qu'il serait particulièrement complexe de reconstituer virtuellement, en 2010, les produits de TP devant servir à calculer les contributions aux FDPTP alors que la TP n'existe plus.

Par ailleurs, le fonctionnement du dispositif est excessivement complexe et les services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, de l'industrie et de l'emploi, de l'emploi et de l'industrie ne semblent pas capables de le faire fonctionner en l'état.

Notre collègue député M. Michel Bouvard, lors de la présentation de son amendement en séance, a indiqué qu'il ne souhaitait pas modifier le bénéfice des FDPTP pour les communes dites « concernées » mais, en pratique, son amendement ne fige que les reversements des FDPTP au profit des EPCI contributeurs et des communes ayant à leur charge des remboursements d'emprunts et non ceux au profit des communes « concernées ». Dans tous les cas, il peut paraître paradoxal de figer indéfiniment une partie des reversements des FDPTP alors que la TP disparaît.

Enfin, le dispositif proposé a également pour effet de sanctuariser des dotations affectées aux nouveaux fonds de péréquation sans proposer une solution nouvelle de péréquation intra-départementale prenant en compte les nouvelles ressources fiscales que sont pour le « bloc communal » la CLA et, depuis le vote de l'Assemblée nationale, la cotisation sur la valeur ajoutée.

Modification proposée par votre commission des finances

Dans le cadre de la scission du présent article entre la première et la seconde partie du projet de loi de finances, votre commission des finances vous propose d'inscrire, en première partie, un dispositif de maintien des FDPTP tel qu'il fonctionne actuellement. Ce dispositif reprend la proposition initiale du gouvernement tout en prévoyant qu'il ne s'appliquera non à compter de l'année 2010 mais uniquement en 2010. Les contributions aux FDPTP seraient égales en 2010 à celles de l'année 2009. Une marge de manoeuvre serait laissée aux conseils généraux sur 15 % des ressources des FDPTP en faveur des communes et EPCI dits « défavorisés ».

Il conviendra en effet, dans le cadre de la réflexion menée en 2010 sur les conséquences, pour les collectivités territoriales, de la réforme de la TP, d'étudier les modalités de mise en place d'un fonds équivalent aux actuels FDPTP mais portant sur les nouvelles bases fiscales de la CC, de la CLA et de l'IFER, et non sur une assiette qui aura disparu. Votre commission des finances estime qu'il n'est pas raisonnable de prévoir dès à présent une disposition pérenne de péréquation alors que la répartition des impôts entre les différentes catégories de collectivités territoriales n'est pas arrêtée et que le produit de ces impositions n'est pas connu.

Si le dispositif proposé par votre commission des finances présente les inconvénients résultant du « gel » partiel des FDPTP en 2010 par rapport à 2009, il présente toutefois les avantages de ces inconvénients, c'est-à-dire la garantie d'une stabilité des ressources des collectivités territoriales. Enfin, le fait de ne prévoir un dispositif que pour l'année 2010 nécessitera la mise en place d'un autre dispositif, plus satisfaisant, à compter de l'année 2011.

Décision de la commission : sous réserve de ces observations et, en particulier, de celles relatives au renvoi en seconde partie des dispositions touchant l'affectation des ressources aux collectivités territoriales à partir de 2011, votre commission vous demande d'adopter cet article dans la rédaction qu'elle vous propose.

ARTICLE 2 bis (nouveau) - Création d'un fonds de péréquation des droits d'enregistrement départementaux

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Marc Laffineur et Charles de Courson, propose, dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale, de créer un fonds de péréquation des droits d'enregistrement départementaux.

I. LE DROIT EXISTANT

Les départements bénéficient, en application de l'article 1594 A du code général des impôts, de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) correspondant :

- aux droits d'enregistrement, ou à la taxe de publicité foncière sur l'ensemble des ventes d'immeubles ou de droits réels immobiliers situés sur le territoire de chaque département ;

- à la taxe de publicité foncière sur les inscriptions d'hypothèques judiciaires ou conventionnelles.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, le montant de l'ensemble de ces droits s'est élevé à 7,16 milliards d'euros en 2008, très inégalement répartis sur le territoire puisque, à titre d'exemple, le département de la Lozère n'a bénéficié que de 4,1 millions d'euros cette année-là alors que celui de Paris a reçu 705 millions d'euros au titre de ces impositions.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec les avis favorables de sa commission des finances et du gouvernement, un amendement portant article additionnel après l'article 2, présenté par nos collègues députés Marc Laffineur et Charles de Courson, visant à créer un fonds de péréquation des droits d'enregistrement départementaux.

Les ressources de ce fonds seraient constituées, chaque année, par la moitié de la hausse du produit départemental des DMTO excédant, le cas échéant, deux fois le taux d'inflation prévisionnelle associé à la loi de finances de l'année. Le présent article prévoit que le département concerné subit alors un prélèvement « réparti sur les douze versements des produits de taxe foncière sur les propriétés bâties et de cotisation complémentaire de l'année suivante ».

Les ressources du fonds seraient réparties, chaque année, entre les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne des potentiels financiers par habitant de l'ensemble des départements, au prorata de l'écart avec cette moyenne.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF DONT LES EFFETS NÉCESSITENT D'ÊTRE ANALYSÉS DAVANTAGE

Le dispositif proposé semble vertueux puisqu'il se propose de rendre contributeurs les départements où les DMTO progressent le plus afin d'en faire bénéficier les départements où le potentiel financier par habitant est le plus faible. Toutefois, à l'étude des premières simulations qui ont pu être fournies par la direction générale des collectivités locales à votre rapporteur général, plusieurs effets pervers apparaissent.

Le dispositif proposé ne peut réellement être qualifié de dispositif de péréquation au sens propre puisqu'il propose de rendre contributeurs non les départements « riches » en DMTO mais ceux dont la croissance des DMTO est la plus élevée. Ainsi, par exemple, en 2008, si ce fonds avait existé, les deux seuls départements contributeurs auraient été la Guyane, à hauteur de 188.000 euros et La Réunion, à hauteur de 856.000 euros. Or, la Guyane fait partie des départements où les recettes de DMTO sont les plus faibles, puisqu'elles ne se sont élevées qu'à 5,9 millions d'euros en 2008. Eu égard à la situation financière du département de la Guyane, prélever une partie des ressources fiscales pour un abonder un fonds de péréquation paraîtrait excessif. Cet exemple montre les difficultés à mettre en place un dispositif de péréquation portant sur le dynamisme et non sur le stock de la ressource fiscale.

Ainsi, les départements contributeurs ne seraient pas nécessairement les départements les plus riches puisque seuls les DMTO sont pris en compte dans le dispositif de péréquation. D'après les données relatives aux années 2006 et 2007, les départements qui auraient le plus contribué, en 2007, au fonds dont la création est proposée par le présent article sont les suivants :

- les Alpes-Maritimes, à hauteur de 11,95 millions d'euros ;

- la Seine-Saint-Denis, à hauteur de 8 millions d'euros ;

- le Nord, à hauteur de 5,79 millions d'euros.

Enfin, le dispositif tel qu'il est construit entraînerait une grande variabilité des ressources du fonds. Celles-ci auraient été de 119 millions d'euros en 2007 mais de seulement 1 million d'euros en 2008 et de 0,98 million d'euros en 2009. Cette variabilité résulte directement de celle de la ressource fiscale sur laquelle porte le fonds, les DMTO étant une recette très volatile. Par conséquent, pour les départements bénéficiaires, les ressources tirées du fonds ne pourraient être considérées comme des ressources stables et pérennes mais comme des « bonus » exceptionnels.

B. UN DISPOSITIF QUI S'ARTICULE AVEC LA RÉFORME DES FINANCES LOCALES PROPOSÉE PAR L'ARTICLE 2 DU PRÉSENT PROJET DE LOI

Par ailleurs, le dispositif proposé s'articule en réalité avec la suppression de la taxe professionnelle et, plus généralement, la réforme des finances locales proposée par l'article 2 du présent projet de loi de finances.

Son dispositif ne prévoit pas de date d'entrée en vigueur et devrait donc commencer à s'appliquer à partir de l'année 2010. Toutefois, il fait référence au produit de cotisation complémentaire des départements sur lequel seraient prélevées, le cas échéant, les contributions au fonds de péréquation. Or, l'affectation de la cotisation complémentaire aux départements est prévue pour s'appliquer à partir de 2011, dans la rédaction actuelle de l'article 2. L'article 2 du présent projet de loi de finances propose par ailleurs de transférer, à compter de 2011, aux départements la part résiduelle des DMTO bénéficiant encore à l'Etat. Il prévoit à cette fin de majorer les taux de la taxe de publicité foncière ou du droit d'enregistrement prévus à l'article 1594 D du code général des impôts. Il semble donc bien que le présent article ait vocation à s'appliquer à compter de 2011, une fois la réforme de la fiscalité locale entrée en vigueur.

La réforme de la fiscalité locale doit aussi être l'occasion de créer de nouveaux outils de péréquation stables et pérennes et de prendre le temps de limiter les effets pervers pouvant en résulter. Au regard des effets produits par le dispositif proposé par le présent article, il semble qu'un fonds de péréquation départemental, pour être efficace, ne devrait pas porter sur le dynamisme d'une ressource fiscale unique, d'autant plus que cette ressource est extrêmement volatile.

En outre, conformément aux principes posés par l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le présent article n'a pas sa place en première partie de loi de finances, puisqu'il n'a aucun impact sur le budget de l'Etat en 2010.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur général vous propose la suppression de cet article, dont l'idée générale pourra toutefois utilement être approfondie dans le cadre de la réflexion à mener en 2010 sur la réforme de la fiscalité locale.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 3 - Financement des chambres de commerce et d'industrie

Commentaire : le présent article a pour objet de pourvoir, à titre transitoire pour 2010, au financement des chambres de commerce et d'industrie au moyen d'une taxe additionnelle à la cotisation locale d'activité pour un montant égal à 95 % de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP) acquittée pour l'année 2009.

Le présent article tire les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle (TP), proposée dans le cadre du présent projet de loi, et de la taxe additionnelle afférente qui assure le financement des chambres de commerce et d'industrie en instituant, à titre transitoire pour 2010, une source de financement acquittée par les entreprises redevables de la nouvelle cotisation locale d'activité pour un montant égal à 95 % de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle (TATP) acquittée en 2009.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE ADDITIONNELLE À LA TAXE PROFESSIONNELLE (TATP) AFFECTÉE AU FINANCEMENT DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE

Selon les dispositions du I de l'article 1600 du CGI, il est pourvu aux dépenses ordinaires des CCI ainsi qu'aux contributions allouées par ces dernières selon des modalités fixées par décret aux chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) et à l'assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) au moyen d'une TATP, répartie entre tous les redevables de cette taxe proportionnellement à leur base d'imposition.

La loi de finances rectificative pour 2004 a introduit un II à l'article 1600 du CGI selon lequel :

- les CCI autres que les CRCI votent chaque année le taux de cette taxe, ce taux ne pouvant excéder celui de l'année précédente116(*) ;

- toutefois, pour les CCI qui ont délibéré favorablement pour mettre en oeuvre un schéma directeur régional prévu par l'article L. 711-8 du code de commerce, ce taux peut être augmenté dans une proportion qui ne peut être supérieure à celle fixée chaque année par la loi. Depuis la loi de finances pour 2006, le un plafond d'augmentation du taux de la TATP est fixé à 1 %.

Selon l'annexe « Evaluation des voies et moyens » du présent projet de loi de finances, le produit total de cette taxe perçue par les CCI devrait s'élever à 1,26 milliard d'euros en 2009, contre 1,21 milliard en 2008 et un milliard d'euros en 2007.

Ce produit de l'impôt affecté à des personnes morales autres que l'Etat assure le financement de quelque 148 CCI, 21 CRCI et de l'ACFCI. Au total 5.150 chefs d'entreprises sont élus dans les conseils d'administration et 30.000 collaborateurs animent le réseau117(*).

La ventilation initialement prévue en fonction des revenus prévisibles pour 2010, soit 1,275 milliard d'euros, était la suivante :

- 1,143 milliard d'euros pour les CCI ;

- 63 millions d'euros pour les CRCI ;

- 23 millions d'euros pour l'ACFCI ;

- et un retour de 45 millions d'euros au budget de l'Etat au titre de la TATP versée par France Télécom.

B. LE PRÉLÈVEMENT AU PROFIT DE L'ETAT DU MONTANT DE LA TATP VERSÉE PAR FRANCE TÉLÉCOM

En effet, comme conséquence de sa privatisation, France Télécom est assujettie, à compter des impositions dues au titre de 2003, dans les conditions de droit commun, aux impôts directs locaux et taxes additionnelles perçus au profit des collectivités territoriales, des établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des autres établissements et organismes habilités à percevoir ces impôts et taxes.

Mais, corrélativement à l'assujettissement de France Télécom à la TP, l'article 29 de la loi de finances pour 2003 a institué un prélèvement au profit de l'Etat sur le produit de la TATP prévue par l'article 1600 du code général des impôts. Ce prélèvement est égal, pour chaque chambre de commerce et d'industrie, au produit obtenu en multipliant la base imposable de France Télécom dans le ressort de chaque chambre de commerce et d'industrie par le taux de cette taxe applicable, soit au total 45 millions d'euros.

II. LES DÉLIBÉRATIONS DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, sans modification, le présent article. Toutefois, il convient de relever que la commission des finances a adopté, à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, un amendement de suppression et des débats en séance publique ont donné lieu à la discussion de deux amendements à l'article 2 du présent projet de loi et de huit amendements au présent article.

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ

Les I et II du présent article tirent les conséquences de la suppression proposée de la TP en instituant, à partir des impositions établies au titre de 2010, une substitution de toutes les mentions à la « taxe professionnelle » présentes à l'article 1600 du code général des impôts par les mots « cotisation locale d'activité » (CLA).

Cette coordination, emportant le remplacement de la TP par la CLA dans les conditions prévues par l'article 2 précité, a pour conséquence concrète de réduire l'assiette de la taxe additionnelle à la seule part foncière, hors investissements productifs. Or, l'exclusion des équipements et biens mobilier (EBM) entraîne une diminution du rendement de la taxe additionnelle de 5,7 environ118(*), soit un financement des chambres consulaires ramené de 1,2 milliard d'euros à seulement 200 millions d'euros.

C'est pourquoi, afin de maintenir un niveau comparable de ressources fiscales en 2010, le III du présent article introduit une exception : la taxe additionnelle à la cotisation locale d'activité due au titre de l'année 2010 sera calculée par référence au montant de la TATP acquittée au titre de l'année 2009.

Par ailleurs, en application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et des mesures décidées par le comité de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 4 avril 2008 pour réorganiser et réduire les charges du réseau consulaire, il est prévu que TA-CLA ne serait égale, pour 2010, qu'à 95 % du montant de la TATP acquittée en 2009, soit une réduction de 5 % du financement d'origine fiscale des CCI. En effet, les objectifs fixés par l'Etat dans le cadre de la RGPP sont de parvenir à une réduction des prélèvements de 15 % en trois ans.

Pour les établissements créés ou repris au cours de l'année 2009, il est proposé du fait de l'absence de TATP de référence, de continuer pour l'année 2010 à calculer la taxe additionnelle sur la TP et de n'en retenir que 95 % du montant pour déterminer le montant de la TA-CLA due pour chaque entreprise.

