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Proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité

 

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Rapport n° 323 (2009-2010) de M. Ladislas PONIATOWSKI, fait au nom de la commission de l'économie, déposé le 24 février 2010

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N° 323

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 février 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi de MM. Ladislas PONIATOWSKI, René BEAUMONT, Pierre BERNARD REYMOND, Jean-Claude CARLE, Jean-Pierre CHAUVEAU, Marcel Pierre CLÉACH, Gérard CORNU, Raymond COUDERC, Philippe DALLIER, Mme Isabelle DEBRÉ, M. Michel DOUBLET, Mme Catherine DUMAS, MM. André FERRAND, Yann GAILLARD, Mmes Joëlle GARRIAUD-MAYLAM, Gisèle GAUTIER, MM. Jacques GAUTIER, Adrien GOUTEYRON, Hubert HAENEL, Mme Françoise HENNERON, M. Michel HOUEL, Mme Christiane HUMMEL, MM. Benoît HURÉ, Jean-Jacques HYEST, Pierre JARLIER, Daniel LAURENT, Robert LAUFOAULU, Jean-René LECERF, Jacques LEGENDRE, Philippe MARINI, Alain MILON, Charles PASQUA, Louis PINTON, Mme Catherine PROCACCIA, MM. Charles REVET, Roger ROMANI, André VILLIERS, François TRUCY, Michel BÉCOT, Joël BOURDIN, Mme Marie-Thérèse BRUGUIÈRE, MM. François-Noël BUFFET, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Éric DOLIGÉ, Bernard FOURNIER, Jean-Paul FOURNIER, René GARREC, Patrice GÉLARD, Francis GRIGNON, Pierre HÉRISSON, Alain HOUPERT, Mme Élisabeth LAMURE, MM. André LARDEUX, Antoine LEFÈVRE, Dominique de LEGGE, Roland du LUART, Mme Colette MÉLOT, M. Albéric de MONTGOLFIER, Mme Monique PAPON, MM. Philippe PAUL, Jackie PIERRE, Rémy POINTEREAU, Christian PONCELET, Mmes Janine ROZIER, Esther SITTLER, MM. André TRILLARD, Alain VASSELLE, Dominique LECLERC, François-Noël BUFFET, André DULAIT, Xavier PINTAT, Mme Jacqueline PANIS, MM. Pierre MARTIN, Jean BIZET, Philippe LEROY, Jean-Marc JUILHARD, Jean François MAYET, Alain GOURNAC, Philippe DOMINATI, Mme Lucienne MALOVRY, et M. Bruno SIDO tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité,

Par M. Ladislas PONIATOWSKI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam, vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau, secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, François Fortassin, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Philippe Paul, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

183 (2009-2010)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Votre commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire est saisie d'une proposition de loi1(*) présentée par votre rapporteur, tendant à autoriser les consommateurs domestiques et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité.

Ce texte bref, qui ne comporte qu'un seul article, répond à une urgence. Il a pour objet d'éviter une période de vide juridique entre le 1er juillet 2010, date à laquelle le dispositif de réversibilité du tarif réglementé d'électricité arrive à échéance, et l'entrée en vigueur, à une date future encore indéterminée, de la loi relative à la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME), qui doit pérenniser le principe de réversibilité.

En adoptant rapidement cette proposition de loi, le Parlement pourra opportunément rassurer les consommateurs domestiques et les petits professionnels, qui n'ont pas actuellement l'assurance que le principe de réversibilité sera conforté. En conséquence, ceux-ci hésitent à quitter le tarif réglementé d'électricité sans garantie de pouvoir y retourner, et l'ouverture du marché à la concurrence s'en trouve compromise.

Votre commission vous proposera donc d'adopter cette proposition de loi, dans une nouvelle rédaction issue de ses travaux qui en étend le champ sur plusieurs points.

L'importance de la question du tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM), qui concerne les gros consommateurs d'électricité et arrive également à échéance le 1er juillet 2010, ne lui a pas non plus échappée. La prorogation du TaRTAM est nécessaire, sans attendre la loi NOME. Toutefois, votre commission a jugé plus expédient de laisser la navette parlementaire jouer pleinement son rôle sur ce point, et propose au Sénat de s'en remettre à l'Assemblée nationale pour introduire la prorogation du TaRTAM dans cette proposition de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LE SYSTÈME DES TARIFS RÉGLEMENTÉS

A. LES BASES DE LA TARIFICATION DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ

La fixation des prix de vente de l'électricité et du gaz fait l'objet en France d'un contrôle par l'Etat, qui a compétence pour en déterminer le niveau et l'évolution. Toutefois, ce système traditionnel a évolué avec l'ouverture à la concurrence des marchés de l'énergie décidée par les Etats membres de l'Union européenne à la fin des années 1990.

1. Les fondements législatifs des tarifs d'électricité

Le cadre législatif relatif à la définition des tarifs réglementés de vente d'électricité est défini par l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

En ce qui concerne la partie de ces tarifs correspondant à la fourniture d'énergie, les tarifs sont fixés « en fonction de catégories fondées sur les caractéristiques intrinsèques des fournitures, en fonction des coûts liés à ces fournitures ». A ce titre, ils couvrent l'ensemble des coûts supportés par EDF et les distributeurs non nationalisés (DNN), en y intégrant notamment les dépenses de développement du service public pour les usagers. Les ministres chargés de l'économie et de l'énergie arrêtent le niveau des tarifs, ainsi que leurs évolutions, sur avis simple de la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

Pour leur partie correspondant à l'acheminement de l'électricité, qui englobe son transport et sa distribution, l'article 4 précise que « les tarifs d'utilisation du réseau public de transport et des réseaux publics de distribution applicables aux utilisateurs sont calculés de manière non discriminatoire, afin de couvrir l'ensemble des coûts supportés par les gestionnaires de ces réseaux, y compris les coûts résultant de l'exécution des mission et des contrats de service public ». Depuis l'adoption de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique, dite loi POPE, la CRE soumet aux ministres chargés de l'économie et de l'énergie ses propositions motivées d'évolution des tarifs d'utilisation des réseaux publics (TURP). La décision ministérielle sur ces propositions est réputée favorable, sauf opposition de l'un des ministres dans un délai de deux mois suivant leur réception. Les tarifs sont alors publiés au Journal Officiel.

En pratique, même si la loi opère une distinction entre ces deux composantes du tarif, les offres tarifaires faites par EDF et les DNN sont intégrées et englobent à la fois l'abonnement, la fourniture et l'acheminement de l'électricité.

Trois grands types de formules tarifaires sont proposés aux consommateurs :

- le tarif bleu, pour une puissance souscrite entre 3 et 36 kilovoltampères (kVA), à destination des ménages et des petits consommateurs professionnels (artisans, commerçants, professions libérales, etc) ;

- le tarif jaune, pour une puissance souscrite entre 36 et 250 kVA, à destination des moyens consommateurs professionnels ;

- le tarif vert, pour une puissance souscrite supérieure à 250 kVA, à destination des gros consommateurs professionnels (industriels notamment).

Les offres tarifaires varient selon les profils de consommation, notamment de la puissance effectivement souscrite et des capacités d'effacement, c'est-à-dire de retrait de la consommation en période de pointe.

