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Projet de loi de finances pour 2010 : Outre-mer

 

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Rapport général n° 101 (2009-2010) de MM. Marc MASSION et Éric DOLIGÉ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2009

Disponible au format Acrobat (453 Koctets)

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 18

OUTRE-MER

Rapporteurs spéciaux : MM. Marc MASSION et Éric DOLIGÉ

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. Le présent projet de budget est le premier depuis le vote de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Malgré la hausse de plus de 6 % des crédits de la mission, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'impact financier du vote de cette loi est relativement limité puisqu'elle représente un coût global d'environ 300 millions d'euros, composés majoritairement de dépenses fiscales. Ils s'interrogent toutefois sur l'état de mise en oeuvre de la loi du fait de l'absence de nombreuses mesures d'application réglementaire qu'elle prévoit.

2. Le projet de loi de finances pour 2010 intervient alors que le Conseil interministériel de l'outre-mer, créé par le Président de la République en février dernier et présidé par lui, s'est réuni le 6 novembre dernier pour traduire les conclusions des Etats généraux de l'outre-mer (EGOM), qui viennent de s'achever. Vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que les travaux approfondis menés par le Sénat, au travers de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, y trouvent une application concrète.

3. Il apparaît en particulier, comme l'a préconisé la mission sénatoriale, qu'une structure interministérielle, éventuellement rattachée au Premier ministre, serait plus cohérente qu'un ministère de l'outre-mer sous la tutelle du ministère de l'Intérieur, la politique en direction de l'outre-mer ayant par essence un caractère interministériel.

4. Sur le plan budgétaire, le présent projet de loi de finances prévoit une hausse des crédits consacrés à la compensation au profit des organismes de sécurité sociale des pertes résultant des exonérations de charges sociales. Toutefois, cette dotation restera insuffisante pour parvenir à une compensation intégrale, ce que vos rapporteurs spéciaux regrettent.

5. Concernant le service militaire adapté (SMA), vos rapporteurs spéciaux constatent que le doublement annoncé de ses bénéficiaires ne s'accompagnera pas d'un effort équivalent en termes de moyens financiers et d'effectifs. Ils redoutent donc que cette augmentation ne se traduise par une détérioration du niveau de la formation et donc par une moindre efficacité du SMA.

6. La mise en oeuvre de nombreux dispositifs votés dans la LODEOM, dont l'application débutera en 2010, devra faire l'objet d'un suivi attentif par les services du ministère en raison des difficultés techniques qui pourraient surgir. C'est le cas aussi bien des nouvelles dispositions sur la défiscalisation appliquée au logement social que des modalités de gestion du fonds de continuité territoriale.

A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'outre-mer avait répondu à 49 des 57 questions formulées par vos rapporteurs spéciaux, soit un taux de réponse de 86 %.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent des efforts poursuivis par le ministère de l'outre-mer pour améliorer l'information de la représentation nationale dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2010.

Ils relèvent ainsi que le périmètre et la structure de la mission « Outre-mer » sont stabilisés par rapport à l'année dernière, après plusieurs années de modifications importantes. Cette stabilisation, souhaitée par votre commission des finances, permet de mieux appréhender l'évolution des crédits de la mission.

A la date limite de réponse du 10 octobre, prévue par l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de l'outre-mer avait répondu à 49 des 57 questions formulées par vos rapporteurs spéciaux, soit un taux de réponse de 86 %, en hausse par rapport aux projets de loi de finances des années 2008 et 2009, où il s'était élevé respectivement à 37 % et 73 %. En outre, l'ensemble des réponses au questionnaire avait été transmis à vos rapporteurs spéciaux à la date du 12 octobre, ce qui traduit une amélioration notable de l'efficacité des services du ministère, ce dont vos rapporteurs spéciaux se réjouissent.

Toutefois, des lacunes subsistent encore pour appréhender convenablement l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer.

Ainsi, le document de politique transversale « Outre-mer » annexé au projet de loi de finances n'est pas encore exhaustif. Le ministère indique qu'il a fait l'objet d'améliorations importantes par rapport à l'année dernière : il regroupe aujourd'hui 88 programmes relevant de 27 missions contre 51 programmes relevant de 22 missions dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Malgré ces améliorations, deux programmes doivent encore y être intégrés « car les ministères concernés n'ont pas été en mesure de préciser leurs interventions en outre-mer. Il s'agit du programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » et du programme 148 « Fonction publique » qui gère la formation et l'action sociale des fonctionnaires ». Ces deux programmes font partie de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Vos rapporteurs spéciaux incitent donc vivement le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, en charge de cette mission, à tout mettre en oeuvre pour que puisse être obtenue une vision globale et précise de l'effort de l'Etat en direction de l'outre-mer.

Enfin, des améliorations substantielles doivent encore être apportées en matière d'évaluation des politiques publiques menées par l'Etat en outre-mer. La réorganisation administrative du ministère de l'outre-mer s'est traduite par la création du département de l'évaluation des politiques publiques et de la prospective, avec pour objectif de mieux évaluer les politiques publiques menées outre-mer. Toutefois, d'après les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux, ce département n'est doté que de 7 emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT), ce qui paraît loin d'être suffisant pour évaluer l'intégralité des politiques publiques menées par l'Etat en direction de l'ensemble des départements et des collectivités d'outre-mer ainsi qu'en Nouvelle-Calédonie. Ces lacunes en matière d'évaluation ont été, en outre, un des principaux enseignements de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer (DOM) menée par votre assemblée cette année.

I. UN CHANGEMENT DE CAP POLITIQUE ENCORE DÉPOURVU DE VÉRITABLE TRADUCTION BUDGÉTAIRE AU SEIN DE LA MISSION

A. L'INFLEXION DE LA POLITIQUE MENÉE EN DIRECTION DE L'OUTRE-MER

1. La LODEOM a initié une nouvelle approche de l'outre-mer

En mai dernier, le Parlement a définitivement adopté la loi pour le développement économique des outre-mer.

L'objectif de ce texte, qui concerne essentiellement les DOM et avait été élaboré dès l'année 2007, après une large concertation, est de donner un nouveau souffle au développement économique de l'outre-mer en modifiant l'approche qui avait été jusqu'alors privilégiée. L'objectif était de renforcer les capacités de l'outre-mer à produire un développement économique endogène, fondé sur ses atouts et non exclusivement sur des transferts de fonds en provenance de la métropole.

Dans cet esprit, la mesure-phare de cette loi a été la création de zones franches d'activités, bénéficiant de larges exonérations fiscales, et ciblées sur des secteurs prioritaires que les quatre DOM ont eux-mêmes choisis. Le bénéfice de ces exonérations est subordonné à l'engagement d'un minimum de fonds, par chaque entreprise, dans des mesures de formation professionnelle. Cette conditionnalité doit permettre de favoriser l'amélioration du niveau de qualification de la population locale ainsi que la résorption du chômage.

La LODEOM a par ailleurs prévu le recentrage de plusieurs dispositifs fiscaux qui souffraient de leur manque d'efficacité. Ainsi en a-t-il été des exonérations de charges sociales, dorénavant davantage ciblées sur les bas salaires et de la défiscalisation dans le secteur du logement, qui a été réorientée vers le logement social.

Cette loi n'a toutefois été qu'une première étape, axée sur le développement économique, dans la volonté de modifier la façon d'aborder la question ultramarine.

2. Les autres initiatives attendues

Ainsi, parallèlement aux débats sur la LODEOM, le Président de la République a annoncé, le 19 février dernier, la mise en place d'Etats généraux de l'outre-mer (EGOM), dont les thèmes de réflexions étaient plus larges que le seul développement économique et structurés autour de huit points :

- Comment faire baisser les prix ?

- Comment limiter les importations et augmenter la production locale ?

- Quels projets structurants pour l'avenir de chaque territoire ?

- Comment favoriser le dialogue social et l'accès à la formation professionnelle ?

- Comment mieux organiser la gestion des collectivités et de l'Etat ?

- Quelle relation faut-il développer avec les voisins de chaque territoire d'outre-mer ?

- Comment améliorer l'insertion des jeunes et garantir l'égalité des chances ?

- Quel travail faut-il accomplir pour réconcilier la mémoire, la culture et l'identité ?

Ces Etats généraux avaient notamment vocation à répondre à la crise sociale qu'ont rencontrée la Guyane, les départements des Antilles et, dans une moindre mesure, La Réunion, au début de l'année 2009.

La restitution de ces Etats généraux a eu lieu rue Oudinot le 1er octobre dernier, en présence de la ministre de l'outre-mer, Mme Marie-Luce Penchard, et a donné lieu à une synthèse de ses travaux par son coordinateur national, M. Richard Samuel.

Ils se sont traduits, le 6 novembre dernier, par des mesures d'application concrètes décidées par le Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM), créé par le Président de la République en février dernier et présidé par lui. Les premières traductions budgétaires de ces décisions ont été prises au travers d'un amendement du Gouvernement présenté à l'Assemblée nationale en seconde délibération et développé ci-dessous.

Le Sénat s'est également fortement investi dans la réflexion menée sur les modalités d'amélioration de la situation des DOM. Une mission commune d'information a été créée, par une initiative du Président du Sénat approuvée par l'ensemble des groupes politiques de notre assemblée. Cette mission, présidée par notre collègue Serge Larcher, a réalisé plus de trente auditions au Sénat, s'est rendue à Bruxelles et, surtout, a mis à profit ses déplacements dans chacun des quatre départements d'outre-mer en organisant quelque quatre-vingt réunions et une trentaine de visites de terrain afin de proposer des solutions concrètes aux problèmes que rencontrent aujourd'hui les DOM. Elle a rendu, le 7 juillet dernier, un rapport détaillé dont vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que les conclusions soient concrétisées.

B. LE FAIBLE IMPACT DE CETTE ÉVOLUTION SUR LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »

L'adoption de la LODEOM ne se traduit pas, dans le projet annuel de performances de la mission « Outre-mer » annexé au présent projet de loi de finances, par des évolutions substantielles. En effet, d'une part, la LODEOM influe surtout sur les dépenses fiscales et non sur les dépenses budgétaires ; d'autre part, de nombreux décrets d'application de la LODEOM, nécessaires à l'entrée en vigueur de ses dispositifs, ne sont pas encore parus ; enfin, la mission « Outre-mer » est loin de regrouper, à elle seule, l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer français.