En revanche, il est prévu que si la taxe additionnelle à la CLA dont seront redevables les titulaires de bénéfices non commerciaux, des agents d'affaires, des fiduciaires et des intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés, est inférieure à celle calculée sur la base de la TP, le montant retenu sera celui issu du calcul de la CLA. Il est considéré que ces professions, taxées sur leurs recettes et leurs seules immobilisations foncières, ne sont pas concernées par l'imposition au titre des EBM. Il serait alors inutilement pénalisant de les taxer à hauteur de 95 % de la TATP 2009, alors même que leurs recettes pourront diminuer plus fortement en 2010.

Au final, le financement des CCI est maintenu pour l'année 2010 sur la base de la TATP acquittée en 2009 moins 5 %.

B. LES AMENDEMENTS EN DISCUSSION À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La discussion du présent article à l'Assemblée nationale a porté sur trois problématiques principales :

- le caractère transitoire du financement des CCI en 2010 ;

- la réduction de 5 % en 2010 de la ressource fiscale des CCI par rapport à 2009 ;

- l'absence de financement pérenne et la réduction du rendement de la taxe additionnelle issue de la CLA à partir de 2011.

Pour ces motifs, et à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, la commission des finances a adopté un amendement d'appel tendant à supprimer le présent article afin que le Gouvernement présente une solution de financement pérenne au-delà de 2010.

Aussi, à l'initiative de nos collègues députés, Gilles Carrez, rapporteur général, Marc Laffineur et Jean-Pierre Balligand, il a été proposé d'assurer le financement des CCI sur la base d'une fraction (3 % ou 7,5 %) du produit recouvré de la cotisation complémentaire pesant sur la valeur ajoutée. Or, le barème de cette nouvelle imposition n'a pas été retenu au stade de l'examen de l'article 2.

Deux séries d'amendements ont ensuite été rejetés, d'une part, tendant à l'atténuation ou à la suppression de la réduction programmée de la TA-CLA en 2010 (par le remplacement du taux de 95 % par 98 % ou 100 %), d'autre part, visant à maintenir le calcul de la TATP en 2010. De fait, si ces amendements visaient à « sécuriser » le financement des CCI pour 2010, ils n'apportaient pas de proposition pour un dispositif pérenne à partir de 2011.

Enfin, un amendement à l'initiative de notre collègue députée Catherine Vautrin tendant à encadrer l'évolution du prélèvement au profit de l'Etat de la taxe additionnelle acquittée par France Télécom a également été rejeté au motif que celui-ci n'existerait plus dès lors que la suppression de la TP serait définitivement adoptée. En effet, l'article 29 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 sur lequel se fonde le prélèvement « France Télécom » fait référence à la « taxe professionnelle ». En l'absence de modification de ces mots, la suppression de la TP otera toute base légale à ce prélèvement. A ce stade, il ne s'agit toutefois que d'une interprétation ne donnant lieu, en tout état de cause, qu'à une suppression implicite du prélèvement « France Télécom ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si la nécessité de garantir un financement pérenne et « suffisant » au réseau des CCI, eu égard aux missions de service public qu'il remplit, est partagée par votre rapporteur général, il convient de réaffirmer le principe selon lequel, même au moyen d'une ressource fiscale « répartie entre tous les redevables de cette taxe proportionnellement à leur base d'imposition », le financement du réseau doit être effectué par les entreprises. Cette définition exclut tout financement budgétaire car celui-ci aurait pour effet de distendre le lien indispensable qui doit exister entre les CCI, les entreprises situées dans leur ressort et l'environnement économique.

Le dispositif proposé conforte ce principe : les redevables de la TATP seront les redevables de la TA-CLA. Néanmoins, les critiques formulées quant à l'absence de pérennité du financement proposé et au caractère « excessif » de la réduction de 5 % de la ressource fiscale doivent être analysées à l'aune de la complexité et de l'incertitude qui entoure la réforme de la TP.

A. DANS LA FORME : UN DISPOSITIF INSATISFAISANT MAIS RÉALISTE ET TRANSITOIRE

Votre rapporteur général considère que la démarche selon laquelle un prélèvement dû au titre d'une année est déterminé sur la base d'une imposition antérieure qui ne dispose plus de fondements juridique est insatisfaisante dans la forme. De fait, cela reviendrait à considérer que la taxe additionnelle à la CLA qui sera acquittée en 2010 continuera à prendre en compte des EBM qui n'entrent pas dans son assiette. La mesure proposée entend dépasser ce questionnement juridique en se contentant de prendre pour référence non pas la base de calcul de l'imposition mais son montant.

A bien considérer les difficultés d'évaluation et de projection du rendement de la CLA, cette approche a le mérite d'être simple et opérationnelle à défaut d'être pérenne.

A cet égard, il convient de préciser que le réseau des CCI sera appelé à une réforme d'ampleur pour laquelle le Gouvernement a déposé le 29 juillet 2009 un projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services en vue d'une discussion début 2010. Dans cette perspective, votre rapporteur général appelle l'ensemble des parties prenantes à engager une réflexion sur un nouveau mode de financement dans lequel les missions de service public remplies par les CCI seraient financées par un taux fixe, les entreprises étant appelées à compléter ce financement par un droit additionnel qu'elles décideraient librement, par un vote au sein des CCI. Ce procédé permettrait d'émanciper les CCI de « l'ombre tutélaire » de l'Etat et de faire en sorte que leurs actions soient « jugées » par leurs véritables ressortissants que sont les entreprises.

B. SUR LE FOND : UNE RÉDUCTION DE CRÉDITS À RELATIVISER AU REGARD DES RESSOURCES GLOBALES DU RÉSEAU CONSULAIRE

Il convient de relativiser l'effet de la réduction de 5 % du montant de la ressource fiscale qui sera versée par les entreprises aux CCI. En effet, la taxe additionnelle ne représente qu'une fraction des ressources des chambres consulaires qui par ailleurs perçoivent des subventions des collectivités locales, notamment des régions pour ce qui concerne la formation professionnelle, et recettes sur prestations de services. Au total, Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, estime que la TATP ne représente que 27 % des ressources des CCI119(*). Les chiffres fournis par l'ACFCI font état d'un budget consolidé pour l'ensemble du réseau qui s'établit à 4,1 milliards d'euros : au plus, cette part ne dépasserait pas 30 %. Dans ces conditions, une réduction de 5 % sur cette part ne représente donc qu'une diminution de 1,4 % rapportée au budget global des CCI.

De plus, l'extinction du prélèvement « France Télécom » devrait abonder, de l'ordre de 45 millions d'euros, le montant de la taxe additionnelle qui sera versée aux CCI. A cet égard, votre rapporteur général souscrit à l'interprétation issue des débats de l'Assemblée nationale tendant à la suppression implicite du prélèvement « France Télécom ». Toutefois, par souci de clarification, il souhaite que cette annulation soit explicite : c'est pourquoi, il propose de supprimer le IV de l'article 29 de la loi de finances pour 2003 qui fonde juridiquement le prélèvement en cause.

Dans ces conditions, il apparaît à votre rapporteur général que la diminution des recettes fiscales proposées par le présent article doit être largement relativisée, car l'évaluation des recettes de 2009 inclurait la taxe acquittée par France Télécom et ne subirait pas l'érosion que la TP aurait vraisemblablement connue en 2010. Alors que l'Etat enregistre une perte de recettes de 45 millions d'euros, le « manque à gagner » estimatif pour le réseau consulaire ne serait pas de 61 millions d'euros, mais de « seulement » 18 millions d'euros ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous :

Comparatif prévisionnel de la TATP qui sera perçue en 2010 par les CCI
avec ou sans le prélèvement « France Télécom » au profit de l'Etat

(en millions d'euros)

 

Avec le prélèvement
« France Télécom »

Sans le prélèvement
« France Télécom »

Estimation du montant de la TATP pour 2009

1 258,0

1 258,0

Estimation du prélèvement
« France Télécom »

- 45,0

supprimé

Base de calcul de la réduction de 5 %

1 213,0

1 258,0

Réduction de 5 %

- 60,6

- 62,9

Total

1 152,4

1 195,4

Différentiel par rapport au montant estimatif de la TATP perçue en 2009 déduction faite du prélèvement « France Télécom »

- 60,6

- 17,9

Source : commission des finances d'après l'évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2010.

Cette réduction du financement des CCI demeure donc très modeste et s'apparente à une évolution budgétaire en « croissance zéro ». Par ailleurs, elle constitue en quelque sorte une mesure d'accompagnement de la réorganisation du réseau qui devra intervenir en 2010. A la lumière de l'examen futur du projet de loi précité, ainsi que de la consolidation du processus de réforme de la TP, il appartiendra alors de se déterminer sur les modalités d'un financement pérenne pour 2011.

C'est pourquoi, à titre conservatoire, votre rapporteur général considère que la mesure transitoire proposée par le présent article constitue la « moins mauvaise solution », sous réserve de la suppression explicite du prélèvement au profit de l'Etat de la taxe acquittée par France Télécom. Un amendement complétant le présent article vous est donc présenté en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 - Evolution de la dotation globale de fonctionnement (DGF)

Commentaire : le présent article propose de fixer à 0,6 % en 2010 la progression de la dotation globale de fonctionnement (DGF).

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Dans le cadre des engagements pris au titre de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012, il a été acté que l'ensemble des concours de l'Etat aux collectivités locales doit désormais évoluer au même rythme que l'ensemble des dépenses de l'Etat, c'est-à-dire l'inflation.

Afin d'assurer l'application de la norme « zéro volume » à ces concours, sans faire peser un poids excessif sur les autres éléments de l'enveloppe normée, la loi de finances pour 2009 a harmonisé la règle particulière de progression de la DGF avec la règle générale.

En conséquence, à compter de 2009, la règle de progression de la DGF est la même que celle de l'enveloppe normée, soit le taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l'année de versement, d'évolution des prix à la consommation des ménages.

L'article L.1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) dispose en conséquence que : « À compter de 2009, la dotation globale de fonctionnement est calculée par application à la dotation globale de fonctionnement inscrite dans la loi de finances de l'année précédente du taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances de l'année de versement, d'évolution des prix à la consommation des ménages, hors tabac, pour la même année. »

Toutefois, de manière exceptionnelle, en 2009, le taux de progression de la DGF a été fixé forfaitairement à 2 %, bien que le taux prévisionnel d'inflation associé à la loi de finances ait été révisé et ramené à 1,5 %. Cette règle dérogatoire a été inscrite au même article L.1613-1 du code général des collectivités territoriales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article fixe pour 2010 à 0,6 % la progression de la DGF ce qui correspond à l'objectif global retenu pour la progression des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, hors Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.

Comme le souligne l'exposé des motifs de l'article, cette mesure s'inscrit « dans la poursuite de l'association des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques ».

Le taux prévisionnel, associé au projet de loi de finances pour 2010 étant de 1,2 %, ce n'est donc pas la règle générale prévue par le CGCT qu'il est proposé d'appliquer en 2010, mais une nouvelle disposition dérogatoire.

Celle-ci entraine de facto une réduction de l'augmentation prévisible de la masse de DGF à répartir. L'indexation de la DGF sur l'inflation prévisionnelle, à hauteur de 1,2 %, aurait dû conduire à un accroissement de 490 millions d'euros. Ramenée à 0,6 %, l'indexation de la DGF ne produit qu'un accroissement de 245 millions d'euros.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les « concours de l'Etat » aux collectivités territoriales (57,05 milliards d'euros à périmètre constant en PLF 2010) constituent le coeur de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales.

Ils regroupent les prélèvements sur les recettes de l'Etat (PSR) (46,6 milliards d'euros) ainsi que les crédits budgétaires du budget général (4,1 milliards d'euros) relevant de la mission « Relations avec les Collectivités Territoriales », et de la DGD Formation professionnelle inscrite au sein de la mission « Travail et emploi ».

En font partie également, bien qu'ils soient présentés séparément à compter de 2010, les remboursements effectués au titre du FCTVA (6,2 milliards d'euros).

Crédits de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales

(AE en milliards d'euros)

Source : DGCL

Compte tenu à la fois de la nécessité de préserver la dynamique d'évolution du FCTVA - sauf à remettre en cause ses règles de fonctionnement- et du poids de la DGF au sein des PSR (soit 88 % du total des PSR), retenir un taux d'évolution supérieur à 0,6 % pour la DGF aurait contraint à une baisse drastique des autres composantes des concours de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau) - Abondement des dotations de péréquation de la dotation générale de fonctionnement

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, vise à rendre possible l'augmentation des dotations de péréquation de la DGF par la baisse des variables d'ajustement et une modification des taux de progression des autres dotations.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget avec l'avis de sagesse du Gouvernement.

Considérant que l'indexation de 0,6 % de la DGF en 2010 n'est pas suffisante pour assurer la péréquation au bénéfice des communes les moins favorisées, dont la DGF est le principal instrument120(*), cet article propose un panel de mesures en vue de dégager des ressources complémentaires, sans modifier le volume total de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Le texte adopté par l'Assemblée nationale tend à :

- fixer à 15 millions d'euros seulement le montant du Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles, que le projet de loi proposait de doubler en le passant de 10 à 20 millions d'euros en application de l'article L1613-6 du CGCT ;

- geler, comme en 2009, l'évolution de la dotation générale de décentralisation, indexée, à défaut de dispositions contraires, comme la DGF (articles L. 1614-1, L. 4425-2 et L. 4425-4 du CGCT et article 98 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983) ;

- geler, comme en 2009, l'évolution de la compensation de l'indemnité compensatrice forfaitaire (article 134 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003) ;

- diminuer de 35,191 millions d'euros le montant de la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle, versée aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, en anticipation de l'extinction des FDPTP en 2011 du fait de la suppression de la taxe professionnelle proposée par l'article 2 du projet de loi.

Ces dispositions sont complétées par les modifications apportées, par l'Assemblée nationale aux articles 14 et 16 du projet de loi de finances121(*) prévoyant, respectivement :

- la reconduction des dotations d'investissement à leur montant de 2009, au lieu d'une augmentation de 1,2 % proposée par le texte du Gouvernement ;

- un taux de minoration de 5,85 % des compensations d'exonération utilisées comme variables d'ajustement, supérieur à celui prévu par le projet de loi de finances (-2.32 %).

Au total, le cumul de ces différentes mesures permet de dégager un montant de 131 201 256 euros sous la forme d'un prélèvement sur recettes affecté au solde de la dotation d'aménagement, qui sera mis en répartition en 2010.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le comité des finances locales, qui est chargé en début d'année de procéder à la répartition de la dotation globale de fonctionnement, sera soumis en 2010 à deux contraintes fortes, particulièrement difficiles à surmonter dans le contexte d'un taux global de progression restreint.

En effet, il sera nécessaire de prendre en considération les résultats du recensement de la population et les conséquences des évolutions de l'intercommunalité.

La dotation d'intercommunalité devrait poursuivre sa progression en lien avec les perspectives de création d'EPCI. A ce titre, et de manière conservatoire, le besoin a été évalué à 113 millions d'euros122(*).

