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Projet de loi de finances pour 2010 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances) - suppression de la taxe professionnelle et dispositions relatives aux collectivités territoriales, examen des articles 2 à 3 et 13 à 20

 

II. DÉBAT D'ORIENTATION DU JEUDI 5 NOVEMBRE 2009

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée du jeudi 5 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'audition de MM. Yves Fréville, professeur d'université, chargé d'une mission de médiation sur la taxe professionnelle, Yohann Bénard, directeur-adjoint de cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, Arnaud Menguy, conseiller technique chargé des finances locales au cabinet de M. le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale (DLF), et M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales (DGCL).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que l'importance de la réforme de la taxe professionnelle, la complexité du sujet et la diversité des intérêts en cause ont conduit la commission des finances à organiser, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2010, une journée de réflexion et d'échanges de vues sur ce thème. Dans cette perspective, ont été invités à participer au débat les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, présidée par M. Alain Lambert, ainsi que ceux de la mission temporaire présidée par M. Claude Belot.

Il a indiqué que la journée est articulée en deux phases : une séance d'information à caractère essentiellement technique et un débat d'orientation. Il a présenté les intervenants de la séance d'information.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que les sénateurs participant à cette journée de réflexion ont été nombreux à lui faire parvenir leurs questions, qui, regroupées par grands thèmes, permettront d'articuler les échanges de vues. Il a suggéré que les questions de principe sur les pouvoirs des collectivités territoriales soient réservées au débat d'orientation. Il a cité les questions fondamentales posées par les sénateurs, qui seront examinées après l'intervention de M. Yves Fréville : quelle est la crédibilité des collectivités territoriales si elles ne lèvent plus elles-mêmes l'impôt ? Pourquoi ne pas permettre une modulation du taux de la contribution économique territoriale pour satisfaire la demande des intercommunalités ? Enfin, il a noté que M. Pierre-Yves Collombat, membre de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, s'interroge sur la perspective d'un transfert de l'impôt ménage communal vers l'intercommunalité, ce qui pose la question plus générale de l'équilibre entre impôt-ménage et impôt-entreprise.

M. Jean Arthuis, président, a proposé de répartir les questions en trois catégories :

- la présentation d'éléments de cadrage politique et statistique relatifs à la position du Gouvernement sur le dispositif issu du vote de l'Assemblée nationale ;

- les questions sur la répartition du nouvel impôt assis sur la valeur ajoutée entre collectivités territoriales, que cette répartition résulte de choix d'assiette ou de mécanismes de péréquation. Doit également être abordée la problématique de la territorialisation de cet impôt ;

- les demandes de précision sur les impositions hors cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée.

M. Yves Fréville, professeur d'université, chargé d'une mission de médiation sur la taxe professionnelle, a précisé qu'il limiterait son propos à l'analyse de la cotisation complémentaire, nouvel impôt local « moderne ». La mise en place d'un impôt portant sur la valeur ajoutée a été décidée dès 1980 mais n'a jamais été effective. Le projet de loi de finances pour 2010 se propose donc d'innover en la matière.

Il a observé que la cotisation complémentaire est un impôt national, assis sur la valeur ajoutée des entreprises, dont il faudra localiser la répartition. La taxe professionnelle était un impôt frappant les facteurs de production indépendamment des résultats des entreprises, alors que la contribution complémentaire est un prélèvement frappant la richesse produite. A cette différence essentielle sur l'assiette entre la contribution complémentaire et la taxe professionnelle s'en ajoute une seconde, relative au taux. Il a rappelé que le taux de la contribution complémentaire sera national, ce qui est la conséquence du fait que la valeur ajoutée n'est calculable qu'au niveau de l'entreprise et non de l'établissement. Ce taux est dégressif, et non constant comme devrait l'être tout impôt local, variant de 0 % à 1,5 % de la valeur ajoutée en fonction du chiffre d'affaires, le seuil d'assujettissement étant fixé à 500 000 euros de chiffres d'affaires et le taux maximal à 50 millions.

M. Yves Fréville a rappelé que la question essentielle consiste à affecter cet impôt national aux collectivités territoriales. Deux conceptions différentes de répartition s'opposent :

- d'une part, la territorialisation, visant à maintenir un lien fiscal fort avec le territoire, exige que le produit de l'impôt aille à la collectivité sur le territoire duquel est localisée l'entreprise contribuable. Ce principe a été retenu par l'Assemblée nationale comme élément fondateur de la répartition de la cotisation complémentaire entre collectivités territoriales ;

- d'autre part, la mutualisation, position soutenue par le Gouvernement dans le projet de loi de finances initiale pour 2010, qui considère le produit de l'impôt au niveau national et le répartit entre collectivités de même catégorie au prorata d'une clef de répartition basée sur les effectifs ou les valeurs locatives industrielles.

Il a observé que la territorialisation de l'impôt crée une double difficulté :

- l'une relative au partage de l'impôt dû par les entreprises dites « multi-établissements ». Pour celles-ci, il conviendra d'effectuer la répartition des effectifs par site et, pour les entreprises industrielles, en fonction, d'une part, des effectifs pour les deux tiers de la valeur ajoutée et, d'autre part, des valeurs locatives industrielles pour le tiers restant ;

- l'autre tenant au barème dégressif de la cotisation complémentaire. L'application de taux différents en fonction du niveau de chiffre d'affaires contribuera à ce résultat qu'avec le même nombre de salariés, le produit de l'impôt pourra être différent, en raison d'un « effet de structure du tissu économique » qui désavantage les collectivités accueillant des petites et moyennes entreprises.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Yves Fréville a précisé que les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 500 000 euros ne seront pas assujetties à la cotisation complémentaire.

S'agissant de la mutualisation, il a observé qu'un critère supplémentaire de répartition de la cotisation complémentaire pourrait être ajouté : la population. La prise en compte de ce facteur donnerait à la mutualisation un effet égalisateur dans la répartition du produit fiscal, avec le même taux moyen sur l'ensemble du territoire.

Il a rappelé que le choix entre territorialisation et mutualisation conditionnera les modalités de la péréquation. La territorialisation, système retenu par l'Assemblée nationale, prévoit de répartir le produit de la cotisation complémentaire et il ne pourra donc y avoir d'effet de péréquation qu'ex post, en fonction des résultats de répartition de l'impôt, et plus précisément du différentiel de croissance d'une collectivité territoriale à l'autre. La mutualisation permet une péréquation ex ante, en retenant dans les critères de répartition des éléments relatifs à la population.

M. Yves Fréville a remarqué que l'insertion de la contribution complémentaire dans le système fiscal local dépend d'un équilibre global aisé à respecter : la suppression de la taxe professionnelle représente 22,6 milliards d'euros de ressources nettes en 2008, ticket modérateur déduit, pour les collectivités territoriales. Le nouvel impôt leur procurera 12,7 milliards d'euros. Il a indiqué qu'il sera donc nécessaire de dégager au bénéfice des collectivités territoriales 9,9 milliards d'euros de recettes de substitution. Ce système risque de transférer la charge d'un impôt-entreprise vers les impôts-ménage. Il a toutefois noté que les entreprises ne s'acquittent aujourd'hui pas des 22,6 milliards d'euros de taxe professionnelle dans la mesure où l'Etat prend en charge 11 milliards d'euros de dégrèvement, payés en réalité par le contribuable national.

Il a estimé que la difficulté réside dans la déclinaison de l'équilibre global, précédemment décrit, par catégorie de collectivité territoriale, puis par collectivité. Le projet de loi de finances pour 2010 se place dans une logique de compensation de la perte de recette résultant de la suppression de la taxe professionnelle, l'objectif étant de minimiser la dotation budgétaire d'équilibre, soit 4 milliards d'euros, en transférant aux collectivités locales 6 milliards d'euros de recettes fiscales aujourd'hui attribuées à l'Etat. Il s'agit notamment de la dernière tranche de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), dont le produit est particulièrement dynamique, de la taxe sur les surfaces commerciales, ainsi que du reliquat de droits de mutation à titre onéreux (DMTO).