1. La LODEOM influe surtout sur les dépenses fiscales

a) Le coût de la LODEOM

D'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, l'impact financier de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer est le suivant :

- 113 millions d'euros de dépenses budgétaires supplémentaires ;

- 251,9 millions de dépense fiscale supplémentaire, qui résultent notamment du dispositif des zones franches d'activités ;

- 64 millions d'euros d'économies provenant principalement de la réforme du régime des exonérations de charges sociales spécifiques à l'outre-mer.

Le « coût » total de la LODEOM pour les finances publiques peut donc être évalué à 300 millions d'euros, dont la majorité se compose non de dépenses budgétaires mais de dépenses fiscales. De manière générale, vos rapporteurs spéciaux relèvent que les dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » représentent un effort financier plus important que les crédits budgétaires de la mission.

b) La dépense fiscale au sein de la mission « Outre-mer »

D'après les informations contenues dans le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer » est évalué, pour l'année 2010, à 3,46 milliards d'euros, contre 3,245 milliards d'euros en 2009. Le montant des dépenses fiscales est donc largement supérieur aux crédits budgétaires inscrits dans la mission « Outre-mer », qui sont, pour l'année 2010, de 2,088 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 1,990 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

La hausse de la dépense fiscale liée à l'outre-mer, si elle reste importante (+ 6,6 % par rapport à l'année 2009), est moins forte que l'année dernière, où elle avait progressé de 17,4 % par rapport à l'année 2008. Cette hausse résulte par ailleurs des dispositions précitées de la LODEOM, notamment la création du dispositif de défiscalisation en matière de logement social et l'instauration des zones franches d'activités, qui entraînent l'accroissement de certaines dépenses fiscales.

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent toutefois souligner la difficulté à évaluer avec précision le montant des dépenses fiscales relatives à l'outre-mer, particulièrement dans le cadre du présent projet de loi de finances. En effet, ces dépenses fiscales présentent cette année l'inconvénient de porter sur des dispositifs nouveaux, dont le fonctionnement concret peut difficilement être appréhendé avec précision, ce que le ministère de l'outre-mer reconnaît d'ailleurs.

Le coût des principales dépenses fiscales rattachées à la mission « Outre-mer »

(en millions d'euros)

Dispositif

Base légale

Impôt concerné

Coût prévisionnel en 2010

Taux de TVA minoré

Art. 296 du code général des impôts (CGI)

TVA

1.180

Défiscalisation des investissements productifs

Art. 199 undecies B du CGI

IR

800

Défiscalisation des investissements productifs

Art. 217 undecies et 217 duodecies du CGI

IS

300

Défiscalisation des investissements en matière de logement

Art. 199 undecies A et 199 undecies D du CGI

IR

300

Réduction du barème de l'impôt sur le revenu

Art. 197-I-3 du CGI

IR

290

Exclusion du champ d'application de la TIPP

Art. 267 du code des douanes

TIPP

131

Défiscalisation du logement social

Art. 199 undecies C du CGI

IR

110

TVA dite « non perçue récupérable »

Art. 295 A du CGI

TVA

100

Zones franches d'activités

Art. 44 quaterdecies du CGI

IR et IS

90

Exonération de TVA pour certains produits et matières premières

Art. 295-1-5° et 6° du CGI

TVA

80

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

2. De nombreuses mesures d'application de la LODEOM n'ont pas encore été prises

Outre le fait que la majorité des nouveaux dispositifs introduits par la LODEOM porte sur des dépenses fiscales, l'impact financier de la LODEOM reste également limité en raison du nombre important de mesures d'application non encore parues. Votre commission des finances en a recensé vingt-trois.

Liste des mesures d'application de la LODEOM non encore parues

- Le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 60 pour l'élaboration d'un schéma minier en Guyane ;

- le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 52 pour l'application du projet initiative-jeune à Mayotte ;

- le décret prévu par l'article 56 relatif à la réforme de l'organisation et des attributions des instituts d'émission monétaire pour l'outre-mer ;

- les deux décrets prévus par l'article 50 pour la création d'un fonds de continuité territoriale ;

- le décret prévu par l'article 42 pour l'extension du champ de compétence de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le décret et l'arrêté prévus par l'article 38 pour la modification du dispositif de défiscalisation en matière de logement en outre-mer ;

- le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 35 pour la création d'un groupement d'intérêt public visant à la reconstitution des titres de propriété pour les biens fonciers qui en sont dépourvus ;

- le décret prévu par l'article 32 pour le moratoire sur les dettes fiscales ou sociales des entreprises des départements d'outre-mer ;

- le décret prévu par l'article 31 relatif au fonds exceptionnel d'investissement outre-mer ;

- le décret prévu par l'article 29 pour l'exonération de droits d'enregistrement pour les cessions de parts de copropriétés dans des résidences hôtelières défiscalisées sous l'empire de la loi « Pons » ;

- le décret prévu par l'article 26 pour la création d'une aide à la rénovation des hôtels situés dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le décret prévu par l'article 24 pour la création d'une aide visant à abaisser le coût du fret pour les intrants et les extrants dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- le décret prévu par l'article 19 pour la dématérialisation de la transmission des informations fournies par les sociétés de portage ;

- l'arrêté prévu par l'article 17 pour la modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur les sociétés pour les investissements productifs ;

- les deux arrêtés prévus par l'article 16 pour la modification du régime de la défiscalisation en matière d'impôt sur le revenu pour les investissements  productifs ;

- le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 13 pour les adaptations de la pharmacopée française nécessitées par les particularités des plantes médicinales utilisées outre-mer ;

- le décret prévu par l'article 6 pour l'abattement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour certains établissements situés dans les départements d'outre-mer ;

- les deux décrets prévus par l'article 4 pour l'abattement sur les bénéfices de certains établissements situés dans les départements d'outre-mer ;

- le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 1er pour la réglementation des prix des produits de première nécessité outre-mer.

Source : commission des finances

La non parution de ces mesures d'application s'explique en partie par le fait que la promulgation officielle de la LODEOM reste relativement récente, puisqu'elle date du 27 mai dernier.

Par ailleurs, dans la majorité des cas, le ministère de l'outre-mer indique que les décrets ont déjà fait l'objet de consultations, sont en cours de traitement devant les instances consultatives ou font l'objet de derniers arbitrages. Certains d'entre eux pourraient être publiés dans le courant de l'automne.

Vos rapporteurs spéciaux veilleront à ce que ces mesures d'application soient prises dans les plus brefs délais afin de ne pas reporter l'application des dispositions de cette loi, dont le vote avait déjà été repoussé par rapport au calendrier initial.

3. Une mission loin de traduire la totalité de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer

Au-delà de la seule mission « Outre-mer », le document de politique transversale (DPT) relatif à l'outre-mer a pour vocation de retracer l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer. D'après le DPT annexé au présent projet de loi de finances, l'Etat consacrera, en 2010, 13,56 milliards d'euros en AE et 13,37 milliards d'euros en CP à l'ensemble des territoires ultramarins. Si l'on ajoute au montant des CP prévus pour 2010 les 3,46 milliards d'euros de dépenses fiscales, on parvient à un effort financier total de 16,83 milliards d'euros.

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont indiqué, si des efforts louables ont été faits sur la voie de l'amélioration du DPT, celui-ci n'est pas encore exhaustif. Il ne permet donc pas encore, du fait des importants changements de périmètres qui l'affectent d'une année sur l'autre, d'estimer l'évolution de l'effort financier global de l'Etat ni sa répartition entre les différentes collectivités territoriales d'outre-mer sur la période récente. Toutefois, il permet de dresser une photographie de la répartition, entre ces collectivités, de l'effort budgétaire de l'Etat pour l'année 2010.

Montant des crédits de paiement par habitant de la collectivité

(en euros)

Source : commission des finances, à partir des informations transmises par le ministère de l'outre-mer

La répartition des crédits de paiement du DPT entre les différentes collectivités territoriales d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie doit être prise avec précaution. En effet, les données concernant les collectivités les moins peuplées (Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna, Saint-Martin, Saint-Barthélemy) doivent être relativisées au regard de leur faible poids démographique. Elles enseignent toutefois, d'une part, que les dotations budgétaires de l'Etat sont à peu près équivalentes que le territoire soit un département d'outre-mer ou une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution et, d'autre part, que Mayotte apparaît singulièrement sous-dotée, ce qui semble paradoxal au regard du faible développement économique du territoire et de sa perspective de devenir un DOM en 2011.

Au total, la mission « Outre-mer » ne représentera donc, en 2010, que 14,9 %, en CP, de l'effort budgétaire global de l'Etat en direction de l'outre-mer. Il apparaît donc que la politique de l'Etat vis-à-vis de l'outre-mer est très majoritairement interministérielle et que les crédits qui lui sont dédiés ne relèvent pas, pour l'essentiel, du ministère de l'outre-mer.

4. Tirer les conséquences politiques et administratives du caractère interministériel de la politique en direction de l'outre-mer

Le ministère de l'outre-mer s'est profondément réorganisé au 1er septembre 2008, avec la création d'une unique délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) se substituant aux deux directions existantes. Si les objectifs poursuivis par cette réorganisation sont louables, notamment l'amélioration de l'évaluation des politiques publiques menées en outre-mer, il semble que le rattachement du ministère de l'outre-mer au ministère de l'Intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales ne soit pas l'organisation la plus pertinente.

Ainsi, aux termes de ses travaux, la mission commune d'information sur la situation des DOM a relevé « qu'à l'évidence, le rattachement actuel n'est pas adapté. Culturellement, il est incontestable que la gestion des collectivités locales par la « place Beauvau » - et plus particulièrement par la direction générale des collectivités locales (DGCL), gardienne du droit commun et peu encline à envisager des adaptations locales - et celle effectuée par la « rue Oudinot », habituée à « ciseler » des statuts épousant les particularismes locaux, sont très différentes, voire difficilement conciliables. La mission considère, en conséquence, que seul le rattachement direct de cette administration au Premier ministre lui permettrait d'assurer un rôle interministériel déterminant ».