2. Les fondements législatifs des tarifs de gaz naturel

L'article 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie définit les conditions de fixation des tarifs réglementés de vente du gaz naturel.

En ce qui concerne les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution, dont les modalités de fixation sont identiques à celles applicables pour l'électricité, cet article précise qu'ils « sont établis en fonction de critères publics, objectifs et non discriminatoires en tenant compte des caractéristiques du service rendu et des coûts liés à ce service ». Ces tarifs, à l'exception de ceux relatifs à des infrastructures concédées en application de l'article 25-1 de la même loi, font l'objet d'une péréquation à l'intérieur de la zone de desserte de chaque gestionnaire.

En ce qui concerne leur composante relative à la fourniture, les tarifs de gaz naturel sont définis « en fonction des caractéristiques intrinsèques des fournitures et des coûts liés à ces fournitures » et couvrent également l'ensemble de ces coûts. Contrairement aux tarifs d'utilisation des réseaux, ils sont « harmonisés dans les zones de desserte respectives des différents distributeurs », les différences de tarifs ne devant pas excéder les « différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport de gaz naturel à haute pression ».

Il existe deux grandes formules tarifaires pour la vente de gaz naturel : les tarifs à souscription et les tarifs en distribution publique.

Les tarifs à souscription s'appliquent aux clients raccordés au réseau de transport et aux clients raccordés au réseau de distribution et consommant plus de 4 gigawattheures (GWh) par an. Les fournisseurs historiques qui proposent des tarifs à souscription sont :

? Gaz de France-Suez, dont le barème comprend trois tarifs :

- le tarif STS pour les clients raccordés au réseau de transport ;

- le tarif S2S pour les clients raccordés au réseau de distribution ;

- le tarif H pour les anciens clients de la Compagnie Française du Méthane.

? TEGAZ, dont le barème comprend quatre tarifs :

- le tarif M pour les entreprises locales de distribution ;

- le tarif F pour les industriels à consommation faible ou irrégulière ;

- le tarif R pour les autres industriels ;

- le tarif H pour les anciens clients de la Compagnie Française du Méthane (qui diffère de celui de Gaz de France-Suez).

? Certaines entreprises locales de distribution (ELD) sur leurs zones de desserte, en particulier Gaz de Strasbourg, Gaz de Grenoble et Gaz de Bordeaux.

Les tarifs en distribution publique concernent l'ensemble des clients, professionnels et résidentiels, raccordés au réseau de distribution et consommant moins de 4 GWh par an.

Les fournisseurs historiques qui proposent des tarifs en distribution publique sont GDF-Suez et vingt-trois ELD dans leurs zones de desserte. Le barème des tarifs proposés par GDF-Suez comprend les diverses options et variantes correspondant à des situations particulières. En outre, de nombreux tarifs ne sont plus proposés aux nouveaux clients et sont donc en voie d'extinction.

Les tarifs de GDF-Suez représentent environ 96 % des ventes totales en distribution publique, et ceux des ELD environ 4 %.

B. L'OUVERTURE DES MARCHÉS DE L'ÉLECTRICITÉ ET DU GAZ

1. Une ouverture à la concurrence graduelle en droit

Conformément aux directives européennes, la France a procédé par étapes à l'ouverture à la concurrence des marchés de l'électricité et du gaz naturel, en adoptant les lois du 10 février 2000, du 3 janvier 2003, du 9 août 2004 et du 7 décembre 2006.

Limitée dans les premiers temps aux plus gros consommateurs, la libéralisation a conduit à adapter le cadre législatif, afin de clarifier les conditions dans lesquelles les clients éligibles, c'est-à-dire autorisés à faire le choix de la concurrence, pouvaient conserver le bénéfice des tarifs réglementés.

Les étapes de l'ouverture pour l'électricité ont été les suivantes :

- en mai 2000, 30 % du marché étaient ouverts (pour les clients dont la consommation était supérieure à 16 GWh par an) ;

- en février 2003, 37 % du marché étaient ouverts (pour une consommation supérieure à 7 GWh par an) ;

- au 1er juillet 2004, 70 % du marché étaient ouverts (pour tous les consommateurs autres que les ménages) ;

- enfin, la totalité du marché, soit près de 450 TWh, est ouvert à la concurrence depuis le 1er juillet 2007.

Les étapes de l'ouverture pour le gaz naturel ont été les suivantes :

- en août 2000, éligibilité de tous les sites ayant une consommation annuelle de gaz supérieure à 237 GWh et de tous les producteurs d'électricité ou producteurs simultanés d'électricité et de chaleur, quel que soit leur niveau de consommation annuelle ;

- en août 2003, éligibilité de tous les sites ayant une consommation annuelle de gaz supérieure à 83 GWh ;

- au 1er juillet 2004, éligibilité de toutes les entreprises et collectivités territoriales ;

- depuis le 1er juillet 2007, éligibilité de tous les consommateurs.

2. Une ouverture à la concurrence limitée en pratique

Plus de deux ans après la libéralisation complète du marché, la plupart des consommateurs ont choisi de rester aux tarifs réglementés, et la répartition des ventes entre les tarifs réglementés et le marché évolue très lentement.

Selon les données établies par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) au 30 novembre 2009, 756 000 sites non résidentiels de consommation d'électricité sont en offre de marché, dont 366 000 seulement chez un fournisseur alternatif, pour un total de 4,85 millions de sites. En ce qui concerne les sites résidentiels de consommation d'électricité, 1,325 million sont en offre de marché, dont 1,312 million chez un fournisseur alternatif, pour un total de 29,9 millions de sites. Ainsi, toutes catégories de sites confondues, 94 % d'entre eux sont encore aux tarifs réglementés, 1 % sont en offre de marché chez un fournisseur historique, et 5 % seulement sont en offre de marché chez un fournisseur alternatif.

Toutefois, l'ouverture du marché est plus grande si l'on considère non plus le nombre des sites, mais les volumes de consommation d'électricité, en raison de la forte concentration de ceux-ci sur quelques sites industriels. Ainsi, toutes catégories de sites confondues, la répartition des consommations annualisées est de 67 % aux tarifs réglementés, 23 % en offre de marché chez un fournisseur historique, et de 10 % en offre de marché chez un fournisseur alternatif. Pour les plus grands sites non résidentiels de consommation ces proportions sont respectivement de 31 %, 51 % et 18 %. Pour les sites résidentiels de consommation, elles sont respectivement de 96 %, quasiment 0 % et 4 %. On le constate, ce sont les plus grands sites industriels qui ont su faire jouer la concurrence pour passer en majorité en offre de marché, tandis que les ménages sont demeurés dans leur immense majorité au tarif réglementé d'électricité.

L'ouverture à la concurrence est légèrement plus grande en ce qui concerne le gaz naturel. Selon les données établies par la CRE au 30 novembre 2009, 243 000 sites non résidentiels de consommation de gaz sont en offre de marché, dont 113 000 seulement chez un fournisseur alternatif, pour un total de 685 000 millions de sites. En ce qui concerne les sites résidentiels de consommation de gaz, 1,144 million sont en offre de marché, dont 637 000 seulement chez un fournisseur alternatif, pour un total de 10,79 millions de sites. Ainsi, toutes catégories de sites confondues, 88 % d'entre eux sont encore aux tarifs réglementés, 6 % sont en offre de marché chez un fournisseur historique, et 6 % seulement sont en offre de marché chez un fournisseur alternatif.