M. Yves Fréville a rappelé que la cotisation complémentaire est un impôt extrêmement dynamique qui a vocation à évoluer comme le produit intérieur brut (PIB), avec un lissage des résultats au niveau national. Si la cotisation complémentaire est répartie au niveau local, ce qui maintient le lien entre la fiscalité et les territoires, la dynamique de l'impôt sera réduite et les risques seront plus grands d'une évolution négative pour certains territoires. Il a observé que la décision de l'Assemblée nationale d'allouer 20 % de la cotisation complémentaire aux communes et aux intercommunalités, au détriment des départements, exposera ainsi le bloc communal aux variations procycliques de la cotisation complémentaire.

Il a par ailleurs remarqué que la réforme de la fiscalité locale s'accompagne d'une tendance à la spécialisation des ressources fiscales par catégorie de collectivités territoriales :

- la taxe d'habitation bénéficie au bloc communal, la suppression de la part départementale étant prévue. La taxe sur le foncier non bâti bénéficiera également à cette catégorie ;

- la taxe sur le foncier bâti reste partiellement allouée aux départements.

Il en a déduit que les communes et les intercommunalités bénéficieront d'impôts indiciaires au dynamisme faible : l'effet de base sera donc réduit alors que l'effet de taux sera, en contrepartie, important. En revanche les départements et les régions recevront des impôts caractérisés par un effet de base important et un effet de taux très limité.

M.Yves Fréville a ensuite rappelé que le projet de loi de finances pour 2010 institue une garantie de ressources par collectivité, totale en 2010, et très forte en 2011, sous la limite de l'évolution des bases. En 2010, les entreprises basculeront dans le nouveau système d'imposition comprenant la cotisation complémentaire et la cotisation locale d'activité. Les collectivités locales continueront à voter les taux de leurs anciens impôts et à les percevoir. La liaison des taux sera renforcée par la suppression des dérogations existantes. Il a indiqué que la disparition de la taxe professionnelle sera compensée par une « compensation-relais », égale aux bases 2010 de la taxe professionnelle multipliées par le taux 2008, à moins que le produit 2009 de cette taxe ne soit supérieur. En outre, les communes et les groupements à fiscalité propre percevront un produit supplémentaire égal à la différence entre le taux relais voté en 2010 et le taux de taxe professionnelle voté en 2009, appliqué aux bases de la cotisation locale d'activité 2010.

M. Yves Fréville a indiqué qu'une comparaison sera établie entre les anciennes ressources, incluant la compensation-relais, et ces dernières. Si ces dernières sont supérieures aux anciennes, l'excédent fera l'objet d'un écrêtement. Dans le cas contraire, la collectivité bénéficiera d'un reversement, ce solde étant reconduit d'année en année sans limite dans le temps. Il a observé que la suppression de la taxe locale décidée en 1968 avait prévu une extinction sur vingt ans de la garantie de compensation des recettes. Tel n'est pas le cas du projet de loi de finances pour 2010. Il a souligné que le choix de garantir une compensation pérenne des recettes réduit d'autant les possibilités de mise en oeuvre d'une réelle péréquation.

Il a remarqué que la péréquation ne pourra s'appuyer que sur le retour de l'inflation, dans la mesure où elle entamera la garantie de compensation, d'une part, et sur la croissance du produit des nouveaux impôts, d'autre part. Le maintien d'une compensation pérenne fige dans le temps la situation actuelle des collectivités territoriales. Le système de péréquation adopté par l'Assemblée nationale peut induire des distorsions de traitement entre les collectivités territoriales.

M. Yves Fréville a souligné qu'il est impossible d'évaluer aujourd'hui l'évolution des nouvelles ressources attribuées aux collectivités territoriales pour les dix prochaines années. En se basant sur les statistiques de l'INSEE, il a calculé que les collectivités territoriales du nord-est de la France bénéficieront de l'écrêtement de l'augmentation des nouveaux impôts, au détriment des collectivités territoriales de l'ouest et du sud de la France, alors que la zone nord-est bénéficie aujourd'hui d'un fort niveau de taxe professionnelle.

Il a estimé que les simulations effectuées par les services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi sont intéressantes mais donnent une vision statique de la situation en 2008, sans apporter de réponse claire sur les perspectives d'évolution à dix ans du niveau et de la répartition territoriale des ressources.

A l'invitation de M. Jean Arthuis, président, M. Yves Fréville a présenté ses préconisations sur la réforme de la fiscalité locale. Il s'est dit sensible à la nécessité de maintenir un lien fort entre la localisation des entreprises sur le territoire et les ressources des collectivités territoriales. Il a rappelé que répartir le produit de la cotisation complémentaire en maintenant un taux variable aurait un effet procyclique important lié à la composition du tissu industriel local. Pour pallier ce défaut, il a proposé de répartir l'assiette de la cotisation complémentaire, c'est-à-dire la valeur ajoutée au niveau de l'entreprise, avec un même taux moyen, ce qui gommerait les disparités liées au tissu industriel. A valeur ajoutée identique, les collectivités territoriales auraient une cotisation complémentaire identique.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé qu'en raison de la complexité de la réforme engagée, il conviendra d'approfondir les idées avancées avant de pouvoir les valider, afin d'évaluer correctement leur rapport coût-avantage. Il a entendu la suggestion de M. Fréville sur les modalités de répartition du produit de la cotisation complémentaire assise sur la valeur ajoutée entre les collectivités territoriales mais a remarqué que ces modalités n'offriraient plus la possibilité aux collectivités de moduler le produit de la recette fiscale à leur convenance.

M. Jean-Pierre Fourcade a remercié M. Yves Fréville pour la clarté de son exposé sur la cotisation complémentaire. Il a souhaité avoir une présentation de la cotisation locale d'activité. Il a souligné que peu d'informations sont disponibles sur son montant, la fixation de ses taux et les modalités de répartition entre les différents échelons territoriaux, alors qu'elle pourrait représenter entre 10 % et 40 % des ressources des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a présenté une brève synthèse des questions écrites qui lui ont été transmise par M M. Philippe Adnot, Pierre Bernard-Reymond, Pierre-Yves Collombat, Philippe Dallier, Serge Dassault, Adrien Gouteyron , Pierre Jarlier et Albéric de Montgolfier.

Il a souhaité connaître la position du Gouvernement sur le texte relatif à la réforme de la taxe professionnelle dans la version adoptée par l'Assemblée nationale.

M. Yohann Bénard, directeur adjoint du cabinet de la ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, a rappelé que l'amendement de la commission des finances de l'Assemblée nationale, qui a présenté une nouvelle rédaction de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 créant la contribution économique territoriale et supprimant la taxe professionnelle, a été adopté avec l'avis favorable du Gouvernement. Il a précisé par ailleurs que ce dernier a proposé initialement la mise en place d'un système de répartition de la cotisation complémentaire par mutualisation entre les différents échelons de collectivités territoriales tandis que l'Assemblée nationale a défendu un mode de répartition territorialisé. Le Gouvernement a dès lors présenté plusieurs sous-amendements, qui n'ont pas été adoptés, afin de mettre en place un système mixte d'attribution de la cotisation complémentaire, avec des modalités de répartition par mutualisation pour les départements et les régions, d'une part, et une répartition territorialisée pour le bloc communal, d'autre part. Il a relevé qu'il appartient au Parlement de trancher sur ce point.

M. Arnaud Menguy, conseiller technique chargé des finances locales au cabinet du secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités locales, a indiqué que le ministère de l'intérieur a été associé aux travaux de la réforme de la taxe professionnelle dès leur commencement. Il a rappelé les positions du secrétaire d'Etat sur la question des ressources de substitution de la taxe professionnelle pour les collectivités territoriales. Celles-ci devront être cohérentes avec les mesures qui seront adoptées dans le cadre de la réforme de l'organisation territoriale et l'année 2010 permettra de définir plus précisément les modalités de répartition. Il a par ailleurs précisé que l'adoption de la réforme des finances locales entraîne de facto une profonde transformation de la nature des recettes et ressources des collectivités territoriales et, notamment, celles des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui avaient adopté la taxe professionnelle unique (TPU). Ceci complexifiera le système de péréquation.

