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Proposition de loi renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est appelé à se prononcer en deuxième lecture sur la proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public.

Ce texte, issu d'une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale en mai 2009 par M. Christian Estrosi, alors député, a été voté en première lecture par les députés le 30 juin 2009 et par le Sénat le 18 novembre 2009. Il a été adopté en deuxième lecture par les députés, avec modification, le 27 janvier 2010.

Au fil des débats, le texte de cette proposition de loi a été progressivement enrichi, traduisant le souci des députés et des sénateurs de permettre aux pouvoirs publics de mieux lutter contre le phénomène des bandes violentes et de mieux protéger les personnes investies d'une mission de service public.

Ce texte, qui se composait à l'origine de huit articles, en comptait seize au terme de son examen en première lecture par l'Assemblée nationale.

Lors de sa première lecture, le Sénat, sur proposition de votre commission, avait souhaité, tout en souscrivant aux préoccupations des députés, modifier la proposition de loi dans le respect des principes fondamentaux de notre droit pénal et de la cohérence de l'échelle des peines. Elle avait également supprimé trois articles tout en enrichissant le texte de quatre articles additionnels.

Lors de son examen par l'Assemblée nationale en deuxième lecture le 27 janvier 2010, les députés ont, dans l'ensemble, confirmé les modifications apportées à la proposition de loi par le Sénat.

A ce stade, six articles demeurent en discussion. Votre commission, qui estime que la proposition de loi est désormais parvenue à un équilibre entre la nécessité d'adapter notre droit au phénomène des bandes violentes et le respect des principes fondamentaux de notre droit pénal, vous propose d'en approuver les dispositions sans modification.

I. UN ACCORD PARTAGÉ SUR LA NÉCESSITÉ D'ADAPTER NOTRE DROIT AU PHÉNOMÈNE DES BANDES VIOLENTES ET DE MIEUX PROTÉGER LES PERSONNES CHARGÉES D'UNE MISSION DE SERVICE PUBLIC

Les travaux de l'Assemblée nationale et du Sénat démontrent la volonté partagée des députés et des sénateurs de donner aux pouvoirs publics les moyens de lutter plus efficacement contre les violences commises par les bandes violentes et de mieux protéger les personnes investies d'une mission de service public.

Sur proposition de votre commission, le Sénat a adopté sans modification, en première lecture, le texte proposé par les députés pour :

l'article 3 de la proposition de loi, qui prévoit d'aggraver les peines encourues pour un certain nombre d'infractions (violences volontaires contre les personnes, vol, extorsion, destruction, dégradation ou détérioration d'un bien, participation armée ou non armée à un attroupement) lorsque celles-ci ont été commises « par une personne dissimulant volontairement en tout ou partie son visage afin de ne pas être identifiée » ;

l'article 5 de la proposition de loi, qui précise expressément que les atteintes aux biens ou les menaces commises ou proférées à l'encontre d'un enseignant, d'un membre des personnels travaillant dans un établissement d'enseignement scolaire ou à l'encontre de l'un des proches de ces personnes, en raison des fonctions exercées par ces dernières, sont punies de peines aggravées ;

l'article 7 bis de la proposition de loi, qui tend à inclure dans le champ de compétences du juge unique statuant en matière correctionnelle les modifications introduites par la présente proposition de loi.

De leur côté, les députés ont adopté en deuxième lecture, sans modification, trois des articles additionnels insérés par le Sénat :

l'article 3 bis, qui tend à apporter à la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions les modifications nécessaires pour permettre la création de polices d'agglomération ;

l'article 4 septies, qui tend à adapter la rédaction du délit d'introduction de fumigènes dans les enceintes sportives afin d'y inclure également l'usage et la détention de ces artifices dans ces mêmes enceintes ;

- enfin, l'article 4 octies, qui a pour but de renforcer le dispositif relatif aux interdictions administratives de stade afin de mieux prévenir les violences commises à l'occasion des manifestations sportives.