Cette préconisation forte de la mission commune d'information est en accord avec la vision que le ministère de l'outre-mer a de sa propre mission, celui-ci considérant que « l'administration centrale de l'outre-mer est un lieu de synthèse, de conception et de coordination interministérielle » et qu'il « est conféré une dimension interministérielle à la délégation [générale à l'outre-mer], laquelle prendra appui sur les différents ministères invités à s'investir pleinement dans le développement économique des politiques publiques outre-mer ».

Cette préconisation est également corroborée par l'analyse budgétaire de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer. En effet, le caractère intrinsèquement interministériel de cette politique se traduit par le caractère « résiduel » des crédits inscrits dans la mission « Outre-mer » par rapport à l'ensemble des crédits retracés dans le DPT qui lui est consacré.

Enfin, à titre anecdotique, vos rapporteurs spéciaux relèvent que l'ensemble des réponses aux questionnaires budgétaires leur ont été adressées sous l'intitulé « Mission interministérielle Outre-mer », alors que celle-ci reste, à ce stade, une simple mission ministérielle.

Dans l'attente de la traduction concrète des décisions prises par le Conseil interministériel et de la parution de l'ensemble des mesures d'application de la LODEOM, le budget 2010 de la mission « Outre-mer » apparaît comme un budget de transition.

II. UN BUDGET 2010 ENTRE LODEOM ET EGOM

A. UNE DEUXIÈME ANNÉE DE HAUSSE SIGNIFICATIVE DES CRÉDITS DE LA MISSION : + 6,3 %

Evolution des crédits des deux programmes de la mission

(en millions d'euros)

 

AE ouvertes en LFI pour 2009

AE demandées pour 2010

Evolution

CP ouverts en LFI pour 2009

CP demandés pour 2010

Evolution

Programme 138 « Emploi outre-mer »

1.191,5

1.314,2

+ 10,3 %

1.191,5

1.302,9

+ 9,3 %

Programme 123 « Conditions de vie outre-mer »

770,3

773,5

+ 0,4 %

680,0

686,7

+ 1 %

Total de la mission « Outre-mer »

1.961,9

2.087,7

+ 6,4 %

1.871,5

1.989,6

+ 6,3 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

Comme l'indique le tableau ci-dessus, les crédits de la mission « Outre-mer » augmenteront, en 2010, de 6,4 % en autorisations d'engagement AE et de 6,3 % en CP par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2009.

L'augmentation porte principalement sur le programme n° 138 « Emploi outre-mer », qui voit ses crédits croître de 10,3 % en AE et de 9,3 % en CP.

Cette hausse poursuit un mouvement entamé en 2009, année pour laquelle le volume global de la mission « Outre-mer » avait augmenté de 19,2 % en AE et de 16 % en CP. Sur trois années (2008-2010), la progression des crédits s'établit à + 17,7 % en AE et + 14 % en CP.

On observe qu'en 2010 la mission « Outre-mer » a bénéficié, au titre de la réserve de budgétisation prévue par la loi de programmation des finances publiques, de dépassements de plafonds visant à financer la mise en oeuvre de nouveaux dispositifs tels que le « SMA 6000 » ou ceux votés dans le cadre de la LODEOM. Ces dépassements de plafonds s'élèvent à 85,8 millions d'euros en AE et 61,4 millions d'euros en CP, soit respectivement 4,1 % et 3,1 % du total des crédits de la mission.

B. LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES ET LE SMA, PRIORITÉS DU PROGRAMME N° 138 « EMPLOI OUTRE-MER »

Répartition des crédits entre les actions du programme n° 138

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2009

PLF 2010

LFI 2009

PLF 2010

Action 1 « Soutien aux entreprises »

1.038,3

1.130,7

1.038,3

1.130,7

Action 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle »

153,2

183,5

153,2

172,2

Total

1.191,5

1.314,2

1.191,5

1.302,9

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

La hausse globale des crédits du programme n° 138 « Emploi outre-mer » est équilibrée entre les deux actions et se répartit de la façon suivante :

- action n° 1 « Soutien aux entreprises » : + 8,9 % (AE = CP) ;

- action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » : + 10,3 % en AE et + 9,3 % en CP.

1. Une augmentation correspondant à un meilleur remboursement des exonérations de cotisations sociales aux organismes de sécurité sociale

L'action n° 1 « Soutien aux entreprises » est presque exclusivement constituée de crédits visant à rembourser aux organismes de sécurité sociale le coût des exonérations de cotisations sociales spécifiques aux collectivités territoriales d'outre-mer. En effet, ces compensations représentent 1,1 milliard d'euros en 2010 soit 97,6 % des crédits de l'action.

a) L'accumulation persistante de dettes vis-à-vis des organismes de sécurité sociale

Le financement de l'ensemble des exonérations de cotisations de sécurité sociale spécifiques à l'outre-mer sera majoré de 92,4 millions d'euros en 2010, passant de 1.011,3 à 1.103,7 millions d'euros (AE = CP), soit une hausse de 9,1 %.

Comme l'année dernière, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent de cette augmentation, qui confirme la volonté du Gouvernement de réduire la dette que l'Etat accumule vis-à-vis des organismes de sécurité sociale et que votre commission des finances avait maintes fois pointée du doigt. L'écart représenté par cette sous-budgétisation est ainsi divisé par trois par rapport à l'année 2009, pour laquelle il devrait s'élever à 163 millions d'euros, sous l'effet des économies résultant du vote de la LODEOM et de la hausse des crédits dédiés à cette action.

Néanmoins, d'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, cette dotation budgétaire ne devrait toujours pas suffire à financer l'ensemble des besoins identifiés pour l'année 2010, qui s'élèvent à 1.159 millions d'euros, soit 55 millions d'euros de plus que les montants inscrits au projet de loi de finances. La sous-budgétisation persiste donc et devrait conduire, à nouveau, à une augmentation du montant cumulé de la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale, estimée à 609,5 millions d'euros au 31 décembre 2009, pour les quatre départements d'outre-mer, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent donc de devoir, encore une fois, souligner les insuffisances de la budgétisation des crédits de cette action et souhaiteraient qu'une solution pérenne soit trouvée, afin de ne pas avoir à recourir à des mesures d'abondement en gestion peu souhaitables.

b) Une aide au fret qui reste à matérialiser

Le reste des crédits de l'action correspond à une aide accordée aux entreprises pour l'importation et l'exportation de produits qui entrent, sur le territoire de la collectivité, dans un cycle de production. Cette aide, qui s'applique dans les départements d'outre-mer (DOM) ainsi qu'à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Wallis-et-Futuna, s'ajoute à l'aide déjà accordée par l'Union européenne afin de compenser partiellement aux entreprises le coût résultant de leur isolement géographique. Elle est prévue par l'article 24 de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer.

Pour l'année 2010, comme pour l'année 2009, 27 millions d'euros sont prévus au titre de cette aide. Vos rapporteurs spéciaux notent toutefois que le décret d'application prévu pour ce dispositif par l'article 24 de la LODEOM n'est toujours pas paru. Il est souhaitable qu'il le soit rapidement afin que ces crédits soient réellement mobilisés, en 2010, au profit des entreprises qui contribuent au développement économique endogène des collectivités territoriales d'outre-mer concernées.

2. Le service militaire adapté (SMA) a-t-il les moyens de ses ambitions ?

a) L'efficacité du SMA

Le service militaire adapté

Créé en 1961, le service militaire adapté (SMA) est un organisme d'insertion professionnelle relevant du ministère de l'outre-mer. Le SMA participe également, par les chantiers d'application qu'il conduit, à la mise en valeur des collectivités d'outre-mer et, au titre de son statut militaire, à l'exécution des plans d'urgence et de secours en cas de catastrophe naturelle.

Il forme aujourd'hui 2.900 jeunes volontaires (de 18 à 26 ans), répartis en sept corps de troupe outre-mer (Martinique, Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Mayotte, Nouvelle-Calédonie et Polynésie française).

L'originalité du SMA consiste à associer une formation citoyenne, militaire et professionnelle, en travaillant donc à la fois sur les « savoir », les « savoir-faire » et les « savoir-être » de jeunes qui ont été confrontés à l'échec scolaire (recrutement 2007 : 30 % d'illettrés et 60 % de jeunes sans brevet des collèges).

Les douze mois passés au SMA comprennent :

- un mois de formation militaire ;

- 800 heures de formation professionnelle dans l'une des 50 filières existantes ;

- une remise à niveau scolaire en tant que de besoin ;

- la préparation et le passage du permis de conduire ;

- la préparation et le passage de l'attestation de premiers secours ;

- le cas échéant, un chantier d'application.

Cette action est renforcée par l'accompagnement permanent des volontaires, fondé sur l'internat et un suivi individualisé vers l'emploi.

Au terme de leur année au SMA, la quasi-totalité des jeunes obtiennent un diplôme spécifique qui sanctionne leur formation : le Certificat d'aptitude personnelle à l'insertion (CAPI).

Source : « L'insertion professionnelle des jeunes d'outre-mer », ministère de l'outre-mer, 30 avril 2009

En 2009, 79,6 % des volontaires sortant d'un dispositif SMA trouvaient un emploi ou entraient dans un dispositif qualifiant de formation professionnelle. Le SMA se révèle donc une solution d'insertion pour la très grande majorité des volontaires qui y participent.

Votre commission des finances avait d'ailleurs conclu, dans un rapport de notre collègue François Trucy, au caractère « indispensable » que constitue l'outil d'insertion du SMA pour les jeunes d'outre-mer.

b) La montée en puissance du dispositif

Au regard de cette efficacité, il convient de se réjouir de la volonté manifestée par le Gouvernement de renforcer le dispositif du SMA en augmentant le nombre de jeunes pouvant en bénéficier. Ainsi, la mise en place du plan « SMA 6000 », annoncé par le Président de la République le 19 février 2009, après avoir rencontré les présidents des exécutifs et les parlementaires d'outre-mer, vise à faire passer d'environ 3.000 à 6.000 le nombre de jeunes bénéficiant annuellement du dispositif du SMA.