Tableau consultable au format pdf

Source : DGCL-CFL

L'actualisation des résultats du recensement, compte tenu des dispositifs en vigueur, devrait induire un besoin de financement supplémentaire, lié en particulier à la prise en compte des résidences secondaires, évalué à 41,4 millions d'euros pour la DGF des communes, 17 millions d'euros pour celle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et 43,5 millions d'euros pour les départements, soit un total de 102 millions d'euros.

Ces deux « dépenses obligatoires » représentent donc, à elles seules, 225 millions d'euros, soit plus de 90 % du produit résultant de l'augmentation de 0,6 % de la DGF.

On comprend dans ces conditions, la nécessité de trouver de nouvelles ressources afin d'écarter le risque d'un affaiblissement de l'effort de péréquation existant.

A cet égard, le tableau ci-contre montre que dans le contexte déjà très serré de 2009, le comité des finances locales a réussi, par ses choix, à préserver l'objectif de péréquation entre collectivités.

C'est dans ce but que l'article 55 du présent projet de loi de finances123(*) propose un écrêtement forfaitaire de 3,5 % du complément de garantie des communes permettant de dégager une marge de 183 millions d'euros.

Cette mesure a cependant pu paraître excessive, après la diminution forfaitaire de 2 % du complément de garantie actée par la loi de finances pour 2009.

Votre commission des finances approuve donc la démarche de nos collègues députés qui ont souhaité restreindre cet écrêtement et dégager un panel de recettes en répartissant de manière plus équilibrée l'effort de péréquation entre les différentes collectivités.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 - Indexation des dotations d'investissement sur le taux prévisionnel d'inflation

Commentaire : le présent article propose de modifier l'indexation, en 2010, de certaines dotations d'investissement versées aux collectivités territoriales.

I. LE DROIT EXISTANT

Plusieurs dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, dites « d'investissement » ou « d'équipement », évoluent en principe au rythme du taux de formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques.

A. LES DOTATIONS VISÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de modifier, pour 2010, le mode d'indexation des six dotations suivantes :

- la dotation globale d'équipement des communes (DGEC), en application de l'article L. 2334-32 du code général des collectivités territoriales (CGCT) ;

- la dotation de développement rural (DDR), en application de l'article L. 2334-40 du CGCT ;

- la dotation globale d'équipement des départements (DGED), en application de l'article L. 3334-12 du CGCT ;

- la dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), en application de l'article L. 3334-16 du CGCT ;

- la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), en application de l'article L. 4332-3 du CGCT ;

- la dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) de Saint-Martin, en application de l'article L. 6364-5 du CGCT.

1. La dotation globale d'équipement des communes (DGEC)

La DGE des communes et de leurs groupements s'élève à 484,4 millions d'euros en 2009.

En vue des attributions à chaque commune, ce montant est d'abord réparti entre les départements, en fonction de critères physiques et financiers : la population, le potentiel fiscal, les dépenses réelles d'investissement des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et la longueur de la voirie. Puis la dotation est attribuée sous forme de subventions, opération par opération, par le préfet, après avis d'une commission d'élus chargée de déterminer les catégories d'opérations prioritaires.

La DGEC fait régulièrement l'objet de critiques, visant la lourdeur et le coût de l'instruction des demandes, la faiblesse des « enveloppes » départementales ou le pilotage insuffisant des orientations de subventionnement. Toutefois, elle offre un soutien de l'Etat aux investissements locaux, concerté avec les élus ainsi qu'une forme de péréquation des moyens en ce domaine.

2. La dotation de développement rural (DDR)

La DDR s'élève à 131,3 millions d'euros en 2009. Créée en 1991, cette dotation a subi de nombreuses réformes. Depuis la loi de finances initiale pour 2006124(*), son régime s'apparente largement à celui la DGEC, dont il calque à la fois la répartition préalable par « enveloppes » départementales et la procédure déconcentrée de subvention par opération. La LFI pour 2006, en outre, a créé deux parts au sein de la dotation :

- la première part est destinée aux EPCI ruraux, pour favoriser le financement de projets de développement économique, social et touristique, ou d'actions en faveur des espaces naturels ;

- la seconde part est attribuée aux communes et EPCI ruraux, afin de permettre le financement d'opérations de maintien et de développement des services publics et de services au public en milieu rural.

3. La dotation globale d'équipement des départements (DGED)

La DGED représente en 2009 224,5 millions d'euros. Ce montant correspond à ce que fut la « seconde part » de la dotation, puisque la LFI pour 2006, la réformant en profondeur, en a supprimé la première, qui était destinée à financer les équipements autres que ruraux.

La DGED actuelle est répartie en deux fractions :

- la fraction principale, servant à subventionner, par application d'un taux de concours, les dépenses d'aménagement foncier et les travaux d'équipement rural subventionnés, est assortie d'une majoration répartie en fonction des dépenses d'aménagement foncier du pénultième exercice ;

- la seconde fraction consiste dans une majoration à finalité péréquatrice, répartie au bénéfice des départements dont le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 40 % de la moyenne ou dont le potentiel fiscal par kilomètre carré est inférieur à 60 % de la moyenne.

4. La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC), versée aux départements, et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES), bénéficiant aux régions, ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d'investissement engagées, par ces collectivités, pour les établissements publics d'enseignement dont la charge leur a été confiée. La DDEC s'élève en 2009 à 326,3 millions d'euros et la DRES à 661,2 millions d'euros. Elles financent la reconstruction, l'entretien « lourd », l'équipement ainsi que, sous réserve que ces opérations figurent sur la liste, arrêtée par le préfet, des établissements que l'Etat s'engage à doter des postes qu'il juge indispensables à leur fonctionnement administratif et pédagogique, la construction et l'extension.

Les deux dotations ont été profondément réformées par la loi de finances initiale pour 2008125(*) :

- d'une part, ces dotations, jusqu'alors budgétaires, ont été transformées en prélèvements sur les recettes de l'Etat ;

- d'autre part, les critères de répartition de chaque dotation ont été simplifiés, en tenant compte des critiques qu'encourait le régime précédent (lourdeur des procédures et complexité des critères de répartition entre les collectivités bénéficiaires, relative imprévisibilité de l'attribution de chaque collectivité d'une année sur l'autre). A partir de l'année 2009, ces dotations sont indexées sur la FBCF des administrations publiques.

5. La dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) de Saint-Martin

La loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer126(*) a prévu la création de deux nouvelles collectivités d'outre-mer (COM), Saint-Barthélemy et Saint-Martin, qui faisaient antérieurement partie de la Guadeloupe. Chacune de ces nouvelles collectivités, unique sur son territoire, se substitue à la commune de l'île, ainsi qu'au département et à la région de la Guadeloupe.

Tirant les conséquences de la création des deux nouvelles COM par la loi organique précitée du 21 février 2007, l'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007127(*) a organisé le financement de Saint-Martin et de Saint Barthélemy, à compter du 1er janvier 2008.

Elle a notamment prévu les modalités de calcul et d'attribution de la DGCES pour chacune des collectivités. Si la DGECS de Saint-Martin est, en application de l'article L. 6364-5 du CGCT, indexée sur l'évolution de la FBCF, l'article L. 6264-5 du CGCT prévoit en revanche que « compte tenu de l'écart positif entre le montant des impôts et celui des charges transférés par l'Etat à la collectivité de Saint-Barthélemy, [...] aucune dotation globale de construction et d'équipement scolaire n'est due à la collectivité de Saint-Barthélemy à compter de 2009 ».

Il en résulte que le présent article ne traite que de l'évolution de la DGCES de la collectivité de Saint-Martin, dont le montant s'élevait à 2,65 millions d'euros en 2009.

B. LE RYTHME D'ÉVOLUTION DE CES DOTATIONS

Si, en principe, les dotations visées ci-dessus évoluent au rythme de la FBCF des administrations publiques, l'article 44 de la loi de finances pour 2009128(*) a prévu, en 2009, le gel de leur montant par rapport à l'année 2008.

Ce gel avait permis à l'Etat de dégager une économie de 34,8 millions d'euros par rapport à une indexation sur l'évolution de la FBCF prévisionnelle égale à 1,9 % pour l'année 2009. Toutefois, comme l'indiquait le rapport de votre commission des finances sur ce dispositif129(*), cette économie ne bénéficiait pas, in fine, à l'Etat, car elle était « employée à limiter les baisses de compensations d'exonérations fiscales prévues, [...] afin d'aligner sur la norme d'évolution des dépenses de l'Etat l'évolution des concours financiers de celui-ci en faveur des collectivités territoriales ». L'objectif était en effet, dans le cadre du mécanisme de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, de réduire l'évolution de certaines dotations d'investissement afin de dégager des marges de manoeuvre permettant de limiter la baisse des variables d'ajustement de l'enveloppe fermée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, pour l'année 2010, d'indexer les dotations visées ci-dessus non pas sur le rythme d'évolution de la FBCP des administrations publiques mais sur le taux d'inflation prévisionnel annexé au présent projet de loi de finances, soit + 1,2 %.

Cette proposition résulte directement du fait que le taux prévisionnel d'évolution de la FBCF pour l'année 2010, annexé au présent projet de loi de finances, est négatif : - 2,2 %. Elle vise donc à éviter de pénaliser l'investissement des collectivités territoriales.

Evolution des dotations visées par le présent article

(en millions d'euros)

Dotation

Montant 2009

Montant 2010 (indexation sur la FBCF)

Montant 2010 (indexation sur l'inflation)

Dotation globale d'équipement des communes (DGEC)

484,4

473,7

490,2

Dotation de développement rural (DDR)

131,3

128,4

132,9

Dotation globale d'équipement des départements (DGED)

224,5

219,6

227,2

Dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC)

326,3

319,1

330,2

Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES)

661,2

646,7

669,1

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES) de Saint-Martin

2,7

2,6

2,7

Total

1830,4

1790,1

1852,4

Source : commission des finances

Ce mode d'indexation permet d'accroître le montant des dotations susvisées de 62,3 millions d'euros au total par rapport à ce qu'il aurait été par application de la règle d'indexation sur la FBCF, comme l'indique le tableau ci-dessus.

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du gouvernement, un amendement proposé par sa commission des finances visant à ne pas indexer l'évolution des dotations d'investissement en 2010 sur l'inflation prévisionnelle mais à geler leur montant, à l'image de ce que la loi de finances pour 2009 avait prévu pour l'évolution de ces dotations entre les années 2008 et 2009.

Cet amendement est un amendement de coordination par rapport à celui adopté par l'Assemblée nationale, également à l'initiative de sa commission des finances et avec un avis de sagesse du gouvernement, créant un article 13 bis nouveau.

L'objectif de l'article 13 bis est de dégager des marges de manoeuvre, au sein de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, afin d'abonder la dotation d'aménagement de la DGF130(*) à hauteur de 131,2 millions d'euros supplémentaires.

Au sein de cette enveloppe, le gel des dotations d'investissement visées par le présent article permet de dégager 22 millions d'euros de marges de manoeuvre par rapport à une indexation sur l'inflation prévisionnelle.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme indiqué dans le commentaire de l'article 13 bis du présent projet de loi de finances, la modification adoptée par l'Assemblée nationale répond à la nécessité d'abonder la DGF des communes, dont 90 % de l'augmentation serait, sans cette modification, préemptée, d'une part, par les effets du recensement et, d'autre part, par ceux de la dotation d'intercommunalité. La modification permet donc de dégager des ressources supplémentaires pour la péréquation.

Par coordination avec sa position sur l'article 13 bis du présent projet de loi de finances, votre commission approuve la modification adoptée par l'Assemblée nationale au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15 - Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI)

Commentaire : le présent article propose de reconduire pour l'année 2010 le fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI), prévu pour la période 2006-2009.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FONDS CRÉÉ À L'INITIATIVE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES...

L'article 37 de la loi de finances initiale pour 2006131(*), issu d'un amendement de votre commission des finances, avait prévu la création du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI). Ce fonds, doté de 100 millions d'euros en 2006, devait permettre aux départements de mener à bien des projets ambitieux en matière d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion (RMI). Il était composé de deux parts :

- la première part, d'un montant de 70 millions d'euros en 2006, était répartie entre les départements selon le nombre d'allocataires du RMI constaté en moyenne l'année précédente, pondéré en fonction de la proportion moyenne d'allocataires bénéficiant d'un programme d'accompagnement vers l'emploi et la proportion moyenne d'allocataires ayant repris une activité professionnelle. L'objectif était d'encourager les départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion, c'est-à-dire les départements qui auraient le mieux « activé les dépenses passives » ;

- la deuxième part, d'un montant de 30 millions d'euros en 2006, était répartie entre les départements pour concourir à des projets présentés par les conseils généraux, afin de favoriser le retour à l'activité des allocataires du revenu minimum d'insertion. L'objectif de cette part était d'encourager les idées novatrices développées sur le plan local. Ce fonds était particulièrement respectueux de l'autonomie des collectivités territoriales, en offrant la possibilité de récompenser les plus efficaces. Dans l'esprit de votre rapporteur général, il s'agissait d'une incitation à l'initiative et à la prise de risque au niveau local.

Cependant, et malgré l'accord exprimé par le gouvernement et les élus, le FMDI, tel que prévu par la loi de finance initiale pour 2006, n'a pas été mis en place.

B. ... ET DONT L'OBJECTIF A CHANGÉ DEPUIS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2006

1. Un dispositif réorienté vers la compensation du transfert du RMI aux départements

La question du FMDI s'insère dans un champ plus vaste, qui est celui du transfert par l'Etat de la gestion du RMI aux départements. Conformément à la loi de décentralisation de décembre 2003132(*), la décentralisation du revenu minimum d'insertion/revenu minimum d'activité (RMI/RMA) à compter du 1er janvier 2004 a été compensée par l'attribution aux départements d'une part de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 2004133(*).

En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Depuis 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la taxe par rapport à l'évolution des dépenses, l'Etat a mis en oeuvre une garantie issue de la jurisprudence constitutionnelle selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

La création pour deux ans du FMDI par la loi de finances pour 2006 n'avait, comme votre rapporteur général l'avait alors exposé, pas de lien avec la compensation des dépenses de RMI, le FMDI devant être un moyen de renforcer les actions d'insertion des départements, et non pas de compenser les dépenses de ceux-ci à ce titre.

Cependant, la décision de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, annoncée le 9 février 2006, d'accroître l'effort de l'Etat, en portant le FMDI à 500 millions d'euros durant trois ans, a modifié à la fois le montant et la nature de ce fonds. En effet, suite à cette modification, le FMDI a été largement réorienté vers un nouvel objectif : fournir aux départements un complément de compensation pour le transfert du RMI.

Votre rapporteur spécial rappelle ici que l'essentiel des compensations aux départements, notamment celles prévues au titre des politiques d'insertion, résulte de fiscalité transférée134(*).

2. Une architecture totalement nouvelle

L'article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006135(*) a ainsi modifié les règles de fonctionnement du FMDI. Il a notamment prévu la division en trois parts, et non plus en deux, du FMDI, son extension à l'année 2008 et l'augmentation de son montant à 500 millions d'euros annuels. A son tour, la loi de finances pour 2009136(*) l'a étendu à l'exercice 2009. Les dotations des trois parts sur les quatre années sont indiquées dans le tableau ci-après.

