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Projet de loi de finances pour 2010 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - suppression de la taxe professionnelle et dispositions relatives aux collectivités territoriales, examen des articles 2 à 3 et 13 à 20

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. TABLE RONDE DU MARDI 13 OCTOBRE 2009 EN PRÉSENCE DES REPRÉSENTANTS D'ASSOCIATIONS D'ÉLUS LOCAUX

Réunie le mardi 13 octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition des représentants des associations d'élus locaux : M. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France (AMF), M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France (ADF), M. François Langlois, délégué général de l'Association des régions de France (ARF), et M. Charles-Eric Lemaignen, président délégué, en charge des métropoles, de l'Assemblée des communautés de France (AdCF), sur la réforme de la taxe professionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué, à titre liminaire, que la commission des finances avait invité les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation à participer à cette audition. Il a souligné le contexte particulier de l'audition au Sénat des principales associations représentatives des élus locaux, à la veille du débat à l'Assemblée nationale sur la première partie du projet de loi de finances pour 2010, qui prévoit la suppression de la taxe professionnelle et une réforme importante des finances locales.

Il a jugé important de pouvoir comparer, sur ce projet, les réactions des représentants des diverses catégories de collectivités et aussi de déterminer si un consensus est susceptible de se dégager entre les associations d'élus.

Il a ensuite énuméré les thèmes sur lesquels étaient attendues leurs observations :

- les conditions de compensation aux collectivités territoriales, pour 2010 et à compter de 2011, aux collectivités territoriales, de la réforme de la taxe professionnelle et de la fiscalité locale ;

- les modalités de répartition de la nouvelle cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée et son adéquation à l'objectif de maintien du lien entre les entreprises et les territoires ;

- la nouvelle distribution des ressources fiscales entre l'Etat et les collectivités territoriales au regard de l'objectif de lisibilité pour le contribuable et d'adaptation aux compétences de chaque niveau ;

- l'avenir des instruments de péréquation dans le nouveau système de finances locales ;

- et, enfin, le réalisme du calendrier de la réforme et son lien avec l'annonce de la révision des valeurs locatives.

M. Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France (AMF) s'est félicité de l'organisation d'une audition commune des associations d'élus locaux. Il a indiqué que l'AMF avait accueilli favorablement une réforme de la taxe professionnelle, car cet impôt qui ne reposait plus que sur les investissements ne pouvait pas perdurer. Sur les autres questions relatives à la fiscalité locale, il a rappelé les souhaits exprimés par l'AMF : le maintien de la liaison entre entreprises et territoires, la garantie d'un niveau de recettes comparable, la nécessité de saisir l'occasion offerte pour mettre en oeuvre une péréquation plus efficace et la modernisation des assiettes de l'impôt économique. Se prononçant en faveur d'une assiette fondée sur la valeur ajoutée, il s'est déclaré défavorable à la ventilation des ressources entre niveaux de collectivités territoriales proposée par le projet de loi de finances ainsi qu'à la progressivité des taux de la nouvelle cotisation complémentaire.

M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France (ADF), a rappelé que les départements, du fait du contexte économique et social, ont perdu en deux ans 2 milliards d'euros de recettes sur le produit des droits de mutation. Il a estimé que la taxe professionnelle n'est pas un élément essentiel de la compétitivité des entreprises au niveau international, sans remettre pour autant en cause le principe d'une réforme qui est déjà « en marche ». Les départements ont aussi une spécificité qui tient à leur rôle dans le domaine de l'action sociale, auquel ils consacrent 30 milliards d'euros par an. Pour l'ADF, trois éléments doivent être conjugués dans la future réforme : le maintien d'un taux suffisant d'autonomie fiscale, alors que le projet de loi de finances a pour conséquence de réduire ce taux de 33 % en moyenne à 12 % ; des mécanismes de péréquation et la compensation des dépenses de prestations sociales. Les propositions formulées sur ces sujets par le Conseil économique et social, saisi notamment par l'ADF, sont satisfaisantes.