La hausse des crédits de l'action n° 2 « Aide à l'insertion et à la qualification professionnelle » correspond presque exclusivement à la traduction budgétaire de la mise en oeuvre de cet engagement présidentiel. Ainsi, les crédits du SMA augmentent de :

- 2,29 millions d'euros (AE = CP) pour l'ensemble des dépenses de fonctionnement du SMA autres que celles de personnel ;

- 22,12 millions d'euros en AE et 10,81 millions d'euros en CP pour les dépenses d'investissement du SMA, consacrées à l'élargissement des capacités d'accueil des volontaires ;

- 5,79 millions d'euros (AE = CP) pour les dépenses de personnel correspondant au personnel civil et militaire du dispositif du SMA.

Au total, le SMA bénéficie d'une hausse globale de ses crédits de 30,2 millions d'euros en AE et de 18,9 millions d'euros en CP.

Toutefois, d'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, ni l'augmentation des crédits budgétaires consacrés au SMA ni celle des effectifs d'encadrement du programme ne connaîtront une hausse équivalente à celle du nombre de bénéficiaires du dispositif. Ainsi, pour un doublement des effectifs entre les années 2009 et 2013, le montant des crédits alloués ne devrait augmenter que de 62,7 % (passant de 115 à 188 millions d'euros au cours de la période) et l'effectif des personnels d'encadrement ne devrait s'accroître que de 35 %.

Vos rapporteurs spéciaux craignent donc que l'efficacité du SMA ne pâtisse de l'augmentation du nombre de volontaires qui en bénéficient. En effet, la qualité de ce dispositif résulte en particulier d'un taux d'encadrement très élevé et de conditions matérielles de formation extrêmement satisfaisantes. Il ne faudrait pas que la hausse du nombre de bénéficiaires se fasse au détriment de la qualité de la formation. A cet égard, il conviendra de veiller à ce que le taux d'insertion des volontaires en sortie de SMA ne diminue pas et à ce que les efforts budgétaires entamés cette année se poursuivent et soient amplifiés dans les années à venir.

3. Améliorer l'efficacité de l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT)

L'ANT est l'unique opérateur de la mission « Outre-mer ». Cette agence a pour mission de favoriser l'insertion professionnelle des ressortissants d'outre-mer. Elle facilite, organise et accompagne des projets de formation qualifiante en mobilité et prend en charge des déplacements liés à l'accomplissement de stages pratiques en entreprise ou pour passer en métropole des oraux d'examens et de concours.

Afin de mettre en oeuvre ces missions, et comme l'indique le projet annuel de performances, ses recettes annuelles pour 2010 seront essentiellement composées :

- de 17,1 millions d'euros en provenance de l'Etat, dont 7,97 millions de subventions pour charges de service public. Le présent programme, avec 12,6 millions d'euros en 2010, sera le principal contributeur au financement de l'ANT. Ces fonds correspondent à la prise en charge des primes d'installation versées aux stagiaires en formation en mobilité ainsi qu'aux rémunérations des stagiaires effectuant leur mobilité hors de métropole. Le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » contribuera pour sa part à hauteur de 4,5 millions d'euros au financement de l'ANT, pour la prise en charge des frais de transport liés à la formation en mobilité ;

- de fonds en provenance des régions et des collectivités d'outre-mer, qui se sont élevés en 2009 à 12,2 millions d'euros ;

- de contributions du Fonds social européen (FSE), à hauteur de 6 millions d'euros par an environ.

Les missions de l'ANT ont été précisées dans la nouvelle convention d'objectifs et de moyens signée avec l'Etat pour la période 2009-2011, qui garantit ses moyens financiers à hauteur de 35 millions d'euros par an. Pour la réalisation de ses missions, l'ANT disposera par ailleurs en 2010 de 124 ETPT, rémunérés par l'agence.

L'article 50 de la LODEOM a crée un fonds de continuité territoriale, destiné à financer une partie à la fois des titres de transport et des aides à la mobilité destinées aux étudiants. Cet article prévoit notamment que « la gestion des aides [...] peut être déléguée par l'Etat à un opérateur intervenant dans le domaine de la mobilité et de la continuité territoriale ». L'ANT pourrait logiquement être cet opérateur.

Or, certaines précisions devraient être apportées sur son fonctionnement, peu d'informations étant actuellement disponibles sur l'efficacité de cette structure. M. François-Xavier Bieuville, directeur général de l'agence, a indiqué, lors de son audition par la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer, que « le taux d'insertion des stagiaires dans l'emploi [était] actuellement de seulement 37 % », ce qui semble particulièrement faible. Par ailleurs, le budget de l'agence pour l'année 2008 s'est élevé à 36 millions d'euros pour 4.742 mesures de formation, soit 7.591 € par formation. Il serait souhaitable de pouvoir disposer du détail de l'utilisation de ces fonds. Enfin, comme le relève le rapport de la mission commune d'information précitée, « les dépenses de fonctionnement de l'agence représentent 29 % de l'ensemble de ses charges en 2007 », ce qui paraît élevé au regard de ses réalisations.

Il conviendra donc d'interroger le Gouvernement sur le fonctionnement et sur les modalités d'améliorer l'efficacité de l'ANT. Vos rapporteurs spéciaux veilleront, dans le cadre de leurs contrôles à venir, à ce que soit clarifiée et, le cas échéant, améliorée, la performance de cet opérateur des politiques de l'Etat en outre-mer.

C. UN PROGRAMME N° 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » TRÈS HÉTÉROGÈNE

L'évolution des crédits du programme

(en millions d'euros)

Intitulé de l'action

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2009

PLF 2010

Evolution

LFI 2009

PLF 2010

Evolution

Logement

255,1

254,5

- 0,24 %

206,4

210,5

+ 1,99 %

Aménagement du territoire

178,1

178,7

+ 0,34 %

145,7

156,8

+ 7,62 %

Continuité territoriale

52,9

54,5

+ 3,02 %

52,8

54,5

+ 3,22 %

Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport

35,2

34,6

- 1,70 %

35,1

34,6

- 1,42 %

Collectivités territoriales

206,6

208,4

+ 0,87 %

221,3

210,5

- 4,88 %

Insertion économique et coopération régionales

2,9

2,8

- 3,45 %

2,9

2,8

- 3,45 %

Fonds exceptionnel d'investissement

39,6

40,0

+ 1,01 %

15,8

17,0

+ 7,59 %

Total

770,3

773,5

+ 0,42 %

680,0

686,7

+ 0,99 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2010

A la différence du programme n° 138, le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer » n'est pas marqué, en 2010, par une évolution globale de ses crédits significative. En effet, il connaît une hausse de ses dotations modérée, de 0,42 % en AE et de 0,99 % en CP.

Cette évolution traduit l'absence d'impact notable de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer sur le budget de la mission « Outre-mer », malgré la modification de nombreux dispositifs relevant du présent programme.

1. Une année de transition pour le logement en outre-mer

L'analyse des crédits de l'action n° 1 du programme n° 123, consacrée au logement, reflète la transition en cours en matière de politique du logement en outre-mer et de gestion des crédits de la ligne budgétaire unique (LBU), qui regroupe l'ensemble des crédits destinés au logement en outre-mer.

En effet, tirant les conséquences du faible nombre de réalisations de logements sociaux, de la trop fréquente inadaptation du logement défiscalisé aux besoins des populations locales et des problèmes résultant de l'indisponibilité de la ressource foncière, le titre III de la LODEOM a largement modifié la politique menée en faveur du développement du logement dans les DOM.

a) L'extension de la LBU aux dispositifs de défiscalisation

Le choix a notamment été fait, conformément aux préconisations de votre commission des finances, de recentrer le dispositif de défiscalisation du logement en outre-mer sur le logement social.

Ainsi, la LODEOM a créé un mécanisme de défiscalisation dédié au logement social. Il prévoit notamment que les opérations défiscalisées pourront également bénéficier d'une subvention au titre de la LBU. D'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, 5 millions d'euros sont prévus, au sein de la LBU, pour contribuer à ce dispositif. L'objectif est qu'il permette de construire 1.700 logements supplémentaires en 2010. Lors de l'examen de ce dispositif par le Sénat, des voix s'étaient élevées pour exprimer des craintes quant à la complexité pour les opérateurs de logement social de combiner l'usage de la défiscalisation et les crédits de la LBU. Vos rapporteurs spéciaux estiment que seule la pratique du mécanisme révèlera ses éventuelles lacunes. Ils seront attentifs à ce que la mise en oeuvre de ce dispositif soit efficace et permette, à terme, de rattraper le retard des outre-mer, en particulier pour le logement social.

Ils relèvent également que le recentrage du dispositif de défiscalisation sur le logement social ne se traduit pas, à ce stade par une diminution significative des crédits de la LBU. Ceux-ci passent en effet de 255,1 à 254,5 millions d'euros en AE, soit une baisse de 0,24 % et de 206,4 à 210,5 millions d'euros en CP soit une hausse de 1,99 %. Il conviendra de continuer à veiller à ce que l'effort budgétaire de l'Etat au travers de la LBU ne diminue pas dans les années à venir.

L'évaluation de l'efficacité de ce nouveau dispositif devra être menée sérieusement et l'Etat devra fournir des chiffres précis sur les progrès permis par le recentrage de la défiscalisation sur le logement social. En effet, on constate, d'une part, que les dispositifs fiscaux en faveur de l'outre-mer sont trop souvent mal évalués et, d'autre part, que les besoins des ultramarins en matière de logement sont loin d'être satisfaits. A titre d'exemple, 1.367 nouveaux logements ont été livrés en Guadeloupe en 2008, pour plus de 14.525 demandes comptabilisées dans ce département par l'Observatoire de la demande de logement social. Il en résulte la nécessité impérieuse de trouver des solutions pérennes pour garantir le rattrapage de l'outre-mer en matière de politique du logement.

b) L'écart entre les AE et les CP se poursuit

La légère diminution des AE de la LBU doit être relativisée par le fait qu'une grande partie de ces crédits semblaient, les années passées, utilisés sans lien réel avec une opération immobilière, comme vos rapporteurs spéciaux l'avaient noté lors de l'examen du projet de loi de finances pour l'année 2009. A l'inverse, l'augmentation du montant des CP correspond au besoin des bailleurs sociaux de disposer rapidement des fonds publics associés aux opérations qu'ils mettent en oeuvre. Par conséquent, vos rapporteurs spéciaux se réjouissent de voir le montant des CP augmenter de près de 2 % par rapport à l'année 2009.

