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Projet de loi relatif à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer

 

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE PREMIER - DISPOSITIONS MODIFIANT LA LOI N°94-589 DU 15 JUILLET 1994 RELATIVE AUX MODALITÉS DE L'EXERCICE PAR L'ETAT DE SES POUVOIRS DE POLICE EN MER

Article premier (art. 35 nouveau du nouveau titre V de la loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer) - Modification de l'ordonnancement de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer

Cet article vise à modifier l'ordonnancement de la loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer.

En effet, l'article 2 du présent projet de loi prévoit d'insérer un nouveau titre IV relatif à la répression de la piraterie, contenant six articles, dans la loi du 15 juillet 1994.

En conséquence, l'actuel titre IV de cette loi qui porte sur les dispositions diverses deviendrait le titre V.

De même, l'article 25, qui est l'article unique de l'actuel titre IV, deviendrait l'article 31, afin de tenir compte de l'ajout de six nouveaux articles.

Cette technique avait déjà été utilisée lors de la loi n°96-359 du 29 avril 1996, qui avait pour objet de transposer en droit interne les stipulations de la Convention de Vienne sur le trafic de stupéfiants, ainsi que lors de la loi n° 2005-371 du 22 avril 2005 modifiant certaines dispositions législatives relatives aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer, qui visait à tenir compte du protocole additionnel à la convention des Nations Unies contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, du 15 décembre 2000.

Il convient toutefois d'observer que les articles 1 à 10 du titre Ier de la loi du 15 juillet 1994 ont été abrogés par l'ordonnance n°2004-1374 du 20 décembre 2004 et codifiés aux articles L. 1521-1 à L. 1521-10 du code de la défense.

Le titre Ier de la loi du 15 juillet 1994, qui portait sur les dispositions générales, a donc été abrogé. Il est donc possible de le remplacer par les nouvelles dispositions relatives à la répression de la piraterie introduites par l'article 2 du présent projet de loi.

Il est vrai que cette option présente des inconvénients. Elle risque d'être source de confusion puisqu'elle aboutirait à retenir la même numérotation pour les nouveaux articles 1 à 6, alors que les précédents articles 1 à 10 ont été abrogés et codifiés. Par ailleurs, il semble plus logique, dans un souci de clarté juridique et du point de vue chronologique, d'insérer les nouvelles dispositions relatives à la répression de la piraterie après celles relatives à la lutte contre le trafic de stupéfiants et celles relatives à la lutte contre l'immigration illégale.

Toutefois, elle présente aussi des avantages non négligeables.

D'une part, cela permettrait de combler le vide laissé par l'abrogation du titre Ier et de conserver l'architecture actuelle de la loi de 1994.

D'autre part, cette solution aurait le mérite de mettre en valeur les dispositions relatives à la lutte contre la piraterie qui figureraient en tête des dispositions de la loi du 15 juillet 1994.

C'est la raison pour laquelle votre commission a finalement préféré conserver l'architecture de la loi de 1994 en introduisant les nouvelles dispositions relatives à la lutte contre la piraterie, prévues à l'article 2 du projet de loi, non pas au Titre IV mais au titre Ier de la loi de 1994.

En conséquence, votre commission a supprimé l'article 1er.

Article 2 (art. 25, 26, 27, 28, 29 et 30 nouveaux du nouveau titre IV de la loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer) - Répression de la piraterie maritime

Cet article constitue, avec l'article 6, le coeur du texte. Il insère six nouveaux articles (les articles 25 à 30), réunis au sein d'un nouveau titre IV consacré à la lutte contre la piraterie maritime, dans la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer.

Ces nouveaux articles déterminent les infractions pénales constitutives d'actes de piraterie, les modalités de recherche et de constatation de ces infractions, les agents habilités à y procéder, ainsi que les critères de compétence des juridictions françaises pour juger les auteurs ou complices de ces infractions.

I. Champ d'application et incrimination des actes de piraterie (article 25)

? Le I. de l'article 25 définit le champ d'application géographique des nouvelles dispositions relatives à la répression de la piraterie introduites par l'article 2 du présent projet de loi.

Il prévoit que ces dispositions s'appliquent aux actes de piraterie, au sens de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, signée en 1982 à Montego Bay, commis :

- en haute mer ;

- dans les espaces maritimes ne relevant de la juridiction d'aucun Etat ;

- lorsque le droit international l'autorise, dans les eaux territoriales d'un Etat.

Les deux premiers critères sont inspirés de l'article 105 de la convention dite de Montego Bay, d'après lequel « Tout État peut, en haute mer ou en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d'aucun État, saisir un navire ou un aéronef pirate, ou un navire ou un aéronef capturé à la suite d'un acte de piraterie et aux mains de pirates, et appréhender les personnes et saisir les biens se trouvant à bord ».

La piraterie constitue ainsi l'une des rares infractions internationales, avec la traite des esclaves, à déroger à la loi du pavillon, d'après laquelle, en haute mer et dans les eaux internationales, l'ordre public obéit au droit de l'Etat de nationalité du navire.

La mention des « espaces maritimes ne relevant de la juridiction d'aucun Etat » renvoie à la zone économique exclusive.

Au-delà des zones visées par la convention de Montego Bay, ces dispositions seront également applicables dans les eaux territoriales d'un État à condition que le droit international l'autorise.

Cet ajout vise à prendre en compte la situation particulière de certains États « fragiles » qui ne sont plus en mesure d'assurer le contrôle de leurs eaux territoriales, à l'image de la Somalie.

Ainsi, dans le cas de la Somalie, la résolution 1816 du Conseil de sécurité des Nations Unies, adoptée le 2 juin 2008, a autorisé les Etats qui coopèrent avec le Gouvernement fédéral de transition à « entrer dans les eaux territoriales de la Somalie afin de réprimer les actes de piraterie et les vols à main armée en mer, d'une manière conforme à l'action autorisée en haute mer en cas de piraterie en application du droit international applicable ». Cette autorisation, valable pour une période initiale de six mois, a été renouvelée par des résolutions ultérieures du Conseil de sécurité des Nations Unies8(*). Elle subordonne cependant les possibilités d'action de répression dans les eaux territoriales somaliennes, conformément aux règles de droit international applicable en haute mer, à la conclusion d'un accord entre le Gouvernement fédéral transitoire somalien et le Gouvernement de l'Etat intervenant.