M. Yohann Bénard a souligné la volonté du Gouvernement d'adopter une réforme complète de la taxe professionnelle. En effet, la suppression de cet impôt nécessite de remplacer 22,6 milliards d'euros de ressources pour les collectivités territoriales. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement n'a pas souhaité séparer la question de la suppression de la taxe professionnelle de celle des ressources de substitution, afin de permettre aux collectivités territoriales de bénéficier de recettes stables, dans le respect du principe constitutionnel d'autonomie financière. Il n'a pas exclu la possibilité d'apporter des ajustements ultérieurs à la réforme après son adoption, dans le courant de l'année 2010.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si l'adoption de la réforme de la taxe professionnelle s'assimile à un vote formel, indicatif et provisoire pour les collectivités territoriales, qui devra être confirmé en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le projet de loi de finances pour 2010 comporte deux catégories de dispositions. Les premières ont un impact direct pour les finances publiques dès 2010 et pour l'équilibre voté en première partie de la loi de finances : il s'agit de la suppression de la taxe professionnelle, remplacée par deux nouvelles cotisations au bénéfice de l'État, qui devra assurer la neutralité des ressources des collectivités territoriales. Les secondes dispositions, soit la répartition de la cotisation complémentaire entre les différents échelons de collectivités territoriales, la compensation des ressources pour chacune d'entre elles après 2010, et l'évolution de ce dispositif, n'ont un impact sur les finances publiques qu'à partir de 2011. S'il convient d'adopter l'ensemble du dispositif, il a précisé que le Parlement conserve la possibilité de le faire évoluer, non dans ses principes mais dans ses modalités. S'agissant des simulations réalisées par les services du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, il a rappelé que le produit réel des deux composantes de la contribution économique territoriale sera connu en 2010, ce qui permettra d'ajuster les modalités du dispositif mis en place pour 2011.

M. Jean Arthuis, président, a interrogé les représentants de l'administration de l'État sur les modalités de territorialisation de la part de la valeur ajoutée affectée aux communes.

Mme Marie-Christine Lepetit, directeur de la législation fiscale, a souhaité répondre à la question de M. Jean-Pierre Fourcade sur la cotisation locale d'activité. L'assiette de celle-ci est composée des bases foncières de la taxe professionnelle. L'Assemblée nationale a voté son attribution au bloc communal ainsi que le principe de la liaison de la cotisation locale d'activité avec les taux des autres impôts ménages. Les communes et groupements de communes bénéficieront de cette nouvelle cotisation dès le 1er janvier 2010. L'imposition sur la valeur foncière, qui était résiduelle dans le cadre de la taxe professionnelle, estimée à 6 milliards d'euros, n'est pas supprimée par l'article 2 du projet de loi de finances.

M. Joël Bourdin a estimé nécessaire de lier les taux de la cotisation locale d'activité avec ceux de l'ensemble des impôts locaux.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que le projet soumis au Sénat remet en cause les instruments de souplesse que les précédentes réformes de la taxe professionnelle avaient introduits en matière de liaison des taux. Il a estimé nécessaire de débattre de cet aspect.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que les collectivités territoriales voteront dès 2010 les taux de la cotisation locale d'activité.

Mme Marie-France Beaufils s'est interrogée sur l'abattement de 15 % sur les bases foncières servant d'assiette à la cotisation locale d'activité.

M. François Rebsamen s'est étonné que les budgets adoptés par les collectivités territoriales pour l'année 2009 soient parfois qualifiés de « laxistes » alors que l'évolution de la fiscalité locale est encadrée par le principe de liaison des taux d'une année sur l'autre. Il est ensuite revenu sur le paradoxe selon lequel les assemblées délibérantes vont voter le taux de la cotisation locale d'activité, le plus souvent dès le mois de décembre prochain, alors que cet impôt n'existe pas encore. Il a enfin souhaité que les collectivités territoriales bénéficient le plus rapidement possible d'informations s'agissant du produit de cette nouvelle cotisation.

M. Michel Charasse a souhaité savoir qui, de l'Etat ou des collectivités territoriales, fixera le taux de la taxe sur le foncier bâti industriel et s'il existera une règle de liaison entre les taux de 2011 et les taux qui seront pratiqués en 2010.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'importance des questions posées par M. Michel Charasse. Il s'est, à son tour, interrogé sur le devenir de la taxe foncière et son articulation avec la cotisation locale d'activité, qu'il a proposé d'appeler contribution foncière des entreprises.

Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé qu'il existe un taux unique pour les ménages et les entreprises s'agissant de la taxe sur le foncier bâti. En revanche, la cotisation locale d'activité, assise sur la même base fiscale que cette dernière, ne frappera que les entreprises.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si la base fiscale est rigoureusement identique pour chacun de ces deux impôts.

Après avoir observé que le système actuellement en vigueur prévoit déjà une double imposition de la même assiette, Mme Marie-Christine Lepetit a précisé que c'est à deux titres différents que les entreprises devront s'acquitter de deux impôts assis sur une même base : d'une part en tant que propriétaires, d'autre part en tant qu'exploitants. En réponse à Mme Marie-France Beaufils, elle a indiqué que l'abattement de 15 % sur les bases foncières fait suite à une proposition du groupe de travail placé auprès de la ministre. S'agissant du lien entre les taux pour 2010 de la cotisation locale d'activité et ceux de 2011, elle a mis l'accent sur le contenu du projet de loi de finances qui prévoit effectivement un resserrement des règles de liaison avec les impôts ménages.

M. Michel Charasse a fait part de sa perplexité face aux éléments de réponse fournis par Mme Marie-Christine Lepetit.

M. Philippe Dallier a souligné que le fonds de garantie permettra de garantir l'équilibre des ressources du bloc communal.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur les modalités de détermination de la compensation-relais en 2010. Il a déploré que le vote des recettes 2010 des collectivités territoriales se résume largement à un exercice théorique.

M. Jean-Pierre Fourcade a souhaité savoir si les taux de cotisation locale d'activité pourront varier ou s'ils seront, de fait, verrouillés.

M. Michel Charasse a, de nouveau, souhaité savoir qui votera le taux de cotisation locale d'activité en 2010.

Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué qu'en 2010, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale voteront le taux de cotisation locale d'activité à partir du taux de taxe professionnelle de l'année 2009. Par ailleurs, s'ils décident d'augmenter le taux de cotisation locale d'activité, le produit supplémentaire en résultant leur reviendra.

M. Jean Arthuis, président, a relayé la question posée par écrit par M. Adrien Gouteyron relative aux modalités de territorialisation de la cotisation complémentaire au niveau communal et intercommunal.

Mme Marie-Christine Lepetit a estimé que cette territorialisation est aisée pour les entreprises « mono-établissement », qui représenteront un produit de 2,7 milliards d'euros sur un total de 11,4 milliards d'euros de cotisation complémentaire. Le reste du produit correspond aux entreprises « multi-établissements », pour lesquelles un problème se pose puisque la valeur ajoutée est une notion calculée au niveau de l'entreprise, non de l'établissement.

Elle a présenté les deux options possibles :

- soit la création d'une obligation de comptabilité analytique par commune pour chaque établissement de chaque entreprise, ce qui apparaît impossible au regard de la lourdeur et de la complexité du dispositif que cela entraînerait ;

- soit la définition d'une clef de répartition de la valeur ajoutée entre chaque établissement d'une entreprise. Cette clef doit être fidèle à la production effective de chaque établissement et simple en gestion. C'est ce que l'Assemblée nationale a tenté de faire mais la pondération de la valeur locative industrielle au sein de la clef de répartition paraît excessive, le foncier industriel n'étant pas nécessairement producteur de richesse.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, qui s'est interrogé sur les modalités de prise en compte de la main d'oeuvre intérimaire, M. Yohann Bénard a indiqué que les intérimaires sont juridiquement rattachés à l'entreprise d'intérim et, par conséquent, pris en compte dans la collectivité de localisation de cette entreprise.

M. Jean Arthuis, président, a jugé que cette solution pose un réel problème. La territorialisation entraîne par ailleurs une plus grande variabilité des recettes fiscales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que le calendrier de la réforme proposée est favorable aux collectivités territoriales. Celles-ci bénéficieront en effet d'une compensation fondée sur les bases de taxe professionnelle calculées en 2008 avant le déclenchement de la crise. Il a souhaité que les pertes de bases de l'année 2009, qui ne seront pas subies par les collectivités en 2011 du fait de la mise en oeuvre de la réforme, puissent être chiffrées.