Les députés ont également adopté sans modification, en deuxième lecture, cinq articles qui figuraient dans la proposition de loi initiale et que le Sénat avait approuvé tout en souhaitant leur apporter un certain nombre de précisions ou de modifications rédactionnelles :

l'article premier A, devenu l'article 4 sexies du texte1(*), qui tend à instaurer un délai maximal de trois mois pour l'exécution des sanctions éducatives prononcées par le tribunal pour enfants, et dont le Sénat, dans un souci de sécurité juridique, avait réécrit le dispositif ;

l'article 4 ter, qui tend à adapter la rédaction du délit d'occupation abusive des halls d'immeubles afin de permettre aux tribunaux de réprimer plus efficacement ce type de comportement, et que le Sénat avait adopté après avoir procédé à une modification d'ordre rédactionnel ;

l'article 4 quater, qui tend à permettre au juge de condamner les personnes reconnues coupables du délit d'occupation abusive des halls d'immeubles à une peine complémentaire de travail d'intérêt général, et que le Sénat avait également adopté après avoir procédé à une modification d'ordre rédactionnel ;

l'article 6, qui tend à aggraver les peines encourues lorsque le vol ou l'extorsion ont été perpétrés dans les établissements d'enseignement ou d'éducation ainsi que, lors des entrées ou sorties des élèves ou dans un temps très voisin de celles-ci, aux abords de ces établissements. Le Sénat avait adopté cet article après en avoir supprimé les dispositions qui auraient abouti à réduire les peines encourues lorsque les violences ont été commises au sein ou aux abords de locaux de l'administration ne relevant pas d'un établissement d'enseignement ;

l'article 8, relatif à l'application de la présente proposition de loi dans les collectivités d'outre-mer, et dont le Sénat avait réécrit le dispositif afin de permettre expressément son application en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna.

Ces onze articles ne sont donc plus en discussion.

II. UNE LARGE PRISE EN COMPTE PAR LES DÉPUTÉS DES POSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Lors de l'examen de la proposition de loi en deuxième lecture par l'Assemblée nationale, les députés ont par ailleurs confirmé les positions affirmées par le Sénat concernant un certain nombre de points que votre commission juge fondamentaux :

- en ce qui concerne l'article 1er, qui crée un délit de participation à une bande violente, le Sénat avait souhaité, d'une part, affiner la rédaction de ce délit afin d'éviter que celui-ci n'ouvre la voie à une forme de responsabilité collective qui aurait été contraire aux principes fondamentaux de notre droit pénal, et, d'autre part, abaisser le quantum des peines encourues afin que la préparation de l'infraction ne puisse pas être punie plus sévèrement que l'infraction elle-même. Sur proposition de sa commission des lois, qui a estimé que la rédaction proposée par le Sénat était « plus précise »2(*), l'Assemblée nationale a adopté le délit d'appartenance à une bande violente dans sa rédaction issue des travaux de notre Haute Assemblée. Par ailleurs, alors que la commission des lois de l'Assemblée nationale avait souhaité rétablir les peines de trois ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende initialement prévues par la proposition de loi, les députés, sur proposition conjointe du Gouvernement et de Mme Delphine Batho, ont rétabli les peines d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende retenues par le Sénat ;

- en outre, les députés n'ont pas rétabli l'article 1er bis, qui tendait à aggraver les peines encourues lorsque les violences sont commises au moyen de jets de pierre contre des véhicules de transports publics et que le Sénat avait supprimé après avoir fait valoir que de telles violences faisaient déjà l'objet de peines aggravées. Dans son rapport fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Eric Ciotti, rapporteur, a approuvé la démarche du Sénat en estimant à son tour que le droit positif, sur ce point, était « tout à fait satisfaisant »3(*) ;

- les députés ont également maintenu la suppression de l'article 2, qui avait pour but d'élargir le champ de l'infraction de participation armée à un attroupement, afin de prévoir que les peines encourues le sont également par « toute personne qui, sans être elle-même porteuse d'une arme, participe volontairement à un attroupement en ayant connaissance qu'un ou plusieurs participants portent des armes ». Le Sénat, sur proposition de votre commission, avait mis en doute la compatibilité de cet article avec le principe de responsabilité individuelle et avec l'échelle des peines retenue par notre droit pénal. Les députés se sont rangés à ces arguments ;