Répartition du FMDI pour les années 2006 à 2009

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

Part

Montant

Part

Montant

Part

Montant

Part

Montant

Part 1 « compensation »

50 %

250

40 %

200

40 %

200

40 %

200

Part 2 « péréquation »

30 %

150

30 %

150

30 %

150

30 %

150

Part 3 « insertion »

20 %

100

30 %

150

30 %

150

30 %

150

Total

100 %

500

100 %

500

100 %

500

100 %

500

Source : commission des finances

a) La première part du FMDI : un objectif de compensation

La première part du FMDI est destinée à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RMI supérieures au droit à compensation qui leur est versé, en application des dispositions précitées.

Compte tenu des délais nécessaires à l'établissement du montant de cet écart, les versements sont effectués en année « n » pour les écarts constatés en « n-1 ». Ainsi, sont compensés par ce biais en 2006, 2007, 2008 et 2009 les écarts respectifs pour les années 2005, 2006, 2007 et 2008.

Montant de la première part =

(dépenses 2009 - droit à compensation) * montant de la première part

Somme des écarts entre les dépenses 2009 et les droits à compensation

Le mode de répartition de l'enveloppe globale de la première part du FMDI consiste à calculer l'écart positif entre :

- d'une part, la dépense exposée par le département autre titre du RMI et du RMA, dépense connue avec une année de décalage après examen des comptes administratifs ;

- d'autre part, le droit à compensation versé qui, depuis 2009, intègre les compétences liées au revenu de solidarité active (RSA).

Cet écart est déterminé pour chaque département. L'enveloppe est alors répartie au prorata de l'écart.

b) La deuxième part du FMDI : la péréquation au profit des départements les moins favorisés

La seconde part du FMDI poursuit un objectif de péréquation entre les départements.

Dans un premier temps, une quote-part est prélevée sur cette deuxième part au profit des départements d'outre-mer. Cette quote-part est calculée en fonction du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RMI dans les départements d'outre-mer rapporté au nombre total de bénéficiaires du RMI constatés l'année précédente. Cette quote-part est répartie entre les 4 départements d'outre-mer suivant le même principe que la part « compensation », c'est-à-dire au prorata de l'écart positif entre la dépense supportée par le département et son droit à compensation.

Dans un second temps, le solde de la part péréquation est réparti au profit des départements métropolitains.

La répartition de la part péréquation est effectuée de manière relativement complexe. Elle vise de fait à prendre en compte les différences de richesses entre les départements, par une utilisation du potentiel financier, et de la proportion de bénéficiaires du RMI dans le département rapporté à cette même proportion calculée dans l'ensemble des départements.

Afin de prendre en compte ces éléments péréquateurs, un indice synthétique est calculé pour chaque département. Cette règle de répartition, définie à l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), est la somme de :

- 25 % du rapport entre le potentiel financier par habitant de l'ensemble des départements et le potentiel financier du département. Ainsi, plus le potentiel financier du département est faible, plus cette partie de l'indice aura tendance à augmenter ;

- 75 % du rapport entre le nombre de bénéficiaires du RSA dans la population du département rapporté à ce même nombre pour l'ensemble des départements. En conséquence, un département qui possédera une proportion d'allocataires plus importante que les autres départements verra cette partie de l'indice majorée.

La construction relativement complexe de l'indice synthétique permet de répartir entre les départements de métropole le solde de la part « péréquation ». Elle est conçue de telle manière que soient pris en compte, avec différents degrés de pondération, trois éléments :

- le surcroît de dépense occasionné par le transfert de la gestion du RMI et du RSA, surcroît qui constitue « l'écart positif » ;

- la proportion relative des allocataires dans la population du département ;

- enfin, la richesse du département, mesurée par le potentiel financier.

La pondération de ces trois critères permet de prendre en compte la diversité des situations départementales.

c) La troisième part : activer les dépenses passives

La troisième et dernière part du FMDI est la part « originelle » du fonds, soit la première part du FMDI telle qu'adoptée par le Sénat dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2006. Votre rapporteur général décrivait son objet dans les termes suivants :

« Son objet est de permettre aux départements de mener à bien des projets aussi ambitieux et novateurs que possible en matière d'insertion des allocataires du RMI. En d'autres termes, nous voulons encourager les départements à faire preuve de performance dans ce domaine, les encourager à « activer » les dépenses passives, à accompagner les personnes se trouvant actuellement dans une situation d'assistance, dont il faut à l'évidence, autant que faire se peut, les sortir. Ce fonds serait composé de deux parts. La première part se monterait à 70 millions d'euros en 2006 et à 60 millions d'euros en 2007, correspondant à une sorte de prime pour les départements qui, en 2005, ont le mieux « joué le jeu » de l'insertion pour les allocataires du RMI. Nous avons donc imaginé que les attributions seraient fonction d'un indicateur qui prendrait en compte trois paramètres dans chaque département : le nombre d'allocataires du RMI ; la proportion de ces allocataires qui ont fait l'objet d'un programme d'accompagnement vers l'emploi ; la proportion d'allocataires qui ont repris une activité. [...] Cette première part du fonds serait donc une dotation destinée aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion »137(*).

La troisième part du FMDI, d'un montant de 100 millions d'euros en 2006 et 150 millions d'euros en 2007, 2008 et 2009, conserve la logique initiée par votre rapporteur général, qui consiste à apporter une forme de « prime » aux départements les plus engagés dans la lutte contre l'exclusion.

L'enveloppe est répartie proportionnellement :

- au nombre total de contrats d'avenir ;

- au nombre total de contrats d'insertion - revenu minimum d'activité (CI-RMA) ;

- au nombre de mesures d'intéressement et de contrats aidés dans le cadre des expérimentations prévues par l'article 142 de la loi de finances pour 2007.

Ces éléments permettent de mesurer l'implication du département dans les politiques de réinsertion des allocataires du RMI. Conformément à la proposition de votre rapporteur général, il s'agit bien d'une activation des dépenses passives.

Comme les deux premières parts du FMDI, la troisième part est versée avec une année de décalage.

d) La répartition du FMDI

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, les calculs préalables à la répartition du FMDI en 2009 sont encore en cours et ne sont pas encore disponibles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de reconduire le FMDI pour l'année 2010. A cette fin, il remplace, dans l'article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales relatif au FMDI, la référence aux années « 2006, 2007, 2008 et 2009 » par une référence aux années « 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010 ». Le montant du FMDI serait inchangé et s'élèverait donc à 500 millions d'euros en 2010. Cette extension permettra aux départements de continuer à recevoir les versements correspondant au FMDI en 2010, au titre des dépenses de RMI et de RSA engagées par eux en 2009.

Il convient d'observer que cette reconduction a lieu dans l'année qui suit la mise en place du revenu de solidarité active (RSA). Le projet de loi généralisant le RSA138(*) a, en effet, fait disparaître le RMI dans le nouveau dispositif du RSA, tout en conservant les modalités de compensation aux départements du transfert du RMI établies par les lois précitées de décentralisation de décembre 2003 et de finances pour 2004. Toutefois, la loi généralisant le RSA, parallèlement au maintien de la compétence RMI, a étendu les compétences des départements à la charge que représente pour l'Etat l'allocation de parent isolé (API), désormais composante du RSA socle majoré. Cette extension de compétences et donc de charges est intégralement compensée par une part de TIPP, cette compensation faisant l'objet de l'article 19 du présent projet de loi.

Le gouvernement a souhaité reconduire le FMDI pour l'année 2010, afin de soutenir les départements dans le cadre de la mise en oeuvre de la réforme du RSA et de la prise en charge de ces nouvelles compétences.

Le présent article tire les conséquences de cette réforme et propose ainsi de procéder à quelques aménagements dans les modes de répartition de chacune des parts139(*).

Il est, de plus, créé une nouvelle quote-part au profit des DOM, au sein de la 3ème part140(*).

Votre rapporteur spécial relève surtout l'innovation importante que constitue l'instauration d'un mécanisme d'écrêtement dont les modalités seront les suivantes :

- les départements dont l'écart entre les ressources transférées (fiscalité et FMDI) et les dépenses engagées au titre d'une année donnée est positif sont écrêtés à due concurrence de cet écart positif, dans la limite globale du droit à compensation de chaque département au titre des compétences transférées au titre du RMI et du RSA. Sur l'exercice 2009, d'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, douze départements pourraient être concernés, pour un montant évalué à 15 millions d'euros ;

- les départements qui doivent supporter un écart négatif se répartissent ensuite entre eux le produit de l'écrêtement, au prorata de l'écart négatif constaté pour chaque département rapporté à la somme de l'ensemble de ces écarts.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général se félicite de la reconduction du dispositif de 500 millions d'euros du FMDI, qui contribue à améliorer la compensation aux départements du coût des compétences transférées en matière d'insertion.

Il souligne l'effort particulier que le présent projet de loi de finances pour 2010 vise à réaliser au profit des départements à ce titre, en particulier par son article 19. Comme l'indique votre rapporteur général dans son commentaire de ce dernier, le montant total de la compensation prévue pour 2010 devrait même être supérieur aux obligations légales, en particulier celles issues de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le RSA (majoration de 45 millions d'euros). Aux termes de l'article 19 du présent projet loi de finances, la TIPP transférée aux départements au titre des politiques d'insertion est ainsi fixée à 644 millions d'euros, au lieu de 599 millions d'euros de droit à compensation.

Cette majoration se justifie tout particulièrement suite à la dégradation de la situation économique : les dépenses des départements au titre des politiques d'insertion devraient probablement se révéler plus élevées que celles engagées antérieurement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 - Evolution des compensations d'exonérations

Commentaire : le présent article propose de reconduire le mécanisme voté l'année dernière visant à indexer le montant de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales sur l'inflation prévisionnelle, soit 1,2 % pour l'année 2010.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012141(*) a pour objectif de limiter le rythme d'augmentation des concours de l'Etat aux collectivités territoriales. Il prévoit ainsi un dispositif global de limitation qui concerne à la fois l'ensemble des prélèvements sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales et les dotations budgétaires qu'il leur verse.

L'article 7 précité dispose ainsi que « l'évolution de l'ensemble constitué par les prélèvements sur recettes de l'Etat établis au profit des collectivités territoriales, par la dotation générale de décentralisation de la formation professionnelle [...] et par les dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » est égale, chaque année et à périmètre constant [...] à l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation [...]. Toutefois, pour 2009, cette évolution est supérieure de 0,5 % à celle prévue pour les prix à la consommation ».

Ainsi, l'ensemble des concours financiers de l'Etat ne pourra évoluer plus rapidement que l'évolution prévisionnelle des prix à la consommation, qui constitue la norme fixée pour l'évolution des dépenses de l'Etat. L'objectif recherché est que l'augmentation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'augmente pas plus rapidement que la norme globale d'évolution des dépenses de l'Etat. Dans le cas contraire, cela nécessiterait en effet de « comprimer », chaque année, les autres dépenses de l'Etat pour compenser l'augmentation trop rapide des concours aux collectivités territoriales.

A titre exceptionnel, l'article 7 précité a prévu que les concours financiers de l'Etat aux collectivités évolueraient de 0,5 % de plus que l'inflation prévisionnelle en 2009, soit une hausse pour 2009 de 2 % par rapport à 2008.

Au sein de l'enveloppe, certains concours évoluent à des rythmes largement supérieurs à celui de l'inflation prévisionnelle. C'est notamment le cas du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), qui évolue au gré des décisions d'investissement prises par les collectivités territoriales. Ainsi, entre 2008 et 2009, l'augmentation prévisionnelle des versements au titre du FCTVA était de 12,7 %.

Il en résulte la nécessite de prévoir la diminution de certains concours faisant partie de l'enveloppe normée, afin de permettre aux concours les plus dynamiques de conserver leur progression.

L'article 48 de la loi de finances pour 2009142(*) a donc prévu un mécanisme de réduction de certains concours faisant office de variables d'ajustement de l'enveloppe normée, afin de garantir que le montant global des concours ne croîtrait que de 2 %143(*). Les variables d'ajustement sont des compensations d'exonérations de fiscalité locale, dont le montant a dû, entre les années 2008 et 2009, être réduit de 15,4 % afin de garantir le respect de la norme fixée par la loi de programmation des finances publiques précitée.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de reconduire le mécanisme mis en place l'année dernière, afin de garantir que le montant global des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales n'évoluera que de 1,2 % entre les années 2009 et 2010, soit le montant prévisionnel de l'inflation.

A. DES VARIABLES D'AJUSTEMENT INCHANGÉES

Les variables d'ajustement de l'enveloppe fermée prévues par le présent article sont les mêmes que celles applicables en 2009144(*). Elles correspondent à diverses exonérations de fiscalité locale.

1. Les quatre principales variables d'ajustement

Les quatre principales variables d'ajustement, en montant, sont les suivantes :

- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), variable d'ajustement historique. Son montant en 2009 est de 595 millions d'euros ;

- la compensation de la réduction pour création d'établissement (RCE) de la taxe professionnelle dont le montant est de 43 millions d'euros en 2009 ;

- la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes de la taxe professionnelle pour les titulaires des bénéfices non commerciaux (BNC), dont le montant en 2009 était de 300 millions d'euros ;

- les dotations de compensation des suppressions des parts départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non bâties afférentes aux terrains agricoles, pour un montant de 216 millions d'euros en 2009.

2. Les autres variables d'ajustement

Les autres variables d'ajustement correspondent à diverses compensations d'exonérations de fiscalité locale.

Les exonérations de taxe professionnelle (TP) concernées sont les suivantes :

- établissements situés en zone de revitalisation rurale (ZRR)145(*) ;

- établissements situés en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et en zones franches urbaines (ZFU)146(*).

Les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) sont les suivantes :

- allongement de 15 à 20 ans des exonérations de TFPB pour les logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subvention ou de prêt aidé147(*) ;

- logements pris à bail à compter du 1er janvier 2005 en ce qui concerne les baux à réhabilitation148(*) ;

- titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées mentionnée à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité mentionnée à l'article L. 815-24 du même code, ainsi qu'au profit des redevables âgés de plus de 75 ans au 1er janvier de l'année de l'imposition ;

- immeubles situés en zones franches urbaines (ZFU) ou en zones urbaines sensibles (ZUS).

Enfin, les exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) sont les suivantes :

- certains terrains boisés dans les conditions fixées à l'article 6 de la loi d'orientation sur la forêt de 2001149(*) ;

- certaines propriétés classées dans des zones humides, définies au 1° du I de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, en application de l'article 137 de la loi relative au développement des territoires ruraux de 2005150(*), ou figurant sur une liste arrêtée à l'issue de l'approbation du document d'objectifs d'un site « Natura 2000 », en application de l'article 146 de la loi précitée de 2005.

Le montant total des variables d'ajustement en 2009 était donc de 1.560,6 millions d'euros. Ce sont ces variables qui vont devoir s'adapter pour permettre de respecter la norme d'augmentation de l'enveloppe fermée.

B. LE CALCUL DU TAUX DE DIMINUTION DES VARIABLES D'AJUSTEMENT EN 2010

1. Les concours financiers pris en compte dans l'enveloppe

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales inclus dans l'enveloppe fermée était égal, en 2009, à 56.350 millions d'euros.