M. Philippe Adnot a indiqué qu'il sera aisé pour une entreprise de soustraire une partie de ses bases fiscales de valeur ajoutée à l'impôt en délocalisant partiellement ses activités à l'étranger.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la cotisation sur la valeur ajoutée est une réelle incitation à la délocalisation puisqu'elle réintroduit la part salaire dans l'assiette imposable.

M. Joël Bourdin a souhaité savoir si le dispositif actuel de garantie applicable en cas d'importantes pertes de bases de taxe professionnelle sera maintenu.

M. Yohann Bénard a estimé que l'imposition sur la valeur ajoutée sera plus favorable que l'actuelle part de la taxe professionnelle portant sur les équipements et biens mobiliers. En effet, l'assiette frappant les investissements s'étiole, comme l'indique le fait que la France compte 500 000 emplois industriels de moins qu'en 1993. L'évolution de la valeur ajoutée, en revanche, est proche de celle du produit intérieur brut, ce qui lui confère une certaine stabilité. La France n'a connu que deux années de croissance négative depuis 1945.

M. Jean-Pierre Fourcade a toutefois signalé que l'assiette de la taxe professionnelle est un stock correspondant à l'investissement « historique » et que le « cadeau » fait aux collectivités est donc largement virtuel. Prendre pour assiette la valeur ajoutée suscite, en revanche, des inquiétudes au regard des difficultés soulevées par sa définition. Il est à craindre que beaucoup d'initiatives soient prises dans les années à venir pour modifier cette notion comptable.

M. Yves Fréville a souligné que la valeur ajoutée par emploi est loin d'être homogène sur le territoire et que, par conséquent, toute méthode de répartition de la valeur ajoutée proportionnellement aux effectifs, et non à la masse salariale, a un effet fortement péréquateur. Par ailleurs, la valeur ajoutée est géographiquement très concentrée en Ile-de-France qui touche déjà beaucoup de taxe professionnelle. Dans le reste de la France, en revanche, il est à craindre que la grande majorité des collectivités territoriales ne récupèreront pas en cotisation complémentaire le produit actuel de leur taxe professionnelle. Cet effet se manifestera surtout à long terme.

En réponse à M. Joël Bourdin, Mme Marie-Christine Lepetit a souligné que la répartition au niveau dit « macro » de la cotisation complémentaire, prévue dans le texte du Gouvernement, garantit les collectivités territoriales contre des diminutions brusques de l'assiette imposable. Par conséquent, un dispositif de protection contre ces diminutions d'assiettes n'est plus nécessaire. Toutefois, dans la version adoptée par l'Assemblée nationale, la question peut à nouveau se poser.

Puis, M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le devenir des exonérations zonées.

Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué que, dans le projet du Gouvernement, les exonérations catégorielles de taxe professionnelle étaient appliquées à la fois à la cotisation locale d'activité et à la cotisation complémentaire, tandis que les exonérations liées à l'aménagement du territoire ne portaient que sur la cotisation locale d'activité. Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale prévoit certes l'extension de ces exonérations à la cotisation complémentaire, mais techniquement le dispositif adopté est inopérant.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, qui s'interrogait sur le devenir de ces exonérations du point de vue des collectivités territoriales, Mme Marie-Christine Lepetit a précisé que les exonérations de droit ne posent pas de problèmes de transposition mais que le dispositif doit encore être amélioré concernant les exonérations décidées sur l'initiative des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a posé la question de l'avenir des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) dans le cadre de la réforme proposée.

Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé que le texte initial ne prévoyait aucun dispositif de péréquation nouveau calculé en fonction de la richesse des collectivités territoriales. L'Assemblée nationale a, en revanche, adopté un mécanisme péréquateur portant sur l'évolution des recettes de cotisation complémentaire.

Concernant les FDPTP, le texte du Gouvernement prévoyait de les geler en 2010, afin de laisser le temps de construire de nouveaux dispositifs de péréquation dans le courant de l'année prochaine. L'Assemblée nationale a prévu un autre système concernant les FDPTP, qui n'est cependant pas abouti et par conséquent inopérant.

M. Philippe Adnot a remarqué que le texte adopté par l'Assemblée nationale prévoit de figer les reversements des FDPTP opérés au profit des communes dites « défavorisées », ce qui n'est pas souhaitable eu égard à la diversité des pratiques des conseils généraux en ce domaine.

M. Jean Arthuis, président, a relevé qu'il existe des marges de perfectionnement du texte.

M. Yves Fréville a ajouté que le sous-amendement adopté à l'Assemblée nationale prévoit de supprimer, en 2015, la notion de communes dites « concernées », ce qui n'est pas satisfaisant.

Après les interventions de M. Philippe Adnot, qui a relevé que les pratiques ne seront pas identiques d'un département à l'autre, et de M. Jean Arthuis, président, M. Eric Jalon a indiqué que l'Assemblée nationale a maintenu le dispositif, figé les ressources pour 2010 et introduit un nouveau mécanisme de redistribution à compter de 2013.

Relevant que de nombreuses communes de la « petite couronne » ne sont pas membres d'un EPCI, M. Philippe Dallier s'est interrogé sur l'impact éventuel du dispositif adopté à l'Assemblée nationale sur le Fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF). M. Denis Badré et Mme Nicole Bricq se sont également demandé dans quelle mesure le coefficient d'intégration fiscale pourra être pris en compte dans le cadre du dispositif réformé par le projet de loi de finances.

M. Eric Jalon a précisé que le fonctionnement du FSRIF ne sera pas affecté en 2010 mais qu'il ne prendra en compte que le potentiel fiscal des communes et des EPCI. De la même façon que pour les FDPTP, il sera sans doute nécessaire de procéder à une révision du dispositif en 2010.

M. Philippe Dallier s'est étonné que les communes isolées de la « petite couronne » ne perçoivent aucun produit de la cotisation complémentaire du fait qu'elles ne sont pas membres d'un EPCI.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite abordé le thème des taxes spécifiques, et plus particulièrement de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) dont les composantes sont très diverses. Il a évoqué, parmi les problématiques sous-jacentes, le choix d'une « territorialisation » de ces ressources ou d'un fonds global dont le produit serait réparti entre les collectivités bénéficiaires.

M. Yohann Bénard a exposé la « philosophie » et les justifications de l'IFER. La suppression de la part de la taxe professionnelle assise sur les équipements et biens mobiliers conduit en effet à faire de certaines entreprises de réseaux très imposées les « grandes gagnantes » de la réforme. Certaines de ces entreprises sont propriété de l'Etat, ce qui renvoie à la question de leur contribution aux finances publiques, et la plupart sont peu exposées à la concurrence internationale et au risque de délocalisation. Il importe également de ne pas amoindrir l'intérêt des collectivités territoriales à accueillir ce type d'installations. L'IFER a donc pour objet d'éviter tout effet d'aubaine et de rétablir à l'issue de la réforme, pour ces entreprises, des conditions d'imposition analogues au régime antérieur. Le produit escompté de l'IFER est ainsi d'environ 1,4 milliard d'euros.

M. Philippe Adnot a regretté que les départements ne bénéficient quasiment d'aucune fraction de l'IFER. Mme Marie-Christine Lepetit a précisé qu'ils percevront un tiers de l'IFER sur les stations radioélectriques, soit environ 46 millions d'euros.

M. Alain Lambert a estimé contradictoire et désincitatif le fait que les collectivités subventionnent ces entreprises pour qu'elles s'installent sur leur territoire, pour ensuite les soumettre à l'IFER.

En réponse à une question de M. Pierre Jarlier, Mme Marie-Christine Lepetit a indiqué que cette nouvelle taxe est effectivement conçue pour que son produit soit à peu près équivalent aux recettes antérieures de taxe professionnelle. En réponse à une question de M. Albéric de Montgolfier sur le sort réservé aux centres d'enfouissement technique, elle a précisé que l'Assemblée nationale a supprimé la taxe additionnelle sur les centres de stockage de substances radioactives.

M. Pierre-Yves Collombat s'est demandé si la réforme atteindra réellement sa cible, et donc si les entreprises fortement exposées à la concurrence internationale bénéficieront d'un allègement substantiel d'imposition. Mme Marie-Christine Lepetit a rappelé que l'évaluation préalable du dispositif proposé, qui figure dans une annexe au projet de loi de finances, expose les pourcentages d'allègements dont bénéficient en moyenne les entreprises, par secteur d'activité et par taille.