En revanche, il convient d'observer que le détournement d'un navire dans les eaux territoriales françaises ne pourra pas être qualifié d'acte de piraterie et que les dispositions du présent chapitre ne lui seront pas applicables.

En effet, dans les eaux territoriales et intérieures d'un Etat, l'attaque contre un navire à des fins privées ne peut pas être qualifiée de piraterie, d'après la Convention de Montego Bay, mais s'assimile à un acte de brigandage ou à un « vol à main armée en mer ».

Dans le cas de la France, les incriminations du code pénal (comme les infractions relatives au détournement de navire par exemple) et la procédure pénale de droit commun trouveraient à s'appliquer.

? Le II de l'article 25 énumère ensuite les infractions constitutives d'actes de piraterie.

L'article 101 de la Convention de Montego Bay précise ce qu'il faut entendre par piraterie.

Article 101 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la Mer dite Convention de Montego Bay

Définition de la piraterie

On entend par piraterie l'un quelconque des actes suivants :

a) tout acte illicite de violence ou de détention ou toute déprédation commis par l'équipage ou des passagers d'un navire ou d'un aéronef privé, agissant à des fins privées, et dirigé :

i) contre un autre navire ou aéronef, ou contre des personnes ou des biens à leur bord, en haute mer;

ii) contre un navire ou aéronef, des personnes ou des biens, dans un lieu ne relevant de la juridiction d'aucun Etat;

b) tout acte de participation volontaire à l'utilisation d'un navire ou d'un aéronef, lorsque son auteur a connaissance de faits dont il découle que ce navire ou aéronef est un navire ou aéronef pirate;

c) tout acte ayant pour but d'inciter à commettre les actes définis aux lettres a) ou b), ou commis dans l'intention de les faciliter.

L'article 101 de la Convention de Montego Bay fixe donc quatre conditions cumulatives pour caractériser l'acte de piraterie :

- l'acte doit être commis en haute mer ou dans un espace maritime ne relevant de la juridiction d'aucun Etat ;

- le bâtiment « pirate » doit être un navire ou un aéronef privé ;

- l'acte doit être un acte illicite de violence ou de détention ou de déprédation dirigé contre un navire, des personnes ou des biens ;

- l'attaque doit être effectuée à des fins privées.

Le même article 101 étend l'acte de piraterie à la participation volontaire à l'acte de violence et à l'incitation à le commettre ou le faciliter.

La piraterie se distingue donc clairement des actes de terrorisme, qui visent un but politique.

Si la France a signé (en 1982) et ratifié (en 1996) la Convention de Montego Bay, la question se pose de son applicabilité directe dans l'ordre juridique interne.

En l'absence de réponse jurisprudentielle française, le seul élément sur la question de l'applicabilité directe est donné par l'arrêt « Intertanko » de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) du 3 juin 2008 9(*).

Dans cet arrêt, la CJCE a indiqué dans un considérant n°64 : « Dans ces circonstances, il convient de constater que la convention de Montego Bay ne met pas en place des règles destinées à s'appliquer directement et immédiatement aux particuliers et à conférer à ces derniers des droits ou des libertés susceptibles d'être invoqués à l'encontre des Etats, indépendamment de l'attitude de l'Etat du pavillon du navire. »

En l'absence de textes législatifs introduisant les dispositions de la Convention de Montego Bay relatives à la piraterie dans le droit interne, un doute sérieux existe donc sur la question de savoir si la France dispose d'un cadre juridique complet et adapté à l'ensemble des possibilités de répression des actes de piraterie.

Par ailleurs, la France disposait d'une législation ancienne relative à la piraterie, avec la loi du 10 avril 1825 pour la sûreté de la navigation et du commerce maritime, mais cette loi a été abrogée par la loi n°2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit.

L'obsolescence des dispositions de cette loi, qui se référait aux « lettres de marques ou de commissions régulières » et qui ne couvrait pas l'association de malfaiteurs, n'aurait en toute hypothèse pas permis de surmonter les difficultés actuelles de manière satisfaisante.

L'article 2 du projet de loi prévoit donc d'introduire dans notre droit des dispositions qui permettront de réprimer les actes de piraterie.

Toutefois, plutôt que d'introduire une nouvelle incrimination de piraterie dans le code pénal, le projet de loi détermine les infractions susceptibles d'être commises par les pirates en se référant à des infractions déjà existantes susceptibles de répondre aux actes de piraterie tels que définis par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

Cette technique n'est pas une nouveauté. Elle a déjà été utilisée en matière de terrorisme, avec les infractions de droit commun en relation avec une entreprise terroriste.

Il est proposé de se limiter aux infractions les plus graves :

- les infractions relatives au détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport, lorsqu'elles impliquent au moins deux navires ou un navire et un aéronef (infractions réprimées aux articles 224-6 à 224-7 et 224-8-1 du code pénal) ;

- les infractions relatives à l'enlèvement et à la séquestration lorsqu'elles précèdent, accompagnent ou suivent un détournement de navire (infractions définies aux articles 224-1 à 224-5-2 et 224-8 du code pénal) ;

- les infractions relatives à la participation à une association de malfaiteurs destinée à préparer les actes précités (infractions définies aux articles 450-1 et 450-5 du code pénal).

Ces infractions couvrent donc les actes susceptibles d'être qualifiés d'actes de piraterie. En particulier, la participation à une association de malfaiteurs permettra de poursuivre et de juger non seulement les pirates proprement dit, mais aussi les commanditaires et toutes les personnes ayant contribué à la préparation de l'attaque de piraterie.

