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Projet de loi de finances pour 2010 : Politique des territoires

 

N° 101

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2009

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2010, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Rapporteur spécial : M. François MARC

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 1946, 1967 à 1974 et T.A. 360

Sénat : 100 (2009-2010)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La mission « Politique des territoires », dans un périmètre interministériel stable par rapport à la LFI pour 2009 et avec une organisation quasiment inchangée pour ses deux programmes, constitue dans le présent PLF, par le volume de ses crédits, la plus petite mission du budget général dotée d'objectifs de performance : 384,9 millions d'euros en AE et 378,1 millions d'euros en CP. Cette mission se trouve, néanmoins, au coeur de la politique « transversale » de l'aménagement du territoire (laquelle, au total, doit représenter 4,9 milliards d'euros de crédits en 2010). Elle est placée sous le signe d'une pleine continuité avec les actions menées en 2009.

 Le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » retrace les moyens mis à la disposition de la DIACT, appelée à retrouver prochainement son ancienne appellation de DATAR. Les crédits demandés à ce titre pour 2010 s'élèvent à 345,7 millions d'euros en AE et 341,9 millions d'euros en CP. Ils visent à financer des dispositifs aussi divers que les contrats Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité et les « grappes d'entreprises », les pôles d'excellence rurale... Soutenant, dans leur principe, l'ensemble de ces mesures, votre rapporteur spécial appelle cependant à une évaluation renforcée des pôles de compétitivité et des pôles d'excellence rurale.

Après l'important effort de désendettement du programme, notamment en ce qui concerne le FNADT, réalisé depuis 2007, la répartition des crédits entre AE et CP retenue par le présent PLF traduit une situation assainie. Toutefois, votre rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de maintenir l'effort de « soutenabilité » du programme, dont la prévision d'engagements non couverts par des CP, pour la fin 2010, est de l'ordre de 605 millions d'euros.

Par ailleurs, quelque vingt-sept catégories de dépenses fiscales sont rattachées au programme, à titre principal, pour un montant total de 622 millions d'euros. Votre rapporteur spécial relève une tendance au « saupoudrage » en ce domaine, et regrette que ces dépenses ne fassent toujours pas l'objet d'une évaluation des performances.

 Le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dérogatoire au « droit commun » du budget général, a été reconduit et recomposé, en 2009, sous la forme de quatre actions, correspondant à quatre plans interministériels de portée régionale. Elles concernent respectivement la qualité de l'eau en Bretagne, le plan d'investissements en Corse, l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone dans les sols de la Guadeloupe et la Martinique.

Ces actions, globalement, doivent bénéficier en 2010 de 39,2 millions d'euros en AE et 36,2 millions d'euros en CP, la majorité de ces crédits se trouvant affectée à l'action relative à la Corse. Cette dernière action, en outre, sera abondée par des fonds de concours, à hauteur de 48 millions d'euros en CP, en provenance de l'AFITF.

D'une manière générale, votre rapporteur spécial note un souci de la « soutenabilité » des engagements de chaque action, au moyen de niveaux de CP conséquents. En revanche, il déplore que la mesure de la performance du programme reste insuffisante.

Au bénéfice de ces observations, votre commission des finances vous propose l'adoption sans modification des crédits de la mission « Politique des territoires ».

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent PLF, la date limite était fixée au 10 octobre 2009.

A cette date, votre rapporteur spécial avait reçu la totalité des réponses attendues pour chacun des deux programmes dont se compose la mission « Politique des territoires ».

I. OBSERVATIONS D'ENSEMBLE SUR LA MISSION

A. UN PÉRIMÈTRE STABLE PAR RAPPORT À 2009

1. Une architecture interministérielle à deux programmes

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » ne comprend que deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine1(*) :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », soit le budget de la DIACT (appelée à retrouver son ancienne appellation de DATAR : cf. infra, II), désormais piloté par le ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat », couramment désigné comme le « PITE », dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

Pour 2010, le présent PLF conserve cette organisation, de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le programme 112, quatre pour le PITE  tel qu'il est en vigueur en 2009.

2. Une cohérence qui reste relative

La limitation de la mission « Politique des territoires » aux deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, lui a permis de trouver une cohérence qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.

En premier lieu, le régime dérogatoire du PITE par rapport aux autres programmes du budget général (cf. infra, III) maintient une certaine particularité pour la mission qui l'héberge.

En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de l'aménagement du territoire, mais les actions de l'Etat participant à cette politique, qui se trouve naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excède de loin son périmètre. Chaque année, en effet, 4 à 5 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire 4,9 milliards d'euros dans le présent PLF , soit plus de dix fois les crédits de la mission.

Les crédits bénéficiant en 2010 à l'aménagement du territoire

L'aménagement du territoire, depuis le PLF pour 2008, fait l'objet d'un document de politique transversale (DPT), qui a remplacé l'annexe traditionnelle (« jaune » budgétaire). Ce document est élaboré par la DIACT.

Le DPT joint au présent PLF évalue à 4,9 milliards d'euros les crédits qui bénéficieront, en 2010, à l'aménagement du territoire. Cet effort, au total, est porté par tout ou partie des actions de 34 programmes, relevant de 16 missions, dont les deux programmes de la mission « Politique des territoires ».

Du point de vue du volume des crédits demandés, quatre programmes contribuent à la politique transversale de façon plus importante que le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (341,9 millions d'euros en CP) :

- au sein de la mission « Outre-mer », les programmes 138, « Emploi outre-mer » (pour 1,2 milliard d'euros en CP), et 123, « Conditions de vie outre-mer » (pour 686,7 millions d'euros en CP) ;

- dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le programme 119, « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (pour 645,7 millions d'euros en CP) ;

- enfin, dans la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales », le programme 154, « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » (à hauteur de 400 millions d'euros en CP).

* 1 Pour la première période d'exécution de la mission, votre rapporteur spécial renvoie aux rappels auxquels il a procédé, en dernier lieu, dans sa contribution au rapport n° 542 (2008-2009), tome II, sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008.