Comme dans le projet de loi de finances pour l'année 2009, le fonds de compensation de la TVA (FCTVA), en tant que prélèvement sur les recettes de l'Etat, est inclus dans l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Montant de l'enveloppe fermée en 2009

(en millions d'euros)

 

LFI 2009

Dotation globale de fonctionnement

40.847

Dotation spéciale instituteur

38

Dotation élu local

65

Dotation départementale d'équipement des collèges

326

Dotation régionale d'équipement scolaire

661

Dotation globale d'équipement scolaire

3

Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

600

Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

10

Reversement de TIPP à la Corse

44

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500

Compensation de la part salaire de la TP (FDPTP)

75

Compensation des pertes de base de TP

164

Dotation de compensation de la TP (hors RCE)

595

Réduction pour création d'établissement (RCE)

43

Compensation d'exonération de TFPNB agricole

216

Réduction de la part des bénéfices non commerciaux (BNC)

300

Autres compensations d'exonérations ajustées

407

Autres compensations diverses (non modifiées)

1.502

Dotation globale d'équipement des communes

484

Dotation globale d'équipement des départements

224

Dotation générale de décentralisation (Mission RCT)

1.415

Dotation de développement urbain (DDU)

50

Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées

5

Dotation globale de compensation

0,3

Dotation de régisseur police municipale

0,5

Subventions diverses

104

Dotation de développement rural

131

DGD Formation Professionnelle (Mission "Travail et Emploi")

1.686

Fonds de compensation de la TVA

5.855

Total des concours

56.350

Source : direction générale des collectivités locales

2. Le montant de l'enveloppe en 2010

Le taux d'inflation prévisionnelle pour 2010 inscrit dans le projet de loi de finances pour 2010 est de 1,2 %. En appliquant cette hausse au périmètre de l'enveloppe on obtient un montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales pour 2010 de 57.026 milliards d'euros. La marge d'augmentation pour les concours financiers de l'Etat est donc, en 2010, de 676 millions d'euros.

Votre rapporteur général relève que l'abondement exceptionnel des versements au titre du FCTVA résultant de l'article premier de la loi de finances rectificative pour 2009 de février 2009151(*), dont le coût pour l'année 2009 est évalué à 3,84 milliards d'euros, n'a pas été intégré dans le périmètre de l'enveloppe normée. Il en aurait résulté une majoration de l'enveloppe en 2009 prise en compte pour déterminer le montant de l'enveloppe pour l'année 2010.

Par ailleurs, votre rapporteur général constate que le prélèvement sur recettes de 31,6 milliards d'euros prévu pour compenser, en 2010 et à titre provisoire, la suppression de la taxe professionnelle, n'est pas intégré dans l'enveloppe fermée. Cette exclusion est logique au regard du caractère exceptionnel du versement et de son montant.

3. La diminution des variables d'ajustement

Plusieurs dotations comprises dans l'enveloppe ont leur propre rythme d'évolution entre 2009 et 2010.

A lui seul, le FCTVA devrait passer de 5.855 millions d'euros à 6.228 millions d'euros, soit une hausse de 373 millions d'euros qui préempte plus de 55 % de la marge d'augmentation de l'enveloppe.

Evolution des concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement

(en millions d'euros)

 

LFI 2009

PLF 2010 à périmètre constant

Dotation globale de fonctionnement

40.847

41.092

Dotation spéciale instituteur

38

28

Dotation élu local

65

65

Dotation départementale d'équipement des collèges

326

330

Dotation régionale d'équipement scolaire

661

640

Dotation globale d'équipement scolaire

3

3

Prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

600

640

Fonds de solidarité en faveur des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

10

20

Reversement de TIPP à la Corse

44

41

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500

500

Compensation de la part salaire de la TP (FDPTP)

75

76

Compensation des pertes de base de TP

164

184

Autres compensations diverses (non modifiées)

1.502

1.511

Dotation globale d'équipement des communes

484

490

Dotation globale d'équipement des départements

224

227

Dotation générale de décentralisation (Mission RCT)

1.415

1.423

Dotation de développement urbain (DDU)

50

50

Fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées

5

10

Dotation globale de compensation

0,3

0,3

Dotation de régisseur police municipale

0,5

0,5

Subventions diverses

104

105

Dotation de développement rural

131

133

DGD Formation Professionnelle (Mission "Travail et Emploi")

1.686

1.696

Fonds de compensation de la TVA

5.855

6.228

Total des concours

54.790

55.522

Source : direction générale des collectivités locales

Au total, on relève que les concours financiers qui ne servent pas de variable d'ajustement augmentent, entre 2009 et 2010, de 732 millions d'euros pour s'élever à 55.522 millions d'euros, au sein de l'enveloppe globale de 57.026 millions d'euros.

Pour permettre le respect des principes de l'enveloppe normée, il est donc nécessaire que le montant cumulé des variables d'ajustement de l'enveloppe s'élève, en 2010, à 1.504 millions d'euros.

Toutefois, comme l'année dernière, il est nécessaire de prendre en compte les modalités d'abondement du fonds d'aide aux collectivités territoriales touchées par les catastrophes naturelles, prévu par l'article L. 1613-6 du code général des collectivités territoriales. L'article précité dispose que ce fonds est doté de 20 millions d'euros et que ce montant évolue, à partir de l'année 2010, au même rythme que la dotation globale de fonctionnement. Son montant sera donc de 20,12 millions d'euros en 2010. Or, l'article L. 1613-6 précité dispose également que ces montants sont prélevés sur la dotation de compensation de la TP (DCTP). Par conséquent, il convient d'accroître de 20,12 millions d'euros le montant total des variables d'ajustement en 2010, la DCTP étant l'une des variables d'ajustement de l'enveloppe.

Il en résulte, comme l'indique le IX du présent article, que « le montant total à retenir au titre de 2010 pour déterminer le taux d'évolution des compensations régies par les dispositions modifiées par le présent article est fixé à 1.524.406.740 euros ».

Chacune des variables d'ajustement devra donc diminuer de 2,32 % entre 2009 et 2010 pour permettre le respect de la règle d'évolution de l'enveloppe fermée. Ce taux de diminution sera, comme l'année dernière, accentué pour la DCTP puisque, après application de la diminution de 2,32 %, il sera nécessaire de prélever les 20,12 millions d'euros destinés au fonds précité d'aide aux collectivités territoriales touchées par les catastrophes naturelles. Le taux de diminution de la DCTP sera donc de - 5,7 % entre les années 2009 et 2010.

Evolution du montant des variables d'ajustement de l'enveloppe

(en millions d'euros)

Variable d'ajustement

LFI 2009

PLF 2010 à périmètre constant

Evolution

Dotation de compensation de la taxe professionnelle (hors RCE)

594,87

560,96

- 5,70 %

DCTPE réduction pour création d'établissement (RCE)

43,18

42,18

- 2,32 %

Exonération de TFPNB agricole

216,01

211,00

- 2,32 %

Réduction de TP pour les bénéfices non commerciaux (BNC)

299,84

292,89

- 2,32 %

Autres compensations d'exonérations

406,69

397,26

- 2,32 %

Source : direction générale des collectivités locales

III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis de sagesse du gouvernement, un amendement proposé par sa commission des finances visant à réduire le montant des variables d'ajustement de 55 millions d'euros supplémentaires. Leur montant s'élèverait donc en 2010 non plus à 1.524 millions d'euros, comme dans le projet initial, mais à 1.469 millions d'euros. Il en résulte que le taux de diminution de chacune des variables d'ajustement ne serait plus de - 2,32 % mais de - 5,85 %. L'amendement a par ailleurs proposé, pour davantage de clarté, d'inscrire ce taux de diminution dans le texte du présent article.

En raison de l'impact du fonds d'aide aux collectivités territoriales pour les catastrophes naturelles, dont l'amendement propose par ailleurs de réduire le montant de 20,12 à 15 millions d'euros, le taux de diminution de la DCTP serait majoré à - 8,37 %.

Cet amendement est un amendement de coordination par rapport à celui adopté par l'Assemblée nationale, également à l'initiative de sa commission des finances et avec un avis de sagesse du gouvernement, créant un article 13 bis nouveau.

L'objectif de l'article 13 bis est de dégager des marges de manoeuvre, au sein de l'enveloppe fermée des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, afin d'abonder la dotation d'aménagement de la DGF152(*) à hauteur de 131,2 millions d'euros supplémentaires.

Au sein de ce montant, l'accentuation du rythme de diminution des variables d'ajustement de l'enveloppe fermée permet donc de dégager 55 millions d'euros de marges de manoeuvre supplémentaire.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve la reconduction du dispositif de limitation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales proposée par le présent article. En effet, dans le contexte de la nécessaire limitation des déséquilibres budgétaires de l'Etat, il apparaît justifié de faire peser sur les concours de l'Etat aux collectivités territoriales les mêmes contraintes que sur l'ensemble des dépenses de l'Etat. C'est l'objectif de l'article 7 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012. Dans le cas contraire, l'Etat devrait compenser les concours financiers versés aux collectivités territoriales par la diminution de ses autres dépenses.

Le mécanisme mis en place par le présent article, en limitant au taux d'inflation prévisionnelle de l'année 2010 le rythme d'évolution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, se contente de leur appliquer la même norme que celle que se fixe l'Etat pour l'ensemble de ses dépenses, hors plan de relance. La prévision de 1,2 %, qui fonde les projections du présent article correspond d'ailleurs au consensus des économistes.

Il est également satisfaisant de constater que l'Etat ne fait pas subir aux collectivités territoriales l'impact de mesures de relance liées à la crise. Ainsi, l'abondement exceptionnel des versements au titre du FCTVA n'est pas inclus dans l'enveloppe et la dotation exceptionnelle de compensation de la réforme de la taxe professionnelle qui sera versée en 2010 ne l'est pas non plus.

Les compensations d'exonérations choisies comme variables d'ajustement étant identiques à celles de l'année dernière, il est renvoyé sur ce sujet au commentaire de l'article 15 précité du projet de loi de finances pour 2009, qui précisait que « le choix des compensations d'exonérations de fiscalité locale comme variables d'ajustement semble être le moins mauvais, dans la mesure où il fallait intégrer aux variables d'ajustement des concours financiers suffisamment importants pour pouvoir supporter l'ajustement de l'enveloppe élargie tout en limitant les effets pervers ». Votre rapporteur général relève d'ailleurs que la compensation d'exonération de taxe professionnelle spécifique à la Corse n'a pas été réintégrée à la liste des variables d'ajustement de l'enveloppe. Elle en avait retirée du fait de l'adoption, par le Sénat, d'un sous-amendement présenté par notre collègue Henri de Raincourt et les membres du groupe UMP. Cette compensation vient en effet en contrepartie d'une exonération totale, pour le département et la région, de la taxe professionnelle et représente donc une proportion particulièrement importante du budget de ces collectivités, ce qui justifie qu'elle ne subisse pas la diminution des variables d'ajustement.

Enfin, par coordination avec sa position sur l'article 13 bis du présent projet de loi de finances, votre rapporteur général approuve les modifications apportées par l'Assemblée nationale qui permettent, sans modifier le montant global de l'enveloppe fermée, de redistribuer certaines dotations afin de redonner des marges de manoeuvre à la péréquation communale. Il relève d'ailleurs que, même après l'adoption de cet amendement, le taux de diminution des variables d'ajustement est largement moindre en 2010 qu'il ne l'a été en 2009 : - 5,85 % contre - 15,43 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau) - Régime d'exonération de taxe foncière des logements vendus par ICADE

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à appliquer aux logements financés en prêt locatif social (PLS) les mêmes règles de compensation d'exonération que celles applicables aux autres logements sociaux.

I. LA VENTE DES LOGEMENTS D'ICADE ET SES CONSÉQUENCES

A. L'ÉVOLUTION D'ICADE DANS UNE STRATÉGIE DE « FONCIARISATION »

La société ICADE est l'héritière de la Société Centrale Immobilière de la Caisse des dépôts et consignations (SCIC), créée en 1954 pour permettre la construction rapide de grands ensembles de logements à vocation sociale en région parisienne.

A compter de la fin des années 90, la SCIC, qui était une société détenue à 100 % par la Caisse des dépôts via la société holding C3D (Caisse des dépôts développement), a connu une réorganisation profonde, dont les principales phases ont été les suivantes :

- acquisition en 2002 des titres de la société Compagnie des Entrepôts et Magasins Généraux de Paris (Compagnie EMGP) détenus par CDC Ixis ;

- adoption de la dénomination ICADE SA en 2003 ;

- en 2006, l'introduction en bourse ;

- adoption du statut de société d'investissement immobilier cotée (SIIC) en 2007153(*) conjointement à l'opération de fusion-absorption par Icade EMGP des sociétés Icade, Icade Foncière des Pimonts, Icade Patrimoine et Icade Foncière Publique.

Aujourd'hui ICADE est une SIIC cotée dont le capital est détenu à 58,74 % par la Caisse des dépôts et consignations. Son chiffre d'affaires est en 2008 de 1.599 millions d'euros en hausse de 7,9 % par rapport à 2007.

A partir de son introduction en bourse en 2006, la société s'est orientée dans une stratégie de « fonciarisation » qui l'a amenée notamment à se recentrer sur ses activités les plus rentables et le secteur de l'immobilier tertiaire.

En juillet 2008, son conseil d'administration a ainsi pris la décision de principe de vendre le parc de logements. Elle a également décidé en juin 2009 de céder son activité d'administration de biens à destination des particuliers.

B. LA VENTE DU PARC DE LOGEMENTS ET SES CONSÉQUENCES

La société ICADE exerce à la fois des activités de promotion, de service et de foncière qui représentent respectivement 65 %, 12 % et 23 % de son chiffre d'affaires.

L'activité foncière se décline sur les secteurs des bureaux, des parcs tertiaires, des centres commerciaux, des équipements de santé et de logements.

Le parc immobilier de logements d'ICADE est constitué de 35 651 logements intermédiaires localisés dans une cinquantaine de communes et huit départements franciliens154(*).

Actifs de la société ICADE au 31 décembre 2008

 

surface (en m2 louables)

soit en %

valeur (en millions d'€)

soit en %

Bureaux

263 290

8%

1 654

24%

Parcs tertiaires

474 775

14%

1 423

20%

Centres commerciaux et commerces

135 976

4%

206

3%

Equipements publics et de santé

286 625

8%

734

11%

Logement

2 281 442

66%

2.935*

42%

 

3 442 108

 

6 952

 

* la valeur du parc au 30/06/2009 est ramenée à 2.524 millions d'euros soit une baisse de 12 %.

Source : ICADE

Dans le cadre de la mise en oeuvre de sa stratégie de repositionnement de son activité au sein du groupe Caisse des dépôts, ICADE a progressivement procédé à des ventes de logements de plus en plus importantes : 780 en 2006, 3 000 en 2007, environ 4 800 en 2008. En juin 2008, elle a annoncé la cession de 14 500 logements puis elle a fait part, fin 2008, de son intention de céder l'intégralité de son parc détenu par le pôle « foncière logement ».

Des négociations ont été ouvertes à cette fin en juin 2009 pour un aboutissement prévu entre le 4ème trimestre 2009 et le 1er semestre 2010.

