2. Une sélection et une évaluation nécessairement rigoureuses
a) Les modalités de sélection des bénéficiaires de l'emprunt national
(1) Des appels à projets quasi généralisés
Selon les informations recueillies par votre rapporteur général auprès des responsables de l'ANR, l'ensemble des 17,6 milliards d'euros versés par cette agence le seront sur la base d'appels à projets .
En particulier, tel doit être le cas des sommes destinées à financer des structures comme, par exemple, les campus d'excellence, les laboratoires d'excellence ou les instituts hospitalo-universitaires
Il s'agit là d'un bon principe , qui doit aboutir, en pratique, à renforcer la proportion des financements sur projets au sein de la mission « Recherche et enseignement supérieur » . Une telle orientation s'inscrit dans le droit fil des orientations exprimées à plusieurs reprises, et de manière forte, par le Président de la République. Votre commission a toujours soutenu cette démarche, qui est la règle dans certains des plus grands pays de recherche, comme les Etats-Unis, mais également au sein de l'Union européenne au travers des programmes-cadres de recherche et de développement technologique (PCRD).
Votre rapporteur général considère toutefois qu'il s'agira, dans l'application du présent projet de loi de finances, d'être cohérent avec les principes affichés.
A cet égard, certaines lignes de crédits ouvertes par ce projet de loi peuvent susciter quelques interrogations. Ainsi, les « laboratoires d'excellence », qui devraient bénéficier d'un milliard d'euros de crédits (dont 10 % à titre consomptible), devraient, par définition, ne pas se situer sur un « campus d'excellence ». Votre rapporteur général considère, certes, que des équipes de recherche très performantes peuvent développer des projets prometteurs en dehors des principaux campus. Néanmoins, il insiste sur la nécessité d'appliquer des critères de sélection très rigoureux. A défaut, le risque est de basculer d'une logique d'investissements forts et ciblés sur l'avenir à une logique de d'aménagement du territoire , comme cela a pu parfois se produire lors de la création des pôles de compétitivité.
Votre rapporteur général a reçu des éléments rassurants de ce point de vue en réponse au questionnaire qu'il a adressé à la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.
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Les orientations envisagées pour définir les « laboratoires d'excellence » « Les laboratoires d'excellence seront évalués par un jury international, qui pourra s'appuyer, pour l'évaluation de l'existant, sur les éléments produits par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES). Les laboratoires d'excellence pourront recouvrir plusieurs réalités : - un laboratoire de taille et de reconnaissance significatives, évalué A+, et présentant un projet qui, tout en s'appuyant sur ses axes reconnus, affiche une évolution innovante de ses recherches, par exemple dans une démarche pluridisciplinaire ; - un regroupement ou réseau d'unités de recherche, évaluées chacune A+ ou A, relevant d'au moins deux établissements différents, dont 1'établissement d'enseignement supérieur et de recherche, et regroupant, sur un projet scientifique commun, un nombre significatif de chercheurs. Des regroupements existants ou qui se constitueraient à cette occasion seraient éligibles ; - dans une logique différente, des lieux d'accueil de chercheurs ou de projets en résidence sur des durées de quelques mois à quelques années, autour d'une infrastructure à forte visibilité (bibliothèques ou autres) et d'un projet commun. Ils devront développer un projet scientifique et pédagogique ambitieux innovant et crédible. Concernant la dimension pédagogique, dans le cas où l'entité porteuse n'aurait pas capacité à diplômer, il sera nécessaire de démontrer un partenariat fort avec une entité pédagogique, démontrant la capacité à mettre en oeuvre ce volet du projet. Dans ce cadre, les relations avec la sphère économique et sociale seront un élément d'appréciation des projets. Une diversification des sources de financement sera recherchée. » Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche |
De manière générale, les projets retenus devront s'appuyer sur une évaluation solide de leur rentabilité socio-économique , laquelle devrait, en outre, figurer au sein du cahier des charges liant l'Etat (ou l'ANR) avec la structure bénéficiaire de financements publics au titre de l'emprunt national.