M. François Langlois, délégué général de l'Association des régions de France (ARF), s'est déclaré en accord avec les observations des autres associations. Il a souligné les trois spécificités des régions par rapport aux autres catégories de collectivités :

- elles sont des « nains financiers » avec un budget total de 26 milliards d'euros et le plus faible ratio de ressources fiscales rapportées à leurs ressources globales, ce qui explique que leur première préoccupation soit l'augmentation de leur autonomie fiscale, particulièrement menacée par le projet de loi de finances aux termes duquel elles n'auraient plus à voter aucune recette directe ;

- elles souhaitent une fiscalité cohérente avec leurs compétences, la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) constituant, de ce point de vue, un contre-exemple puisque c'est avec cette ressource qu'elles doivent financer les trains express régionaux dont le développement a précisément pour effet de réduire la circulation automobile et donc les recettes de la TIPP ;

- elles sont attachées à une fiscalité équilibrée entre les ménages et les entreprises.

M. Charles-Eric Lemaignen, président délégué, en charge des métropoles, de l'Assemblée des communautés de France (AdCF) a jugé la réforme nécessaire et s'est félicité du travail effectué en collaboration avec les autres associations. Il a rappelé que la taxe professionnelle constitue en moyenne 94 % des recettes des communautés. Il s'est dit satisfait de l'assiette retenue pour la nouvelle cotisation et du découplage entre l'imposition du foncier et celle de la valeur ajoutée. Il a exprimé sa satisfaction quant au choix d'un taux unique national. Il a ensuite évoqué les trois préoccupations de l'AdCF :

- une attention particulière doit être portée aux conséquences de la réforme en termes d'arbitrages sur l'utilisation du sol. Pour assurer un lien réel entre les entreprises et les territoires, l'assiette doit être localisée et il faudrait fixer définitivement les critères de répartition ;

- la progressivité de la cotisation complémentaire est trop forte, ce qui aura pour conséquence de favoriser l'optimisation fiscale par les entreprises. Il aurait été préférable de proposer un taux uniforme pour toutes les entreprises, quel que soit leur chiffre d'affaires, ou une progressivité moins brutale ;

- il existe un décalage entre la date d'application de la réforme pour les collectivités, en 2011, et celle à laquelle doivent être votées les dispositions concernant l'assiette et le taux des nouvelles impositions, c'est-à-dire, maintenant ;

- il est illusoire de penser qu'une réforme fiscale peut parallèlement apporter des solutions pour une meilleure péréquation.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la réforme ne présente un caractère d'urgence que pour les aspects intéressant les entreprises et souhaité que les associations d'élus s'expriment, d'une part, sur le calcul de la compensation relais pour l'année 2010 et, d'autre part, sur les modalités pérennes de compensation à partir de l'année 2011.

M. Jacques Pélissard a rappelé que la compensation, en 2010, se ferait exclusivement par une dotation de l'Etat et souhaité que l'année 2010 soit mise à profit pour déterminer les modalités de la compensation à partir de 2011, grâce à des simulations qui manquent aujourd'hui. En 2010, il conviendrait que la compensation relais soit calculée à partir des taux de taxe professionnelle votés en 2009 appliqués à l'assiette de 2010.

M. Claudy Lebreton, après avoir rappelé le panier de recettes fiscales dont bénéficient actuellement les départements, a confirmé que la compensation relais en 2010 se fera « à l'euro près ». Toutefois, ce mécanisme empêchera tout dynamisme de la taxe professionnelle l'an prochain. Les départements conserveront par ailleurs, en 2010, la possibilité de moduler les taux de la taxe d'habitation et des taxes foncières, comme l'avait demandé l'ADF. Sur les 11,4 milliards d'euros que devrait rapporter la contribution complémentaire, les départements devraient, d'après le dispositif proposé par le Gouvernement, bénéficier de 7,9 milliards d'euros. Une autre répartition de cette contribution, au détriment des départements, devrait être compensée par l'octroi de nouvelles ressources à leur profit. Enfin, la répartition de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) pourrait être un élément de péréquation entre les départements.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les objectifs de péréquation et d'autonomie fiscale peuvent se révéler contradictoires.