La cession du parc comprendra trois volets :

- la cession de 26 034 logements à des organismes sociaux : Société nationale immobilière (SNI), filiale de la CDC, offices départementaux et bailleurs sociaux pour un montant de 2 milliards d'euros soit au prix de 1 186 euros le m2 représentant une décote de bloc de 12,6 % par rapport à la valeur d'expertise du 31 décembre 2008 ;

- un apport de 6 647 logements à des structures communes constituées avec la SNI, l'apport des logements se faisant à la valeur d'expertise ;

- la vente « au fil de l'eau » des logements en copropriété, soit 1 745 unités pour une valeur d'expertise de 191 millions d'euros au 31 décembre 2008.

Source : ICADE

La forme juridique d'ICADE, transformée en SIIC, lui imposera de reverser à ses actionnaires 50 % des plus-values réalisées sur la cession d'immeubles. Cette distribution sous forme de dividendes devra intervenir avant la fin du deuxième exercice qui suit la réalisation de la plus-value.

Dans le cadre du présent commentaire de l'article adopté par l'Assemblée nationale, il serait inopportun pour votre commission des finances de se livrer à une appréciation de l'opportunité de la vente du parc de logement et des orientations stratégiques définies par les instances de décision d'ICADE.

On peut cependant observer, d'une part, que la valorisation retenue comme base de la vente du parc à la SNI s'effectue à un niveau relativement élevé, la décote négociée étant modeste dans un contexte économique difficile pour les ventes immobilières et, d'autre part, que l'opération permettra d'offrir des marges de manoeuvre significatives à ICADE dans le cadre d'un marché très opportun.

Pour les communes sur lesquelles sont situés les logements, les conséquences de l'opération de cession à des bailleurs sociaux sont, en revanche, déterminantes.

ICADE est en effet une société immobilière à participation majoritaire de la Caisse des dépôts et consignations et, à ce titre, bénéficiera d'un régime dérogatoire de rachat de son patrimoine par les bailleurs sociaux : celui se fera grâce à des financements de type PLS (prêt locatif social), alors même que des conditions d'occupation plus sociales155(*) que celles qui sont appliquées aux logements PLS « ordinaires » pourront être prévues.

En vertu des règles complexes de définition de la notion de logement social, qui emporte application de dispositions fiscales particulières, le patrimoine ancien racheté par un bailleur social et conventionné, pourra donc bénéficier pendant vingt ans d'une exonération de TFPB mais cette exonération ne sera pas compensée par l'Etat car les financements PLS sont exclus de cet avantage.

Le régime de la compensation par l'Etat des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales)

« Lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, prévues aux articles 1384 et 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts(1) et aux I et II bis de l'article 1385 du même code, entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans les conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

Toutefois, les pertes de recettes pour les communes résultant de l'allongement de quinze à vingt-cinq ans des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues aux articles 1384 A, 1384 C et 1384 D du code général des impôts sont compensées en appliquant au titre de 2009 au montant de ces pertes un taux correspondant à l'écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l'ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l'article 48 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article.

Pour les logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subvention ou de prêt aidé entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2014, à l'exception des logements construits au moyen de prêts visés à la sous-section 3 de la section 1 du chapitre unique du titre III du livre III du code de la construction et de l'habitation, les pertes de recettes pour les communes résultant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ou vingt ans prévue par les articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts sont compensées par un prélèvement sur les recettes de l'Etat. Dans ce cas, la compensation versée à chaque commune est égale, chaque année, au montant de la perte de recettes multiplié à compter de 2009 par un taux de minoration. Au titre de 2009, ce taux de minoration correspond à l'écart entre le montant total versé en 2008 au titre de l'ensemble des compensations mentionnées aux I à X de l'article 48 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 et le montant total de ces mêmes compensations prévu à cette fin pour 2009 par le XI de ce même article. »

(1) Ces articles définissent le régime des exonérations de longue durée (15 ou 25 ans) de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des logements sociaux

Les collectivités concernées seront donc pénalisées financièrement, alors qu'elles relèvent pour la plupart d'entre elles de la politique de la ville et qu'elles accueillent de nombreux logements sociaux, à un niveau bien souvent supérieur à celui de 20 % exigé par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le texte adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale résulte d'un amendement du gouvernement.

Il tend à remplacer les mots : « logements construits » par les mots : « constructions neuves financées » dans les articles relatifs aux compensations d'exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties (articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du CGCT).

Par cette modification, il élargit l'application des règles de compensation, qui bénéficient aux logements acquis ou construits au moyen de PLA-I (prêt locatif aidé d'intégration) ou de PLUS (prêt locatif à usage social), aux logements anciens acquis à l'aide de PLS, ce qui englobe les logements qui font l'objet de la cession programmée par ICADE.

Ces logements, exonérés de TFPB en vertu des articles 1384 A et suivants du code général des impôts, ouvriront ainsi droit à une compensation de ces exonérations pour la partie excédant 10 % du produit total des recettes de TPFB.

Cette compensation est actuellement de 83 % en application de la loi de finances pour 2009 qui a réduit des compensations, devenues des variables d'ajustement au sein de l'enveloppe normée des concours de l'Etat.

Le texte proposé applique ces nouvelles dispositions, plus favorables, aux logements qui feront l'objet de décisions de financement à compter du 1er janvier 2010.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La gestion des conséquences pour les finances des collectivités territoriales de la vente des logements d'ICADE à des bailleurs sociaux en vue de leur conventionnement révèle d'abord, s'il en était besoin, la complexité extrême et le caractère très peu opérationnel de la définition du logement social, fondée essentiellement sur la nature de son financement.

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale concrétise l'engagement qu'avait pris le Gouvernement d'apporter une réponse aux 36 maires de toutes appartenances politiques, concernés par la vente du parc de logements d'ICADE ; votre commission des finances se félicite que cette promesse ait été tenue en concertation avec les collectivités territoriales.

La « porte de sortie » proposée par le Gouvernement fait en définitive reposer sur les finances publiques la prise en charge des effets négatifs collatéraux d'une réglementation confuse qui mériterait sans doute un réexamen plus général. La question a été posée, lors des débats à l'Assemblée nationale, de la possibilité d'une autre voie de règlement consistant, non pas à créer une compensation, mais à supprimer les exonérations qui la justifient en l'espèce.

Cette solution, qui aurait eu les mêmes avantages pour les finances des collectivités territoriales concernées, a finalement été écartée au motif qu'elle aurait conduit à légiférer sur une opération spécifique et non à établir une règle d'application générale.

Il reste qu'à l'échelle du budget de l'Etat et de la masse globale des compensations d'exonération (soit 1,875 milliard d'euros pour 2010), la dépense supplémentaire occasionnée par l'extension de la compensation proposée par le présent article, soit 5 millions d'euros, est peu importante. Mais au regard des budgets des collectivités concernées, elle sera un appui indispensable car ils étaient très affectés par des pertes de recettes très fortes qu'illustrent les quelques exemples suivants : 1,1 million d'euros de pertes pour Bagneux, 500.000 euros pour Sucy-en-Brie, 600.000 euros pour Villejuif.

Enfin, si cette compensation ne sera pas totale, en raison, d'une part, de la condition d'une perte de recette supérieure à 10 % du produit total de la TFPB perçue par la collectivité concernée et, d'autre part, de l'application du taux de minoration de 17,108 % issu de la loi de finances pour 2009, le ministre du Budget a pris l'engagement qu'elle ne serait pas intégrée à l'enveloppe normée des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 - Compensation des transferts de compétences aux départements

Commentaire : le présent article vise à fixer, pour 2010, le montant des fractions de tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements au titre de la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

I. LE DROIT EXISTANT

Les principes juridiques et les modalités techniques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les départements en application, notamment156(*), de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont le présent article assure la mise en oeuvre sans les modifier, ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte157(*) et se bornera ci-après à de simples rappels.

Le dispositif consiste, d'une part, à mettre en place une compensation des transferts de compétences aux départements par l'affectation de parts du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance158(*) (TSCA), conformément à l'article 52 de la loi n°2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, et, d'autre part, à prévoir une compensation sous la forme d'une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur le fondement de l'article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'ajustement des charges résultant des transferts de compétences prévus par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, concerne principalement les nouveaux transferts de personnels intervenant en 2010, principalement issus du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM).

Au vu des mesures nouvelles et des ajustements des transferts de charges au titre des années précédentes, le montant total prévisionnel du droit à compensation des départements atteint 2 781 millions d'euros, pour 2010, contre 2 596 millions d'euros en 2009.

Il convient donc d'ajuster la fraction de la TIPP transférée de manière à fournir un produit égal au solde différentiel entre les deux exercices, soit 184 millions d'euros. Le produit des fractions de TSCA transférées s'élevant à 2 132 millions d'euros, l'ajustement par la TIPP transférée aux départements en 2010 doit représenter 649 millions d'euros.

En conséquence de ces nouvelles évaluations de charges, le 1° du présent article modifie l'article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances afin de porter :

- de 1,427 euro à 1,635 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- et de 1,010 euro à 1,156 euro par hectolitre la fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribuée aux départements s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120 C°.

Le 2° du présent article ajuste les montants du tableau de répartition entre les départements.

Il convient de rappeler que cette répartition s'effectue sur la base du droit à compensation de chaque département qui correspond au montant des charges qui lui ont été spécifiquement transférées, sur la base d'un arrêté, pris à la fin de chaque année après avis de la Commission consultative d'évaluation des charges.

La compensation des transferts au bénéfice des départements s'opère par affectation à chaque département d'un pourcentage se rapportant au total des fractions d'impositions transférées, qui est lui-même égal à la compensation due au titre d'une année pour l'ensemble des départements.

Les montants de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2010, suivant l'exemple des années précédentes, devraient être révisés, en loi de finances rectificative ou, même, dans le cours de la discussion sur le présent PLF, entraînant un ajustement des fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux départements par le présent article.

Cet ajustement devrait principalement être fonction du nouveau dénombrement des droits d'option exercés par les agents concernés.

Le tableau ci-après fournit ces pourcentages par département.

Les pourcentages de taux de TIPP attribués aux départements pour 2010

(en pourcentage)

AIN

1,064322

AISNE

0,971167

ALLIER

0,768568

ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE

0,552050

HAUTES-ALPES

0,411214

ALPES-MARITIMES

1,608775

ARDÈCHE

0,751709

ARDENNES

0,650143

ARIÈGE

0,388450

AUBE

0,725198

AUDE

0,736613

AVEYRON

0,767767

BOUCHES-DU-RHÔNE

2,318960

CALVADOS

1,122566

CANTAL

0,566788

CHARENTE

0,609970

CHARENTE-MARITIME

1,009705

CHER

0,636022

CORRÈZE

0,746975

CORSE-DU-SUD

0,201044

HAUTE-CORSE

0,209194

CÔTE-D'OR

1,119086

CÔTES-D'ARMOR

0,914015

CREUSE

0,419443

DORDOGNE

0,748931

DOUBS

0,873558

DRÔME

0,832709

EURE

0,963421

EURE-ET-LOIR

0,832616

FINISTÈRE

1,037668

GARD

1,057263

HAUTE-GARONNE

1,653168

GERS

0,460387

GIRONDE

1,799790

HÉRAULT

1,293182

ILLE-ET-VILAINE

1,167294

INDRE

0,592690

INDRE-ET-LOIRE

0,965330

ISÈRE

1,824900

JURA

0,705104

LANDES

0,734249

LOIR-ET-CHER

0,597800

LOIRE

1,110714

HAUTE-LOIRE

0,596824

LOIRE-ATLANTIQUE

1,481867

LOIRET

1,095012

LOT

0,612291

LOT-ET-GARONNE

0,521816

LOZÈRE

0,413079

MAINE-ET-LOIRE

1,145458

MANCHE

0,949900

MARNE

0,918194

HAUTE-MARNE

0,589397

MAYENNE

0,544770

MEURTHE-ET-MOSELLE

1,043425

MEUSE

0,536351

MORBIHAN

0,921744

MOSELLE

1,562423

NIÈVRE

0,621671

NORD

3,103015

OISE

1,114467

ORNE

0,686551

PAS-DE-CALAIS

2,180655

PUY-DE-DÔME

1,417058

PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

0,950436

HAUTES-PYRÉNÉES

0,571303

PYRÉNÉES-ORIENTALES

0,677791

BAS-RHIN

1,364236

HAUT-RHIN

0,909004

RHÔNE

2,007536

HAUTE-SAÔNE

0,446266

SAÔNE-ET-LOIRE

1,037952

SARTHE

1,035621

SAVOIE

1,146788

HAUTE-SAVOIE

1,272361

PARIS

2,346792

SEINE-MARITIME

1,709707

SEINE-ET-MARNE

1,895540

YVELINES

1,757331

DEUX-SÈVRES

0,638988

SOMME

1,038350

TARN

0,665701

TARN-ET-GARONNE

0,435584

VAR

1,340573

VAUCLUSE

0,739699

VENDÉE

0,920263

VIENNE

0,672851

HAUTE-VIENNE

0,617727

VOSGES

0,739712

YONNE

0,754759

TERRITOIRE-DE-BELFORT

0,217907

ESSONNE

1,535613

HAUTS-DE-SEINE

1,980938

SEINE-SAINT-DENIS

1,877807

VAL-DE-MARNE

1,522784

VAL-D'OISE

1,602262

GUADELOUPE

0,670227

MARTINIQUE

0,529538

GUYANE

0,347733

RÉUNION

1,445832

TOTAL

100

Source : présent projet de loi de finances

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article ne procède qu'à l'actualisation des montants nécessaires à une compensation dont les modalités demeurent inchangées. Il prend donc acte de l'ajustement des compensations financières des transferts de charges aux départements, qui consiste à fixer, pour 2010, les fractions d'impôts transférés, de manière à atteindre le montant du droit à compensation des départements, soit 2,78 milliards d'euros.

Le montant de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2010, suivant l'exemple des années précédentes, pourrait être révisé, en loi de finances rectificative ou, le cas échéant, au cours de la discussion sur le présent projet de loi de finances, entraînant un ajustement des fractions de TIPP attribuées aux départements par le présent article. Cet ajustement devrait principalement être fonction du nouveau dénombrement des droits d'option exercés par les agents concernés.

En effet, chaque année, en vue de la prise en compte, par le projet de loi de finances initiale, de l'exercice du droit d'option des agents des services décentralisés, les administrations doivent mener, dans un délai bref, des opérations de synthèse relativement lourdes. Dans ces conditions, les prévisions du droit à compensation des collectivités territoriales établies par le présent projet de loi restent provisoires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18 - Compensation des transferts de compétences aux régions

Commentaire : le présent article vise à fixer, pour 2010, le montant des fractions de tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse au titre de la compensation financière des transferts de compétences résultant de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

I. LE DROIT EXISTANT

Les principes juridiques régissant la compensation financière des transferts de compétences dont bénéficient les collectivités territoriales en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, dont le présent article opère la mise en oeuvre sans les modifier, ont fait l'objet d'une présentation détaillée à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2008. Votre rapporteur général renvoie donc à son rapport sur ce texte159(*) et se bornera ci-après à de simples rappels.

A. L'ATTRIBUTION DE FRACTIONS DE TARIFS DE LA TIPP

Le dispositif que le présent article vise à actualiser consiste à faire bénéficier chaque région métropolitaine, comme la collectivité territoriale de Corse, d'une part du produit de la TIPP, par l'attribution d'une fraction des tarifs de cette taxe perçue sur les quantités de supercarburant sans plomb et de gazole vendues aux consommateurs finals sur le territoire de la région.