Montant des crédits consacrés à la ligne budgétaire unique

(en millions d'euros)

Sources : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances

En outre, l'augmentation des crédits de paiement de la LBU contribuera à résoudre le problème des impayés accumulés par l'Etat auprès des bailleurs sociaux, qui résultait d'un écart trop important entre le montant des AE et celui des CP les années passées. Ainsi, la réduction du montant de cette dette, déjà passée de 37,8 millions d'euros à la fin de l'année 2007 à 17 millions d'euros en prévision à la fin de l'année 2009, devrait se poursuivre. Le ministère de l'outre-mer indique qu'elle devrait devenir une « dette frictionnelle [...] soutenable pour les opérateurs de logement ».

c) Des évolutions notables concernant la politique de résorption de l'habitat insalubre

Les crédits consacrés à la politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI) augmentent fortement entre le présent projet de loi de finances et la loi de finances initiale pour l'année 2009, passant de 31,5 à 37 millions d'euros en AE (+ 17,5 %) et de 24,6 à 26,1 millions d'euros en CP (+ 6,1 %). Cette hausse répond à la nécessité d'accélérer la réalisation des opérations de RHI menées par les collectivités territoriales, qui bénéficient pour cela d'une subvention, à hauteur de 80 %, des opérations qu'elles mettent en oeuvre.

Par ailleurs, au sein de cette enveloppe, 11 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP seront consacrés à un nouveau dispositif, faisant suite à la mission confiée à notre collègue député Serge Letchimy, qui permettra de faire financer des opérations de RHI par le fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU). En effet, certaines opérations de RHI ne comportent que peu d'interventions sur les constructions bâties et peuvent donc être prises en charge par le FRAFU, ce qui devrait permettre une accélération de la mise en oeuvre de ces opérations.

d) Des interrogations sur le groupement d'intérêt public « indivision »

L'article 35 de la LODEOM a prévu la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) « chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété dans les départements d'outre-mer et à Saint-Martin pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus ». Son objectif est de remédier aux fréquentes situations d'indivision responsables de la vacance et de la vétusté de nombreux logements en outre-mer.

Vos rapporteurs spéciaux regrettent que l'enveloppe destinée au GIP ne soit dotée, dans le présent projet de loi de finances, que de 100.000 €, consacrés à une « mission de préfiguration de ce GIP », la mise en place opérationnelle du GIP ne devant intervenir qu'en 2011.

Vos rapporteurs spéciaux avaient souhaité, lors de l'examen de cette disposition de la LODEOM, que les modalités de mise en place de ce GIP soient plus efficaces que celles du GIP créé dans le même but pour la Corse. Ils regrettent donc que les dotations budgétaires qui lui sont allouées soient faibles et que le terme prévu pour qu'il soit opérationnel ait été fixé à une échéance aussi lointaine que l'année 2011.

2. L'action n° 2 « Aménagement du territoire »

Au sein de l'action n° 2 « Aménagement du territoire », vos rapporteurs spéciaux relèvent deux principaux éléments :

- le plan de relance du tourisme outre-mer perd plus de 10 % de ses crédits, à l'heure où le ministère fixe au contraire comme une de ses priorités de renforcer ce secteur dans les territoires ultramarins. Est-ce à dire que ce plan, tel qu'il est élaboré, ne produit pas les effets désirés ? Il serait souhaitable que le Gouvernement apporte des éléments d'information supplémentaires sur ce point ;

- les fonds alloués au financement des divers contrats de projets Etat / régions avec les régions d'outre-mer et contrats de projet et de développement dans les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie se voient augmentés de 6,8 %. Cette hausse est très satisfaisante au regard de la sous-budgétisation, constatée les années passées, de dépenses pourtant certaines et prévisibles puisque inscrites dans les contrats de projet.

3. Le recentrage des aides à la continuité territoriale reste à mettre en oeuvre

L'action n° 3 « Continuité territoriale » comporte essentiellement les crédits budgétaires du fonds de continuité territoriale, créé par l'article 50 de la loi précitée pour le développement économique des outre-mer. Le montant de ces aides augmente légèrement, passant de 49,1 à 49,9 millions d'euros.

Toutefois, c'est davantage le recentrage des aides à la continuité territoriale que l'évolution du montant des crédits budgétaires qui lui sont consacrés qui revêt une importance particulière. En effet, les différentes aides accordées (financement d'une partie des titres de transport, aides aux étudiants ou aux bénéficiaires de mesures de formation professionnelles dispensées hors de leur territoire) le seront désormais sous condition de ressources. Par ailleurs, un contrôle plus strict de l'allocation des dotations de ce fonds devrait être mis en place.

Il devrait en résulter une meilleure efficacité des crédits alloués pour une meilleure utilisation de la dépense publique dont il convient de se féliciter. Vos rapporteurs spéciaux seront attentifs aux modalités pratiques de gestion de ce fonds, qui pourrait être confiée à l'ANT.

4. Deux interrogations relatives aux actions sanitaires et sociales

L'examen de l'action n° 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » du programme n° 123 soulève deux interrogations auxquelles le Gouvernement doit apporter des réponses claires :

- d'une part, la participation au financement des aides aux personnes âgées, aux personnes handicapées et d'aides à l'enfance mises en oeuvre dans les îles Wallis et Futuna, dont les crédits s'élevaient à 2,1 millions d'euros en 2009, disparaît du budget ;

- d'autre part, le même sort est réservé à la prise en charge du ticket modérateur à Mayotte, pour des crédits à hauteur de 600.000 € en 2009.

Aucune information n'est fournie dans les documents budgétaires sur les raisons de ces « disparitions ». Il est donc nécessaire que le Gouvernement apporte les clarifications nécessaires sur le sort de ces dispositifs.

5. La réforme souhaitable de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne

L'action n° 6 « Collectivités territoriales » regroupe essentiellement les crédits d'aide à la reconversion de l'économie polynésienne et notamment la dotation globale de développement économique (DGDE) de la Polynésie française. Ils s'élèvent pour l'année 2010 à 182 millions d'euros en AE et 175 millions d'euros en CP.

Or, comme le relevaient vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport sur le projet de loi de finances pour l'année 2009, « la DGDE est utilisée sans contrôle a priori des investissements financés et avec très peu de contrôle a posteriori. Il conviendrait aujourd'hui de reposer la question de la mise en oeuvre de cette dotation, au regard des besoins de la Polynésie française, et en comparaison de ceux des autres collectivités territoriales d'outre-mer ». Ils se réjouissent donc que le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que des discussions sont engagées avec le gouvernement de la Polynésie française « afin de parvenir à une réforme qui devrait se traduire par la création d'une dotation globale d'autonomie (fonctionnement de la collectivité territoriale de la Polynésie française), d'une dotation d'investissement aux communes et d'une part de crédits à contractualiser entre l'Etat et la Polynésie française destinée à financer des projets d'investissements ».

Il faudra toutefois que le Gouvernement éclaire la représentation nationale sur les principes directeurs qu'il entend suivre concernant la réforme de ces dispositifs. Il est impératif qu'un contrôle plus approfondi des fonds alloués à la Polynésie française, dont le montant est conséquent, soit mis en place dans le cadre de cette réforme.

6. Comment renforcer l'insertion régionale des collectivités ultramarines ?

Les crédits de l'action n° 7 « Insertion économique et coopération régionale » n'appellent pas de remarques particulières de la part de vos rapporteurs spéciaux dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Toutefois, le renforcement de la coopération régionale des collectivités territoriales d'outre-mer est un des axes majeurs de développement identifiés par la mission commune d'information précitée sur la situation des départements d'outre-mer. C'est également l'un des axes de réflexions des Etats généraux de l'outre-mer. Vos rapporteurs spéciaux veilleront donc à ce que, dans le cadre de la traduction législative et réglementaire des Etats généraux de l'outre-mer, les préconisations formulées en cette matière par la mission commune d'information trouvent une application concrète.

7. La pérennisation du fonds exceptionnel d'investissement

Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), créé par l'article 31 de la LODEOM, est destiné à participer au financement d'équipements structurants, en partenariat avec les collectivités territoriales d'outre-mer.

Il avait été doté, en loi de finances initiale pour 2009, de 40 millions d'euros en AE et de 16 millions d'euros en CP. Toutefois, dans le cadre du plan de relance, le FEI a été abondé en cours de gestion durant l'année 2009 à hauteur de 125 millions d'euros.

Les crédits du FEI ont servi à financer les opérations détaillées dans les tableaux ci-dessous.

Fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

1. Utilisation des crédits votés en loi de finances initiale pour 2009

(en euros)

Localisation

Détail des opérations

Montant

Guadeloupe

Opérations communales (eau, assainissement, déchets,...)

2.000.000

Mise aux normes parasismiques de bâtiments scolaires

5.000.000

Saint-Martin

Construction du réservoir de Concordia

1.000.000

Reconstruction du réservoir de Galisbay

1.000.000

Guyane

Construction et extension de groupes scolaires

948.520

Réhabilitation de la RD9

5.000.000

Opérations d'aménagement urbain

1.050.000

Martinique

Mise aux normes parasismiques de bâtiments scolaires

5.000.000

Opérations communales (eau, assainissement, déchets,...)

2.000.000

La Réunion

Opérations communales

4.015.108

Mayotte

Equipements touristiques: aménagement de 4 plages

1.200.000

Voiries rurales

1.500.000

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de la collectivité territoriale

525.000

Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de Miquelon-Langlade

270.000

Nouvelle-Calédonie

Construction d'un hangar d'aviation (Iles Loyauté)

720.000

Equipements publics ville de Nouméa (équipements d'accessibilité au littoral pour personnes à mobilité réduite, hébergement d'urgence, infrastructures sportives, énergie solaire école).