L'association de malfaiteurs (article 450-1 alinéa 1 du code pénal)

Constitue une association de malfaiteurs tout groupement formé ou entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un ou plusieurs crimes ou d'un ou plusieurs délits punis d'au moins cinq ans d'emprisonnement.

D'après le code pénal, la peine maximale encourue pour ces infractions est comprise entre 20 ans de réclusion criminelle à la réclusion criminelle à perpétuité selon les circonstances aggravantes (bande organisée, demande de rançon, prise d'otages, séquestration suivie de mort ou lorsqu'elle est accompagnée d'actes de torture ou de barbarie, minorité de la victime, etc.).

II. Mesures de contrôle et de coercition (article 26)

L'article 26 vise à répondre à une difficulté juridique rencontrée par les bâtiments de la marine nationale pour procéder au contrôle des navires soupçonnés de préparer des actes de piraterie, tels que les bateaux-mères, s'ils ne sont pas pris en « flagrant délit ».

A l'image des dispositions prévues en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants ou de lutte contre l'immigration illégale, l'article 26 habilite les commandants des bâtiments et des aéronefs de l'Etat à exercer, au-delà des eaux territoriales françaises, des mesures de contrôle sur les navires, pouvant comprendre l'usage de la force, en vue de lutter contre la piraterie.

Mais alors qu'en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et de lutte contre l'immigration clandestine, il est nécessaire d'obtenir au préalable l'accord de l'Etat du pavillon, en matière de lutte contre la piraterie, ces mesures pourront être mises en oeuvre concernant les navires sans pavillon ou les navires battant un pavillon étranger, sans qu'il soit nécessaire d'obtenir au préalable l'accord de l'Etat du pavillon.

Ces mesures ne pourront cependant être mises en oeuvre que s'il existe de « sérieuses raisons » de soupçonner qu'un acte de piraterie a été commis, se commet ou se prépare à être commis. Cette formulation est plus exigeante que celle prévue par les articles 13 et 20 de la loi du 15 juillet 1994 en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et l'immigration clandestine, qui visent des « motifs raisonnables de soupçonner ». Toutefois, elle n'est que la reprise de l'expression figurant à l'article 110 de la Convention de Montego Bay.

Les commandants des bâtiments de l'Etat et les commandants des aéronefs de l'Etat seront habilités à exécuter ou à faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition prévues par le droit international, le code de la défense et la présente loi.

Ces autorités pourront donc exécuter toutes les mesures prévues par les articles L. 1521-2 et suivants du code de la défense. Ainsi, ils pourront procéder à la reconnaissance du navire, envoyer une équipe visiter le navire, contrôler les documents de bord et procéder aux vérifications, mais aussi ordonner le déroutement du navire et, si le capitaine refuse de faire reconnaître l'identité et la nationalité du navire, d'en admettre la visite ou de le dérouter, ordonner, après sommations, et si nécessaire de recourir à l'emploi de la force à l'encontre de ce navire.

Les mesures de coercition et l'emploi de la force en mer

Ces mesures de coercition sont définies par le décret en Conseil d'Etat n°95-411 du 19 avril 1995. Elles comprennent les tirs d'avertissement, qui visent à stopper le navire, l'action de vive force, qui peut conduire à la prise de contrôle du navire, et sont autorisées par le Préfet maritime ou le délégué du Gouvernement outre-mer.

Dans les cas où les tirs d'avertissement et l'action de vive force sont restés sans effet, le préfet maritime ou le délégué du Gouvernement outre-mer peut demander au Premier ministre d'autoriser l'ouverture du tir au but. Cette autorisation est donnée après avis du ministre des Affaires étrangères. Le tir au but est précédé de nouvelles sommations, il n'est pas dirigé contre des personnes et les projectiles utilisés ne sont pas explosifs.

Le décret précise que ses dispositions s'appliquent sans préjudice de la légitime défense et qu'elles ne font pas obstacle à l'exercice de compétences particulières des agents des administrations disposant de pouvoirs spécifiques en matière d'emploi de la force.

À l'image des dispositions de la loi du 15 juillet 1994, les autorités mentionnées pour ordonner la mise en oeuvre des mesures de contrôle et de coercition sont le préfet maritime et, outre-mer, le délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer.

Rappelons qu'en matière d'action de l'Etat en mer, la coordination des moyens de l'Etat relève du préfet maritime, sous l'autorité du Premier ministre.

Le rôle actuel du préfet maritime est défini par l'article 1er du décret n°2004-112 du 6 février 2004 relatif à l'action de l'Etat en mer : « Le représentant de l'Etat en mer est le préfet maritime. Délégué du Gouvernement, il est le représentant direct du Premier ministre et de chacun des membres du Gouvernement. Son autorité s'exerce à partir de la laisse de basse mer, sauf dans les ports à l'intérieur de leurs limites administratives et dans les estuaires en deçà des limites transversales de la mer.

Le préfet maritime veille à l'exécution des lois, des règlements et des décisions gouvernementales. Investi du pouvoir de police générale, il a autorité dans tous les domaines où s'exerce l'action de l'Etat en mer, notamment en ce qui concerne la défense des droits souverains et des intérêts de la Nation, le maintien de l'ordre public, la sauvegarde des personnes et des biens, la protection de l'environnement et la coordination de la lutte contre les activités illicites ».

Ce décret ne s'applique ni dans les départements d'outre-mer ni dans les collectivités d'outre-mer. Outre-mer, ce sont les dispositions du décret n°2005-1514 du 6 décembre 2005 relatif à l'organisation outre-mer des actions de l'Etat en mer qui s'appliquent.

Toutefois, une mention particulière renvoie à des dispositions spécifiques qui pourraient être prévues par le droit international, qui conduiraient à conférer un caractère militaire aux opérations, et qui ne ressortiraient dès lors pas de la compétence du préfet maritime ou du délégué du Gouvernement. Tel est en particulier le cas de l'opération de l'Union européenne « Atalanta » de lutte contre la piraterie maritime au large des côtes somaliennes, qui relève de l'autorité militaire.