Cependant, le niveau des fractions régionales de tarifs de la TIPP ne pourra être fixé de façon définitive qu'une fois connus les montants définitifs des droits à compensation financière des régions. Ce ne sera pas le cas avant la fin 2010 au plus tôt, compte tenu du rythme des transferts de compétences, notamment des transferts du personnel, échelonnés en fonction de l'exercice du droit d'option offert aux agents concernés en termes de position

administrative160(*). Dans cette attente, le Parlement chaque année, de manière provisionnelle en loi de finances initiale, puis en loi de finances rectificative pour régularisation, doit réviser les fractions de tarifs attribuées aux régions, en fonction des droits à compensation au titre de l'exercice considéré.

Ce dispositif de compensation s'avère par nature inapplicable aux régions d'outre-mer, où la TIPP n'est pas perçue161(*). Par conséquent, la seule modalité de compensation consiste, pour elles, en une majoration de la dotation globale de décentralisation (DGD), composante de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

B. DES FRACTIONS DE TARIFS MODULABLES

Depuis 2007, il est loisible aux conseils régionaux et à l'assemblée territoriale de Corse de moduler les fractions de tarifs de la TIPP qui sont attribuées, respectivement, aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, au titre de la compensation financière des transferts de compétences. Ce droit de modulation est limité, s'agissant de l'essence sans plomb, à plus ou moins 1,77 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée et, pour le gazole, à plus ou moins 1,15 euro par hectolitre par rapport à la fraction de tarif attribuée.

Au titre de l'année 2008, vingt régions, sur vingt-deux, ont utilisé la modulation des fractions de tarifs qui leur étaient allouées : seules la collectivité territoriale de Corse et la région Poitou-Charentes se sont abstenues de recourir à cette faculté. La plupart des régions ont modulé leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées. Le produit de la modulation devrait ainsi représenter, en 2009, 624 millions d'euros supplémentaires pour les régions métropolitaines.

En 2009, la région Poitou-Charentes est la seule région à avoir choisi de ne pas moduler la fraction de tarifs qui lui a été allouée. Les autres régions ont, quant à elles, continué de moduler leur tarifs jusqu'aux limites maximales autorisées, à l'exception de la collectivité territoriale de Corse qui a préféré rester plus nettement sous le plafond.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie le tableau qui détermine les modalités de calcul de la compensation financière des transferts de compétences réalisés, sur le fondement de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, au bénéfice des régions métropolitaines et de la collectivité territoriale de Corse. Il vise à fixer les fractions de tarifs de la TIPP attribuées à chaque région, en 2010, dans ce cadre. Ces fractions, à l'initiative des conseils régionaux et de l'assemblée territoriale de Corse, pourront faire l'objet de la modulation prévue.

Les fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions pour 2010

(en euros par hectolitre)

Région

Gazole

SP

ALSACE

4,59

6,48

AQUITAINE

4,37

6,18

AUVERGNE

5,56

7,87

BOURGOGNE

4,01

5,69

BRETAGNE

4,55

6,43

CENTRE

4,25

6,00

CHAMPAGNE-ARDENNE

4,72

6,67

CORSE

9,52

13,45

FRANCHE-COMTÉ

5,85

8,27

ILE-DE-France

11,97

16,92

LANGUEDOC-ROUSSILLON

4,02

5,70

LIMOUSIN

7,89

11,18

LORRAINE

7,18

10,15

MIDI-PYRÉNÉES

4,65

6,57

NORD-PAS-DE-CALAIS

6,73

9,54

BASSE-NORMANDIE

5,06

7,17

HAUTE-NORMANDIE

5,01

7,11

PAYS DE LOIRE

3,96

5,59

PICARDIE

5,28

7,48

POITOU-CHARENTES

4,19

5,92

PROVENCE-ALPES-CÔTE-D'AZUR

3,91

5,52

RHÔNE-ALPES

4,10

5,81

Source : présent projet de loi de finances

Conformément au I, précité, de l'article 40 de la loi de finances initiale pour 2006, chaque fraction de tarifs de la TIPP a été calculée, « pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006162(*) sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation ». Ainsi, le calcul des fractions attribuées s'est ramené, pour chaque région, à l'équation suivante :

Fraction de tarifs de la TIPP attribuée pour 2009 * Assiette régionale de la TIPP en 2006

=

Droit à compensation de la région pour 2010

(au titre des transferts réalisés en 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 et 2010)

Soit, autrement présenté :

Fraction de tarifs de la TIPP attribuée pour 2010

=

Droit à compensation de la région pour 2010

(au titre des transferts réalisés en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009)

Assiette régionale de la TIPP en 2006

Pour 2010, le montant du droit à compensation des régions et de la collectivité territoriale de Corse employé pour le calcul des fractions de TIPP attribuées par le présent article s'élève au total à 3,176 milliards d'euros, soit un montant légèrement supérieur à celui prévu en LFI pour 2009 (qui était de 3,168 milliards d'euros).

Cette légère augmentation résulte de divers ajustements (222 408 euros) et, surtout, de compensations (642 218 euros), liées à la poursuite des transferts de personnels du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), sous l'effet des compétences transférées s'agissant des routes nationales d'intérêt local (RNIL) et des lycées professionnels maritimes. En revanche, les processus de transferts des personnels de l'éducation nationale et de la culture sont arrivés à leur terme en 2009 et n'impactent donc pas le montant de la compensation pour 2010.

Les montants de la compensation due au titre des transferts intervenant en 2010, suivant l'exemple des années précédentes, devraient être révisés, en loi de finances rectificative ou, même, dans le cours de la discussion sur le présent PLF, entraînant un ajustement des fractions de tarifs de la TIPP attribuées aux régions par le présent article.

Cet ajustement devrait principalement être fonction du nouveau dénombrement des droits d'option exercés par les agents concernés.

En effet, chaque année, en vue de la prise en compte, par le projet de loi de finances initiale, de l'exercice du droit d'option des agents des services décentralisés, les administrations doivent mener, dans un délai bref, des opérations de synthèse relativement lourdes. Dans ces conditions, les prévisions du droit à compensation des collectivités territoriales établies pour le dépôt de ce projet de loi restent provisoires.

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article ne procède qu'à l'actualisation des montants nécessaires à une compensation dont les modalités, organisées par les lois de finances pour 2005 et 2006 principalement, demeurent inchangées. Il prend donc acte de l'ajustement des compensations financières des transferts de charges aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, qui consiste à fixer, pour 2010, le montant des fractions de TIPP qui leur sont attribuées, de manière à atteindre le montant du droit à compensation des régions, soit 3,176 milliards d'euros.

Il convient de souligner que cette opération n'influe pas directement sur les prix à la pompe, dans la mesure où il ne s'agit pas de modifier les tarifs de TIPP applicables, mais seulement d'en attribuer une fraction aux régions. Au demeurant, la modulation à laquelle les régions pourront procéder à partir de ces fractions, eu égard aux limites fixées pour ces opérations, restera d'une incidence limitée pour chaque consommateur.

Le financement, depuis 2005, des transferts de compétences, par l'attribution aux régions de fractions de tarifs de la TIPP permet d'assurer, non seulement l'autonomie financière de celles-ci, garantie par l'article 72-2 de la Constitution, mais encore leur autonomie fiscale, à laquelle votre commission des finances est particulièrement attachée.

Votre rapporteur général tient par ailleurs à rappeler que, conformément à l'article 119 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, et suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, dans l'hypothèse où les recettes provenant des impositions attribuées aux régions au titre de la compensation financière des compétences qui leur ont été transférées diminueraient (pour des raisons étrangères à leur pouvoir de modulation), l'Etat serait tenu de pourvoir à la compensation de cette perte, afin de garantir un niveau de ressources équivalent à celui qui se trouvait consacré, avant le transfert, à l'exercice des compétences en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 - Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active (RSA)

Commentaire : le présent article propose, d'une part, de réajuster les fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) servant à la compensation de l'extension des compétences des départements du fait de la mise en place du revenu de solidarité active (RSA) et, d'autre part, de majorer, à titre exceptionnel, de 45,1 millions d'euros la compensation qui leur sera versée en 2010.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'EXTENSION DES COMPÉTENCES DES DÉPARTEMENTS

La loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion163(*) prévoit la généralisation du dispositif du RSA, qui se substitue notamment aux actuels revenus minimum d'insertion (RMI) et allocation de parent isolé (API). En se substituant à ces minima, le RSA opère une extension des compétences des départements, détaillée par notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis164(*), au nom de la commission des finances, sur ce projet de loi. Il relève ainsi que « cette réforme se traduit par une nouvelle répartition, entre l'Etat et les départements, de la charge de financement des minima sociaux. Ainsi, le département se voit :

- déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;

- maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;

- confier la charge équivalant à l'actuelle API, hors dispositifs d'intéressement liés à l'API ».

Au total, l'ensemble de ces mouvements se traduit par une charge financière supplémentaire pour les départements depuis le 1er juillet 2009, date des premiers versements de RSA.

Seuls les départements métropolitains sont concernés, la loi de généralisation du RSA ne devant pas, à ce stade, entrer en vigueur dans les départements d'outre-mer.

B. LE MODE DE COMPENSATION PRÉVU PAR LA LOI GÉNÉRALISANT LE RSA

Comme notre collègue Eric Doligé l'a indiqué dans son rapport pour avis précité, le choix de qualifier « d'extension » et non de « transfert » de compétences les nouvelles compétences à la charge des départements a des conséquences quant au mode de compensation. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé165(*), qu'en ce qui concerne les extensions de compétences, « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA prévoit toutefois qu'en « ce qui concerne l'extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances ».

Ainsi, l'article 51 de la loi de finances pour 2009166(*) a prévu une compensation, au titre de l'année 2009, calculée sur la base de la moitié des dépenses exposées par l'État en 2008 au titre de l'API, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement lié à l'API et déduction faite de la moitié des dépenses ayant incombé aux départements en 2008 au titre de l'intéressement lié au RMI. Ce mode de calcul correspond aux transferts croisés de compétences entre l'Etat et les départements. Il a pour but de déterminer la charge supplémentaire qui pèse sur les départements pour la deuxième moitié de l'année 2009, en se basant sur les dépenses prévisionnelles équivalentes de l'année 2008.

Si le projet de loi généralisant le RSA a prévu son entrée en vigueur, en métropole, au 1er juin 2009, les versements de RSA n'ont réellement débuté qu'au mois de juillet 2009, au titre des droits ouverts en juin. Il en résulte que les départements n'avaient à prendre en charge que six mois de versements de RSA en 2009. C'est pourquoi, bien que le projet de loi soit entré en vigueur au 1er juin, la compensation pour l'année 2009 s'est faite sur la base de la moitié des dépenses annuelles.

Ainsi, pour une base annuelle de compensation évaluée à 644 millions d'euros, le montant prévisionnel du droit à compensation au titre de l'année 2009 s'est élevé à 322 millions d'euros.

C. UNE COMPENSATION PAR AFFECTATION D'UNE FRACTION DU TARIF DE TIPP

L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA dispose que « la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures ».

L'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 a prévu que la compensation serait effectuée par attribution aux départements d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2004. En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Se voyant affecter une fraction du tarif de TIPP, les départements ne seront donc pas soumis à l'aléa des tarifs de TIPP décidés par l'Etat.

Cet article prévoyait également que les fractions de TIPP affectées devraient être modifiées une fois définitivement connus les montants d'API, d'intéressement lié à l'API et d'intéressement lié au RMI pour l'année 2008, qui servent à la détermination du montant du droit à compensation.

L'objectif du présent article est donc notamment la prise en compte des montants définitifs des données d'exécution de l'année 2008.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE RÉAJUSTEMENT DES FRACTIONS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

Le I du présent article propose de réajuster les fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) servant de calcul du droit à compensation des départements du fait de l'extension de leurs compétences. Ce réajustement doit permettre de transférer, en 2010, un montant de TIPP aux départements corrigé au vu des montants définitifs de dépenses exécutées en 2008 au titre des extensions de compétences liées à la généralisation du RSA.

Or, si l'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 avait évalué à 644 millions d'euros le montant du droit à compensation, il s'avère qu'il a été moindre de 45,1 millions d'euros, pour s'élever à 599 millions d'euros. Le I du présent article propose donc, pour l'année 2010, de réajuster les nouvelles fractions de TIPP transférée pour produire un montant fiscal égal à 599 millions d'euros.

Le 3° du I du présent article propose par ailleurs d'actualiser la répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TIPP fixées. Chaque département recevra un pourcentage de TIPP égal au rapport entre son droit à compensation et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains.

B. LA RÉINJECTION AU PROFIT DES DÉPARTEMENTS DE L'ÉCONOMIE RÉALISÉE PAR L'ETAT

Le réajustement à la baisse du droit à compensation, de 644 à 599 millions d'euros, permettrait à l'Etat de dégager, en 2010, une économie de 45,1 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales. Toutefois, plutôt que de s'en tenir à ses obligations légales, le présent article propose de réinjecter cette économie réalisée par l'Etat au profit des départements, en majorant leur droit à compensation. Cette réinjection est opérée en deux temps :

- le versement de 7,7 millions d'euros supplémentaire au titre de la compensation de l'année 2009 ;

- le versement de 37,4 millions d'euros supplémentaires au titre de la compensation de l'année 2010.

1. Le versement de 7,7 millions d'euros aux départements sous-compensés en 2009

Le dernier alinéa de l'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 dispose que « si le produit affecté globalement aux départements en vertu des fractions de tarif qui leur sont attribuées par la loi de finances représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation [...] la différence fait l'objet d'une attribution d'une part correspondante du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l'Etat ».

Cette disposition ne trouve pas à s'appliquer en 2009, du fait de la surestimation, par la loi de finances initiale pour 2009, du montant global du droit à compensation. Il avait été évalué à 644 millions d'euros et s'est révélé égal à 599 millions d'euros. Il en a résulté une surcompensation annuelle de 45 millions d'euros. Toutefois, la compensation n'ayant visé, en 2009, que six mois d'exercice des nouvelles compétences par les départements, le trop perçu global par les départements s'élève à 22,5 millions d'euros au titre de l'année 2009.

Au regard de cette surcompensation, votre rapporteur général relève deux éléments :

- d'une part, il n'est pas proposé de reprendre aux départements le trop perçu versé en 2009 du fait de la surestimation de leur droit à compensation. Cette reprise n'était d'ailleurs pas prévue par l'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 ;

- d'autre part, le présent article propose, au contraire, de verser une compensation supplémentaire, en 2010, à ceux des départements qui n'ont pas été compensés à hauteur de leur droit à compensation en 2009. Cette situation correspond aux cas où, malgré la surestimation globale du droit à compensation, le pourcentage de TIPP affecté à un département en particulier a été sous-évalué et n'a pu lui produire une ressource équivalente à son droit à compensation.

Ainsi, le II du présent article propose de verser 7,74 millions d'euros à certains départements métropolitains « au titre de l'ajustement de la compensation de l'année 2009, opéré au regard des dépenses définitives pour 2008 ». Un tableau indique, pour chaque département concerné, le montant de la compensation supplémentaire auquel il a droit en application de cette disposition. Votre rapporteur général relève que, pour certains départements, la sous-compensation résultant de la sous-évaluation du droit à compensation peut s'avérer élevée. Elle est, par exemple, de 2,3 millions d'euros pour le département du Pas-de-Calais et de près de 1 million d'euros pour le département du Nord.