M. Claudy Lebreton a reconnu qu'il est difficile de gérer les disparités de richesse entre des départements peuplés de 100 000 habitants pour ceux dont la démographie est la plus faible et, par exemple, le département du Nord, où vivent 2,5 millions d'habitants. Certains départementaux ruraux, dont les ressources fiscales sont limitées, préfèrent davantage de péréquation en échange de moins d'autonomie fiscale.

M. François Langlois s'est déclaré en accord avec l'AMF sur l'utilisation des taux de 2009 et de l'assiette de 2010 pour le calcul de la compensation relais. Tous les conseils régionaux avaient d'ailleurs voté leurs taux avant l'annonce de la réforme de la taxe professionnelle, ce qui exclut pour eux tout effet d'aubaine. Par ailleurs, le cycle électoral implique que les taux de l'année 2009 n'ont pas été significativement augmentés. Si la loi de finances pour 2010 fixe la répartition de la cotisation locale d'activité et de la cotisation complémentaire, il sera difficile d'y revenir par la suite. Afin de permettre aux régions de retrouver des marges de manoeuvre en matière de vote de taux, il serait souhaitable de leur affecter une part d'imposition sur les ménages, le cas échéant en échange d'une diminution de la cotisation complémentaire dont elles bénéficient.

M. Charles-Eric Lemaignen, après avoir souscrit aux positions de l'AMF, a soulevé deux interrogations : quel sera le sort réservé aux rôles complémentaires des années 2008 à 2010 ? Par ailleurs, un traitement spécifique est-il prévu pour les intercommunalités encore en phase de lissage des taux ou pour les communes qui fusionneraient après l'entrée en vigueur de la réforme ? Enfin, si le bloc communal souhaite rééquilibrer ses impositions entre les ménages et les entreprises, un accord devrait pouvoir être trouvé avec l'ADF et l'ARF, qui souhaitent pour leur part récupérer davantage de pouvoir de vote des taux.

M. François Rebsamen a souhaité que le Gouvernement respecte ses engagements de compensation intégrale en 2010, c'est-à-dire qu'une compensation relais sur la base des taux et de l'assiette de l'année 2010 soit mise en place. Avec les mécanismes de liaison des taux, cette solution n'entraînera pas nécessairement une forte augmentation des taux votés l'an prochain.

M. Charles-Eric Lemaignen a relevé que les communes et les intercommunalités conservent, en 2010, leur pouvoir de voter les taux de la cotisation locale d'activité (CLA).

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cela nécessiterait pour ces collectivités d'avoir des simulations suffisamment précises, préalablement au vote de leurs taux de CLA.

Abordant ensuite, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, la question de la répartition des ressources fiscales, M. Jacques Pélissard s'est déclaré favorable à l'attribution, à masse fiscale constante, d'une part de la cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée aux communes. Il a précisé que celles-ci voient en effet, du fait de la réforme proposée, la part de l'imposition sur les ménages passer de 49 % à 73 % dans le total de leurs impositions, et celle des entreprises tomber de 51 % à 27 %. Il a considéré que la répartition préconisée par l'AMF peut sans doute nuire à la lisibilité de la réforme, mais qu'il sera facilement remédié à ce défaut en assurant une information claire du contribuable. Il a indiqué qu'une concertation a débuté en ce sens avec les départements et les régions.

M. Claudy Lebreton a souligné le processus de perte de l'autonomie fiscale sur l'impôt économique provoqué par le projet de réforme. Il a avancé que ce texte aura également pour conséquence de figer les situations actuelles en concentrant la ressource fiscale là où est produite la valeur ajoutée. Il a donc suggéré de prélever une partie de ces recettes fiscales pour la péréquation.