Pour le gaz également, l'ouverture du marché est supérieure si l'on considère non plus le nombre des sites, mais les volumes de consommation. Ainsi, toutes catégories de sites confondues, la répartition des consommations annualisées est de 53 % aux tarifs réglementés, 31 % en offre de marché chez un fournisseur historique, et de 16 % en offre de marché chez un fournisseur alternatif. Pour les plus grands sites non résidentiels de consommation ces proportions sont respectivement de 12 %, 58 % et 30 %. Pour les sites résidentiels de consommation, elles sont respectivement de 90 %, 6 % et 4 %.

Ainsi, tant pour le gaz que pour l'électricité, aussi bien en nombre de sites qu'en volumes de consommation, et pour toutes les catégories de consommateurs, la part des offres de marchés assurées par des fournisseurs alternatifs demeurent largement minoritaire. Elle est tout à fait marginale en ce qui concerne les consommateurs résidentiels.

Cette prédominance des tarifs réglementés s'explique d'abord par le fait que ceux-ci bénéficient auprès des consommateurs d'une image positive, tenant à leur simplicité, à la notoriété des fournisseurs qui les proposent, ainsi qu'au caractère modéré de leur évolution résultant de leur encadrement par l'Etat.

Par ailleurs, en dépit des efforts de communication consentis par la CRE et le Médiateur de l'énergie, près des deux tiers des Français, selon certains sondages, ignorent encore qu'ils ont le droit de changer de fournisseur d'électricité ou de gaz.

Enfin et surtout, l'évolution des prix de l'énergie n'incite pas les consommateurs à quitter les tarifs réglementés. En effet, l'introduction de la concurrence ne s'est pas traduite par une baisse des prix. Pour le gaz, le prix de marché n'est pas très différent du tarif réglementé, qui est calculé sur les mêmes hypothèses économiques, comme une somme de coûts. Pour l'électricité, le prix de marché, qui reflète surtout les coûts de production en pointe à partir d'hydrocarbures, est sensiblement supérieur au tarif réglementé, qui reflète davantage les coûts de production en base à partir d'énergie nucléaire. Ce « ciseau tarifaire » explique que le marché des consommateurs domestiques soit presque intégralement demeuré au tarif réglementé.

3. Un traitement à part pour les gros consommateurs d'électricité

Afin de répondre aux préoccupations des entreprises ayant fait le choix de la concurrence pour leur approvisionnement électrique et confrontées à l'explosion des prix de marché de cette énergie, le législateur a offert à ces consommateurs, dans le cadre de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, la possibilité de retourner provisoirement à un tarif réglementé, en instaurant le dispositif du tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TaRTAM).

Le bénéfice du TaRTAM est ouvert à tout consommateur final d'électricité ayant exercé son éligibilité qui en a fait la demande à son fournisseur avant le 1er juillet 2007. Ce tarif s'applique de plein droit aux contrats en cours, à compter de la date à laquelle la demande est formulée. Il s'applique également aux contrats conclus postérieurement à cette demande écrite, y compris avec un autre fournisseur. Dans tous les cas, la durée de fourniture au niveau du TaRTAM est limitée à deux ans à compter de la date de la première demande d'accès à ce tarif.

La loi ayant précisé que le niveau du TarTAM ne pouvait excéder de 25 % le niveau du tarif réglementé de vente hors taxe applicable à un site de consommation présentant les mêmes caractéristiques, l'arrêté du 3 janvier 2007 a fixé les taux de majoration dans une fourchette allant de 10 à 23 % par rapport aux tarifs « classiques ». Il en résulte un prix de vente de l'électricité se situant à mi-chemin entre les tarifs réglementés et les prix de marché.

Pour l'application de ce mécanisme, les fournisseurs qui alimentent leurs clients au niveau du TaRTAM et qui établissent qu'ils ne peuvent produire ou acquérir les quantités d'électricité correspondantes à un prix inférieur à la part correspondante à la fourniture de ces tarifs, bénéficient d'une compensation couvrant la différence entre le coût de revient de leur production ou le prix auquel ils se fournissent et les recettes correspondant à la fourniture de ces tarifs. Cette compensation est financée par :

- une contribution (qui ne peut excéder 1,3 euro par MWh) prélevée sur les producteurs d'électricité exploitant des installations d'une puissance installée totale de plus de 2000 MW et assise sur le volume de leur production d'électricité d'origine nucléaire et hydraulique (en pratique, EDF et GDF-Suez) au cours de l'année précédente ;

- le mécanisme de la contribution aux charges du service publique de l'électricité (CSPE).

Au 30 septembre 2009, 3 700 entreprises bénéficiaient du TaRTAM, représentant 26 % de la consommation totale d'électricité en France.

Or, le TarTAM a été instauré à titre transitoire. Il n'est applicable de plein droit, au consommateur final d'électricité qui en fait la demande, que jusqu'au 30 juin 2010 (article 30-1 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004, créé par l'article 15 de la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 précitée, et modifié par l'article 166 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, qui l'a déjà prorogé d'un an).

II. UN VIDE JURIDIQUE À COMBLER

A. LE PRINCIPE FONDAMENTAL DE RÉVERSIBILITÉ

1. Une garantie pour le consommateur

Lors des premières étapes de la transposition des directives d'ouverture du marché de l'électricité et du gaz, la possibilité d'opter pour la concurrence a d'abord été assortie d'un caractère définitif. En d'autres termes, pour l'électricité comme pour le gaz, tout consommateur exerçant son droit d'éligibilité sur un site de consommation donné ne pouvait plus retourner, de manière définitive, aux tarifs réglementés sur ce site.

Or, le principe de réversibilité, ou autrement dit la possibilité de revenir au tarif réglementé, est un facteur de confiance essentiel pour une ouverture effective du marché. En effet, un consommateur d'électricité ou de gaz hésitera d'autant moins à opter pour la concurrence qu'il aura l'assurance de pouvoir retourner au tarif réglementé si d'aventure le tarif de marché évoluait à la hausse. C'est pourquoi la réversibilité est un argument commercial majeur pour les nouveaux entrants sur le marché lorsqu'ils démarchent des clients.

Certes, la réversibilité implique un risque de dysfonctionnement, dans la mesure où elle peut inciter le consommateur à chercher à optimiser sa facture d'électricité ou de gaz en effectuant des allers et retours entre le tarif réglementé et le tarif de marché, selon les évolutions saisonnières du second. Elle n'en demeure pas moins un élément fondamental de confiance.

C'est d'ailleurs pourquoi la plupart des Etats membres de l'Union européenne qui ont mis en place des tarifs régulés, les ont assortis du principe de réversibilité :

en matière d'électricité, 14 Etats membres disposent de tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels et 2 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité. Pour les petits professionnels, 11 Etats membres disposent de tarifs régulés, et 3 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité ;

- en matière de gaz naturel, 11 Etats membres ont des tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels et 2 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité. Pour les petits professionnels, 8 Etats membres disposent de tarifs régulés, et 4 d'entre eux seulement n'ont pas prévu de réversibilité.

