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Projet de loi de finances pour 2010 : Politique des territoires

 

II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »

A. UNE ORGANISATION QUASIMENT INCHANGÉE PAR RAPPORT À 2009

1. Les moyens de la DIACT, ancienne et future DATAR

Le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », est placé sous la responsabilité politique du Premier ministre et du ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire2(*), et confié à la responsabilité administrative du délégué interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires, actuellement M. Pierre Dartout.

Conformément à son intitulé3(*), ce programme représente seulement une part des crédits contribuant à la politique de l'aménagement du territoire, enjeu « transversal » pour 34 programmes relevant de 16 missions du budget général d'après le DPT annexé au présent PLF (cf. supra, I). Pour 2010, cette contribution représente 7 % de l'effort global prévu en la matière (4,9 milliards d'euros).

Toutefois, le programme 112 s'inscrit au coeur même de l'aménagement du territoire, puisqu'il retrace les moyens mis à la disposition de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT), anciennement Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et appelée à retrouver prochainement cette appellation, d'après les déclarations du ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire4(*).

L'instabilité du rattachement ministériel de la DATAR/DIACT

La DATAR, créée en 1963, dépendait dans le cadre des LFI pour 2003 et 2004 du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire.

Dans le cadre de la LFI pour 2005, elle relevait du ministre de l'équipement et des transports, et plus particulièrement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire. Le changement de dénomination de la DATAR en DIACT a été décidé par le comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT, nouvelle forme du CIADT) du 14 octobre 2005.

Dans le cadre des LFI pour 2006 et 2007, la DIACT se trouvait rattachée au ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et plus spécifiquement au ministre délégué à l'aménagement du territoire.

Dans le cadre de la LFI pour 2008 et au premier semestre de l'année 2009 encore, la DIACT était à la disposition du ministre d'Etat de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, et plus spécialement du secrétaire d'Etat à l'aménagement du territoire et du secrétaire d'Etat chargé du développement de la région capitale.

Dans l'organisation gouvernementale actuelle, la DIACT, appelée à retrouver son appellation de DATAR, se trouve rattachée au ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire.

2. Un découpage en trois actions

D'une manière générale, le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » vise au développement de la compétitivité, de l'attractivité et de la cohésion des territoires. Le présent PLF reconduit pour 2010, sans la modifier, l'organisation actuelle du programme, fixée depuis la LFI pour 2008, en trois actions. Les deux premières sont caractérisées par le foisonnement des dispositifs qu'elles retracent, la troisième constitue une action de soutien.

L'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », regroupe les moyens mis en oeuvre par la DIACT en faveur du développement économique et de la compétitivité internationale des territoires : politique des pôles de compétitivité, accompagnement des mutations économiques et des territoires affectés par le redéploiement des armées, prime d'aménagement du territoire (PAT), financement de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), grandes opérations d'aménagement et d'urbanisme (littoral du Languedoc-Roussillon, projet Euromed)...

L'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », rend compte de politiques visant à assurer la cohésion sociale et territoriale et à favoriser un développement équilibré et durable des territoires. Les moyens du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT5(*)) sont mobilisés par ces politiques, qui mettent en oeuvre les « contrats de projets » Etat-régions (CPER, qui ont pris la suite, pour la période 2007-2013, des « contrats de plan » de la période 2000-2006), ainsi que les décisions du CIACT (ex-CIADT). Il s'agit de la valorisation des atouts des territoires ruraux en matière de patrimoine, développement culturel, tourisme et espaces naturels, notamment par les pôles d'excellence rurale (PER) ; l'amélioration de l'égalité d'accès aux technologies de l'information et de la communication (haut débit, téléphonie mobile), ainsi qu'aux services publics ; la réalisation de projets territoriaux interministériels (Mont Saint-Michel, littoral aquitain, sillons fluviaux de la Garonne et du Rhône, politique des massifs de montagne).

Enfin, l'action 4 (sic : ce numéro a été maintenu, malgré la suppression de l'action 3 originelle du programme à compter de 2008), « Instruments de pilotage et d'étude », correspond aux moyens de fonctionnement de la DIACT, dont ses dépenses de personnel, et à des crédits d'étude (prospective, évaluation).

3. Une mesure de la performance modifiée à la marge

Dans le sillage de la LFI pour 2009, l'ajustement à la marge de la mesure de la performance du programme 112 se poursuit6(*).

Pour 2010, la seule modification, par rapport au dispositif en vigueur, tient à la suppression de l'indicateur relatif aux pôles de compétitivité, le « taux d'admission des projets labellisés par les gouvernances des pôles de compétitivité aux appels à projets du fonds interministériel commun hébergé par le fonds de compétitivité des entreprises », qui se rapporte à l'objectif 1 du programme, « soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ». En effet, il a été estimé qu'il s'agissait d'un indicateur de moyens et non de performance, ce taux étant directement fonction du volume de crédits alloués au fonds interministériel commun précité.