500.000

Polynésie française

Mise en place de chauffe-eau solaire pour des logements sociaux : équiper l'ensemble du parc ancien de l'office polynésien de l'habitat, soit 1 800 logements de chauffe-eau solaires individuels

2.950.000

Construction de maisons de l'enfance

1.850.000

Terres australes et antarctiques françaises

Réalisation des appontements des Iles Eparses

350.000

Rénovation des bâtiments logement à Kerguelen (2ème phase)

551.000

Acquisition d'un enrouleur pour le Marion Dufresnes

400.000

Installation d'éoliennes à Tromelin et Kerguelen

410.000

Opérations d'entretien Marion Dufresnes

200 000

Remise en état de la station météo de Tromelin

40.000

Rénovation de la base Dumont d'Urville

154.000

Réalisation de l'appontement de Kerguelen

120.000

Total

38.753.628

Source : ministère de l'outre-mer

Fonds exceptionnel d'investissement (FEI)

2. Utilisation des crédits abondés au cours de l'année 2009

(en euros)

Localisation

Détail des opérations

Montant

Guadeloupe

Restructuration de l'ancien hôpital du camp Jacob en campus universitaire (Saint-Claude)

7.500.000

Reconstruction du centre de secours de Basse-Terre

3.500.000

Opération aménagement Plaine de jeux de Grand Camp (protocole carburant CG)

1.500.000

Opération travaux RN 10 entre Moudong et Houelbourg à Baie Mahault (protocole carburant CR)

1.500.000

Halle des sports (Gosier)

700.000

Cité de la connaissance

1.750.000

Aménagement du front de mer et valorisation espace maritime à Saint François

375.000

Réfection des voies communales (Baillif)

243.000

Réfection de la route du Coquelet (Terre de Haut)

85.600

Travaux de rénovation cantine scolaire (Capesterre Belle Eau)

500.000

Requalification économique et culturelle du marché (St François)

875.000

Cuisine centrale (communauté de communes Nord Grande Terre)

300.000

Extension et réhabilitation d'un réfectoire à Sainte Marie (Capesterre Belle Eau)

245.000

Opération d'adduction d'eau potable (commune de Sainte Rose)

1.200.000

Saint-Martin

Construction d'un restaurant scolaire et d'une cuisine centrale

8.000.000

Construction d'une médiathèque et des archives territoriales

2.400.000

Saint-Barthélemy

Construction d'un établissement pour personnes âgées dépendantes

2.100.000

Guyane

Renforcement de la route de Cacao

5.500.000

Construction d'un centre de traitement des déchets à Kourou

1.500.000

Construction et extension de groupes scolaires

2.512.500

Réalisation de l'appontement du bac international de
St Laurent du Maroni

450.000

Complément de financement des dépenses de 1er équipement des lycées de Guyane / convention Etat Région Guyane

3.000.000

Aménagement de l'espace urbain VRD 2 (Macouria)

650.000

Dragage du Maroni à Saint Laurent du Maroni

2.000.000

Construction du bâtiment de la vie étudiante (PUG)

2.000.000

Martinique

Construction du centre de secours de Fort de France

500.000

Construction des voies d'accès à l'hôpital du François

4.000.000

Dragage de la baie du Marin

3.000.000

Pose de chauffe eau solaire dans les crèches Fort de France

135.000

Réparation route communale Case Pilote (1re tranche)

3.600.000

Opérations ciblées sur les conséquences des inondations

2.687.500

Installation centrale photovoltaïque fourrière Mangot Vulcin (Lamentin)

262.500

La Réunion

Voiries, AEP, assainissement et traitement des déchets

6.135.791

Création et réhabilitation de crèches

510.000

Reconstruction du Pont de Bois rouge

150.000

Reconstruction du restaurant scolaire (La Plaine des Palmistes)

1.000.000

Projet DCNS relatif à l'énergie thermique des mers et des océans

5.000.000

Projet CETO (pression houlomotrice)

3.000.000

Mayotte

Mise aux normes des écoles

3.717.000

Opérations d'assainissement

2.200.800

Réhabilitation des routes de Mamoudzou

840.000

Réalisation du ponton de Mamoudzou

1.500.000

Mise aux normes écoles

1.300.000

Aménagements routiers à Dzaoudzi (réfection de l'enrobé RN4, boulevard des crabes)

980.000

Sécurisation des abords des collèges (Kani-Kéli, Bandrélé, Tsingoni)

1.500.000

Saint-Pierre-et-Miquelon

Mise aux normes des réseaux d'eau et d'assainissement de Saint-Pierre

1.800.000

Rénovation du groupe scolaire de Miquelon-Langlade

435.000

Opération couvrant la dotation d'investissement initiale Seafoods

1.760.000

Nouvelle-Calédonie

Construction du médipôle de Koutio (reconstruction du centre hospitalier Gaston Bourret et institut Pasteur)

5.000.000

Réalisation de la route de Foué (province Nord)

3.142.500

Opérations d'adduction en eau potable et d'assainissement (zone Voh-Koné-Pouembout)

2.000.000

Construction d'une maison de l'enfance polyhandicapée à Nouméa

2.510.000

Polynésie française

Installation de centrales hybrides photovoltaïques dans les îles des Tuamotu (1ère tranche)

3.150.000

Réhabilitation de la cathédrale Saint-Michel de Rikitéa

1.500.000

Aménagement d'un centre aquacole à Vairao

2.400.000

Construction de maisons de l'enfance

1.650.000

Mise en oeuvre de la route de liaison inter-quartiers à Papara

1.900.000

Wallis-et-Futuna

Wharf de Leava (Futuna)

1.500.000

Approvisionnement en eau potable des îles Wallis et Futuna

2.400.000

Terres australes et antarctiques françaises

Rénovation des bâtiments logement à Kerguelen

750.000

Rénovation de la base Dumont d'Urville

200.000

Poursuite isolation bâtiments logement Kerguelen

500.000

Total

125.002.191

Source : ministère de l'outre-mer

Les crédits prévus pour l'année 2010 s'élèvent à 40 millions d'euros en AE et 17 millions d'euros en CP correspondent donc à un retour à la normale pour le FEI et à une diminution progressive des fonds alloués par rapport aux abondements mis en oeuvre dans le cadre du plan de relance, conformément à la stratégie de sortie de crise définie par le Gouvernement. Les 17 millions d'euros de CP doivent permettre, à hauteur de 10 millions d'euros, de financer les AE engagées en 2009 et, pour les 7 millions d'euros restants, de soutenir les nouveaux projets qui seront choisis après appels à projets en 2010.

D. D'IMPORTANTS ENJEUX BUDGÉTAIRES HORS DE LA MISSION « OUTRE-MER »

Le fait que la mission « Outre-mer » ne regroupe qu'une faible partie des crédits destinés aux territoires ultramarins implique que d'importants enjeux budgétaires se situent hors du cadre strict de la mission. Certains revêtent toutefois une importance particulière, comme votre commission des finances l'a souligné à plusieurs reprises concernant l'indemnité temporaire de retraite en outre-mer, et comme l'ont montré les travaux de la mission commune d'information précitée relativement aux majorations de rémunération des fonctionnaires en poste en outre-mer.

1. L'indemnité temporaire de retraite en outre-mer

Après avoir été pointé du doigt depuis plusieurs années par votre commission des finances pour l'importance et l'évolution incontrôlée de son coût, ainsi que pour ses nombreux effets pervers, le dispositif de l'indemnité temporaire de retraite (ITR) en outre-mer a été réformé, à son initiative, par un amendement de votre rapporteur général adopté lors de l'examen du projet de la loi de finances rectificative pour 2008.

Cette réforme se traduit par l'écrêtement du montant des majorations de pensions les plus élevées, le gel du montant des indemnités déjà octroyées, la réserve du bénéfice futur de l'ITR aux fonctionnaires ayant un lien avec le territoire et le tarissement définitif des entrées dans le dispositif à compter de l'année 2028.

Si les nouvelles modalités d'attribution de l'ITR ont été définies par un décret en date du 30 janvier 2009, l'impact budgétaire de la réforme est encore limité. En effet, la réduction du montant des ITR n'est que très progressive et le flux des nouveaux bénéficiaires n'est pas encore tari mais seulement limité. Ainsi, la réduction du coût du dispositif ne se traduit pour le moment que par un léger infléchissement, comme le montre le graphique ci-dessous.

Montant des ITR versées

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'outre-mer

2. Les majorations de rémunération des fonctionnaires en poste en outre-mer

Au cours de ses travaux, la mission commune d'information sur la situation des DOM a pu constater les importants effets pervers résultant des majorations de traitement des fonctionnaires en poste dans les DOM. Elle a ainsi estimé que, « outre la mise en péril des budgets locaux, les majorations de rémunérations ont pour effet pervers de tirer les prix à la hausse, entraînant la paupérisation de toute une partie de la population. La mission propose de sortir de cet engrenage dommageable pour les DOM en réajustant les majorations de traitement au différentiel réel du coût de la vie, pour les fonctionnaires territoriaux comme pour les fonctionnaires des services déconcentrés de l'État ».

Interrogé par vos rapporteurs spéciaux sur le coût global des différents dispositifs de majorations de traitement des fonctionnaires de la fonction publique d'Etat et territoriale en outre-mer, le ministère de l'outre-mer a conclu à un coût de plus de 1,32 milliard d'euros pour l'Etat. Il est toutefois dans l'incapacité à estimer le coût de ces dispositifs pour les collectivités territoriales.

Montant des compléments de rémunération des fonctionnaires d'Etat
dans les DOM et COM en 2008

(en euros)

Compléments de rémunération

Fonctionnaires civils

Fonctionnaires militaires

Total

Guadeloupe

157.472.179

6.653.815

164.125.994

Guyane

97.814.047

33.388.885

131.202.932

Martinique

159.300.430

21.638.557

180.938.987

La Réunion

357.270.962

34.049.306

391.320.268

Non répartis

14.360.748

 

14.360.748

Total DOM

786.218.365

95.730.563

881.948.928

Mayotte

11.308.859

11.985.682

23.294.541

Nouvelle-Calédonie

138.303.684

40.182.136

178.485.820

Polynésie Française

167.872.527

44.134.275

212.006.802

Wallis-et-Futuna

11.643.872

87.397

11.731.269

Saint-Pierre-et-Miquelon

9.033.495

175.172

9.208.667

T.A.A.F.

452.185

3.912.742

4.364.927

Total COM

338.614.621

100.477.404

439.092.025

Total

1.124.832.987

196.207.967

1.321.040.954

Sources : extractions INDIA-LOLF communiquées par la direction du budget

Par ailleurs, les informations transmises par le ministère de l'outre-mer dans le cadre de l'examen du présent projet de loi de finances confirment la situation très dégradée des finances locales dans les DOM. Elle se traduit notamment par des dettes sociales importantes des collectivités territoriales en raison de cotisations sociales, tant à la charge des employeurs que des salariés. Ces dettes s'élèvent à 27,3 millions d'euros pour l'ensemble des collectivités territoriales de Guadeloupe et à 7,5 millions d'euros pour celles de Guyane. Les données relatives à la Martinique ne sont pas disponibles et s'agissant des collectivités territoriales de La Réunion, la dette sociale est inexistante.