Afin de clarifier cette disposition, votre commission a adopté un amendement visant à préciser que sont ici visées les opérations placées « sous l'autorité d'un commandement civil ou militaire désigné dans un cadre international ».

Enfin, cet article renvoie aux dispositions du code de la défense insérées par l'article 6 du présent projet de loi, relatives au régime de rétention à bord des personnes.

Dans un souci de parallélisme des formes entre les dispositions relatives à la rétention insérées dans la loi du 15 juillet 1994 et dans le code de la défense, votre commission a adopté un amendement rédactionnel tendant à remplacer l'expression « personnes appréhendées à l'occasion de la constatation des infractions » par celle, plus neutre, de « personnes à bord ».

III. Mesures conservatoires (article 27)

L'article 27 fait état des mesures conservatoires qui peuvent être prises à l'égard des objets ou des documents qui paraissent liés à la commission des infractions relatives à la piraterie pour éviter qu'elles ne se produisent ou se renouvellent.

Il prévoit également la possibilité d'ordonner le déroutement du navire vers une position ou un port approprié pour procéder le cas échéant à des constatations approfondies ou pour remettre les personnes appréhendées ainsi que les objets et documents ayant fait l'objet de mesures conservatoires.

Ces dispositions sont inspirées de celles prévues par les articles 14 et 21 de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer, qui traitent respectivement des mesures conservatoires prises dans le cadre de la lutte contre le trafic de drogue et l'immigration clandestine.

IV. Habilitation des commandants de navire, des officiers de marine et des commandants d'aéronefs à constater des infractions, à rechercher et à appréhender leurs auteurs et complices (article 28)

L'article 28 désigne les agents habilités à rechercher et à constater les infractions constitutives d'actes de piraterie10(*).

Outre les officiers de police judiciaire, pourront être spécialement habilités, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les commandants des bâtiments de l'Etat, les officiers de la marine nationale embarqués sur ces bâtiments et les commandants des aéronefs de l'Etat chargés de la surveillance en mer.

La formulation de cette disposition est inspirée de celle retenue par les articles 16 et 23 de la loi du 15 juillet 1994, qui font respectivement l'objet des décrets d'application n°97-545 du 28 mai 1997 pour la répression du trafic de stupéfiants et n°2007-536 du 10 avril 2007 pour les infractions commises en matière d'immigration.

Toutefois, on trouve plusieurs différences importantes entre les dispositions relatives à la lutte contre le trafic de stupéfiants ou l'immigration illégale, d'une part, et celles relatives à la lutte contre la piraterie, d'autre part.

Tout d'abord, le projet de loi ne mentionne pas les agents des douanes parmi les personnes habilitées à constater les infractions en matière de lutte contre la piraterie. En effet, il semble difficile d'imaginer la présence d'agents des douanes sur des bâtiments de la marine nationale appelés à intervenir parfois très loin des côtes françaises, en dehors des eaux territoriales et particulièrement en haute mer.

De plus, contrairement à la lutte contre le trafic de stupéfiants ou l'immigration illégale, en matière de lutte contre la piraterie il ne sera pas nécessaire d'informer préalablement le procureur de la République des opérations envisagées en vue de la recherche et de la constatation de ces infractions.

En outre, en matière de lutte contre la piraterie, il n'est pas établi de procès verbal. En matière de lutte contre le trafic de stupéfiants, comme en matière de lutte contre l'immigration illégale, les articles 16 et 23 de la loi de 1994 prévoient que les infractions sont constatées par des procès-verbaux, qui sont transmis au procureur de la République dans les plus brefs délais et, au plus tard, dans les quinze jours qui suivent les opérations. Une copie en est remise à la personne intéressée.

Enfin, contrairement à la lutte contre le trafic de drogue ou la lutte contre l'immigration clandestine, les perquisitions pourront être effectuées sans autorisation du procureur de la République. Ce n'est que dans le cas où le commandant souhaiterait procéder à la saisie d'objets ou de documents, que le procureur de la République devra donner son autorisation.

Ces distinctions tiennent à la différence de nature entre la lutte contre la piraterie et les autres formes d'action de l'Etat en mer.

En effet, alors que la lutte contre le trafic de stupéfiants et la lutte contre l'immigration clandestine interviennent en règle générale à proximité des côtes françaises, la lutte contre la piraterie maritime peut intervenir parfois à une très grande distance, comme l'illustre le cas de la Somalie. Surtout, la lutte contre la piraterie peut revêtir, au-delà du cadre de la police en mer, un caractère militaire.

Il convient toutefois d'observer que les dispositions prévues à l'article 6 du projet de loi relatives au régime de rétention à bord prévoient que le procureur de la République sera informé sans délai des mesures de restriction ou de privation de liberté prises à l'encontre des personnes interpellées.

Sans vouloir remettre en cause l'équilibre général prévu par le projet de loi, votre commission a adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement visant à permettre la saisie des objets ou documents sans autorisation du procureur de la République en cas d'extrême urgence.

En effet, une telle dérogation existe déjà en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants et en matière de lutte contre l'immigration illégale, d'après les articles 16 et 23 de la loi du 15 juillet 1994, et dès lors on voit mal ce qui pourrait justifier de ne pas l'appliquer à la lutte contre la piraterie.

Sur proposition de M. André Trillard, la commission a également adopté un amendement visant à autoriser les commandants des bâtiments ou les officiers de la marine nationale à procéder à la destruction des seules embarcations dépourvues de pavillon ayant servi à commettre des actes de piraterie lorsqu'il n'existe pas de mesures techniques envisageables pour empêcher définitivement le renouvellement de ces infractions.

En effet, la loi du 15 juillet 1994 prévoit une telle possibilité en matière de lutte contre le trafic de drogue et d'immigration illégale outre-mer et il peut sembler utile de l'étendre à la lutte contre la piraterie en haute mer. Toutefois, la commission a jugé utile d'encadrer cette mesure en précisant qu'elle ne pourra se faire que dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur. Cette précision est directement tirée de l'article L. 218-44 du code de l'environnement, qui, par dérogation à l'article L. 218-4311(*) autorise l'immersion des navires, par le représentant de l'Etat en mer, dans le respect des traités et accords internationaux en vigueur.