- en outre, les députés n'ont pas rétabli l'article 4 quinquies, qui tendait à punir de six mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende les « ventes à la sauvette » réalisées en réunion et de manière agressive ou sous la menace d'une arme, et que le Sénat avait supprimé après avoir estimé que le lien entre ces dispositions et les objectifs poursuivis par la proposition de loi n'apparaissait pas évident ;

- enfin, à l'article 7, dont le Sénat avait supprimé un certain nombre de dispositions que la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité rétablir, les députés ont tenu compte des observations formulées par les sénateurs concernant notamment la cohérence de l'échelle des peines prévue par notre droit pénal (cf. infra).

III. UNE PROPOSITION DE LOI QUI PARAÎT DÉSORMAIS ÉQUILIBRÉE

Votre commission se félicite qu'un grand nombre des modifications introduites par le Sénat en première lecture aient reçu un accueil favorable de la part de l'Assemblée nationale. A l'issue de son examen en deuxième lecture par les députés, la proposition de loi semble ainsi parvenue à un certain équilibre entre, d'une part, la nécessaire adaptation de notre droit au phénomène des bandes violentes, et, d'autre part, le respect des principes fondamentaux de notre droit pénal. Les six articles qui demeurent en discussion ne paraissent pas soulever de difficulté majeure.

· Article 1er

L'article 1er de la proposition de loi, qui crée un délit de participation à une bande violente, a été adopté par les députés dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, à l'exception d'une modification rédactionnelle4(*) relative à la remise au Parlement par le Gouvernement d'un rapport destiné à évaluer la mise en oeuvre, par les pouvoirs publics, de ce nouveau délit.

Votre commission a donc confirmé la position qu'elle avait adoptée en première lecture et adopté l'article 1er sans modification.

· Article 2 bis

L'article 2 bis de la proposition de loi tend, d'une part, à encadrer le dispositif juridique applicable aux services de sécurité employés par les propriétaires, exploitants ou affectataires d'immeubles collectifs à usage d'habitation à des fins de surveillance ou de gardiennage, et, d'autre part, à autoriser les agents de ces services à porter une arme de sixième catégorie dans l'exercice de leurs missions.

Lors de sa première lecture, le Sénat avait adopté cet article après avoir précisé que l'embauche de ces agents par ces services de sécurité devrait être subordonnée à la transmission par le préfet de ses observations relatives aux interdictions susceptibles de frapper les candidats à de telles fonctions.

Cet article n'a pas été substantiellement modifié en deuxième lecture par les députés, qui ont apporté un certain nombre de précisions rédactionnelles au texte adopté par le Sénat.

Votre commission a adopté l'article 2 bis sans modification.

· Article 4

L'article 4 de la proposition de loi, qui tendait à permettre, lorsque les forces de police et de gendarmerie ont procédé à l'enregistrement audiovisuel de leurs interventions, le versement de ces enregistrements au dossier de procédure, a été supprimé en seconde lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale sur proposition de son rapporteur, M. Eric Ciotti.

Dans son rapport, ce dernier indique : « il apparaît à votre rapporteur que la réglementation de l'enregistrement audiovisuel des interventions des services et unités de police ou de gendarmerie réalisées dans un lieu public ou ouvert au public est inutile, voire contreproductive. En effet, l'enregistrement de l'image d'une personne doit être prévu par la loi seulement lorsque cette personne se trouve dans un lieu privé et que l'image est captée sans son consentement, afin de s'assurer de la pertinence et de la proportionnalité de l'atteinte au droit au respect de sa vie privée que constitue cet enregistrement audiovisuel. C'est la raison pour laquelle la sonorisation et la fixation d'images de certains lieux ou véhicules en matière de criminalité ou de délinquance organisées sont réglementées par les dispositions actuelles de l'article 706-96 du code de procédure pénale. En revanche, l'intervention du législateur n'est pas nécessaire pour l'enregistrement des interventions publiques de police dès lors que l'enregistrement ne vise qu'à restituer le déroulement d'actes déjà prévus par le code de procédure pénale, tels que contrôles d'identité, interpellations et perquisitions »5(*).