Par ailleurs, d'après les informations transmises par le ministère de l'outre-mer, ce sont encore 43 saisines des chambres régionales des comptes qui ont été opérées en 2008 dans les DOM en raison de la situation financière des différentes collectivités et établissements publics concernés.

Enfin, vos rapporteurs spéciaux relèvent des dysfonctionnements majeurs dans la communication entre les services centraux et les préfectures. Le ministère n'a en effet pas été en mesure de fournir le nombre des fonctionnaires de la fonction publique d'Etat en poste dans chacune de ces collectivités. Vos rapporteurs spéciaux soulignent en particulier qu'aucune donnée n'a pu être communiquée à ce sujet concernant la Guadeloupe, la réponse aux questionnaires adressés au ministère indiquant qu'en « dépit de plusieurs relances par courriel, la préfecture de Guadeloupe n'a pas répondu à la demande de données de la DéGéOM ».

L'ensemble de ces éléments plaide pour que la question des majorations de rémunérations des fonctionnaires, tant de la fonction publique d'Etat que de la fonction publique territoriale, soit abordée sans tabou. Résoudre cette difficulté pourra en effet contribuer à améliorer sensiblement la situation des DOM et, plus largement, de l'ensemble des collectivités ultramarines.

EXAMEN DE L'ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 54 quater (nouveau) - Rapport sur la situation financière des communes d'outre-mer

Commentaire : le présent article propose que le Gouvernement remette, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, un rapport relatif aux pistes envisagées pour améliorer la situation financière des communes d'outre-mer, notamment des « villes capitales ».

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député M. Serge Letchimy, un amendement portant article 54 quater rattaché à la mission « Outre-mer ».

Cet article additionnel propose que le Gouvernement remette, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2011, un rapport relatif aux pistes envisagées pour améliorer la situation financière des communes d'outre-mer, notamment des « villes capitales ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le conseil interministériel de l'outre-mer, présidé par le Président de la République, qui s'est tenu le 6 novembre 2009, a proposé une série de mesures pour améliorer la situation financière des collectivités territoriales d'outre-mer. Il est ainsi proposé :

- de doter les communes de ressources nouvelles, à partir d'une part spéciale de la taxe sur les tabacs, pour financer des projets d'équipement notamment en faveur de la jeunesse ;

- de mettre en oeuvre un plan pour améliorer le rendement des impôts actuels, par un travail sur l'assiette et sur le recouvrement ;

- de renforcer la dotation spécifique de construction scolaire de Mayotte et d'étendre son principe à la Guyane ;

- d'engager des négociations en vue d'augmenter la contribution du spatial à l'économie guyanaise.

Vos rapporteurs spéciaux accueillent favorablement ces propositions, qui correspondent très largement à ce que la mission commune d'information du Sénat sur la situation des départements d'outre-mer a proposé dans son rapport.

Dans ce contexte, il semble que le rapport proposé par l'article 54 quater pourra être l'occasion de faire le point, à la fin de l'année 2010, sur l'état d'avancement des pistes envisagées par le Conseil interministériel de l'outre-mer. Vos rapporteurs spéciaux sont donc favorables à l'adoption de l'article 54 quater rattaché, sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant les crédits de 3.692.971 euros en AE, destinés principalement à financer les mesures annoncées par le Président de la République en faveur de l'agriculture.

Cet amendement majore par ailleurs les crédits du programme « Conditions de vie outre-mer » à hauteur de 83 millions d'euros en AE et de 33 millions d'euros en CP. D'après l'exposé des motifs de l'amendement, ces majorations visent à prendre en compte certaines des décisions prises par le conseil interministériel de l'outre-mer, le 6 novembre 2009.

A ce titre, l'amendement a permis de :

- majorer de 20 millions d'euros en AE et de 6 millions d'euros en CP la dotation en faveur du logement social en outre-mer (action 01 « Logement »). Cette augmentation de la LBU permettra d'apporter une réponse significative au problème de la construction de logements sociaux outre-mer. Ces crédits ont vocation à renforcer les actions menées en termes de résorption de l'habitat insalubre et à permettre la construction de nouveaux logements sociaux ;

- soutenir et dynamiser la création de PME outre-mer par la mise en place d'un fond de garantie pour l'agriculture et la pêche. (10 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP). Les entrepreneurs ultramarins du secteur agricole, de la filière du bois et du secteur de la pêche sont souvent confrontés à des difficultés pour accéder aux financements bancaires. Cette mesure, en favorisant l'accès de ces acteurs économiques à ce mode de financement, facilitera leur projet d'installation ou de modernisation et par conséquent le développement et l'emploi en outre-mer. Ces crédits seront ouverts sur une action 09 qui sera créée sur le programme « Conditions de vie outre-mer » ;

- conforter le rôle de facilitateur des politiques publiques locales de l'Agence française pour le développement (AFD) dans l'outre-mer par l'accroissement de l'accès à des financements à taux bonifiés (38 millions d'euros en AE et 7 millions d'euros en CP). Ces prêts bonifiés, distribués par l'AFD, sont accordés à la fois aux PME afin de renforcer leur capacité d'investissement et aux collectivités territoriales pour leur permettre de financer des grands projets structurants. Sur les 38 millions d'euros en AE qu'il est proposé d'ouvrir sur le programme « Conditions de vie outre-mer », 30 millions d'euros correspondent à un transfert de crédits inscrits sur le programme « Aide économique et financière au développement », objet d'un amendement distinct. Le solde, soit 8 millions d'euros, constitue des moyens supplémentaires ;

- augmenter les ressources propres des collectivités territoriales (15 millions d'euros (AE = CP) sur l'action 06 « Collectivités territoriales ») en instaurant pour la Guyane une dotation spéciale d'équipement scolaire pour les écoles et les collèges. Considérant les besoins en matière de construction et d'extension d'établissements scolaires en Guyane du fait notamment de la démographie, l'inscription de ces crédits sur le budget de l'outre-mer doit permettre d'apporter, dès 2010, une réponse aux difficultés constatées, en répartissant la charge financière des constructions de ces équipements entre l'État, au titre d'un effort de solidarité, et les collectivités, dont c'est la compétence.

L'ensemble de ces mouvements de crédits visent à financer de nouvelles actions proposées par le Sénat dans le cadre de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer. Vos rapporteurs spéciaux y sont donc favorables.

II. ADOPTION DE L'ARTICLE 54 QUATER RATTACHÉ

L'Assemblée nationale a adopté un article 54 quater rattaché à la mission « Outre-mer », dont le commentaire figure ci-dessus.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 21 octobre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Marc Massion et Éric Doligé, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Outre-Mer ».

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a indiqué que le projet de budget intervient cinq mois après la promulgation de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM). Le « coût » global de la LODEOM peut être évalué à 300 millions d'euros. Toutefois, son impact financier sur le budget de la mission « Outre-mer » est assez limité. En effet, un très grand nombre de ses mesures d'application ne sont pas encore parues. Plusieurs dispositions sont donc encore inapplicables.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a par ailleurs précisé que plus des deux tiers de ces 300 millions d'euros correspondent à des dépenses fiscales et non à des crédits budgétaires. De manière générale, les dépenses fiscales tiennent une place importante dans la politique en faveur de l'outre-mer. La mission « Outre-mer » regroupe 2,09 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 1,99 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) dans le projet de budget pour 2010. Les dépenses fiscales, quant à elles, sont évaluées pour l'année 2010 à 3,46 milliards d'euros. Elles augmentent de 6,6 % par rapport à 2009 sous l'effet des dispositifs votés dans la LODEOM. Cette hausse est toutefois moins forte que celle de 2009, qui s'élevait à 17,4 %.

Enfin, la très grande majorité des crédits budgétaires en faveur de l'outre-mer ne se trouve pas dans la mission « Outre-mer ». Le document de politique transversale « Outre-mer », qui retrace l'ensemble de l'effort financier de l'Etat en direction de l'outre-mer, fait apparaître, pour 2010, 13,56 milliards d'euros en AE et 13,37 milliards d'euros en CP. La mission représente donc moins de 15 % des crédits de la politique transversale. Par ailleurs, le document de politique transversale n'est toujours pas exhaustif puisque deux programmes manquent encore pour appréhender l'effort global de l'Etat en faveur de l'outre-mer.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a ensuite évoqué un deuxième élément de contexte, outre la LODEOM : l'examen de ce budget intervient trois semaines après la synthèse des Etats généraux de l'outre-mer, annoncés en février 2009, qui ont donné lieu à une large consultation dans chacun des territoires concernés. Un Conseil interministériel de l'outre-mer, présidé par le Président de la République, doit se réunir le 6 novembre prochain pour concrétiser ce processus par des mesures législatives et réglementaires.

Ce sera l'occasion de mettre en oeuvre les propositions de la mission commune d'information sur les départements d'outre-mer (DOM) du Sénat dont M. Eric Doligé était rapporteur. L'une des propositions formulées est spécifiquement en lien avec le cadrage global de la mission « Outre-mer » : la nécessité de faire du ministère de l'outre-mer une structure interministérielle, éventuellement rattachée au Premier ministre, et non un ministère sous la tutelle du ministère de l'intérieur.

En effet, comme déjà indiqué, les crédits de la mission « Outre-mer » sont très limités au regard des crédits de l'ensemble de la politique en faveur de l'outre-mer et, par ailleurs, la tutelle du ministère de l'intérieur n'est pas adaptée à la diversité des statuts de l'outre-mer. Enfin, la collaboration entre le ministère et les autres ministères est rendue très difficile par un manque de considération trop répandu de ces ministères pour les problématiques ultramarines.

Dans ce contexte, le projet de budget 2010 de la mission « Outre-mer » apparaît comme un budget de transition entre les deux échéances de la LODEOM et des Etats généraux.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a relevé que les crédits de la mission « Outre-mer » connaissent, pour la seconde année consécutive, une augmentation sensible. Cette hausse est, dans le projet de loi de finances, de 6,4 % en AE et de 6,3 % en CP et porte principalement sur le premier des deux programmes de la mission.