2. Un principe affirmé difficilement et à titre provisoire

L'article 17 de la loi du 7 décembre 2006, tel que voté par le Parlement, introduisait de la réversibilité dans le dispositif des tarifs réglementés de l'électricité, en distinguant les particuliers des professionnels :

- pour les particuliers, le consommateur ayant exercé son éligibilité sur un site devait bénéficier d'un droit de retour au tarif réglementé en cas de changement de site (c'est-à-dire en cas de déménagement) ;

- pour les professionnels, le texte voté par Parlement reprenait la solution retenue lors du vote de la loi POPE en 2005, en disposant que les tarifs réglementés leur étaient applicables pour un site donné, à la condition qu'eux même ou une autre personne n'aient pas, antérieurement, fait jouer l'éligibilité sur ce site ;

- pour les deux catégories de consommateurs, tout nouveau site de consommation était éligible aux tarifs réglementés.

Or, le Conseil Constitutionnel, dans sa décision n° 2006-543 DC du 30 novembre 2006, a partiellement censuré l'article 17 de la loi précitée, au motif qu'en imposant aux opérateurs historiques des obligations tarifaires « générales et étrangères à la poursuite d'objectifs de service public » ses dispositions avait méconnu « manifestement l'objectif d'ouverture des marchés concurrentiels de l'électricité et du gaz ».

Cette décision du Conseil Constitutionnel a eu pour double conséquence, d'une part, de supprimer la distinction entre consommateurs professionnels et particuliers souhaitée par le Parlement, d'autre part, d'autoriser une interprétation excluant tout nouveau site de consommation du bénéfice des tarifs réglementés. Ces conséquences fâcheuses ont été partiellement corrigées par des textes législatifs votés au cours des années ultérieures.

La loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, est venue attribuer expressément le bénéfice du tarif réglementé aux nouveaux sites de consommation d'électricité, mais seulement à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010.

La loi n° 2008-66 du 21 janvier 2008 relative aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz naturel, qui résulte d'une initiative de votre rapporteur, est venue réintroduire de la réversibilité dans le dispositif des tarifs réglementés. Mais elle le fait aussi uniquement à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010, pas pour toutes les catégories de consommateurs, et davantage pour l'électricité que pour le gaz. Cette loi a également étendu le bénéfice du tarif réglementé aux nouveaux sites de consommation de gaz, également à titre provisoire, jusqu'au 1er juillet 2010.

3. Un droit existant particulièrement complexe

La succession des textes de lois précités, qui sont venus modifier ou créer les articles 66 et suivants de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétiques, dite loi POPE, a abouti à une multiplicité de cas de figures particulièrement complexe.

L'article 66 de la loi précitée précise les droits des consommateurs au tarif réglementé d'électricité. Son paragraphe I pose le principe qu'un consommateur final d'électricité bénéficie des tarifs de vente réglementés pour la consommation d'un site pour lequel il n'a pas fait usage de son éligibilité, à condition qu'il n'ait pas été fait précédemment usage de cette faculté, pour ce site, par ce consommateur ou par une autre personne. Mais le principe posé par ce paragraphe souffre des exceptions, précisées par les paragraphes suivants du même article

Le paragraphe IV (les paragraphes II et III correspondent aux dispositions déclarées non conformes par le Conseil Constitutionnel) dispose qu'un consommateur final domestique d'électricité qui en fait la demande avant le 1er juillet 2010 bénéficie des tarifs réglementés de vente d'électricité pour la consommation d'un site, à condition qu'il n'ait pas lui-même fait usage de son éligibilité.

Le paragraphe V dispose qu'un consommateur final domestique d'électricité qui a fait usage de son éligibilité pour la consommation d'un site depuis plus de six mois, peut à nouveau bénéficier des tarifs réglementés, sous réserve d'en faire la demande avant le 1er juillet 2010.

Le paragraphe VI dispose qu'un consommateur final non domestique souscrivant pour un site une puissance électrique égale ou inférieure à 36 kilovoltampères, qui en fait la demande avant le 1er juillet 2010, bénéficie des tarifs réglementés, à condition qu'il n'ait pas lui-même fait usage, pour ce site, de son éligibilité.

L'article 66-1 de la loi précitée précise les droits des consommateurs aux tarifs réglementés de gaz naturel. Son paragraphe I pose le principe qu'un consommateur final de gaz bénéficie des tarifs réglementés pour la consommation d'un site, à condition qu'il n'ait pas été fait précédemment usage de l'éligibilité, pour ce site, soit par ce consommateur, soit par une autre personne. Le principe posé par ce paragraphe ne souffre qu'une seule exception, précisée par le paragraphe suivant du même article.

Le paragraphe IV (les paragraphes II et III correspondent aux dispositions déclarées non conformes par le Conseil Constitutionnel) dispose qu'un consommateur final domestique de gaz naturel qui en fait la demande bénéficie des tarifs réglementés, à condition qu'il n'ait pas lui-même fait usage de l'éligibilité (a contrario, il n'est pas tenu par la décision de faire jouer l'éligibilité prise précédemment par une autre personne).

L'article 66-2 de la loi précitée ouvre le bénéfice des tarifs réglementés, sans distinction des catégories de consommateurs, aux nouveaux sites de consommation d'électricité raccordés aux réseaux de distribution ou de transport avant le 1er juillet 2010.

L'article 66-3 de la loi précitée ouvre le bénéfice des tarifs réglementés, pour les seuls consommateurs finals domestiques, aux nouveaux sites de consommation de gaz naturel raccordés aux réseaux de distribution avant le 1er juillet 2010.

Les tableaux ci-après, qui ont été établis par la CRE2(*), présentent de manière synthétique les droits des consommateurs aux tarifs réglementés d'énergie. Il en ressort clairement qu'actuellement, la réversibilité n'existe vraiment que pour les petits consommateurs d'électricité.

Droits aux tarifs réglementés et réversibilité pour l'électricité

Clients résidentiels :

Clients professionnels :

(1) EDF ou bien, dans quelques communes (qui concernent moins de 5 % des clients), un fournisseur local d'électricité comme, par exemple, Electricité de Strasbourg.

Droits aux tarifs réglementés et réversibilité limitée pour le gaz

Clients résidentiels :

Clients professionnels :

(2) GDF Suez ou bien, dans quelques communes (qui concernent moins de 5 % des clients), un fournisseur local de gaz naturel comme, par exemple, Gaz de Bordeaux.

B. UN RISQUE DE CADUCITÉ AVANT L'ADOPTION DE LA LOI « NOME »

Les développements précédents ont rappelé que le principe de réversibilité, dans les cas où il s'applique, présente un caractère provisoire, son terme étant fixé au 1er juillet 2010. Le projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME), actuellement en préparation, prévoit de donner un caractère pérenne au principe de réversibilité. Mais il semble désormais tout à fait improbable que ce texte soit voté dans les délais utiles.

1. La perspective d'une nouvelle loi en matière d'électricité

La commission présidée par M. Paul Champsaur a remis au mois d'avril 2009 le rapport que lui avait demandé le Gouvernement sur les évolutions législatives et réglementaires souhaitables pour le marché de l'électricité en France

Selon cette commission, le développement de la concurrence sur le marché de la fourniture d'électricité demande une régulation spécifique pour la production d'origine nucléaire et de nouvelles règles tarifaires pour les tarifs réglementés appelés à subsister.