L'utilité douteuse des dispositions de l'article 4 avait déjà été évoquée par un certain nombre de personnes entendues par votre rapporteur à l'occasion de l'examen de la proposition de loi par le Sénat en première lecture. Les représentants de l'Union syndicale des magistrats avaient notamment fait valoir que les textes actuels ne s'opposaient pas, lorsque l'intervention des forces de police ou de gendarmerie a fait l'objet d'un enregistrement, au versement de ce dernier au dossier de la procédure.

Il est ainsi apparu qu'en dépit des précisions apportées en première lecture par notre Haute Assemblée, le dispositif retenu pour l'article 4 serait de nature à rendre plus complexe l'enregistrement audiovisuel de leurs interventions par les forces de police et de gendarmerie, et donc à décourager ces dernières d'y avoir recours.

En conséquence, votre commission a confirmé la suppression de l'article 4.

· Article 4 bis

L'article 4 bis de la proposition de loi a pour but de permettre, en cas d'évènements ou de situations susceptibles de nécessiter l'intervention des forces de l'ordre, le raccordement de ces dernières aux systèmes de vidéosurveillance mis en place par les propriétaires ou exploitants d'immeubles collectifs à usage d'habitation dans les parties communes de ces immeubles.

Lors de l'examen de la proposition de loi en première lecture, votre commission avait souhaité encadrer ces dispositions afin de limiter les risques d'atteinte à la vie privée qu'une interprétation extensive de ces dispositions aurait été susceptible de comporter. Elle avait donc complété les dispositions de l'article 4 bis afin de préciser que la transmission des images relève de la seule initiative des propriétaires ou exploitants d'immeubles collectifs à usage d'habitation ou de leurs représentants, qu'elle s'effectue en temps réel et qu'elle est strictement limitée au temps nécessaire à l'intervention des services de police ou de gendarmerie nationales, ou, le cas échéant, des agents de la police municipale. Elle avait également souhaité qu'un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) définisse les conditions de mise en oeuvre de cet article.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, qui a approuvé les précisions introduites par le Sénat, a en revanche supprimé les dispositions relatives à l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CNIL, estimant que cette dernière n'est pas compétente en matière de conservation et de destruction des enregistrements de vidéosurveillance. En séance publique, les députés, sur proposition du Gouvernement, ont néanmoins souhaité que les modalités d'application de cet article 4 bis soient définies par un décret pris en Conseil d'Etat.

Ces dispositions ne vont pas à l'encontre de la position constante de votre commission des lois, qui considère qu'en matière de vidéosurveillance installée dans les lieux privés, la CNIL est compétente dès lors que les images sont enregistrées ou conservées sur un support informatisé de type disque dur ou enregistreur numérique. Dans la mesure où l'article 4 bis précise expressément que la transmission des images « s'effectue en temps réel », l'avis de la CNIL apparaît superflu. En revanche, votre commission estime essentiel que le Conseil d'Etat puisse se prononcer sur les mesures réglementaires qui permettront à cet article d'être appliqué.

Elle a donc adopté l'article 4 bis sans modification.

· Article 4 ter A

Cet article, inséré dans le texte de la proposition de loi par le Sénat, résulte d'un amendement de Mme Alima Boumediene-Thiery adopté en séance publique contre l'avis de votre commission et du Gouvernement. Il tend à prévoir que la transmission des images des systèmes de vidéosurveillance aux forces de l'ordre prévue par l'article 4 bis de la présente proposition de loi fait l'objet d'une autorisation générale qui est accordée par un vote à l'unanimité des voix des propriétaires.

Lors de sa réunion du mercredi 18 novembre 20096(*), votre commission n'avait accepté de donner un avis favorable à cet amendement qu'à la condition que celui-ci soit rectifié afin de faire référence à un vote des propriétaires acquis à une majorité qualifiée des deux tiers des voix. Cette rectification n'ayant pas été opérée, votre rapporteur a émis en conséquence, au nom de votre commission, un avis défavorable à son adoption.

