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Projet de loi de réforme des collectivités territoriales

 

2. L'achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale à l'horizon 2014

Corrélativement, les articles 16 à 30 visent à achever et à rationaliser la carte de l'intercommunalité d'ici au 31 décembre 2013.

LES STRUCTURES DE COOPÉRATION LOCALE


· Les groupements sans fiscalité propre

Ces structures, permettant la gestion en commun d'un ou de plusieurs services, sont financées par des contributions des communes membres.

- Les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) : organisés par la loi du 22 mars 1890, ils constituent une association de communes, même non limitrophes, se regroupant afin de gérer une seule activité d'intérêt intercommunal ; généralement de taille réduite, leurs compétences les plus répandues concernent l'adduction, le traitement et la distribution d'eau, l'assainissement, les activités scolaires ou périscolaires...

Les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) : créés par l'ordonnance du 5 janvier 1959, ils permettent à des communes voisines de s'associer pour gérer plusieurs activités ou services (principalement dans les domaines de l'assainissement, de la collecte et du traitement des déchets, du traitement et de la distribution de l'eau, du tourisme...).

- Les syndicats mixtes : institués par le décret du 20 mai 1955, ils permettent l'association de communes avec des départements, régions ou établissements publics, principalement dans les domaines de la collecte et de l'élimination des ordures ménagères, du traitement et de la distribution de l'eau, du tourisme...


· Les groupements à fiscalité propre

Ces établissements publics de coopération intercommunale, structurés autour d'une logique de projet, prélèvent eux-mêmes, à la place des communes concernées, les impôts dont le produit leur permettra de fonctionner, soit selon le régime de la fiscalité additionnelle, soit selon le modèle, plus intégré, de la fiscalité unique (la taxe professionnelle unique [TPU] est optionnelle pour les communautés de communes et les communautés urbaines et obligatoire pour les communautés d'agglomération).

- Les communautés de communes : créées par la loi du 6 février 1992, elles se sont notamment substituées aux anciens districts ; elles regroupent, sans exigence de seuil démographique, plusieurs communes qui, depuis la loi de 1999, doivent être d'un seul tenant et sans enclave ; elles exercent des compétences obligatoires en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique, leurs autres compétences étant optionnelles et déléguées par les communes membres.

Les communautés d'agglomération : créées par la loi du 12 juillet 1999 pour remplacer les communautés de villes, elles associent plusieurs communes sur un espace sans enclave et d'un seul tenant, et regroupant plus de 50 000 habitants autour d'une ville de plus de 15 000 habitants ; outre des compétences obligatoires en matière de développement économique, d'aménagement, d'équilibre social de l'habitat et de politique de la ville, elles optent pour au moins trois compétences supplémentaires parmi six domaines : voirie et stationnement, assainissement, eau, environnement, équipements culturels et sportifs, action sociale.

- Les communautés urbaines : créées par la loi du 31 décembre 1966, elles regroupent plusieurs communes sur un espace sans enclave et d'un seul tenant qui, depuis 1959 doit former un ensemble de plus de 500 000 habitants ; la loi du 12 juillet 1999 a renforcé leurs compétences obligatoires, qui sont obligatoires et très larges (développement et aménagement économique, social et culture, équilibre social de l'habitat, aménagement de l'espace, politique de la ville, gestion des services d'intérêt collectif, environnement et politique du cadre de vie).

- Les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) : mis en place par la loi du 13 juillet 1983 portant modification du statut des agglomérations nouvelles, ils ont remplacé les précédents syndicats communautaires d'aménagement (SCA) de ville nouvelle ; neuf syndicats furent créés en 1984 ; suite à l'achèvement de certaines villes nouvelles, quatre se sont transformés en communauté d'agglomération.

Source : Rapport d'étape sur la réorganisation territoriale n° 264 (2008-2009) de M. Yves Krattinger et Mme Jacqueline Gourault, an nom de la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales.

a) La mise en place d'un schéma départemental de coopération intercommunale

Cette entreprise reposerait sur un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), dont les caractéristiques sont fixées par l'article 16 du présent texte.

Cet article prévoit que le schéma, établi par le préfet après consultation des organes délibérants des communes, des EPCI et des syndicats mixtes concernés, devra répondre à trois objectifs principaux. Les EPCI à fiscalité propre constitués sur son fondement devront :

- « dans la mesure du possible », atteindre un seuil démographique de 5 000 habitants ;

- voir leur cohérence spatiale améliorée et

- leur solidarité financière accrue.

Les schémas devront, en outre, permettre de réduire le nombre de syndicats de communes et de syndicats mixtes et tirer les conséquences de la suppression des pays.