MESURES COERCITIVES EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE TRAFIC DE STUPÉFIANTS ET DE LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION ILLÉGALE PAR MER

 

Texte de référence

Champ d'application

Navires concernés

Autorité

Personnel habilité

Acte d'habilitation

Pouvoirs conférés

Enquête de pavillon

Article

L 1521-2 du code de la défense

(article, 100 CNUDM)

Assurer le respect des dispositions qui s'appliquent en mer en vertu du droit international et des lois et règlements de la République

- navires français dans tous les espaces maritimes

- navires étrangers dans les eaux territoriales et, lorsque le droit international l'autorise, en haute mer

- navires dans les eaux territoriales étrangères avec accord du pays

Pouvoirs propres du commandant

Commandants des bâtiments de l'Etat chargés de la surveillance en mer

Commandants de bords des aéronefs chargés de la surveillance en mer

Pas d'acte administratif :

L'habilitation découle du décret ou de l'arrêté de nomination

Exercer et faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition (reconnaissance du navire, visite, déroutement, emploi de la force après sommation)

Enquête de pavillon

Trafic de stupéfiants

Art. 13 de la loi de 1994 modifiée

(art, 110 CNUDM)

Recherche et constatations des infractions constitutives de trafic de stupéfiants lorsqu'il existe des motifs raisonnables de soupçons

- navires sans pavillon ni nationalité

- navires battant pavillon d'un Etat qui a sollicité ou agréé l'intervention de la France

Préfet maritime ou délégué du Gouvernement

Commandants des bâtiments de l'Etat chargés de la surveillance en mer

Commandants de bord des aéronefs chargés de la surveillance en mer

Information du Procureur de la République

Pas d'acte administratif :

L'habilitation découle du décret ou de l'arrêté de nomination

Exécuter et faire exécuter :

- mesures de contrôle de coercition (reconnaissance, visite, arraisonnement) et pour les navires sans pavillon et nationalité :

- déroutement, saisie et placement sous scellés.

Trafic de stupéfiants

Art. 16 de la loi de 1994 modifiée

Infractions de trafic de stupéfiants commises en haute mer

- navires sans pavillon ou sans nationalité

- navires étrangers avec l'assentiment de l'Etat du pavillon

Préfet maritime

ou

délégué du Gouvernement

et procureur de la République

Officiers de police judiciaire.

Agents des douanes.

Commandants des bâtiments de l'Etat, officiers de la marine nationale

Commandants de bord des aéronefs

Habilitation résultant de leurs fonctions pour les OPJ et les agents des douanes.

Habilitation délivrée par l'autorité administrative pour les autres

Constater les infractions en matière de trafic de stupéfiants

Rechercher les auteurs

Perquisitions et saisies avec autorisation du procureur

Enquête de pavillon

Lutte contre l'immigration illicite par mer

Art. 20 de la loi de 1994 modifiée

Recherche et constatations des infractions

Relatives à l'entrée et au séjour irrégulier

lorsqu'il existe des motifs raisonnables de soupçons

- navires sans pavillon ni nationalité

- navires battant pavillon d'un Etat qui a sollicité ou agréé l'intervention de la France

Préfet maritime ou délégué du Gouvernement

Commandants des bâtiments de l'Etat chargés de la surveillance en mer

Commandants de bord des aéronefs chargés de la surveillance en mer

Information du Procureur de la République

Pas d'acte administratif :

L'habilitation découle du décret ou de l'arrêté de nomination

Exécuter et faire exécuter :

- mesures de contrôle de coercition (reconnaissance, visite, arraisonnement) et pour les navires sans pavillon et nationalité :

- déroutement, saisie et placement sous scellés.

MESURES COERCITIVES PRÉVUES PAR LE PROJET DE LOI EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LA PIRATERIE

 

Articles de référence

Champ d'application

Navires concernés

Autorité

Personnel habilité

Acte d'habilitation

Pouvoirs conférés

Nouvelles dispositions prévues par le projet de loi en matière de lutte contre la piraterie

futur art. 2 de la loi de 1994

(article 26 dans le texte du projet de loi)

Lorsqu'il existe de sérieuses raisons de soupçonner qu'une ou plusieurs des infractions constitutives d'actes de piraterie ont été commises, se commettent, se préparent à être commises

- navires français dans tous les espaces maritimes

- navires étrangers en haute mer et dans les eaux territoriales françaises

- navires dans les eaux territoriales étrangères avec accord du pays

- navires sans pavillon ou sans nationalité (Article 1521-1 nouveau)

- navires étrangers don t l'Etat a sollicité ou agrée l'intervention de la France (Art. 1521-1 nouveau)

Préfet maritime

ou

délégué du Gouvernement

ou

autorité désignée dans un cadre international

Commandants des bâtiments de l'Etat chargés de la surveillance en mer

Commandants de bord des aéronefs chargés de la surveillance en mer

Pas d'acte administratif :

L'habilitation découle du décret ou de l'arrêté de nomination

Exercer et faire exécuter les mesures de contrôle et de coercition :

- prévues par le droit international

- le titre II du livre V du code de la défense

- la présente loi (régime de rétention à bord)

Faire prendre ou prendre toute mesure conservatoire à l'égard des objets et documents

Ordonner le déroutement

futur art. 4 de la loi de 1994

(article 28 dans le texte du projet de loi)

Actes assimilables à des actes de police judiciaire

     

Officiers de police judiciaire

Commandants des bâtiments de l'Etat chargés de la surveillance en mer

Officiers de la marine nationale chargés de la surveillance en mer

Commandants des aéronefs de l'Etat chargés de la surveillance en mer

Habilitation résultant de leurs fonctions pour les OPJ

Habilitation délivrée par l'autorité administrative pour les autres

Constater les infractions constitutives d'actes de piraterie

Rechercher et appréhender les auteurs ou complices de ces infractions

Saisie et objet des documents liés à la commission des faits sur autorisation du procureur de la République

V. Compétence quasi universelle des juridictions françaises pour juger des actes de piraterie (article 29)

L'article 29 vise à reconnaître aux juridictions françaises une compétence quasi universelle pour juger des actes de piraterie.