Le rapport Champsaur recommande d'accorder à tout fournisseur alternatif un accès à un prix de production régulé de l'électricité nucléaire, qui refléterait « la réalité des coûts complets du parc historique de production nucléaire français », ainsi que d'encourager la concurrence sur les moyens de production en pointe.

Le rapport associe cette régulation à la modification du régime actuel des tarifs réglementés, en distinguant le cas des clients industriels, qui sont capables de faire jouer la concurrence pour se fournir en électricité, et les particuliers ainsi que les petits professionnels, qui n'en ont pas les moyens. Le bénéfice des tarifs réglementés serait limité à ces particuliers et petits professionnels, en déterminant la partie énergie des tarifs « par addition d'un prix reflétant les coûts de production de l'électricité en base aux conditions économiques du parc historique et les prix de marché pour le reste de l'approvisionnement ».

Dans la droite ligne du rapport Champsaur, l'avant-projet de loi NOME, tel qu'il a été diffusé pour concertation par le Gouvernement, prévoit la mise en place de l'« accès régulé à la base », modifie les principes de construction des tarifs réglementé et pérennise le principe de réversibilité pour les petits consommateurs, élargit et précise les prérogatives de la CRE.

Le projet de loi NOME, qui est actuellement soumis au Conseil d'Etat, pourrait être adopté en conseil des ministres au début du mois d'avril. Dans cette hypothèse, il pourrait être voté en première lecture par la première des assemblées saisies avant l'été. Mais la première lecture devant la deuxième assemblée n'aurait lieu qu'à l'automne, et la poursuite de la navette ne laisse pas espérer, même en cas de procédure accélérée, un vote définitif plus tôt qu'avant la fin de l'année 2010. Compte tenu des décrets d'application qui seront nécessaires, les dispositions de la loi n'entreraient pas effectivement en vigueur avant le début 2011, dans le meilleur des cas.

Il existe donc un risque évident de vide juridique pour l'application du principe de réversibilité entre le 1er juillet 2010 et la date future d'entrée en vigueur de la loi NOME. C'est ce constat qui a conduit votre rapporteur à prendre l'initiative de déposer la présente proposition de loi.

2. Le gel du marché de l'électricité dans l'expectative

La fin annoncée de la réversibilité au 1er juillet 2010 inquiète légitimement les consommateurs d'électricité. Il s'agit pour eux d'une insécurité juridique majeure. Ceux-ci ont d'ailleurs été appelés à la prudence par un communiqué de presse commun à 17 associations de consommateurs, qui se sont prononcées pour le maintien des tarifs réglementés, pour la pérennisation de la réversibilité et pour la nécessité de légiférer rapidement.

Comme le paragraphe V de l'article de 66 de la loi du POPE du 13 juillet 2005 prévoit un délai minimum de six mois avant que le consommateur final domestique d'électricité puisse faire jouer son droit à la réversibilité lorsqu'il a opté pour un tarif de marché, en pratique, depuis le 1er janvier 2010, les consommateurs qui quittent le tarif réglementé n'ont plus aucune possibilité d'y revenir.

En attendant que le droit soit clarifié, le marché se trouve donc figé : aucun consommateur ne quitte plus le tarif réglementé pour aller à la concurrence. Tirant les conséquences de cette situation, ainsi que de l'existence d'un « ciseau tarifaire » entre les prix de marché et le tarif réglementé, qui les conduit à travailler à perte, les fournisseurs d'électricité alternatifs ont en pratique gelé la prospection de nouveaux clients.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

I. LA PROPOSITION DE LOI SOUMISE À VOTRE COMMISSION

La proposition de loi n° 183 (2009-2010) tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité, a été déposée au Sénat par votre rapporteur le 17 décembre 2009, et cosignée par quatre-vingt-un de ses collègues.

De portée limitée, elle vise simplement, dans une approche pragmatique, à combler un vide juridique dans l'attente du vote de la loi NOME. Bien que cosignée uniquement par des sénateurs de la majorité, pour des raisons de procédure, elle ne présente pas un caractère partisan mais a vocation à recueillir le plus large consensus au sein du Parlement.

A. UN CHAMP LIMITÉ AUX TARIFS RÉGLEMENTÉS D'ÉLECTRICITÉ

Le champ de cette proposition de loi est limité aux seuls tarifs réglementés d'électricité. En termes juridiques, elle se présente comme une réécriture complète de l'article 66 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

Elle ne concerne donc ni les tarifs réglementés de gaz naturel, ni le cas des nouveaux sites de consommation d'électricité raccordés aux réseaux de distribution ou de transport.

B. DE NOUVEAUX CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ POUR LES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES

La proposition de loi propose, pour définir les consommateurs petits professionnels, de substituer au critère existant de puissance électrique installée égale ou inférieure à 36 kilovoltampères, le double critère consacré par le droit communautaire pour définir les petites et moyennes entreprises : à savoir, moins de 50 salariés et un chiffre d'affaires inférieur à 10 millions d'euros.

C. LA PÉRENNISATION DU PRINCIPE DE RÉVERSIBILITÉ

La proposition de loi tend à pérenniser le principe de réversibilité, en faisant disparaître toute date butoir au-delà du 1er juillet 2010. Mais elle maintient l'exigence d'un délai de six mois minimum pour pouvoir revenir au tarif réglementé d'électricité lorsque l'on a fait usage de son éligibilité au prix de marché.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a bien voulu suivre les recommandations de votre rapporteur, et a adopté la présente proposition de loi dans une nouvelle rédaction qui apporte des améliorations sur quatre points.

A. MAINTENIR LE CRITÈRE DE PUISSANCE ÉLECTRIQUE INSTALLÉE

En tant qu'auteur de la proposition de loi, votre rapporteur n'avait pas d'autre intention, en introduisant le double critère d'origine communautaire du nombre de salariés et du chiffre d'affaires pour définir les petites et moyennes entreprises, que de faciliter la négociation en cours entre le gouvernement français et la Commission européenne visant à faire accepter par Bruxelles les grandes lignes de l'avant-projet de loi NOME.

Or, les autorités de Bruxelles ont fait savoir qu'elles n'ont aucune objection à ce que la France conserve son critère actuel de puissance électrique installée, même si elle se distingue en cela des autres Etats membres.

Par ailleurs, le critère communautaire entraînerait des difficultés d'application pratiques, dans la mesure où il n'y a pas de règles claires et incontestables pour répartir le personnel et le chiffres d'affaires d'une entreprise multi-sites entre ses différents sites de consommation. De même, en ne visant expressément que les petites et moyennes entreprises, la rédaction proposée aurait abouti à exclure d'autres entités, et notamment les collectivités locales. Le critère de puissance installée est neutre quant à la qualification juridique du consommateur d'électricité.

Pour toutes ces raisons, votre commission a préféré maintenir le seuil existant, dans le droit en vigueur, de puissance électrique installée égale ou inférieure à 36 kilovoltampères.