Il convient, bien entendu, de ne pas dépenser « à tout prix » les sommes annoncées mais de ne financer que de réels projets d'avenir, objectivement analysés comme tels.
(2) Une architecture de la prise de décision qui reste à éclaircir
Un part non négligeable du succès de l'opération dépendra, bien entendu, de la pertinence de la sélection des bénéficiaires des crédits ouverts par le présent projet de loi. Dès lors, comme votre rapporteur général le souligne dans son commentaire de l'article 4 de ce texte, il importe que la procédure de sélection soit à la fois claire et optimale.
Dans cette optique, même si, au vu des enjeux, la décision ultime doit appartenir au Premier ministre, il est opportun de s'appuyer sur une agence telle que l'ANR, qui dispose d'une réelle expertise en la matière 67 ( * ) .
Cependant, la question du partage entre cette agence et l'Etat (et donc son « bras armé », le commissariat général à l'investissement) demeure. Selon les éléments transmis par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche à votre rapporteur général, ce partage des rôles pourrait différer d'une action à l'autre.
Toutefois, de manière générale, il devrait revenir à l'Etat de définir le cahier des charges, sur la proposition du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, validée par le commissaire général à l'investissement. Ensuite, pourraient être distinguées :
- les actions dans lesquelles le ministère devrait être le pilote, en associant l'ANR dès l'établissement du cahier des charges (laboratoires et équipements d'excellence, valorisation de la recherche, projets thématiques) ;
- les actions dans lesquelles l'ANR ne devrait pas être associée en amont (campus d'excellence, instituts de recherche technologique, instituts hospitalo-universitaires, sociétés d'accélération du transfert de technologie) ;
- et les actions proches de celles que l'ANR pratique déjà dans le cadre de ses activités courantes, pour lesquelles cette agence pourrait avoir une initiative plus grande sur la préparation des cahiers des charges et la nomination de comités de sélection (instituts Carnot, équipements d'excellence et certains projets thématiques).
Dans tous les cas, l'ANR aura pour tâche d'organiser les appels d'offres et de faire fonctionner les jurys. Ceux-ci remettront leur évaluation des projets à l'Etat, qui prendra les décisions. Cette procédure permettra à l'ANR de disposer d'une vue d'ensemble en tant qu'opérateur unique, ce qui évitera les doublons. Une convention en cours de préparation définira précisément pour chaque action les rôles respectifs de l'Etat et de l'ANR dans le pilotage, la mise en oeuvre et le suivi des actions.
Sur cette base, la répartition des rôles pourrait être schématisée par le tableau suivant :
Répartition prévisionnelle des responsabilités dans les appels à projets de l'emprunt national
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Actions |
Pilote (chargé de l'établissement du cahier des charges et de la mise en place du jury) |
Gestionnaire du processus d'appel à projet |
Prise de décision |
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Campus d'excellence |
MESR + Haut conseil pour la science et la technologie |
ANR |
Etat |
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Laboratoires d'excellence |
MESR |
ANR |
Etat |
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Fonds national de valorisation |
MESR + ministère chargé de l'économie |
ANR |
Etat |
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Instituts Carnot |
MESR + ministère chargé de l'économie |
ANR |
Etat |
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Instituts de recherche technologique |
MESR + ministère chargé de l'économie |
ANR |
Etat |
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Instituts hospitalo-universitaires |
MESR + ministère chargé de la santé |
ANR |
Etat |
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Equipements d'excellence |
MESR |
ANR |
Etat |
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Actions thématiques |
MESR + alliances réunissant plusieurs opérateurs de recherche autour d'une thématique |
ANR |
Etat |
Source : ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche
Par ailleurs, dans le domaine des recherches aéronautiques, un opérateur spécifique sera sollicité en lieu et place de l'ANR : l'Office national d'études et de recherches aérospatiales ( ONERA ). Celui-ci bénéficiera de 1,5 milliard d'euros de crédits . Il devra soutenir, au moyen de subventions et d'avances remboursables, la mise au point de démonstrateurs technologiques aéronautiques ainsi que d'aéronefs du futur.