Votre commission a confirmé la suppression de l'article 4 ter A, opérée par l'Assemblée nationale en seconde lecture à l'invitation de sa commission des lois.

· Article 7

L'article 7 de la proposition de loi a pour but d'insérer, dans le chapitre du code pénal consacré aux atteintes à la paix publique, deux sections nouvelles consacrées, d'une part, à l'intrusion dans un établissement scolaire, et, d'autre part, au port d'armes dans un tel établissement.

Lors de l'examen de cet article en première lecture, votre commission avait apporté un certain nombre de modifications au texte adopté par les députés, dans un souci de cohérence de l'échelle des peines et de respect du principe de responsabilité individuelle. Elle avait également supprimé les dispositions relatives au port d'arme dans un établissement scolaire au motif que de telles dispositions apparaissaient redondantes avec les dispositions générales prévues en matière de port d'arme par l'article L. 2339-9 du code de la défense.

Lors de l'examen de la proposition de loi en deuxième lecture, les députés ont souhaité rétablir un certain nombre de ces dispositions tout en tenant compte des observations formulées par votre commission des lois.

Les députés ont tout d'abord rétabli les dispositions prévues pour l'article 431-25 du code pénal, qui est relatif au délit d'intrusion dans un établissement scolaire commis en réunion et avec une arme. Toutefois, alors que le texte initial de la proposition de loi prévoyait de punir de sept ans d'emprisonnement et de 100 000 euros d'amende les personnes coupables de ce délit lorsque celui-ci « est commis par plusieurs personnes dont l'une au moins est porteuse d'une arme », le texte rétabli par l'Assemblée nationale prévoit que ce délit serait puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende lorsqu'il « est commis en réunion par une personne porteuse d'une arme ». Ces dispositions, plus précises que celles qui figuraient dans le texte initial de la proposition de loi7(*), paraissent en outre conformes à notre échelle des peines.

Les députés ont également souhaité qu'une peine complémentaire d'interdiction temporaire ou définitive de territoire puisse être prononcée à l'encontre des étrangers reconnus coupables d'intrusion armée et en réunion dans un établissement scolaire. S'agissant du trouble manifeste à l'ordre public que constitue une telle intrusion, la possibilité ouverte aux juges de prononcer cette peine complémentaire n'apparaît pas excessive.

Les députés ont par ailleurs souhaité rétablir la section relative à l'introduction d'arme dans un établissement scolaire. Néanmoins, sur proposition du Gouvernement et dans un souci de cohérence de l'échelle des peines, ils ont souhaité que le port d'arme sans motif légitime par une personne habilitée ou autorisée à pénétrer dans un établissement scolaire soit puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, au lieu des cinq ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende prévus initialement par la proposition de loi. Les députés ont également souhaité que les personnes reconnues coupables de cette infraction puissent être condamnées à un certain nombre de peines complémentaires (interdiction des droits civiques, civils et de famille, interdiction de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation, peine de travail d'intérêt général, confiscation d'une ou plusieurs armes dont le condamné est propriétaire ou dont il a la libre disposition).

Votre commission considère que l'instauration d'un dispositif spécial, inséré dans le code pénal, en matière de port d'arme dans un établissement scolaire permettra de rendre plus visible cette prohibition.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

*

* *

La commission a adopté le texte de la proposition de loi sans modification.

* 1 Le Sénat a souhaité, dans un souci de cohérence de l'ensemble du texte, déplacer cet article à la fin du chapitre Ier.

* 2 Rapport de M. Eric Ciotti fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale sur la proposition de loi tendant à renforcer la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, deuxième lecture, janvier 2010, page 32.

* 3 Rapport précité, page 22.

* 4 Introduite en seconde lecture par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

* 5 Rapport précité, page 46.

* 6 Voir le compte-rendu de cette réunion.

* 7 Selon cette nouvelle rédaction, seule la personne porteuse d'une arme relèvera de cette infraction, alors que la rédaction antérieurement retenue par les députés aurait permis d'inclure également les personnes non armées du seul fait de la présence parmi elles de personnes armées, ce qui aurait pu être regardé comme étant contraire au principe selon lequel nul n'est responsable que de son propre fait.