B. PÉRENNISER LE PRINCIPE DE RÉVERSIBILITÉ

Votre rapporteur a proposé à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement durable d'adopter une rédaction beaucoup plus concise de sa proposition de loi qui, pour l'essentiel, revient à supprimer la date-butoir du 1er juillet 2010 partout où elle apparaît dans l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005.

Ce faisant, le texte aboutit à pérenniser le principe de réversibilité pour les tarifs réglementés d'électricité, sans modifier en rien le périmètre des droits reconnus actuellement. Il répond, ainsi, à une attente très forte de clarté et de stabilisation du dispositif dans la durée, qui a été exprimée par l'ensemble des personnes auditionnées.

Votre rapporteur s'est posé la question d'une éventuelle modification du délai incompressible de six mois, avant de pouvoir faire jouer le principe de réversibilité. Certaines des personnes qu'il a auditionnées se sont prononcées en faveur de son extension à un an, d'autres au contraire en faveur de son raccourcissement à trois mois, voire de sa suppression totale.

Finalement, votre rapporteur n'a pas voulu rouvrir un débat qui trouverait davantage sa place dans le cadre de l'examen du projet de loi NOME. De toute façon, ce délai de six mois n'est pas sanctionné en pratique. En effet, lorsqu'un consommateur revient au tarif réglementé sans respecter le délai de six mois, le fournisseur alternatif qu'il quitte ne prend très généralement pas la peine de le lui opposer, car ce serait néfaste pour son image commerciale. Et le fournisseur historique, vers qui le consommateur revient, a encore moins d'intérêt à faire respecter le délai.

C. INCLURE LES TARIFS RÉGLEMENTÉS DE GAZ NATUREL

Votre rapporteur considère qu'il n'y a pas de justification à la différence de traitement, au regard du principe de réversibilité, entre le gaz et l'électricité. La dissymétrie existant actuellement entre ces deux formes d'énergies est un illogisme.

Bien plus, elle aboutit à une certaine confusion. En effet, les « offres duales » gaz-électricité qui sont proposées assez systématiquement peuvent tromper le consommateur, en l'incitant à quitter le tarif réglementé sans l'avoir vraiment voulu. Car le souci du consommateur est d'abord d'avoir un interlocuteur unique. Trop souvent les démarcheurs commerciaux des fournisseurs alternatifs jouent de cette motivation du consommateur, et de l'ambiguïté du droit actuel, pour gagner des clients qui n'ont même pas conscience de passer ainsi à la concurrence, et qui se retrouvent rivés au prix de marché.

C'est pourquoi votre commission a étendu le champ de la proposition de loi au gaz naturel, et supprimé la date butoir du 1er juillet 2010 dans l'article 66-1 de la loi du 13 juillet 2005, de manière à pérenniser la réversibilité également pour cette forme d'énergie. Toutefois, ce faisant, elle n'a pas modifié le périmètre de la réversibilité gaz, qui demeure restreinte à l'hypothèse où une autre personne que le consommateur a précédemment opté, pour le même site, en faveur du tarif de marché. Lorsque c'est le consommateur lui-même qui à opté pour la concurrence, il continuera à ne pas pouvoir bénéficier du principe de réversibilité.

Lors des auditions que votre rapporteur a conduites, aussi bien le Médiateur de l'énergie, que le président de la CRE ou que les associations de consommateurs se sont déclarés favorables à une réversibilité simple et complète pour le gaz. Ce débat pourra avoir lieu dans le cadre de l'examen de la loi NOME.

D. INCLURE LES NOUVEAUX SITES DE CONSOMMATION

Sur recommandation de votre rapporteur, votre commission a jugé opportun de confirmer le droit aux tarifs réglementés pour les sites nouvellement raccordés aux réseaux, tant en gaz qu'en électricité.

En conséquence, la rédaction finalement retenue pour l'article unique de la proposition de loi supprime également la date butoir du 1er juillet 2010 dans les articles 66-2 et 66-3 de la loi POPE du 13 juillet 2005.

Une précision a dû être apportée à l'article 66-2, relatif aux nouveaux sites de consommation d'électricité, afin de bien maintenir l'exclusion des consommateurs finals non domestiques souscrivant pour leurs nouveaux sites une puissance supérieure à 36 kilovoltampères, du droit au tarif réglementé d'électricité.

Sur ce point, votre rapporteur a jugé préférable de ne pas modifier, dans le cadre limité de la présente proposition de loi, le périmètre des droits reconnus aux différentes catégories de consommateurs. Mais la question pourra être réexaminée dans le cadre de l'examen du projet de loi NOME, notamment en ce qui concerne la pertinence du seuil de 36 kilovoltampères.

Enfin, en conséquence de l'extension du périmètre de la proposition de loi, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui en adapte l'intitulé comme suit : « proposition de loi tendant à autoriser les petits consommateurs domestiques et non domestiques d'électricité et de gaz naturel à accéder ou à retourner au tarif réglementé ».

*

* *

A l'issue de sa réunion du mercredi 24 février 2010, et sur le fondement des recommandations formulées par votre rapporteur, votre commission a adopté à l'unanimité la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.

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ANNEXE I - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Mardi 2 février 2010

Médiateur national de l'énergie

M. Denis Merville, médiateur national de l'énergie

M. Bruno Lechevin, délégué général

Mardi 9 février 2010

INC 60 millions de consommateurs

M. Eric Briat, directeur général

- Mme Stéphanie Truquin, juriste

Direct Énergie

M. Xavier Caïtucoli, président-directeur général

- Fabien Choné, directeur général

- Mme Anne de Cadaran, secrétaire général

Autorité de la concurrence

Mme Virginie Beaumeunier, rapporteure générale

- M. Pierre Debrock, rapporteur général adjoint

- M. Simon Genevaz, rapporteur

EDF

- M. Pierre Lederer, directeur général adjoint commerce

- M. Bernard Trouvé, directeur des relations publiques

- M. Marc Benayoun, directeur économie tarifs et prix

- M. Bertrand Le Thiec, chargé des relations avec le Parlement

Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR)

M. Xavier Pintat, sénateur de la Gironde, président de la FNCCR

- M. Pascal Sokoloff, directeur général des services

Jeudi 11 février 2010

Cabinet de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat

Mme Fanny Le Luel, conseillère parlementaire

- M. Emeric Burin des Roziers, conseiller technique

- M. Max-André Delannoy, sous-directeur des marchés, de l'énergie et des affaires sociales à la Direction générale de l'énergie et du climat

Commission de régulation de l'énergie

M. Philippe de Ladoucette, président

- Mme Esther Pivet, directeur du développement des marchés

- Mme Anne Monteil, directrice de la communication

Poweo

M. Charles Beigbeder, président

- Mme Dorothée Coucharrière, responsable des relations institutionnelles

Comité de Liaison des Entreprises ayant exercé leur Éligibilité sur le marché libre de l'Electricité (CLEEE)

M. Franck Roubanovitch, président

- M. Daniel Paris, secrétaire général

- Me Fabrice Fages, avocat aux barreaux de Paris et de Bruxelles

UFC Que Choisir

M. Daniel Sudre, administrateur

- Mme Caroline Keller, chargée de mission « Énergie »