M. Jean Arthuis, président s'est demandé si la fixation d'un taux national pourrait être le gage de la péréquation.

M. Claudy Lebreton a affirmé que les simulations réalisées par l'ADF montrent que la cotisation complémentaire aggrave les inégalités de recettes constatées entre les départements. En outre, ces recettes sont attribuées aux collectivités quel que soit leur degré d'initiatives prises en faveur du développement économique. Il a émis des réserves sur la proposition préparée par la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui envisage le transfert aux départements de l'ensemble des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et des frais d'assiettes sur la taxe foncière sur les propriétés bâties, afin de leur procurer un minimum d'imposition sur les ménages. Il a rappelé que l'ADF a suggéré l'attribution aux départements, en plus d'un panier de recettes « classiques », d'une recette spécifique en lien avec leur compétence principale, à travers la contribution sociale généralisée (CSG).

M. François Langlois a considéré légitimes les demandes du « bloc communal » qui souhaite se voir attribuer une partie de la cotisation complémentaire en échange soit d'une part de la cotisation locale d'activité soit de la taxe sur le foncier bâti. Il a estimé que le principe constitutionnel d'autonomie financière rend nécessaire la territorialisation de la cotisation complémentaire.

M. Charles-Eric Lemaignen a souligné que le projet de réforme favorise les communes résidentielles. Il a regretté l'absence de simulations et rappelé que la compétence d'urbanisme appartient au bloc communal, ce qui justifie qu'on lui attribue une fraction des impôts sur les entreprises installées sur leur sol. Il s'est interrogé sur la possibilité de moduler les critères de répartition de la valeur ajoutée selon les niveaux de collectivités territoriales et s'est inquiété du risque que la réforme proposée n'aboutisse à un système d'une aussi grande complexité que la taxe professionnelle.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité entendre les positions des associations d'élus locaux sur les instruments de péréquation que sont les fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP) et le fonds de solidarité de la région Ile-de-France (FSRIF) dans le cadre de la réforme envisagée.

En ce domaine, M. Jacques Pélissard s'est dit favorable à une péréquation verticale plutôt qu'horizontale. En effet, au sein des régions globalement pauvres, la péréquation horizontale ne permet pas de disposer des moyens financiers nécessaires pour améliorer le sort des collectivités les plus en difficulté. Par ailleurs, il revient à l'Etat, grâce à l'outil que constitue la dotation globale de fonctionnement, de mettre en oeuvre cette péréquation. Enfin, le mécanisme de péréquation que sont les FDPTP doit être conservé.

M. Claudy Lebreton a rappelé que la TSCA pourrait constituer un outil de péréquation efficace pour les départements. Le triptyque autonomie/péréquation/compensation doit être abordé comme un tout, sachant qu'il n'est pas possible pour les collectivités d'être gagnantes sur les trois fronts concomitamment. Le Président de la République est hostile à l'affectation d'une part de CSG aux départements, alors que ceux-ci bénéficient déjà d'une fraction de cette ressource au travers des dotations de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) versées pour le financement de l'allocation personnalisée d'autonomie et de la prestation de compensation du handicap. Un transfert supplémentaire de CSG aux départements faciliterait la négociation d'un accord sur la répartition des ressources avec les autres catégories de collectivités territoriales.

Après s'être déclaré en accord avec M. Jacques Pélissard, M. François Langlois a précisé que la péréquation régionale reste modeste et que toute modification de ses critères serait très difficile à gérer.

M. Charles-Eric Lemaignen a ajouté que certaines dotations existantes et devenues sans objet, telles que la dotation de compensation de la suppression de la part salaires de la taxe professionnelle, pourraient utilement servir comme dotations de péréquation. Par ailleurs, la taxation de la valeur ajoutée, constituée à 60 % de salaires, permettra aux collectivités d'obtenir des ressources plus stables, mieux à même de financer les services publics.

Enfin, M. Jean Arthuis, président, a soulevé la question du calendrier de la réforme.

M. Jacques Pélissard a souhaité que des simulations soient fournies en 2010 sur les effets de la réforme compte tenu de son importance. Par ailleurs, il s'est interrogé sur la possibilité d'une mise en oeuvre étalée dans le temps de la révision des valeurs locatives.