Cette compensation supplémentaire sera prélevée sur la part du produit de TIPP revenant à l'Etat en 2010.

2. Un complément de compensation de 37,39 millions d'euros au titre de l'année 2010

L'application des nouvelles fractions de TIPP transférée dégage, pour l'année 2010, un montant correspondant au droit à compensation réajusté conformément aux dispositions de l'article 51 précité de la loi de finances pour 2009.

Toutefois, le II du présent article propose de majorer à titre exceptionnel, ce droit à compensation, à hauteur de 37,39 millions d'euros en 2010.

Cette majoration de la compensation au titre de l'année 2010 est essentiellement justifiée par le fait que le droit à compensation est calculé au regard des dépenses de l'année 2008 et qu'il est probable que les dépenses réellement engagées par les départements en 2010 soient, en raison de la dégradation de la situation économique intervenue depuis 2009, supérieures à celles engagées en 2008.

Cette majoration de la compensation sera également prélevée sur le produit de TIPP revenant à l'Etat au titre de l'année 2010.

Enfin, le III du présent article, en modifiant l'article 46 de la loi de finances pour 2006167(*), intègre la compensation exceptionnelle de 45,1 millions d'euros, versée en 2010 au titre du RSA, aux versements du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général relève que le présent article met en oeuvre, au profit des départements, une compensation qui s'affranchit des critiques ayant pu émerger concernant la compensation des dépenses de RMI. En effet, d'une part, chaque département recevra un montant égal à son droit à compensation pour l'année 2009 et, d'autre part, le montant de la compensation pour l'année 2010 est majoré par rapport au droit à compensation résultant de la loi.

Au total, le présent article a pour conséquence de verser aux départements, en 2010, 45,1 millions d'euros de plus que ce que l'application stricte de la loi précitée généralisant le RSA et de la loi de finances pour 2009 prévoyaient.

Par ailleurs, votre rapporteur général rappelle qu'un nouvel ajustement du montant de la compensation versée au titre de l'année 2009 est prévu, en 2010, du fait de l'adoption par votre assemblée d'un amendement présenté par votre commission des finances au projet de loi généralisant le RSA. Cet amendement prévoit que le montant de la compensation, au titre de l'année 2009, sera régularisé au vu des comptes administratifs des départements de l'année 2009, c'est-à-dire au vu des dépenses réellement engagées par les départements du fait de l'extension de leurs compétences. Il en résulte que les départements ont la certitude que le montant exact des charges supplémentaires résultant, en 2009, de l'extension de leurs compétences, sera intégralement compensé par l'Etat.

Enfin, comme le relevait notre collègue Eric Doligé dans son rapport précité, le projet de loi généralisant le RSA prévoit que le montant définitif de la compensation sera établi au regard des montants réellement engagés dans les comptes administratifs des départements pour l'année 2010. Ces comptes seront disponibles au plus tard en juin 2011. Il en résulte que c'est la loi de finances pour 2012 qui déterminera le montant définitif de la compensation de l'extension de compétences des départements.

Ce délai doit permettre d'établir avec plus de précision la charge réellement supportée par les départements du fait de l'extension de leurs compétences. Il semble donc à votre rapporteur général que le présent article met en oeuvre de façon satisfaisante la compensation prévue par le projet de loi généralisant le RSA et que des garanties suffisantes sont apportées aux départements quant au montant de la compensation des nouvelles charges qu'ils assument depuis le 1er juillet 2009.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 - Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales

Commentaire : le présent article procède à l'évaluation, pour 2010, des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, soit au total près de 84,64 milliards d'euros après correction par l'Assemblée nationale. Il s'agit d'un simple article de récapitulation.

I. UN ARTICLE RÉSULTANT DE LA LOLF

A. LA RÉCAPITULATION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RECETTES DE L'ETAT AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Le présent article, spécialement dédié aux prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat au bénéfice des collectivités territoriales, résulte des prescriptions de la loi organique n°2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

En effet, aux termes de son article 6 : « Un montant déterminé de recettes de l'Etat peut être rétrocédé directement au profit des collectivités territoriales ou des Communautés européennes en vue de couvrir des charges incombant à ces bénéficiaires ou de compenser des exonérations, des réductions ou des plafonnements d'impôts établis au profit des collectivités territoriales. Ces prélèvements sur les recettes de l'Etat sont, dans leur destination et leur montant, définis et évalués de façon précise et distincte ». Or l'article 34 précise que « dans la première partie, la loi de finances de l'année (...) évalue chacun des prélèvements mentionnés à l'article 6 ».

Jusqu'à la loi de finances initiale pour 2006, seul le prélèvement effectué sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes faisait l'objet d'un article spécifique, traditionnellement placé à la fin du titre I de la première partie de la loi de finances168(*). L'existence du présent article constitue donc une innovation assez récente.

B. UNE PORTÉE NORMATIVE LIMITÉE

La portée normative du présent article s'avère doublement limitée.

D'une part, le montant de certains prélèvements est purement évaluatif. C'est le cas, par exemple, du prélèvement opéré au titre du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA), soit 6,22 milliards d'euros prévus pour 2010, et du prélèvement opéré au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale (près de 2,1 milliard d'euros prévus pour 2010).

D'autre part, le montant de certains prélèvements sur les recettes de l'Etat se trouve déterminé par d'autres fondements juridiques. En particulier, le montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF), soit le principal prélèvement sur recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales (elle représente environ la moitié de l'ensemble), résulte de la règle d'indexation169(*) définie par l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

II. UNE ÉVALUATION MODIFIÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Dans l'état initial du texte, le présent article prévoyait un montant total de prélèvements sur les recettes de l'Etat en faveur des collectivités territoriales, en 2010, à hauteur de 84,61 milliards d'euros. Sur l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a révisé ce montant dans le sens d'une majoration de 29 millions d'euros, portant le total des prélèvements à 84,64 milliards d'euros.

Cet amendement correspond à une correction de coordination législative, quant à la prise en compte, par le présent article, de l'adoption d'amendements après l'article 13 (article 13 bis nouveau) et aux articles 14 et 16 du présent projet de loi de finances170(*). Les modifications introduites par l'Assemblée nationale visent à ajuster les prélèvements sur recettes en faveur des collectivités territoriales du montant des dotations d'investissement (réduction de 12 millions d'euros), du fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles (diminution de 5 millions d'euros), de la compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle (baisse de 35,5 millions d'euros), ainsi que des compensations d'exonérations (réduction de 50 millions d'euros). Le total de ces mesures s'élève à 102 millions d'euros, qui ont été dégagés pour créer un nouveau prélèvement sur les recettes de l'Etat, affecté aux dotations d'aménagement et doté de 131 millions d'euros en 2010. Le solde de 29 millions d'euros est impacté sur le niveau général du prélèvement.

Evaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l'Etat
au profit des collectivités territoriales pour 2010

(en millions d'euros)

Intitulé du prélèvement

Projet de loi initial

Projet suite au
vote de l'Assemblée nationale

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation globale de fonctionnement

41.090,5

41.090,5

Prélèvement sur les recettes de l'État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques

640,0

640,0

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs

27,7

27,7

Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements

184,0

184,0

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la dotation de compensation de la taxe professionnelle

603,1

585,7

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

6.228,2

6.228,2

Prélèvement sur les recettes de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale

2.072,8

2.058,5

Dotation élu local

65,0

65,0

Prélèvement sur les recettes de l'État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse

40,6

40,6

Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle

75,5

40,0

Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion

500,0

500,0

Dotation départementale d'équipement des collèges

330,2

326,3

Dotation régionale d'équipement scolaire

669,1

661,1

Compensation d'exonération au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non commerciaux

292,8

282,2

Compensation d'exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)

211,0

203,3

Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles

20,1

15,0

Dotation globale de construction et d'équipement scolaire

2,6

2,6

Prélèvement exceptionnel sur les recettes de l'Etat au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée

0

0

Compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle

31.558,0

31.558,0

Prélèvement sur les recettes de l'Etat spécifique au profit des dotations d'aménagement

-

131,2

Total

84.611,7

84.640,4

Source : présent PLF, après son examen par l'Assemblée nationale

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souligne que le présent article, en dépit de l'importance de son poids pour les finances de l'Etat, soit 84,64 milliards d'euros, ne constitue qu'un simple article de récapitulation. Il évalue, en effet, les différents prélèvements qui seront opérés sur les recettes de l'Etat, en 2010, au profit des collectivités territoriales.

Votre rapporteur général invite donc à se reporter à ses commentaires des articles 13 bis, 14 et 16 du présent projet de loi de finances, où sont présentées les modifications introduites par l'Assemblée nationale à l'origine des mesures de coordination interne dont le présent article a fait l'objet.

En tant que montant récapitulatif, la somme inscrite à cet article peut faire l'objet d'une révision au cours de l'examen du présent projet de loi de finances, si l'adoption de dispositions nouvelles modifie le niveau des prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 116 Seules les CCI votent aujourd'hui leur taux - l'administration vérifie que le taux voté l'a été conformément aux critères fixés par l'article 1600 du CGI - et la TATP est collectée à leur niveau. Les CCI versent ensuite des contributions à l'ACFCI et aux chambres régionales en application des articles R.712-22 et R.712-25 du code de commerce et les parts contributives des chambres sont fixées au prorata de leur base de TP 2001. Le principe fixé est celui du maintien du taux de l'année précédente, sous réserve des dérogations prévues ci-dessous : le produit n'a donc plus vocation qu'à évoluer en fonction de l'évolution des bases.

* 117 Source : ACFCI.

* 118 Source : Evaluations des articles annexées au projet de loi de finances pour 2010.

* 119 Toutefois, il ne s'agit que d'une moyenne, cette part représente 42 % des ressources globales de la chambre de commerce et d'industrie de Paris.

* 120 Notamment à travers la dotation de solidarité urbaine (DSU), la dotation de solidarité rurale (DSR) et la dotation nationale de péréquation (DNP).

* 121 Voir les commentaires de ces articles dans le présent rapport.

* 122 Ce montant inclut notamment les conséquences de la création de la communauté urbaine de Rouen, des communautés d'agglomération de Montreuil et de Versailles ainsi que la transformation de plusieurs EPCI à fiscalité additionnelle en EPCI à TPU.

* 123 Article dont l'examen est rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

* 124 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 125 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007.

* 126 Loi n° 2007-223 du 21 février 2007.

* 127 Loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007.

* 128 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 129 Voir le commentaire de l'article 12 du projet de loi de finances pour 2009, rapport général n° 99 (2008-2009) de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008.

* 130 Voir le commentaire de l'article 13 bis.

* 131 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

* 132 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 133 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 134 Cf. les commentaires des articles 17 et, surtout, 19 du présent projet de loi de finances.

* 135 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

* 136 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 137 Débats relatifs au projet de loi de finances pour 2006 au Sénat en première lecture, mardi 29 novembre 2005.

* 138 Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, adopté par le Sénat le 24 octobre 2008.

* 139 Les dépenses utilisées pour calculer le droit des départements, pour 2009, à chacune des parts comprendront ainsi, en plus des dépenses liées au RMI, les dépenses au titre du RSA.

* 140 Son montant correspond au montant cumulé des dotations obtenues en 2009 au titre de la troisième part du FMDI par l'ensemble des DOM. L'enveloppe, qui devrait s'élever à 19 millions d'euros environ, est répartie, pour chaque DOM, au prorata du nombre de contrats du type de ceux utilisés pour calculer la 3ème part des départements métropolitains, rapporté à l'ensemble des contrats constatés pour l'ensemble des DOM.

* 141 Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.

* 142 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 143 Voir, sur ce point, le commentaire de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2009, rapport général n° 99 (2008-2009), M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances, déposé le 20 novembre 2008.

* 144 Pour une description détaillée des variables d'ajustement, voir le commentaire précité de l'article 15 du projet de loi de finances pour 2009.

* 145 Article 1465 A du code général des impôts.

* 146 Article 1466 A du code général des impôts.

* 147 Articles 1984 A et 1984 C du code général des impôts.

* 148 Articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l'habitation.

* 149 Loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.

* 150 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 151 Loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.

* 152 Voir le commentaire de l'article 13 bis.

* 153 A ce titre, ICADE a versé une exit-tax calculée sur la valeur des actifs au 1er janvier 2007 et payable sur quatre exercices, s'élevant à 228,7 millions d'euros en valeur actualisée à la date de fusion du 30 novembre 2007. Elle a été intégralement prise en charge sur l'exercice 2007. En contrepartie, l'économie fiscale potentielle est estimée par ICADE au minimum à 55 millions d'euros en montant annuel sur 5 ans.

* 154 En termes de valeur, le portefeuille de logements est localisé pour 2 930 millions d'euros en Ile-de-France et pour5 millions d'euros en province.

* 155 Comme un loyer de type PLUS ou PLAI.

* 156 D'autres dispositions législatives prévoient, en effet, la compensation de compétences transférées aux départements. Il s'agit en particulier de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, portant décentralisation en matière de revenu minimum d'insertion (RMI) et créant un revenu minimum d'activité (RMA) et, plus récemment, de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion.

* 157 Voir le rapport n° 91 (2007-2008), tome II, commentaire de l'article 14 (devenu l'article 38 de la LFI pour 2008).

* 158 Taxe perçue sur les conventions d'assurances contre l'incendie, les conventions « navigation maritime et fluviale » et les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur, cf.  l'article 1001 du code général des impôts.

* 159 Voir le rapport n° 91 (2007-2008), tome II, commentaires de l'article 13 et de l'article 14 (devenus les articles 37 et 38 de la LFI pour 2008).

* 160 L'option permet aux agents des services décentralisés : soit leur maintien dans la fonction publique d'Etat, en position de détachement sans limitation de durée, soit leur intégration dans un cadre de la fonction publique territoriale. Son exercice conditionne le transfert de leur gestion aux collectivités territoriales. Le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1er janvier et le 31 août de l'année n prend effet le 1er janvier de l'année n + 1, mais le droit d'option exercé par les fonctionnaires entre le 1er septembre et le 31 décembre de l'année n ne prend effet qu'à compter du 1er janvier de l'année n + 2.

* 161 Les régions d'outre-mer, conformément à l'article 266 quater du code des douanes, perçoivent le produit d'une taxe spéciale de consommation sur les carburants, dont elles fixent le tarif.

* 162 L'assiette régionale de la TIPP, « figée » à l'année 2006, est destinée à faire bénéficier les régions du dynamisme de la taxe.

* 163 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008.

* 164 Avis n° 32 (2008-2009), notre collègue Eric Doligé, au nom de la commission des finances, déposé le 16 octobre 2008.

* 165 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

* 166 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* 167 Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005.

* 168 Dans le présent PLF, l'évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l'Etat au titre de la participation de la France au budget des Communautés européennes fait l'objet de l'article 33.

* 169 La règle d'indexation de la DGF fait l'objet de l'article 13 du présent PLF.

* 170 Cf. dans le présent rapport, les commentaires d'articles correspondants de votre rapporteur général.