Uniden

- M. Emmanuel Rodriguez, président de la commission électricité

- M. Fabrice Alexandre, conseil de l'Uniden

Alpiq market west

M. Olivier Puit, directeur délégué

- M. Gery Lecerf, responsable des affaires publiques

GDF Suez

M. Henri Ducré, directeur de la branche énergie France

- M. Pierre Astruc, directeur du pôle économie, électricité et gaz de la branche énergie France

- M. Eric Heitz, délégué aux relations avec le Parlement et aux cabinets ministériels

- Mme Valérie Alain, directeur des relations institutionnelles

Mardi 16 février 2010

Intersyndicale des industries électriques et gazières

M. Jean Barra, CGT

- M. Bruno Bosquillon, CGT

- M. Jean-Michel Bassal, CFE CGC

- M. Jean-Luc Haas, CFE CGC

- M. Jean-Marie Marthois, CFE CGC

- M. Jean-Marie Bridier, CFTC

- M. Dominique Villers, CFTC

- M. Olivier Paulet, CFTC

- M. Jacky Chorin, FO

ANNEXE II - TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission a procédé, le mercredi 24 février 2010, à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 183 (2009-2010) tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité.

M. Daniel Raoul a formulé deux remarques liminaires :

- le texte de la proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité serait totalement modifié par l'amendement déposé par le rapporteur, ce qui pose un problème de forme s'agissant des autres amendements déposés en commission ;

- plus généralement, une réflexion doit s'engager sur le travail d'initiative parlementaire et l'instauration d'une navette effective entre les deux chambres pour les propositions de loi adoptées.

En réponse, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a indiqué que le sujet de cette proposition de loi était largement consensuel, dans la mesure où elle marque la volonté à la fois de la majorité et de l'opposition de combler un vrai vide juridique avant la discussion de la loi relative à la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME). Si elle n'est signée que par des sénateurs de la majorité, elle n'en demeure pas moins un texte méritant d'emporter l'unanimité. Par ailleurs, cette proposition de loi ne rejoindra pas à l'Assemblée nationale la liste d'attente des propositions de loi adoptées par le Sénat, mais jamais discutées par les députés, comme c'est le cas pour 90 % d'entre elles.

M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que la concertation en cours sur la discussion effective des propositions de loi en souffrance entre les deux assemblées avait été évoquée en Conférence des présidents. La dernière révision constitutionnelle a permis de remédier à une partie du problème, en autorisant les présidents des deux assemblées à demander conjointement la réunion d'une commission mixte paritaire sur une proposition de loi.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a présenté son rapport sur la proposition de loi tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité.

Il a d'abord rappelé que, depuis le 1er juillet 2007, les marchés de l'électricité et du gaz sont totalement ouverts à la concurrence, ce qui permet aux consommateurs de s'adresser librement aux fournisseurs de leur choix : ils peuvent ainsi décider de demeurer au tarif réglementé d'électricité ou de le quitter, au nom du principe de concurrence, puis éventuellement d'y revenir, conformément au principe de réversibilité, mais dans des conditions strictement encadrées. La loi du 7 décembre 2006 avait prévu, en ce qui concerne le principe de réversibilité, de permettre au consommateur ayant quitté le tarif réglementé d'électricité pour s'adresser à un fournisseur concurrent d'y revenir après un délai minimum de six mois. Or, ce principe a été défini comme une mesure transitoire, dont la loi du 21 janvier 2008 a fixé le terme au 1er juillet 2010 : la combinaison de ce délai de six mois et de l'échéance du principe de réversibilité interdit dès aujourd'hui aux consommateurs ayant quitté le tarif réglementé d'électricité depuis le 1er janvier 2010 d'y revenir, ce qui crée un vide juridique que cette proposition de loi a pour objet de combler.

Il a ensuite apporté les éléments d'information suivants :

- le ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, souhaiterait que le projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME), qui traite notamment de la question du principe de réversibilité, soit adopté en conseil des ministres au début du mois d'avril 2010, pour un examen en première lecture par la première assemblée saisie durant la session extraordinaire de juillet, ce qui risque de prolonger un certain temps le vide juridique dans lequel se retrouvent les consommateurs qui ont quitté le tarif réglementé de l'électricité depuis le 1er janvier 2010 ;

- l'audition de l'ensemble des acteurs du secteur -associations de consommateurs, syndicats, représentants du MEDEF et des entreprises consommant beaucoup d'électricité, administrations concernées, régulateur- a conduit à simplifier le texte de la proposition de loi qui, pour pérenniser le principe de réversibilité, fait disparaître toute limitation dans le temps du droit à retourner au tarif réglementé ;

- concernant le critère retenu pour définir les petites et moyennes entreprises en tant que consommatrices d'électricité, par souci de simplicité, la proposition de loi revient au droit français existant, qui raisonne en puissance électrique installée, avec un seuil de 36 kilovoltampères. En effet, la Commission européenne, qui définit pour sa part une petite et moyenne entreprise par un nombre de salariés inférieur à 50 personnes et un chiffre d'affaires inférieur à 10 millions d'euros, ne voit pas d'objection à ce que la France conserve son propre critère de puissance installée ;

- la seconde modification apportée au texte de la proposition de loi vise à étendre au secteur du gaz la logique de la suppression de la date butoir de retour au tarif réglementé. L'application du principe de réversibilité n'a toutefois pas des conséquences aussi lourdes dans ce secteur que pour l'électricité, dans la mesure où il n'y a pas, pour le gaz, de différence importante entre le tarif réglementé et le prix de marché proposé par les opérateurs concurrents.

Pour conclure la présentation de son rapport, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a ajouté les deux observations suivantes :

- afin de garantir l'examen de ce texte par l'autre assemblée dans un délai rapide, et compte tenu de l'urgence de trouver une solution, il s'est mis d'accord avec son homologue rapporteur à l'Assemblée nationale, M. Jean-Claude Lenoir, pour laisser la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale combler, lorsqu'elle aura à examiner la présente proposition de loi, le vide juridique relatif au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TarTAM). En effet, ce tarif intermédiaire entre le tarif réglementé et le prix de marché est également un dispositif transitoire créé par la loi du 7 décembre 2006 pour les entreprises fortement consommatrices d'électricité. Sans le pérenniser complètement, il apparaît également nécessaire de proroger le TarTAM au-delà du 1er juillet 2010 ;

- d'une manière générale, le temps prévu pour l'examen en séance publique des propositions de loi, soit une demi-journée le plus souvent, est trop court s'il s'agit de discuter d'un texte plus long ou plus complexe que la présente proposition de loi.

M. Daniel Raoul a estimé que l'ajout par l'Assemblée nationale de dispositions relatives au TarTAM risquait d'allonger la procédure, et de prolonger la situation de vide juridique que connaissent les consommateurs.

En réponse, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a indiqué que les dispositions éventuellement ajoutées par l'Assemblée nationale auraient de toute façon été incluses dans la loi relative à la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME). Il a ajouté que l'avis favorable du Gouvernement à cette proposition de loi constitue une garantie supplémentaire que celle-ci soit inscrite dans les délais utiles à l'ordre du jour des assemblées, y compris pour une deuxième lecture au Sénat.

