B. LE MAINTIEN DES SERVICES DÉCONCENTRÉS DANS DES DOMAINES TRANSFÉRÉS
Il serait vain de vouloir penser la question de la décentralisation sans poser celle de son articulation avec la déconcentration -et donc, de concevoir la réforme des collectivités territoriales et la réforme de l'Etat comme des phénomènes séparés. La décentralisation , conçue dès son origine comme un moyen de rapprocher les décisions des citoyens et de promouvoir une organisation plus efficace des pouvoirs publics, doit en effet s'accompagner d'un relatif effacement de l'Etat , appelé à se concentrer sur ses missions régaliennes.
En outre, la logique de confiance et de subsidiarité qui est inhérente à la dynamique de décentralisation aurait dû pousser le pouvoir central à s'abstenir d'agir dans des domaines confiés aux institutions territoriales, et à renoncer au pouvoir de pilotage et de gestion dont il était le seul détenteur dans la tradition jacobine.
Or, force est de constater que tel n'a pas été le cas, et que la place de l'Etat est aujourd'hui éminemment paradoxale : « partout présent tout en étant faible et souvent absent quand on appelle son intervention » 12 ( * ) , son action « provoque contradictoirement tout à la fois un sentiment d'abandon chez de nombreux élus locaux et une omniprésence dénoncée par beaucoup ».
À ce titre, de très nombreux travaux sont venus souligner que l'Etat n'avait pas su redimensionner ses services et ses interventions à la suite des transferts de compétences effectués tant dans les années 1980 qu'à la suite de la loi du 13 août 2004. Cette contradiction entre les prescriptions de la loi et la pratique du pouvoir exécutif a généré, comme le rappelle le rapport d'étape de la mission présidée par notre collègue Claude Belot, soit des « abandons », soit des « doublons ».
Ce constat n'est pas nouveau et avait été mis en lumière dès 2000 par M. Michel Mercier 13 ( * ) : le rapport établi par notre collègue indiquait ainsi que l'Etat n'avait pas tiré les conséquences des transferts de compétences voulus par le législateur , si bien que « les collectivités locales [avaient] dû créer leurs propres services, parallèlement à ceux de l'Etat, dont les effectifs n'ont pas été diminués pour autant ».
Ce constat a été réitéré, par le rapport d'étape sur la réorganisation territoriale, qui préconise la « suppression des interventions des services déconcentrés de l'Etat et [le] transfert de leurs personnels aux collectivités territoriales » dans les domaines de compétences transférés. Il a également été repris par des rapports techniques de l'inspection générale des affaires sociales 14 ( * ) ou de la Cour des comptes 15 ( * ) .
Plus récemment, en effet, un rapport de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) observait que, sous l'effet de la demande sociale, l'Etat avait été poussé à maintenir une intervention très large en matière sociale et ce, « au coeur même des politiques décentralisées ».
De la même manière, selon la Cour des comptes, la démarche de réorganisation de l'Etat territorial est « partielle et désordonnée », tandis que, au niveau central, « la réactivité [de certains services ministériels] n'a pas été à la hauteur des enjeux, qu'il s'agisse de la redéfinition des missions, de l'ajustement des effectifs ou de la reconfiguration des structures ».
Cette situation pose, naturellement, deux séries de problèmes : d'une part, elle risque de donner lieu à des incohérences, voire à des contradictions entre les politiques publiques impulsées par les collectivités et les décisions étatiques ; d'autre part, elle provoque une déperdition de moyens préjudiciable à l'efficience de l'action publique dans son ensemble.
Pour répondre à ces critiques, le gouvernement a souhaité refondre l'administration territoriale de l'Etat dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RG 11) ; lancée en décembre 2007, cette réforme doit être effective au 1 er janvier 2010.
Comme le rappelait le dernier rapport budgétaire de notre collègue Alain Anziani 16 ( * ) , cette réorganisation est triple , puisque :
- elle réduit sensiblement le nombre des services déconcentrés (notamment dans les préfectures de département, où l'émergence de directions interministérielles implique en outre un véritable changement de culture) ;
- elle consacre la prééminence hiérarchique des préfets de région sur les préfets de département ;
- enfin, elle favorise le développement des mutualisations à l'échelle de la région.
Toutefois, les orientations retenues par la RGPP demeurent controversées, dans la mesure où elles sont très largement guidées par des considérations de restriction budgétaire et non par une volonté nette d'adapter les services de l'Etat aux acquis de la décentralisation 17 ( * ) .
Elles ne semblent donc pas de nature à garantir, à terme, que la réorganisation des collectivités territoriales et la réforme de l'Etat aillent de concert et que, plutôt que de s'opposer ou de s'ignorer, ces deux dynamiques se complètent et se renforcent.
* 12 Rapport « Pour une République décentralisée » (Sénat, n° 447, 1999-2000) , établi par M. Michel Mercier.
* 13 Rapport précité de M. Michel Mercier.
* 14 Rapport annuel 2007-2008 de l'Inspection générale des affaires sociales, La Documentation française.
* 15 Rapport « La conduite par l'Etat de la décentralisation » , publié en octobre 2009.
* 16 Rapport pour avis n° 106 (2009-2010) , établi par M. Alain Anziani, au nom de la commission des lois, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2010.
* 17 Voir les rapports précités de M. Alain Anziani et de la mission sénatoriale présidée par M. Claude Belot.