On entend par compétence universelle, « la compétence reconnue à un État pour juger les infractions commises par des particuliers en dehors de son territoire, alors que ni l'auteur ni la victime ne sont ses ressortissants »12(*).

Il s'agit d'une dérogation aux règles habituelles de compétence des juridictions nationales fondées sur trois critères : l'infraction a été commise sur le territoire de la République, l'auteur ou la victime ont la nationalité française.

En droit français, la compétence universelle est régie par les articles 689 et suivants du code de procédure pénale.

D'après l'article 689 du code de procédure pénale, « les auteurs ou complices d'infractions commises hors du territoire de la République peuvent être poursuivis et jugés par les juridictions françaises soit lorsque, conformément aux dispositions du livre Ier du code pénal ou d'un autre texte législatif, la loi française est applicable, soit lorsqu'une convention internationale ou un acte pris en application du traité instituant les Communautés européennes donne compétence aux juridictions françaises pour connaître de l'infraction ».

Et, selon l'article 689-1 du même code, « en application des conventions internationales visées aux articles suivants, peut être poursuivie et jugée par les juridictions françaises, si elle se trouve en France, toute personne qui s'est rendue coupable hors du territoire de la République de l'une des infractions énumérées par ces articles. Les dispositions du présent article sont applicables à la tentative de ces infractions, chaque fois que celle-ci est punissable ».

Ainsi, en droit français, la compétence pour juger des infractions commises hors du territoire est qualifiée de « quasi universelle » car son application est soumise à deux conditions :

- elle ne peut procéder que d'une convention internationale ;

- l'auteur présumé « se trouve en France ».

Le champ d'application de cette compétence recouvre les actes de torture et de terrorisme, la protection et le contrôle des matières nucléaires, les actes contre la sécurité de la navigation maritime, les actes contre la sécurité de l'aviation civile, les actes de violence illicite dans les aéroports, la protection des intérêts financiers de la Communauté européenne.

Cette compétence a également été étendue pour juger les violations graves du droit international humanitaire commises en ex-Yougoslavie et au Rwanda13(*).

L'article 29 vise à transposer la possibilité ouverte par l'article 105 de la Convention des Nations Unies sur le droit de la Mer, selon laquelle :

« Tout Etat peut, en haute mer ou en tout autre lieu ne relevant de la juridiction d'aucun Etat, saisir un navire ou un aéronef pirate, ou un navire ou un aéronef capturé à la suite d'un acte de piraterie et aux mains de pirates, et appréhender les personnes et saisir les biens se trouvant à bord. Les tribunaux de l'Etat qui a opéré la saisie peuvent se prononcer sur les peines à infliger, ainsi que sur les mesures à prendre en ce qui concerne le navire, l'aéronef ou les biens, réserve faite des tiers de bonne foi ».

L'article 29 du projet de loi vise donc à introduire dans notre droit la possibilité de prévoir la compétence des juridictions françaises pour juger d'actes de piraterie hors du territoire national, y compris lorsque ces actes seraient commis par des ressortissants étrangers à l'encontre de navires battant un pavillon étranger et dont les victimes seraient d'une autre nationalité.

Toutefois, d'après le projet de loi, deux conditions doivent être réunies pour permettre la compétence des juridictions françaises :

- les auteurs doivent avoir été appréhendés par des agents français ;

- les juridictions françaises ne sont compétentes qu'à défaut d'entente avec les autorités d'un autre Etat pour l'exercice par celui-ci de sa compétence juridictionnelle.

La deuxième condition vise à prendre en compte le cas des accords conclus dans le cadre de l'opération « Atalanta » de l'Union européenne au large des côtes somaliennes, avec certains pays tiers comme le Kenya ou les Seychelles, qui ont accepté le transfert sur leur territoire des personnes suspectées d'avoir commis des actes de piraterie afin qu'elles soient jugées par leurs juridictions. Ces accords prévoient expressément que les personnes transférées ne pourront pas être condamnées à la peine de mort. Elle pourrait également trouver à s'appliquer si un autre Etat s'estime mieux placé pour juger d'une affaire, notamment si le navire attaqué est sous sa juridiction ou si parmi les victimes se trouve un ou plusieurs de ses ressortissants.

En outre, la compétence juridictionnelle pour juger les auteurs et complices de ces infractions reste, en tout état de cause, une simple faculté pour les autorités françaises.

Ainsi, le projet de loi vise à reconnaître aux juridictions françaises une « compétence quasi-universelle » en matière de lutte contre la piraterie, dont la mise en oeuvre est toutefois encadrée par certaines conditions.

Faudrait-il aller plus loin et prévoir une compétence universelle des juridictions françaises pour juger des actes de piraterie, comme semble le permettre l'article 105 de la convention de Montego Bay ?

Lors de l'examen du projet de loi portant adaptation du droit pénal à l'institution de la Cour pénale internationale, le Sénat avait longuement débattu de la possibilité de reconnaître une compétence universelle pour les crimes contre l'humanité ou les crimes de guerre14(*).

En définitive, notre assemblée avait écarté cette idée en estimant que la reconnaissance d'une telle compétence universelle n'était ni indispensable ni même souhaitable.

Trois principaux arguments militent contre la reconnaissance d'une telle compétence universelle.

Tout d'abord, les exemples passés de l'Espagne et de la Belgique ont démontré que l'exercice d'une compétence universelle avait créé des incidents diplomatiques importants avec une efficacité judiciaire limitée. La Belgique, qui s'était risquée un temps à reconnaître une compétence véritablement universelle en matière de génocide à ses juridictions, a d'ailleurs dû y renoncer.