M. Roland Courteau a formulé une série de remarques :

- le groupe socialiste est globalement favorable à la proposition de loi, mais davantage pour aider les ménages qui ont opté pour les tarifs de marché et se retrouvent victimes de leur hausse, que par souci de stimuler la concurrence ;

- certains exemples étrangers tendent, d'ailleurs, à montrer que la concurrence n'a pas favorisé la baisse des prix sur le marché de l'électricité ;

- la proposition de loi relative aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz naturel déposée en septembre 2007 par le groupe socialiste, qui avait pour but de protéger le pouvoir d'achat des ménages, n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour ; de même l'amendement à la loi de modernisation de l'économie visant à supprimer la date butoir du principe de réversibilité n'a pas été adopté ;

- l'un des amendements déposés par le groupe socialiste sur la version initiale de la proposition de loi visait à étendre le principe de réversibilité au tarif du gaz ; or la nouvelle version de la proposition de loi semble assurer certaines possibilités de retourner au tarif réglementé pour le gaz, mais sans clairement permettre la réversibilité totale ;

- les parlementaires n'ont jamais été informés du contenu du nouveau contrat de service public entre l'Etat et GDF-Suez, et il semble que la préservation des tarifs réglementés pour le gaz pourrait ne plus être assurée si le Gouvernement ne conserve pas la possibilité de s'opposer aux augmentations demandées par GDF-Suez. Il est à craindre que ce soit GDF-Suez qui fixe à l'avenir les tarifs du gaz, après avis de la Commission de régulation de l'énergie. Il serait souhaitable d'avoir des précisions sur les conditions de cette politique tarifaire ainsi que sur l'éventuel renouvellement de ce contrat de service public.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants :

- sur un total de 29,9 millions de sites de clients d'EDF, 1,3 million sont passés à un fournisseur alternatif et se retrouvent aujourd'hui dans une situation de vide juridique en ce qui concerne la réversibilité ;

- pour le gaz, sur un total de 10,8 millions de sites résidentiels, 637 000 ont quitté le tarif réglementé et se retrouvent dans la même situation de vide juridique ;

- il faudrait que la réversibilité soit totale pour le consommateur domestique de gaz, et la modification apportée à la proposition de loi vise à ce qu'elle soit maintenue au-delà du 1er juillet 2010 ;

- pour le secteur de l'électricité, toutes les entreprises qui se situent entre 36 kilovoltampères de puissance électrique installée et le seuil d'accès au tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché (TarTAM) ne bénéficient pas de la réversibilité, à ce jour, et la proposition de loi n'a pas pour but d'intervenir dans ce champ ;

- concernant la fixation des tarifs du gaz, l'un des articles du projet de loi sur la nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) prévoit que, à terme, ils ne seront plus arrêtés par le Gouvernement mais par la Commission de régulation de l'énergie, alors que celle-ci ne donne aujourd'hui qu'un avis ; un autre article précisera que tout nouvel entrant sur le marché du gaz ou de l'électricité sera tenu de se conformer au statut des industries électriques et gazières pour son personnel ;

- l'ensemble des personnalités auditionnées par le rapporteur se sont unanimement déclarées d'accord sur les dispositions de la proposition de loi.

La commission a alors procédé à l'examen, en discussion commune, des six amendements portant sur l'article unique de la proposition de loi.

Présentant son amendement, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a proposé une nouvelle rédaction du texte de l'article unique, tendant à supprimer partout où elle figure la date butoir du 1er juillet 2010, de manière à pérenniser la réversibilité en matière de tarif d'électricité, à étendre la réversibilité au tarif de gaz, et à pérenniser l'accès aux tarifs réglementés pour les nouveaux sites de consommation d'électricité, d'une part, et pour les nouveaux sites de consommation de gaz, d'autre part.

Puis la commission a examiné :

- un amendement de MM. Daniel Raoul, Roland Courteau et les membres du groupe socialiste tendant à supprimer l'obligation pour les consommateurs de faire une demande expresse pour bénéficier du tarif réglementé d'électricité. M. Daniel Raoul a observé qu'il ne retrouvait pas dans la nouvelle rédaction proposée par le rapporteur cette exigence d'une demande expresse par le consommateur. M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a confirmé que cette exigence n'existe pas actuellement, et que sa proposition de loi ne modifie pas le droit existant sur ce point ;

- un amendement de M. Jean-Claude Merceron tendant à étendre le bénéfice de la réversibilité aux collectivités locales et à leurs établissements publics. M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a indiqué que la nouvelle rédaction qu'il propose donne satisfaction à cet amendement, dans la mesure où le raisonnement en seuil de puissance électrique installée, égale ou inférieure à 36 kilovoltampères, ne distingue pas entre entreprises et collectivités locales. La discussion prochaine du projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l'électricité sera l'occasion d'avoir un débat sur ce qu'il convient de faire pour les sites qui dépassent ce seuil de 36 kilovoltampères ;

- un amendement de MM. Daniel Raoul, Roland Courteau et les membres du groupe socialiste relatif à la définition des consommateurs professionnels, afin de substituer au double critère du nombre de salariés et du chiffre d'affaires, le critère de puissance électrique installée. M. Daniel Raoul a estimé le critère proposé par son amendement plus cohérent par rapport au droit existant. M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a rappelé qu'il n'avait initialement envisagé d'introduire dans le droit français le critère de taille retenu par le droit communautaire, soit 50 salariés ou 10 millions d'euros de chiffre d'affaires, que dans le but de faciliter la négociation du Gouvernement français avec la Commission européenne. Mais, dès lors que Bruxelles n'y voit en fait pas d'objection, il est évidemment préférable de ne pas toucher au critère existant de puissance électrique installée. M. Bruno Sido a fait observer qu'un seuil de puissance de 36 kilovoltampères est modeste, et se trouve dépassé notamment par les exploitations agricoles céréalières. M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a considéré que certains sites de consommation d'électricité de collectivités locales peuvent aussi dépasser ce seuil, mais que le débat sur la nécessité de modifier le niveau de celui-ci pourrait avoir lieu dans le cadre de l'examen du projet de loi NOME ;

- un amendement de MM. Daniel Raoul, Roland Courteau et les membres du groupe socialiste tendant à étendre la réversibilité au gaz ;

- un amendement de MM. Daniel Raoul, Roland Courteau et les membres du groupe socialiste tendant à étendre le droit au tarif réglementé aux nouveaux sites des consommateurs domestiques de gaz.

La commission a adopté, à l'unanimité, l'amendement présenté par le rapporteur, considérant que les cinq autres amendements se trouvaient satisfaits par la nouvelle rédaction qui en résulte. Puis elle a adopté, également à l'unanimité, un second amendement du rapporteur tendant à adapter l'intitulé de la proposition de loi à l'extension de son champ aux tarifs de gaz. La commission a alors adopté, à l'unanimité, la proposition de loi ainsi modifiée.

* 1 Proposition de loi n° 183 (2009-2010), présentée par M. Ladislas Poniatowski et plusieurs de ses collègues, tendant à autoriser les consommateurs finals domestiques d'électricité et les petites entreprises à retourner au tarif réglementé d'électricité.

* 2 Ces tableaux sont disponibles sur le site Internet de la CRE (www.cre.fr), sous la rubrique « Marchés ».