M. Jean Arthuis, président, a exprimé s'est interrogé sur la possibilité de répartir un impôt appliqué sur des valeurs qui ne seraient pas homogènes.

M. Jacques Pélissard est convenu que c'est impossible et qu'il faudrait donc une réforme globale, de grande ampleur, des valeurs locatives.

M. Claudy Lebreton a rappelé que si les chefs d'entreprises se félicitent de la réforme de la taxe professionnelle, elle ne doit pas se traduire par une diminution de l'investissement public. Le pouvoir de voter les taux d'imposition sur les valeurs locatives n'aura de sens qu'une fois ces valeurs révisées.

M. François Langlois a estimé que la révision de ces valeurs doit se faire « au minimum » en même temps que celle de la taxe professionnelle et a également rejeté toute réforme « au fil de l'eau ».

Pour sa part, M. Charles-Eric Lemaignen a souhaité que la réforme soit rapide pour les entreprises. Un taux portant uniquement sur la valeur ajoutée serait préférable, plutôt qu'une taxe fonction à la fois du chiffre d'affaires et de la valeur ajoutée, comme le propose le texte du Gouvernement. La réforme sera toutefois difficile à faire accepter pour les collectivités territoriales si elles ne disposent pas des simulations nécessaires. Faire de 2010 une année de concertation permettrait par ailleurs de faire le lien entre la réforme de la taxe professionnelle et la réforme territoriale.

Concernant la révision des valeurs locatives, il s'est dit en accord avec M. Jacques Pélissard, tout en estimant que cette réforme sera délicate à mener, surtout pour le bloc communal, qui aura récupéré l'essentiel de la fiscalité sur les ménages.

M. Alain Lambert, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a constaté que chaque catégorie de collectivités souhaite disposer d'une part d'imposition sur les ménages et d'une part d'imposition sur les entreprises. Il s'est interrogé sur leur appréciation du niveau optimal du rapport entre ces deux types d'imposition. Il a souligné également qu'il semble résulter des réflexions engagées qu'il est désormais nécessaire de « tordre le cou » à l'idée de la spécialisation. S'agissant du caractère évolutif des ressources pour les collectivités, il a mis en garde contre la grande réactivité des impôts d'Etat à la conjoncture économique.

M. Jacques Pélissard a jugé nécessaire l'équilibre entre impôts sur les ménages et impôts sur les entreprises. Il s'est déclaré favorable à l'objectif de redonner une plus large part d'imposition sur les ménages aux départements et aux régions.

M. Claudy Lebreton a rappelé la spécificité des départements qui aurait justifié de leur attribuer une part de la CSG. Il a douté de la capacité à établir un équilibre entre impôts sur les ménages et impôts sur les entreprises au niveau local, compte tenu de la rupture de cet équilibre qui est constatée au niveau national dans le cadre de la réforme proposée par le Gouvernement. Il a souligné également que les impôts transférés peuvent présenter des dynamiques très différentes, opposant sur ce point la taxe spéciale sur les conventions d'assurance et la TIPP.

M. Jean Arthuis, président, a observé que la cotisation complémentaire sera, in fine, payée par les ménages.

M. François Langlois a noté que l'ensemble des projets, y compris les projets alternatifs à celui proposé par le Gouvernement, ont pour point commun d'améliorer la situation actuelle en matière de spécialisation des ressources fiscales par niveau de collectivités territoriales. Il a exprimé son accord avec les propos de M. Alain Lambert sur la spécialisation, observant que l'ARF a évolué sur cette question en se prononçant désormais pour un équilibre -à condition que celui-ci ne soit pas trop strictement entendu- entre impôts sur les ménages et impôts sur les entreprises.

M. Charles-Eric Lemaignen a rappelé que la part salaires incluse dans le calcul de la valeur ajoutée constitue un facteur d'amortissement des fluctuations de la conjoncture. Il a considéré que les entreprises sont plus soucieuses d'un système simple et clair que du montant même des impositions.