La deuxième incertitude concerne le champ géographique d'application de la compétence universelle. Une telle compétence peut-elle s'exercer à l'encontre de ressortissants de pays qui ne sont pas partie à la convention autorisant l'exercice d'une compétence universelle ?

Cette question est actuellement examinée par la Cour internationale de justice de La Haye dans une affaire pendante opposant le Congo à la France au sujet d'une procédure pour crimes contre l'humanité et tortures engagée par une juridiction française contre un ministre congolais de l'intérieur, les autorités congolaises soutenant qu'en « s'attribuant une compétence universelle en matière pénale et en s'arrogeant le pouvoir de faire poursuivre et juger le ministre de l'intérieur d'un Etat étranger à raison de prétendues infractions qu'il aurait commises à l'occasion de l'exercice de ses attributions relative au maintien de l'ordre dans son pays », la France aurait violé « le principe selon lequel un Etat ne peut, au mépris de l'égalité souveraine entre tous les Etats membres de l'[ONU]... exercer son pouvoir sur le territoire d'un autre Etat ».

Il peut donc sembler plus prudent d'attendre la décision de la Cour internationale de justice avant d'introduire le principe de la compétence universelle dans notre droit.

Enfin, le dernier argument tient à des difficultés pratiques sur la capacité des juridictions françaises à poursuivre et juger un grand nombre d'affaires de piraterie s'étant déroulés hors du territoire national et mettant en cause des étrangers.

Pour toutes ces raisons, votre commission n'estime pas souhaitable d'aller plus loin en matière de compétence des juridictions françaises pour juger d'actes de piraterie.

VI. Détermination des juridictions compétentes sur le territoire national (article 30)

L'article 30 fixe les règles de compétence permettant de déterminer la juridiction compétente sur le territoire national pour poursuivre, instruire et juger des actes de piraterie.

D'après cet article, en métropole, le tribunal compétent sera soit celui du siège de la préfecture maritime soit celui dans le ressort duquel se trouve le port vers lequel le navire a été dérouté.

Pour les départements d'outre-mer, ainsi que, en outre-mer, le tribunal compétent sera soit la juridiction de première instance située au siège du délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer soit la juridiction dans le ressort de laquelle se trouve le port vers lequel le navire a été dérouté.

Ce même article confère également une compétence concurrente aux juridictions compétentes en application du code de procédure pénale ou d'une loi spéciale.

A titre d'illustration, cet article cite :

- les juridictions mentionnées à l'article 693 du code de procédure pénale, qui retient notamment le lieu de résidence de la victime ;

- celles mentionnées à l'article 706-75 du code de procédure pénale, qui est relatif aux juridictions interrégionales spécialisées ;

- ainsi que celles visées à l'article L. 121-7 du code de justice militaire, qui prévoit la compétence du tribunal aux armées pour les auteurs ou complices d'une infraction commise contre les forces armées françaises ou contre leurs établissements et matériels.

Si, la référence aux autres juridictions compétentes en vertu de l'article 693 du code de procédure pénale apparaît superfétatoire, la référence aux juridictions interrégionales spécialisées paraît souhaitable.

Les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS)

En matière de délinquance et de criminalité organisées, il existe des juridictions interrégionales spécialisées (JIRS), qui ont été créées par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

Elles regroupent des magistrats du parquet et de l'instruction possédant une expérience en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière dans des affaires présentant une grande complexité.

En vertu de l'article 706-75 du code de procédure pénale, la compétence d'un tribunal de grande instance ou d'une cour d'assises peut être étendue au ressort d'une ou plusieurs cours d'appel pour l'enquête, la poursuite, l'instruction et le jugement des crimes et délits prévus aux articles 706-73 et 706-74 du code de procédure pénale, et dès lors que ces affaires sont ou apparaîtraient d'une grande complexité. Il s'agit de crimes ou de délits commis en bande organisée ou de faits d'association de malfaiteurs en lien avec ces infractions. Les JIRS ne sont donc pas un nouvel ordre de juridiction.

Il existe actuellement huit juridictions interrégionales spécialisées, dont la liste et le ressort sont fixés à l'article D 47-8 du code de procédure pénale (Paris, Marseille, Lyon, Nancy, Rennes, Lille, Fort-de-France, Bordeaux).

En revanche, la référence au Tribunal aux armées de Paris apparaît plus problématique, dans la mesure où un projet de loi qui a été déposé au Sénat prévoit sa suppression.

Le Tribunal aux armées de Paris (T.A.A.P)

La justice militaire a connu en France depuis la fin du XXe siècle une évolution significative qui a conduit à estomper progressivement tout ce qui la distinguait de la justice ordinaire.

Dans un premier temps, la loi n° 82-621 du 21 juillet 1982 a supprimé les juridictions militaires en temps de paix sur le territoire de la République et a donné compétence aux juridictions de droit commun statuant en formations spécialisées pour juger les infractions militaires et les infractions de droit commun commises par les militaires dans l'exécution du service.

Dans un deuxième temps, la loi n° 99-929 du 10 novembre 1999 a créé une juridiction unique, le tribunal aux armées de Paris (T.A.A.P), compétent pour connaître l'ensemble des infractions commises par les membres des forces armées hors du territoire de la République, et notamment en opérations extérieures, sous réserve des engagements internationaux.

Le T.A.A.P regroupe une juridiction d'instruction et un parquet. La formation de jugement est composée de magistrats du ressort de la cour d'appel de Paris. Le greffe de la juridiction est tenu par des greffiers militaires.

Le projet de loi n°344 (2009-2010) présenté par le ministre de la justice relatif à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles, qui a été adopté par le Conseil des ministres et déposé en premier lieu au Sénat le 3 mars dernier, prévoit la suppression du tribunal aux armées de Paris et le transfert de la compétence en ce qui concerne les infractions commises en temps de paix hors du territoire de la République par les membres des forces armées françaises ou sur celles-ci à une formation spécialisée du Tribunal de grande instance de Paris.