Conformément au calendrier retenu par la mission Belot, l'article 17 prévoit que ces schémas devront être définitivement approuvés le 31 décembre 2011, au plus tard.

Parallèlement, pour garantir la cohérence des cartes intercommunales et syndicales, l'article 21 permet au préfet de s'opposer à la création de syndicats entrant en contradiction avec les prescriptions et les objectifs retenus dans le SDCI.

b) L'achèvement de la carte intercommunale : une interdiction effective des enclaves

Par ailleurs, deux dispositifs sont mis en place afin de permettre la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre :

- l'article 18 prévoit que, à partir du 1er janvier 2014, le préfet pourra rattacher les communes enclavées ou isolées à un EPCI à fiscalité propre. Il effectuerait un tel rattachement de sa propre autorité, mais après avis de l'organe délibérant de l'EPCI concerné et de la commission départementale de coopération intercommunale ;

- l'article 19 supprime une disposition permettant à une commune d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre bien qu'elle crée alors une discontinuité territoriale ou une enclave  au sein de celui-ci.

c) Les dispositifs garantissant la rationalisation des structures intercommunales et syndicales

Dans une optique de rationalisation de l'intercommunalité, il convient également d'éviter le chevauchement ou la persistance illégitime de structures concurrentes.

Pour ce faire, l'article 23 étend les cas dans lesquels un syndicat de communes peut être dissous de plein droit : une telle dissolution serait rendue possible dès lors que toutes les compétences dudit syndicat ont été transférées à un syndicat mixte, ou qu'il ne compte plus qu'un seul membre.

De même, en l'état actuel du droit, le code général des collectivités territoriales est ambigu sur la possibilité de substituer un EPCI à un syndicat lorsque le syndicat en cause a été créé après la constitution de l'EPCI, ou lorsque la coïncidence des deux périmètres résulte d'une évolution de l'un d'entre eux. En outre, les procédures de substitution de droit d'un EPCI à un syndicat ne concernent que les syndicats de communes, et non les syndicats mixtes.

L'article 24 vise à remédier à ces lacunes en autorisant la substitution automatique d'un EPCI à fiscalité propre à un syndicat en cas d'identité de périmètre, quelle que soit la raison de cette identité et quelle que soit la nature du syndicat.

Enfin, le projet du gouvernement simplifie les procédures de fusion :

- entre des EPCI à fiscalité propre. L'article 20 prévoit ainsi que les EPCI concernés ne devront plus donner leur accord, mais un simple avis sur le projet de fusion. En outre, ce même article modifie les dispositions relatives aux compétences détenues de plein droit par l'établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion : celui-ci n'exercera plus que les compétences obligatoires des établissements fusionnés, le sort des compétences optionnelles étant réglé librement par les communes et le nouvel EPCI ;

- entre des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés. L'article 22 dans sa rédaction initiale dispose ainsi que la fusion pourra être décidée par arrêté du ou des préfets du ou des départements concernés, après accord des organes délibérants des membres des syndicats : l'accord des organes délibérants des syndicats eux-mêmes ne serait donc plus requis.

d) Les pouvoirs exceptionnels accordés aux préfets entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2013

L'ensemble de ce processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale et de la carte syndicale s'appuie sur les préfets, auxquels sont confiés des pouvoirs exceptionnels entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2013. Ils auront donc un rôle crucial dans la réalisation des objectifs et dans la mise en oeuvre des procédures précédemment décrits.

Tout d'abord, en ce qui concerne la création, la fusion ou la modification des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, l'article 29 permet aux préfets de s'écarter du SDCI après avis de la commission départementale de coopération intercommunale. Il prévoit également d'abaisser la majorité requise pour recueillir l'approbation des communes concernées (50 % des communes, représentant 50 % de la population).

Si cette majorité n'est pas atteinte, le préfet pourrait, dès 2013, imposer ses décisions aux communes -sauf avis contraire de la commission départementale de la coopération intercommunale à la majorité des deux tiers de ses membres.

L'achèvement de la carte syndicale serait, aux termes de l'article 30, opérée dans les mêmes délais et selon les mêmes procédures.

e) La suppression des pays

Dans une logique de simplification des structures territoriales, le texte du gouvernement prévoit également la suppression de la catégorie juridique des pays, considérés comme un facteur d'enchevêtrement et de multiplication excessive des strates locales, et dont l'utilité est largement amoindrie par l'objectif d'achèvement de la carte intercommunale à l'horizon 2014.

Cette suppression, formellement mise en oeuvre par l'article 25, s'accompagne d'une disposition interdisant à une collectivité territoriale de subordonner l'attribution d'une aide financière à une autre collectivité à l'adhésion de cette dernière à un EPCI ou à un syndicat mixte, existant ou à créer (article 28).