Puis, en réponse à une question de M. Denis Badré sur la taxe professionnelle de France Télécom, elle a précisé que l'article 2 du projet de loi de finances prévoit sa suppression et de nouvelles recettes « recalées » en fonction du produit antérieur.

M. Jean-Claude Frécon s'est demandé si des simulations des recettes futures pour les collectivités territoriales ont été réalisées. M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que son information a récemment progressé sur ce point, mais qu'il sera nécessaire de disposer de simulations assises sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale. M. Yohann Bénard a déclaré pouvoir remettre des estimations par niveau agrégé de collectivité et fondées sur le vote de l'Assemblée nationale, et que le cabinet tient à la disposition de chaque parlementaire les chiffres concernant sa collectivité.

M. Philippe Dallier a jugé que si ces simulations ont été réalisées pour toutes les collectivités territoriales, il est nécessaire que chaque élu puisse en acquérir une connaissance globale, notamment dans une perspective comparative.

En réponse à une question de M. Jean-Pierre Fourcade sur le régime fiscal des chambres de commerce et d'industrie (CCI), l'amendement de M. Marc Laffineur ayant été repoussé à l'Assemblée nationale, M. Yohann Bénard a indiqué que la taxe additionnelle à la taxe professionnelle, qui représente aujourd'hui environ 30 % des ressources des chambres, ne peut être maintenue puisque l'assiette correspondante ne sera plus calculée par les entreprises. Le projet du Gouvernement prévoit donc qu'elles perçoivent en 2010 l'équivalent du produit de la taxe en 2009, minoré d'une quote-part de 5 % - soit une diminution réelle de 1,67 % de leur budget au titre des gains de productivité demandés dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Ce nouveau cadrage budgétaire est également lié à la réforme globale des CCI.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé une certaine contradiction de la part des associations représentant les petites et moyennes entreprises, qui ne sont pas hostiles à accroître leur contribution aux CCI mais émettent de vives protestations si l'on entreprend de modifier le barème de la cotisation complémentaire.

Revenant sur la composante de l'IFER relative aux éoliennes, M. Philippe Adnot a suggéré que tout excédent de recettes par rapport au régime antérieur fasse l'objet d'un écrêtement. M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette proposition pourra faire l'objet d'un amendement.

Enfin, en réponse à une question de M. Serge Dassault sur l'équilibre global de la réforme à la suite de la suppression de l'assiette des équipements et biens mobiliers, qui représente 22 milliards d'euros, M. Yohann Bénard a rappelé que le coût budgétaire de la réforme sera de 4,3 milliards d'euros en « régime de croisière », et que son effet sur les finances locales est neutre.

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* *

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à un débat d'orientation sur la suppression de la taxe professionnelle (TP).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué, à titre liminaire, les têtes de chapitre de son intervention : les questions de calendrier, les problèmes posés par la dénomination des prélèvements créés en remplacement de la taxe professionnelle, le renforcement du lien entre le territoire et les entreprises, le barème de la nouvelle contribution sur la valeur ajoutée, la répartition de cette contribution entre les niveaux de collectivités et, enfin, la dissociation de l'impôt foncier sur les entreprises et de l'impôt foncier sur les ménages.

En ce qui concerne le calendrier de la réforme de la taxe professionnelle, il a estimé que plusieurs arguments majeurs plaident en faveur du vote de la réforme dans son ensemble dès le projet de loi de finances pour 2010, même si seul le volet « entreprises » est applicable dès 2010 alors que le volet « collectivités territoriales » ne doit entrer en vigueur qu'à compter de 2011 :

- il n'est pas possible en effet de maintenir les collectivités territoriales dans l'incertitude : la lourdeur de la mise en oeuvre de la réforme des finances locales nécessite qu'elle soit votée en amont de sa mise en application ; l'option qui consisterait à voter la réforme dans un an, avec une mise en application dès le 1er janvier 2011, ferait peser des lourdes incertitudes sur les budgets des collectivités territoriales de 2011 ;

- il est nécessaire de sécuriser constitutionnellement la réforme : en 2010, l'Etat versera exceptionnellement 31 milliards d'euros aux collectivités territoriales pour compenser la disparition de la TP, ce qui constitue une « entorse » au principe d'autonomie financière prévu par la loi organique du 29 juillet 2004, prise en application de l'article 72-2 de la Constitution. Or, cette entorse ne peut être acceptable pour le Conseil constitutionnel que si le texte prévoit également les modalités d'un retour au respect de la règle constitutionnelle d'autonomie financière. Le fait de ne voter que la disparition de la taxe professionnelle sans avoir de garanties pour le retour, à partir de 2011, au respect du principe d'autonomie financière des collectivités territoriales, ferait peser un grand risque de censure de la loi par le Conseil constitutionnel.

En conséquence, M. Philippe Marini, rapporteur général, a préconisé de scinder l'article en deux, conformément aux règles prévues par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), avec en première partie de la loi de finances, les règles applicables dès 2010, c'est-à-dire la suppression de la TP pour les entreprises et, en seconde partie, l'application, à partir de 2011, de la réforme des finances locales. Cette scission donnera non seulement au Gouvernement le temps de fournir des simulations détaillées sur les effets de la réforme telle que votée par l'Assemblée nationale, et, au Sénat, une quinzaine de jours supplémentaires pour améliorer la partie de la réforme relative aux collectivités territoriales.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite estimé que l'intitulé des deux nouveaux impôts qui composent la contribution économique territoriale est perfectible. S'agissant de la cotisation locale d'activité (CLA), le caractère d'impôt sur l'activité n'est véritablement pertinent que pour les professions libérales taxées sur leurs recettes alors que, pour la grande majorité des entreprises, elle frappera les locaux commerciaux et industriels et son montant sera déconnecté des fluctuations de l'activité.

Quant à la cotisation complémentaire, elle sera assise sur une assiette valeur ajoutée et, pour les entreprises, elle pèsera plus lourd que la CLA. En ce qui concerne les collectivités territoriales, son produit sera certes complémentaire de celui des autres impôts dans leurs budgets sans que cette caractéristique soit cependant vraiment spécifique par rapport aux autres prélèvements.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a émis des suggestions en proposant de remplacer la « cotisation locale d'activité » par la « cotisation foncière des entreprises » et la cotisation complémentaire par la « cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ».

En ce qui concerne le renforcement du lien entre le territoire et les entreprises, il a rappelé que, dans le projet initial du Gouvernement, l'assiette était déterminée en fonction d'une clef « macro-économique », dans une logique de dotation (la valeur ajoutée constituant un solde comptable calculé au niveau de l'entreprise) et que le produit obtenu était ensuite réparti entre les collectivités concernées selon trois critères pondérés (40 % pour le nombre de salariés, 20 % pour le foncier, et 40 % pour la population). Cependant, l'Assemblée nationale a opté pour une clef « micro-économique », avec une assiette déterminée localement en fonction des effectifs salariés. Ainsi, pour les entreprises qui disposent de plusieurs établissements, la valeur ajoutée est ventilée entre les communes, au niveau de chaque établissement, selon deux critères : un tiers pour les immobilisations industrielles, de façon à donner une prime aux collectivités qui accueillent des équipements qui engendrent le plus de nuisances pour les populations, et deux tiers pour les effectifs.

Estimant que cette approche, qui a l'avantage de territorialiser l'impôt et de permettre aux collectivités de percevoir un produit en relation avec leurs bases réelles n'est pas sans risque, M. Philippe Marini, rapporteur général, a marqué sa préférence pour un système mixte fondé sur :

- un impôt territorialisé pour les communes et leurs groupements, qui sont les collectivités les plus proches des bases imposables et des entreprises, en termes de bassin d'emplois, de bénéfice local par les richesses créées, de charges financières ou de nuisances éventuelles ;

- et une clef macroéconomique pour les départements et les régions, afin de stabiliser leurs ressources.

Puis, il a abordé la question du barème de la contribution sur la valeur ajoutée.

La territorialisation, dans l'esprit des députés, comporte deux volets : la localisation de la valeur ajoutée au niveau de l'établissement et donc de chaque commune, mais également l'extension à la cotisation sur la valeur ajoutée de toutes les exonérations existant aujourd'hui pour la taxe professionnelle, de manière à ne pas supprimer l'« avantage comparatif » des territoires situés dans des zonages d'aménagement du territoire ou de politique de la ville, ainsi que de l'outre-mer.