D'un point de vue pratique, un contrat liant l'Etat à l'ONERA, signé après avis du commissaire général à l'investissement, mais en amont de la sélection des projets, indiquera les modalités d'utilisation de ces fonds. Il régira, en particulier, le processus et les critères de sélection des projets, la forme des financements, les modalités de suivi et d'utilisation des fonds ainsi que les modalités d'évaluation des projets. Les projets retenus seront également approuvés par le Premier ministre , après avis du commissariat général aux investissements.
Votre rapporteur général prend acte de ce dispositif, qui tient compte de la spécificité de ce secteur et de la technicité de l'ONERA. Cependant, le partage des rôles avec les avances remboursables du secteur aéronautique figurant déjà dans le programme 190 de la MIRES mériterait d'être mieux précisé.
(3) L'exception des dotations directes à certains opérateurs
Le principe général de sélection des bénéficiaires des crédits ouverts par le grand emprunt admet cependant quelques exceptions, puisque des sommes devraient être allouées directement à des opérateurs pour leur permettre de mener des actions ciblées .
Seraient ainsi concernés :
- le Centre national d'études spatiales ( CNES ), à hauteur de 500 millions d'euros . Ces crédits du CNES devrait financer la préparation du futur lanceur Ariane 6 et le programme « microcarb » de mesure du CO 2 depuis l'espace. Ces programmes d'avenir pourraient, dans une étape ultérieure de leur développement, être traités en coopération avec nos partenaires au sein de l'Agence spatiale européenne (ASE) ;
- le Commissariat à l'énergie atomique ( CEA ), pour 900 millions d'euros , et l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs ( ANDRA ), à hauteur de 100 millions d'euros . Ces opérateurs pourront ainsi mener des travaux sur les réacteurs nucléaires de 4 ème génération, sur le comportement des matériaux sous forte irradiation et sur le traitement et le stockage des déchets. Il semble donc s'agir avant tout de « sécuriser » le financement de travaux qu'auraient dû mener ces opérateurs en tout état de cause. Sans contester le caractère d'avenir de ces recherches, votre rapporteur général remarque qu'il s'agit ici d'une débudgétisation pure et simple, contraire à la logique du grand emprunt .
b) L'évaluation et son utilisation
Enfin, au vu des principes directeurs de l'emprunt national, la question de l'évaluation apparaît particulièrement sensible dans le domaine de la recherche.
Cette question est abordée plus loin dans le présent rapport, au sein du commentaire de l'article 4. Néanmoins, certains éléments de caractère « infra législatif » méritent d'être davantage précisés dans cette introduction.
Tout d'abord, les conventions signées entre les bailleurs de fonds (essentiellement l'ANR) et les bénéficiaires devront systématiquement comporter des objectifs et des indicateurs précis et centrés sur le retour économique des projets . C'est cette matière qui permettra au commissariat général et à l'Etat de disposer de la meilleure vision de la réussite ou de l'échec de chaque projet.
Ensuite, comme l'a justement souligné M. René Ricol, commisssaire général à l'investissement, devant votre commission des finances 68 ( * ) , les conventions devront également prévoir l'intéressement financier de l'Etat à la réussite des projets . En effet, dès lors que la puissance publique assume une partie conséquente du risque financier de l'échec, elle doit avoir sa part en cas de succès.
Enfin, il s'agira d'être précis, au stade même des conventions, quant aux conséquences financières des évaluations de chaque projet . Dans la logique de l'emprunt national, il ne saurait être question de pérenniser le financement de projets qui n'auraient pas rencontré le succès. Le financement par tranches desdits projets ainsi que le versement différé des dotations non consomptibles aux bénéficiaires finaux sont des garde-fous adaptés.
* 67 La transparence des procédures de l'ANR lui ont ainsi valu d'obtenir la certification AFAQ ISO 9001 en juillet 2008.
* 68 Compte-rendu des commissions du Sénat du 6 février 2010, reproduit en annexe au présent rapport.