Le programme « Emploi outre-mer » voit en effet ses crédits augmenter de près de 10 %. Cette augmentation correspond principalement à un meilleur remboursement aux organismes de sécurité sociale des exonérations de cotisations sociales spécifiques de certains territoires d'outre-mer. Ces compensations représentent 1,1 milliard d'euros dans le projet de loi de finances pour 2010, soit plus de la moitié des crédits de l'ensemble de la mission.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, s'est réjoui de cette hausse, tout en regrettant qu'elle ne soit pas suffisante pour compenser à l'euro près les pertes subies par les organismes de sécurité sociale. La dette accumulée auprès d'eux s'élèvera à plus de 600 millions d'euros à la fin de l'année.

La deuxième mesure qui bénéficie, au sein du programme, d'une hausse de ses crédits est le service militaire adapté (SMA). M. François Trucy avait montré l'efficacité de ce dispositif dans un récent rapport de la commission des finances. Conscient de cette efficacité, le Président de la République a annoncé le doublement des effectifs de jeunes qui en bénéficient : ils passeront progressivement d'environ 3.000 aujourd'hui à 6.000.

Toutefois, d'après les informations recueillies auprès du ministère, l'augmentation des crédits et des effectifs du SMA ne sera pas proportionnelle à ce doublement. Il est donc à craindre que la qualité de la formation n'en pâtisse. Ce serait regrettable, puisque 80 % des jeunes qui sortent aujourd'hui du SMA trouvent ensuite un emploi ou une formation qualifiante.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a ensuite évoqué le second programme de la mission : « Conditions de vie outre-mer ». Il comporte notamment les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) consacrée au logement en outre-mer. Ces crédits connaissent tout particulièrement une année de transition. En effet, la LODEOM a prévu le recentrage sur le logement social du dispositif de défiscalisation du logement en outre-mer. La défiscalisation pourra en outre s'articuler avec une utilisation des crédits de la LBU. Ce nouveau mécanisme n'entrera en application que très progressivement et devra faire l'objet d'un travail concerté avec les bailleurs sociaux pour être efficace.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a relevé que les crédits de la LBU ne diminuent pas et a espéré que, sur ce point, les craintes de ses collègues ultramarins, exprimées lors du débat sur la LODEOM, seront apaisées. Il s'est réjoui, au regard des besoins des populations locales, de la hausse de 6 % des crédits consacrés à la résorption de l'habitat insalubre. En revanche, il s'est interrogé sur le report à 2011 de la mise en place effective du groupement d'intérêt public censé régler les problèmes d'indivision dans les DOM.

Les mesures en faveur de la continuité territoriale connaissent également une année de transition. Le fonds de continuité territoriale, voté dans la LODEOM, doit être mis en place pour regrouper et rationaliser les différents types d'aides existantes. Ces aides seront désormais soumises à une condition de ressources, ce dont il convient de se réjouir.

Enfin, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a souhaité aborder deux sujets qui ne figurent pas strictement au sein de la mission « Outre-mer » mais qui revêtent une importance particulière.

D'une part, le dispositif des indemnités temporaires de retraites (ITR) en outre-mer a été réformé, à l'initiative de la commission des finances, dans le collectif budgétaire de décembre 2009. Les économies budgétaires espérées mettront toutefois du temps à se concrétiser puisque la fin des entrées dans le dispositif n'est prévue que pour 2028.

D'autre part, les majorations de traitement des fonctionnaires d'Etat et de la fonction publique territoriale coûtent plus de 1,3 milliard d'euros à l'Etat. Aucun chiffrage concernant leur coût pour les collectivités territoriales n'est disponible. Or, ces majorations ne sont pas adaptées aux écarts de prix entre l'outre-mer et la métropole. Par ailleurs, elles ont d'importants effets pervers sur le niveau des prix et sur la situation financière des collectivités territoriales. M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a rappelé qu'il veillera à mettre en oeuvre les préconisations de la mission commune d'information, sur la base de l'étude comparative des prix qui sera rendue par l'Insee en 2010.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a préconisé l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, s'est dissocié, à titre personnel, de cette préconisation, au regard du décalage entre les attentes des Ultramarins et le projet de budget présenté par le Gouvernement.

M. François Trucy a rappelé que son rapport d'information sur le SMA traite également du dispositif « Défense deuxième chance », applicable en métropole, et qui s'avère tout aussi efficace. Il a demandé des précisions sur les modalités de la mise en extinction de l'ITR, votée à l'initiative de la commission des finances.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a rappelé que celle-ci avait déposé plusieurs amendements visant à une disparition rapide de l'ITR mais que ces amendements n'avaient pas été adoptés. Le Gouvernement a fait adopter son propre projet de réforme, plus progressif, dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 mais cette disposition a été censurée par le Conseil constitutionnel. C'est ce projet qui a finalement été repris par la commission des finances dans le collectif budgétaire de décembre 2008. Par ailleurs, le gel du montant des ITR signifie qu'il cesse d'être indexé sur l'évolution des retraites auxquelles il s'applique.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que le coût du dispositif continue à augmenter car il bénéficie encore à de nouveaux entrants.

Mme Michèle André a souligné l'absence de doublement des moyens du SMA, qui risque d'entraîner une dégradation de la qualité de la formation dispensée et de son efficacité. De manière générale, le projet de budget pour l'année 2010 est en décalage avec le débat qui a eu lieu au Sénat sur les conclusions de la mission commune d'information sur la situation des DOM le mardi 20 octobre 2009. Par ailleurs, elle a exprimé son inquiétude au sujet des finances locales de Mayotte, qui semblent aujourd'hui dans une situation catastrophique, et a souhaité connaître l'état d'avancement de la mise en place d'un état civil.

Concernant le SMA, M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a indiqué que le Gouvernement explique par deux facteurs le non doublement des crédits. D'une part, il devient difficile de trouver plus de 3000 volontaires par an ; par conséquent, les nouveaux bénéficiaires auraient un autre profil et bénéficieraient d'une formation différente de celle actuellement dispensée. D'autre part, le doublement des effectifs n'aura pas lieu en 2010 mais sur une plus longue durée.

Le budget de la mission augmente de 6,4 % en 2010, ce dont il faut se réjouir. Toutefois, toutes les réponses ne doivent pas venir de l'Etat. La mission d'information du Sénat a identifié plusieurs pistes pour trouver de nouvelles recettes, notamment au profit des collectivités territoriales, qui permettraient de leur rendre des capacités d'action.

Enfin, concernant Mayotte, la situation dégradée des finances locales correspond à ce que la mission a pu constater dans l'ensemble des DOM. La constitution d'un état civil semble avancer correctement puisque deux juges et vingt personnes qualifiées sont aujourd'hui affectés à cette tâche. Ils traitent 1.200 dossiers par an pour un stock actuel de 7000 dossiers, qui devrait donc être traité en six ans.

M. François Trucy a précisé que le SMA a surtout besoin de crédits d'investissement, en particulier pour faire face à l'augmentation du nombre de volontaires.

M. Jean Arthuis, président, a redouté que la situation économique très dégradée de l'outre-mer préfigure celle de la métropole dans quelques années.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, s'est déclaré moins pessimiste. L'outre-mer a des marges de progression considérables. La surface agricole utile, par exemple, peut être augmentée de 50 % si les problèmes fonciers sont résolus. L'intégralité des ressources de pêche n'est pas encore exploitée.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur la nature des problèmes administratifs et politiques rencontrés par l'outre-mer et s'est demandé si les aides versées par l'Etat ne constituent pas, en réalité, un obstacle au développement endogène.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a évoqué les principaux problèmes de l'outre-mer. Les majorations de rémunérations pèsent sur le niveau des prix et sur les finances des collectivités locales tout en bridant l'initiative privée, 40 % des emplois étant des emplois publics. Beaucoup de collectivités territoriales ne paient pas leurs charges sociales, ce qui fait de l'URSSAF la première banque de ces collectivités. Il a regretté que ces problèmes ne soient pas traités et a souhaité que les mentalités évoluent. L'immigration clandestine constitue par ailleurs un défi. A titre d'exemple, un jeune Brésilien de 12 ans se présentant pour être scolarisé en Guyane est accueilli et placé dans une classe avec des élèves de son âge même s'il ne parle pas un mot de français.

M. Marc Massion, corapporteur spécial, a rappelé que certaines propositions de M. Georges Patient, formulées dès 1997, sont restées lettres mortes jusqu'à la mission commune d'information du Sénat. Or, la situation sociale dans les DOM est à nouveau « explosive », ce qui nécessite que les problèmes ultramarins soient traités rapidement.

M. Eric Doligé, corapporteur spécial, a recommandé que les propositions de la mission commune d'information soient mises en oeuvre dans le cadre de l'examen du texte qui résultera du Conseil interministériel du 6 novembre. Les problèmes de la Guyane sont majeurs et très spécifiques. C'est un territoire aussi vaste que le Portugal, dont 90 % de la terre appartient à l'Etat, qui subit une forte immigration clandestine et reste pourtant soumis aux réglementations européennes applicables en métropole.

M. Yann Gaillard a évoqué plusieurs problèmes majeurs en matière d'organisation administrative et politique, qu'il a pu constater par le passé en tant qu'inspecteur général des finances. Ainsi, les maires n'avaient aucun contact avec les receveurs municipaux. Par ailleurs, à la suite d'un cyclone, les aides apportées par l'Etat n'étaient pas allées à leurs bénéficiaires parce que les lettres d'envoi, estampillées au nom du Trésor public, avaient été détruites.

M. Eric Doligé a indiqué que l'absence trop fréquente d'adresses entraîne des difficultés dans l'acheminement du courrier. Par ailleurs, il est apparu, dans le cadre des auditions de la mission sénatoriale, que le problème des cotisations sociales non payées par les communes était inconnu des exécutifs départementaux concernés, ce qui montre le manque de communication et de coopération entre les différents exécutifs locaux.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a jugé le système d'administration actuel de l'outre-mer « totalement décalé ».

A l'invitation des rapporteurs spéciaux, la commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2009, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position tendant à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Outre-mer », après avoir pris acte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Elle a également décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 54 quater, inséré par l'Assemblée nationale.