Si le Sénat confirme ce choix, il faudra maintenir dans le texte les outils permettant de localiser la valeur ajoutée dans les territoires exonérés.

S'agissant des effets de la territorialisation sur le barème - ce point est très important et très sensible car il a suscité, à l'Assemblée nationale, la polémique autour de l'« amendement Laffineur » - les constats suivants peuvent être faits :

- le barème progressif « coûte » environ deux milliards d'euros aux collectivités territoriales, correspondant à l'écart entre le produit du barème progressif et le produit qui résulterait de l'application du taux normal de 1,5 % à toutes les entreprises. Ces deux milliards de recettes fiscales en moins se retrouvent néanmoins dans la compensation budgétaire versée aux collectivités territoriales ;

- dans une commune, une même valeur ajoutée ne sera pas taxée au même taux selon le niveau de chiffre d'affaires de l'entreprise qui la produit ;

- compte tenu de la réduction forfaire de 1 000 euros accordée aux entreprises de moins de 2 millions d'euros de chiffre d'affaires, les entreprises ne commenceront pas à acquitter l'impôt à compter de 500 000 euros de chiffre d'affaires, comme le prévoit théoriquement le barème, mais à partir d'environ un million d'euros ; paradoxalement, le barème prévu par « l'amendement Laffineur » aurait aggravé l'impact de ce mécanisme de franchise puisqu'il portait la réduction à 1 500 euros et l'étendait aux entreprises de moins de 5 millions d'euros de chiffre d'affaires.

Par conséquent, la réforme est défavorable aux collectivités dont le tissu économique est constitué plutôt de petites entités, ce qui conduit à proposer deux pistes à étudier : faire effectivement payer l'impôt dès 500 000 euros de chiffre d'affaires, pour réaffirmer la réalité du lien entre entreprises et territoires ; trouver le moyen que les ressources des collectivités dépendent de la valeur ajoutée produite sur leur territoire, sans être pénalisées par la taille des entreprises qui la produisent.

En ce qui concerne la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée, M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que, dans le projet initial du Gouvernement, les recettes fiscales des communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), apportées en remplacement de la disparition de la part « investissement » de la taxe professionnelle, étaient pour leur quasi-totalité constituées d'impôts ménages, le « bloc communal » récupérant ainsi la taxe d'habitation perçue par les départements pour un montant total de 5 milliards d'euros ainsi que la part Etat des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour 400 millions d'euros.

Dans le texte issu des délibérations de l'Assemblée nationale, une redistribution des recettes fiscales est prévue afin d'aboutir à des paniers plus équilibrés entre impôts-ménages et impôts-entreprises : alors que la cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée était répartie exclusivement entre l'échelon départemental (pour 75 %) et l'échelon régional (pour 25 %), une part de 20 % de cotisation complémentaire est dorénavant réservée aux intercommunalités, en échange de l'attribution aux départements d'une part de taxe foncière sur les propriétés bâties régionale, des frais d'assiette et de recouvrement des taxes foncières et de la part Etat des DMTO.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a proposé d'augmenter encore la part de cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée qui serait réservée aux EPCI, l'objectif à atteindre étant de retrouver, après la réforme, pour les EPCI comme pour les départements et régions, un produit de cotisation sur la valeur ajoutée équivalent en proportion du total des recettes fiscales de ce que représentait la part équipements et biens immobiliers (EBM) de la taxe professionnelle.

Estimant à au moins 40 % la perte de recettes liée au passage de la valeur ajoutée à la cotisation complémentaire, soit environ 4 milliards d'euros (alors que le texte de l'Assemblée nationale en procure 2,1 milliards), il a évoqué l'idée, sous réserve d'une étude de faisabilité approfondie, de passer de 20 % à 35 % au moins la part de cotisation complémentaire sur la valeur ajoutée réservée aux EPCI. En compensation, le « panier » des autres catégories de collectivités, départements et régions, serait rééquilibré en leur rendant :

- soit une part plus significative d'impôts ménages, comme la taxe d'habitation pour les départements ;

- soit certains des impôts nouveaux dont les recettes sont affectées aux EPCI, comme la taxe sur les surfaces commerciales ou l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).

En réponse à une question de Mme Nicole Bricq sur la disparition des impôts ménages pour les régions, il a estimé que la question reste ouverte, le but étant de chercher une cohérence notamment par rapport à l'évolution des intercommunalités.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a abordé la question de la dissociation du foncier « entreprises » et du foncier « ménages ».

Sur ce dernier point, la piste à privilégier serait la dissociation de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en deux impôts distincts, l'un concernant les ménages, l'autre les entreprises, afin de donner aux collectivités, et en particulier aux communes, un pouvoir de modulation distinct des taux entre ces deux catégories de contribuables.

M. Philippe Adnot a estimé nécessaire de procéder à la réforme du volet entreprise de la taxe professionnelle avant la fin de l'année. Ensuite, le Parlement pourra prendre le temps d'analyser le deuxième volet de la réforme, celui relatif à la réforme des finances locales, afin de proposer des solutions pertinentes. L'adoption d'une réforme globale de la taxe professionnelle dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2010, sans que les simulations sur les effets de la réforme ne soient transmises au Parlement, n'est pas souhaitable.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le calendrier prévisionnel du projet de la loi de finances pour 2010 au Sénat prévoit trois jours, du 20 au 22 novembre, pour la réforme de la taxe professionnelle. Reporter l'examen d'une partie de la réforme en seconde partie du PLF nécessiterait de travailler les samedi 5 et dimanche 6 décembre.

Il paraît en outre peu vraisemblable que le Sénat puisse disposer des simulations manquantes dans les dix jours séparant la lecture des articles de première partie de ceux non rattachés à la seconde partie.

M. Jean-Claude Frécon a regretté que l'examen de la réforme de la taxe professionnelle se déroule dans la précipitation, selon un calendrier imposé au Parlement, sans visibilité globale des effets de la réforme sur les budgets locaux.

M. Joël Bourdin a estimé difficile que le Parlement ne se prononce que sur le seul volet « entreprise » de la réforme de la taxe professionnelle, considérant indispensable d'indiquer aux élus locaux, dès la loi de finances pour 2010, les grandes orientations retenues pour la réforme des finances locales.

Mme Nicole Bricq a considéré que, à partir du moment où l'assiette de la nouvelle contribution économique territoriale est définie par la loi de finances, les autres orientations de la réforme découleront de cette première décision. Se déclarant opposée à la nouvelle assiette fiscale proposée par le Gouvernement, elle a estimé que la réforme doit être reportée à une date ultérieure afin de pouvoir prendre en compte la question de la répartition des ressources entre les collectivités territoriales ainsi que l'analyse de l'articulation entre la répartition des ressources et celle des compétences.

En conséquence, elle a considéré nécessaire de repousser la réforme de la taxe professionnelle jusqu'à l'adoption des textes portant clarification des compétences des collectivités territoriales.

M. Denis Badré a jugé nécessaire de procéder à des analyses approfondies en amont de la réforme afin d'éviter d'être contraint de procéder à de multiples ajustements au cours des mois à venir. Le souhait du Gouvernement de procéder à l'achèvement de la carte intercommunale doit notamment être pris en compte pour évaluer les conséquences de la réforme de la taxe professionnelle.

Il a estimé possible de procéder à cette réforme en deux temps : dès 2010, pour les dispositions concernant les entreprises, puis en 2011, pour le volet « finances locales », à l'issue de la réforme des compétences des collectivités territoriales proposée par le Gouvernement.

M. Philippe Dallier a vivement regretté que l'administration fiscale ne soit pas en mesure de transmettre des informations globales chiffrées sur les effets de la réforme de la taxe professionnelle, afin d'éclairer la décision du Parlement. Il a déploré à nouveau l'attitude consistant à diffuser auprès de chaque sénateur les résultats concernant sa collectivité, sans lui donner des éléments de comparaison avec les autres collectivités.