D'après une réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF, la DIACT a proposé de remplacer l'indicateur supprimé par une mesure de l'évolution du partenariat au sein des pôles de compétitivité, par le biais de deux sous-indicateurs : d'une part, « l'évolution du nombre de PME membres de pôles de compétitivité » ; d'autre part, « l'évolution du nombre de chercheurs et d'ingénieurs en R&D d'organismes publics de recherche et d'entreprises privées participant aux projets labellisés par les pôles de compétitivité ». Cette proposition, toutefois, n'a pas été retenue par la direction du budget.

Il a été convenu de définir, pour 2011, un indicateur plus pertinent. Alors que le dispositif des pôles de compétitivité a récemment fait l'objet de critiques de la part de la Cour des comptes et doit être prochainement adapté (cf. ci-dessous, C), votre rapporteur spécial estime qu'il s'agit, en effet, d'une nécessité.

En l'état, la performance du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » sera mesurée par trois objectifs et huit indicateurs au total.

La performance pour 2010 du programme

« Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire »

 Objectif 1 : « Soutenir la compétitivité et l'attractivité des territoires ». Trois indicateurs sont associés :

- le « taux de réalisation des emplois effectivement créés par les bénéficiaires de la PAT » : 95 % prévus pour 2010 comme en 2009, performance déjà réalisée en 2008 ;

- le « pourcentage des dossiers de demande PAT pour lesquels le délai d'instruction est inférieur à 90 jours » : 90 % prévus pour 2010, contre 94 % réalisés en 2008 et 85 % prévus en 2009 ;

- le « nombre de projets d'investissement aboutis par une contribution significative de l'AFII rapporté aux ETP de l'AFII  » : 1,02 % prévu pour 2010, contre 0,96 % pour 2009 et une réalisation de 0,89 % en 2008.

 Objectif 2 : « Accompagner les mutations économiques et renforcer la cohésion sociale et territoriale ». Trois indicateurs sont associés :

- le « taux de réalisation des objectifs de créations d'emplois et d'emplois sauvegardés dans les contrats de sites ou de territoires » : 60 % prévus pour 2010, contre une réalisation estimée de 30 % à 40 % en 2008 et une prévision de 50 % pour 2009 ;

- la « comparaison du taux de création d'entreprises dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire par rapport à la moyenne nationale » :  0,8 % prévu pour 2010, contre  0,9 % prévu pour 2009 (l'indicateur n'est pas renseigné pour 2008) ;

- le « nombre d'emplois directs créés et maintenus chez les maîtres d'ouvrage d'un pôle d'excellence rurale » : 11.600 emplois prévus pour 2010, contre 4.500 pour 2009 et une réalisation de 1.300 en 2008.

 Objectif 3 : « Concevoir et piloter l'action publique en matière d'aménagement du territoire ». Deux indicateurs sont associés :

- le « taux de suivi dans PRESAGE des crédits d'Etat engagés au titre des CPER » : 80 % prévus pour 2010, contre 70 % pour 2009 et une réalisation de 59 % en 2008 ;

- le « nombre de cartes visualisées et de fichiers de données téléchargés à partir du site de l'Observatoire des territoires » : 165.000 cartes prévues pour 2010, contre 160.000 pour 2009 et une réalisation de 136.900 en 2008.

Source : PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au projet de loi de finances pour 2010

* 2 Dans le cadre de l'examen du présent PLF, votre rapporteur spécial a été reçu par M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, le 14 octobre 2009.

* 3 Le programme 112, initialement dénommé « Aménagement du territoire », a vu son intitulé précisé dans la LFI pour 2008 à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat.

* 4 Communication au conseil des ministres de M. Michel Mercier, le 7 octobre 2009. Un décret est nécessaire pour concrétiser cette mesure.

* 5 Pour mémoire, le FNADT est composé de deux sections. La section générale comprend notamment le soutien apporté aux différentes structures du réseau DIACT, l'assistance technique des programmes européens, et le financement d'engagements pris par le Gouvernement en CIADT/CIACT. La section locale se trouve elle-même subdivisée en deux parties, l'une contractualisée, l'autre non :

- la partie contractualisée permet de soutenir, exclusivement, des opérations inscrites dans les contrats Etat-régions (contrats de plan, contrats de projets), au sein de contrats de pays, ou dans un cadre intercommunal reconnu par la loi ;

- la partie non contractualisée permet d'attribuer des subventions à des projets qui participent : soit de l'accompagnement de restructurations industrielles ponctuelles et localisées, lorsque l'ampleur ou l'impact du sinistre ne justifie pas des décisions de niveau central (contrats de site, mesures territoriales arrêtées en CIADT/CIACT) ; soit de la modernisation et l'amélioration de services publics locaux.

* 6 Sur les dernières modifications en date et pour un rappel des précédentes, v. le rapport de votre rapporteur spécial n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 19 (PLF pour 2009).