Il s'est dit convaincu que la réforme n'engendrera que des réactions négatives car l'ensemble des acteurs voient leur autonomie fiscale se réduire. Par ailleurs, la réforme a pour effet de cristalliser les situations acquises, sans résoudre les problèmes de péréquation existant entre les communes, ce qui conduit à des situations insoutenables, notamment en région parisienne. Le temps disponible à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances ne permettant pas d'aborder l'ensemble de ces questions, il s'est prononcé pour le renvoi de l'examen des questions de répartition de la contribution économique territoriale à un texte ultérieur.

M. Charles Guené a souligné l'impossibilité de régler tous les aspects d'une réforme aussi importante dans un laps de temps aussi contraint que celui réservé à l'examen du budget.

Il a estimé nécessaire de mettre à profit la période qui suivra cet examen pour discuter des modalités d'un nouveau partage des ressources financières entre les différentes catégories de collectivités territoriales, en procédant à des choix clairs, notamment en matière de péréquation des recettes.

M. Gérard Longuet a appelé ses collègues à se saisir du débat sur la réforme de la taxe professionnelle afin d'éviter que l'Assemblée nationale n'apparaisse comme le seul interlocuteur du Gouvernement sur ce sujet, même si la qualité de ce débat est entamée par l'absence de simulations financières sur les effets de la réforme, d'une part, et par le fait que le réforme des finances locales sera examinée avant la réforme de leurs compétences, d'autre part.

Il a estimé possible de fixer de grandes orientations pour l'avenir de la fiscalité des entreprises au service de la vie locale, même sans maitriser, à ce stade, la totalité des conséquences de la réforme.

Il a rappelé que les dispositions adoptées par l'Assemblée nationale ont pour effet de réduire l'autonomie fiscale des communes et des EPCI et de limiter dans des proportions encore plus importantes celle des départements et des régions. La réponse à des interrogations aussi sensibles pour les élus locaux ne peut être retardée. Le caractère complexe de cette réforme impose, en effet, de prendre des décisions immédiatement, puis de procéder aux ajustements nécessaires ultérieurement.

Mme Marie-France Beaufils a estimé difficile de porter une appréciation sur le dispositif proposé par le Gouvernement, et modifié par l'Assemblée nationale, sans disposer de simulations sur les effets de la réforme sur les budgets locaux.

Elle s'est étonnée que le Gouvernement soit dans l'impossibilité de procéder à de telles études alors que des analyses ont été faites pour mesurer l'impact de la réforme sur la fiscalité des entreprises.

Elle a observé que le débat sur la taxe professionnelle obère le débat sur la réforme institutionnelle des collectivités territoriales. Soulignant que d'autres modifications de la fiscalité locale sont déjà évoquées dans la presse, notamment la révision des valeurs locatives, elle a estimé que les parlementaires ne peuvent se satisfaire d'une vision parcellaire des réformes en cours et de leurs effets.

M. Alain Lambert, en sa qualité de président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a estimé que la réforme de la taxe professionnelle a toute sa place dans le projet de loi de finances pour 2010 et qu'il ne convient pas de repousser les décisions sur ce sujet.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est prononcé en faveur des modalités d'examen de la réforme de la taxe professionnelle esquissées par le rapporteur général. La seconde partie de la loi de finances pour 2010 doit être mise à profit pour fixer des grandes orientations et la répartition des principales masses.

M. François Marc a rappelé que la réforme de la taxe professionnelle réduit singulièrement l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Après la suppression de 22,6 milliards de recettes de taxe professionnelle, les collectivités territoriales ne pourront plus exprimer leur autonomie fiscale que sur une très faible partie de la compensation financière proposée. Par ailleurs, la réforme ignore la question des mécanismes de péréquation.

Il a estimé que le Parlement doit se prononcer une seule fois sur l'ensemble des paramètres de la réforme, au lieu de procéder à l'adoption de réformes successives.

M. Pierre Bernard-Reymond s'est déclaré en accord avec les propos de MM. Philippe Adnot et Philippe Dallier. Il a estimé plus raisonnable de s'en tenir à un débat sur les grands principes et de reporter les décisions à une loi de finances rectificative lorsque des simulations auront pu être présentées. Il a considéré que le Parlement ne doit voter ni des mesures relevant du règlement ni des lois expérimentales.

M. Éric Doligé a jugé très intéressantes les présentations faites lors du séminaire de travail de la commission et les débats sur les différents curseurs de la réforme. Il a estimé cependant assez artificiel de s'interroger sur le degré d'autonomie financière et sa constitutionnalité alors que les départements en seront presque totalement privés. La question fondamentale est celle de l'adéquation des ressources aux obligations de cette catégorie de collectivités dans le domaine social.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné que le projet de réforme présenté dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010 soit détaillé sur 135 pages alors que la création de la taxe professionnelle avait, à l'époque, fait l'objet d'un article de 3 pages.

M. Jean-Pierre Fourcade a déclaré qu'une des erreurs de la réforme de 1975 avait consisté à effectuer des calculs et des simulations sur des moyennes. Il s'est dit favorable à la séparation des dispositions entre la première et la seconde partie de la loi de finances, qui pourrait arrêter les principes de la réforme des finances locales. Il a souhaité que, sur ce sujet, le Sénat ne « laisse pas la main » à l'Assemblée nationale.

Mme Nicole Bricq a déploré l'absence de simulations.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les soixante-deux réponses au questionnaire de la commission des finances, adressées par le Gouvernement, ainsi que les simulations disponibles seront transmises à tous les sénateurs qui en feront la demande.

M. Jean Arthuis, président, a émis des doutes sur la validité de la distinction entre impôts sur les ménages et impôts sur les entreprises. Il a rappelé sa préférence pour un système reposant sur une augmentation de la TVA. Il s'est prononcé, lui aussi, pour le report du volet concernant les finances locales en seconde partie de la loi de finances, estimant que le Sénat devra arrêter les grands principes des ressources venant en compensation de la taxe professionnelle, mais non un dispositif opérationnel, lequel ne pourra être examiné par le Parlement que dans le courant de 2010.

M. Jean-Claude Frécon a observé le caractère assez obsolète de la notion d'EPCI à fiscalité propre, lui préférant celle d'EPCI à taxe professionnelle unique (TPU). Il a toutefois noté que cette appellation devrait être modifiée du fait de la réforme.

M. Jean Arthuis, président, a ensuite constaté un accord général sur la question de la dénomination des nouvelles contributions remplaçant la taxe professionnelle. Il a estimé intéressante l'idée d'augmenter la part de cotisation sur la valeur ajoutée attribuée au bloc communal en échange d'une moindre affectation d'IFER, mais il s'est interrogé sur les conséquences de ce choix pour l'implantation de lignes à haute tension ou d'équipements lourds de réseau.

M. Philippe Adnot s'est déclaré favorable à une territorialisation des parts de cotisation complémentaire des départements et des régions, à l'inverse du choix proposé par le rapporteur général. Cette territorialisation est plus facile à réaliser sur des territoires étendus. Elle permet également d'intéresser les départements qui financent le développement économique.

M. Albéric de Montgolfier s'est déclaré favorable au système mixte suggéré par M. Philippe Marini. Il a soutenu que la clef « macro » permet de réaliser de la péréquation entre les départements sur un impôt dont l'assiette est très mal répartie. En outre, ce type de répartition est simple à faire évoluer et ce sont les départements et les régions, soit les collectivités les plus concernées par les réformes de l'organisation territoriale, qui pourraient justifier des adaptations ultérieures.

M. Charles Guené s'est également dit en accord avec un système mixte en soulignant que le lien entre l'entreprise et le département ne serait pas supprimé par la réforme, mais seulement pondéré.

M. Joël Bourdin a souhaité que l'on s'inspire du système de répartition mis en place dans le cadre de la dotation de solidarité urbaine.

M. Jean-Pierre Fourcade a soutenu le système mixte. Il a toutefois souligné que deux questions difficiles restent à trancher : celle de la ventilation de la cotisation sur la valeur ajoutée entre les trois niveaux de collectivités territoriales, qui pourrait permettre de rendre de la marge de manoeuvre aux départements dans la fixation des taux, et celle des communes isolées de la région Ile-de-France, qu'il ne faut pas désavantager alors que l'intercommunalité n'est pas une obligation.

M. Jean Arthuis, président, a préconisé sur ce dernier point des mesures de transition sur plusieurs années.

M. Denis Badré a estimé que le système mixte est le plus simple à expliquer aux élus. Il a rappelé la diversité de la situation des départements et approuvé la mise place d'un régime transitoire permettant la généralisation des intercommunalités en Ile-de-France dans de bonnes conditions.

M. Philippe Dallier a rappelé les enjeux de l'intercommunalité en Ile-de-France et ses limites. Il s'est interrogé sur la possibilité de mixage, à chaque niveau de collectivités territoriales, entre les deux systèmes de répartition, « micro » et « macro », afin de bénéficier à la fois de l'effet péréquateur et de l'incitation à accueillir des entreprises.

M. Philippe Adnot a insisté sur la nécessité d'intéresser les départements au développement économique.

Mme Marie-France Beaufils s'est déclarée en accord avec ces propos ; elle a toutefois fait observer que les départements ont également besoin de péréquation.

M. Albéric de Montgolfier a précisé que la répartition très déséquilibrée de la valeur ajoutée sur le territoire, comparativement à la taxe professionnelle, a pour conséquence que la répartition « macro » sera plus intéressante pour les départements ruraux, en particulier si les critères sont bien choisis.

M. Éric Doligé a estimé que la répartition « macro » est plus intéressante pour les départements dans la mesure où le taux est progressif et non uniforme.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété des modalités techniques d'évaluation de la valeur ajoutée dans chaque territoire et du caractère opérationnel ou non du dispositif d'écrêtement des bases territorialisées de la cotisation sur la valeur ajoutée.

M. Philippe Dallier a insisté sur les effets pervers d'un dispositif qui calculerait l'écrêtement en fonction de la variation du produit, sans tenir compte du niveau des bases constaté sur le territoire de la commune.

M. Charles Guené a rappelé la suggestion formulée par M. Yves Fréville, consistant à déterminer le montant perçu par les collectivités territoriales en tenant compte non pas d'un produit, ce qui désavantage les collectivités sur le territoire desquelles la valeur ajoutée est générée par des entreprises de petite taille, mais en fonction des bases, auxquelles serait appliqué le taux moyen pondéré constaté pour les entreprises redevables de la cotisation sur la valeur ajoutée.

M. Jean Arthuis, président, a relevé une convergence de la plupart des points de vues en faveur du système « mixte » proposé par le rapporteur général ainsi que l'accueil favorable réservé à l'idée d'attribuer aux communes n'appartenant pas à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre une fraction du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée, de manière transitoire et dans l'attente de l'examen par le Parlement des dispositions législatives relatives à l'achèvement de la carte intercommunale.

Evoquant les pistes tracées par le rapporteur général s'agissant du barème de la cotisation complémentaire, il a jugé probable que la commission souscrive à l'extension à cette cotisation sur la valeur ajoutée de l'ensemble des exonérations existantes en matière de taxe professionnelle. Il s'est déclaré réservé sur l'opportunité d'ajouter une nouvelle tranche au barème de la cotisation sur la valeur ajoutée et a considéré que ces longues discussions auraient pu être évitée par le remplacement des recettes issues de la taxe professionnelle par un relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui aurait permis de frapper à la fois les produits fabriqués en France et les produits importés.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a jugé important de faire en sorte que les entreprises commencent à être vraiment redevables de la cotisation sur la valeur ajoutée dès le plancher du barème, c'est-à-dire dès 500 000 euros de chiffre d'affaires.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est déclaré « choqué » par la réduction de 1 000 euros du montant de la cotisation de l'ensemble des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 2 millions d'euros. Le système serait plus équilibré si les collectivités territoriales avaient la possibilité de moduler avec une plus grande liberté le taux de la « cotisation locale d'activité ».

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que la valeur ajoutée soit répartie entre les collectivités territoriales en prenant en compte l'ensemble de la valeur ajoutée produite sur leur territoire.

M. Joël Bourdin a insisté sur la nécessité de prendre en compte la situation des collectivités territoriales sur le territoire desquelles sont implantées des entreprises généralement de petite taille.

Evoquant la question de la répartition des impôts entre catégories de collectivités territoriales, M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il ne serait pas opportun de maintenir au niveau régional une capacité à voter des taux.

M. Philippe Dallier a insisté sur la nécessité de prendre en compte les conséquences, sur l'alimentation du fonds de garantie des communes, des choix en matière de répartition des impôts entre catégories de collectivités.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'une cotisation nationale le choque dans son principe mais qu'un tel impôt peut constituer un instrument utile de mutualisation des ressources tandis que, à l'inverse, l'impôt territorialisé rend les recettes des collectivités territoriales très sensibles à l'évolution de la santé des entreprises. Il a jugé que la proportion de 20 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée affectée au « bloc communal » lui paraît adéquate et s'est déclaré plutôt défavorable à la suggestion du rapporteur général de porter ce taux à 35 %. Il a souligné la nécessité d'examiner attentivement des questions techniques telles que la prise en compte dans la valeur ajoutée des salaires des employés relevant du régime de l'intérim.

M. Albéric de Montgolfier a appelé l'attention sur le caractère extrêmement volatil du produit de la future cotisation sur la valeur ajoutée, qu'il ne faut pas considérer comme un « impôt miracle ».

M. Philippe Adnot a souscrit à l'analyse du rapporteur général s'agissant de la « fausse bonne idée » que constitue la spécialisation des impôts par niveau de collectivités locales. Il a constaté que le texte issu de l'Assemblée nationale ne propose pas véritablement de « panier d'impositions » pour les départements et les régions. Il a estimé que les analyses de ses collègues sur les dangers de la volatilité du produit d'un impôt sur les ressources des collectivités qui le perçoivent devraient les conduire à partager son point de vue sur la pertinence d'affecter l'impôt sur la valeur ajoutée à un échelon territorial de grande taille. Il a exprimé son intérêt pour l'idée selon laquelle la fraction de cotisation sur la valeur ajoutée attribuée à chaque niveau de collectivité serait, pour moitié, constituée du produit de bases territorialisées et, pour moitié, issue d'une répartition en fonction de critères pondérés. Il a regretté que le pouvoir de vote de taux par les départements ne s'applique plus désormais qu'à un montant de 7 milliards d'euros, contre 20 milliards auparavant. Enfin, il a mis en garde contre les risques de défaillance de certaines collectivités territoriales, ce qui pourrait conduire à renchérir le coût des emprunts souscrits par l'ensemble des collectivités territoriales.

M. Jean Arthuis, président, a jugé essentiel de ne pas placer les collectivités territoriales en situation d'insolvabilité.

M. Alain Lambert a souhaité que la part du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée attribuée au « bloc communal » n'excède pas 20 %. Il a estimé que les petites agglomérations pourraient être victimes des demandes formulées par les intercommunalités de plus grande taille.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé la proposition du rapporteur général concernant la dissociation du foncier « entreprises » du foncier « ménages ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a préconisé une mise en oeuvre rapide de la revalorisation des bases locatives en commençant par celles des entreprises.

M. Éric Doligé a attiré l'attention sur les graves problèmes de financement que pourraient rencontrer les départements. L'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 conduira en effet à réduire fortement les recettes fiscales dont elles ont la maîtrise des taux, tandis que leurs dépenses sociales continueront de s'accroître.

M. Jean-Claude Frécon a relevé, à son tour, l'impasse financière dans laquelle vont se trouver les départements au cours des prochaines années.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la crise dans laquelle l'ensemble des finances publiques est entré nécessite des arbitrages sans précédents. Certaines communes devront ainsi choisir entre la fermeture de certains services publics locaux ou la fusion avec d'autres communes.

Pour conclure, il s'est réjoui du bon déroulement de cette journée consacrée à la réforme de la taxe professionnelle. Il a reformulé la préconisation de M. Philippe Marini, rapporteur général, concernant le découpage en deux volets de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2010 :

- l'un, maintenu en première partie et consacré à la mise en oeuvre opérationnelle de la suppression de la taxe professionnelle au 1er janvier 2010 ;

- l'autre, inséré dans la seconde partie du texte et visant les ressources des collectivités locales plus généralement. Ce volet, qui devra contenir les grandes orientations, appellera la discussion, par le Parlement, d'un autre texte au cours de l'année 2010 en vue d'en préciser les modalités concrètes de mise en oeuvre.