Trois principaux arguments sont avancés en faveur de la suppression du tribunal aux armées de Paris.

Tout d'abord, le volume d'activité de cette juridiction est faible : le T.A.A.P. reçoit environ 1600 à 1700 procédures (contraventions, délits et crimes) et prononce entre 180 et 190 jugements par an (en moyenne sur les trois dernières années) en majorité pour des infractions de droit commun (violences, stupéfiants, accidents de la route). Les infractions spécifiquement militaires (désertions, violations de consignes, etc.) ne représentent que 10 % en moyenne du volume global des infractions visées dans les procédures transmises au T.A.A.P.

Les affaires les plus graves ou les plus complexes sont traitées par le juge d'instruction, mais ne représentent qu'un nombre extrêmement réduit d'une trentaine d'affaires en moyenne soit 2,5 % du volume global, affaires principalement ouvertes sur constitution de partie civile.

Ensuite, le rapprochement du droit pénal général et du droit pénal militaire est déjà largement effectué : les infractions dont relèvent les militaires et les peines qui leur sont applicables sont celles du droit commun auxquelles s'ajoutent également les infractions purement militaires mentionnées au code de justice militaire (infractions contre la discipline, violation de consignes...) et des peines à caractère purement militaire comme la destitution ou la perte de grade. En outre, en temps de paix, les infractions de la compétence du tribunal aux armées sont, comme devant les formations spécialisées des tribunaux de grande instance, poursuivies, instruites et jugées selon les dispositions du code de procédure pénale. L'enquête et l'instruction préparatoire obéissent aux mêmes règles.

Enfin, malgré cette harmonisation quasi-complète des règles de procédure pénale, le tribunal aux armées de Paris reste régi par des règles dérogatoires au code de l'organisation judiciaire. Les magistrats du parquet qui la composent sont soumis aux obligations de la discipline générale des armées. C'est le ministre de la défense qui nomme le procureur et le substitut sans avis préalable du Conseil supérieur de la magistrature, qui n'est consulté que sur l'aspect technique de la décision de détachement. Le juge d'instruction est également un magistrat détaché mais sa nomination suit les règles du statut de la magistrature. Le statut des magistrats détachés au ministère de la défense est régi par la loi n°66-1037 du 29 décembre 1966.

D'après l'étude d'impact annexé au projet de loi, ces règles dérogatoires « alimentent les suspicions infondées de dépendance et de partialité de cette ultime juridiction militaire, voire entretiennent le mythe d'une juridiction servant à assurer l'impunité de la hiérarchie militaire ».

Le projet de loi considère donc que le maintien d'une juridiction militaire en temps de paix n'est donc plus juridiquement justifié dès lors que ses attributions peuvent aujourd'hui être conférées à une juridiction de droit commun.

La prise en compte de la spécificité militaire serait toutefois préservée par le maintien de l'article 698-1 du code de procédure pénale qui soumet la décision de poursuite du procureur, hors les cas de flagrance, à l'avis consultatif préalable du ministre de la défense.

Cette particularité procédurale ne concerne pas exclusivement le tribunal aux armées de Paris mais toutes les formations spécialisées des juridictions de droit commun. Elle présente pour l'institution judiciaire l'intérêt d'apporter un éclairage technique complet à des situations parfois compliquées comme celles qui se produisent lors des interventions extérieures.

De même, les dispositions de l'article 698-2 du code de procédure pénale devraient également continuer à s'appliquer et la mise en mouvement de l'action publique par les parties lésées pourra se faire devant le juge d'instruction au moyen de la plainte avec constitution de partie civile mais la voie de la citation directe devant le tribunal correctionnel restera interdite.

Compte tenu de la suppression envisagée du Tribunal aux armées, il a semblé préférable à votre commission de supprimer toute référence à ce tribunal dans le présent projet de loi.

Enfin, en cohérence avec son amendement de suppression de l'article 1er, votre commission a adopté un amendement visant à insérer les nouvelles dispositions relatives à la lutte contre la piraterie maritime prévues par cet article, non pas au titre IV de la loi du 15 juillet 1994, comme le propose le projet de loi, mais au titre Ier, qui avait été précédemment abrogé.

En conséquence, la numérotation de ces articles telle que prévue par le projet de loi (articles 25 à 30) serait modifiée, puisqu'ils deviendraient les articles 1 à 6 du titre Ier de la loi du 15 juillet 1994.

Par souci de cohérence avec les intitulés des titres II et III de la loi du 15 juillet 1994, votre commission a également jugé utile de modifier le texte proposé par le projet de loi pour ce titre, qui s'intitulerait désormais « De la lutte contre la piraterie maritime ».

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau) - Modification de l'intitulé de la loi du 15 juillet 1994

Cet article additionnel résulte d'un amendement présenté par M. André Trillard et adopté par votre commission visant à modifier l'intitulé de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer, qui s'intitulerait désormais « loi relative à la lutte contre la piraterie et aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer ».

L'ajout de la lutte contre la piraterie dans l'intitulé de la loi du 15 juillet 1994 permettra de mettre en valeur les dispositions relatives à la lutte contre la piraterie, qui peuvent présenter, au-delà de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer, un caractère militaire.

Cette précision est également cohérente, tant avec l'intitulé du présent projet de loi, qu'avec la modification de l'ordonnancement juridique adoptée par votre commission aux articles 1er et 2 du projet de loi.

Votre commission a donc adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Article 3 (art. 12 et 19 de la loi n°94-589 du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer) - Champ d'application de la répression du trafic de stupéfiants et de l'immigration illégale par mer

Cet article modifie les articles 12 et 19 de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer pour renvoyer à l'article L. 1521-1 du code de la défense la détermination du champ d'application de la répression du trafic de stupéfiants et de l'immigration illégale par mer.

Il doit se lire en liaison avec l'article 6 du présent projet de loi qui propose de modifier l'article L. 1521-1 du code de la défense afin de faire référence dans cet article aux navires n'abordant aucun pavillon ou sans nationalité, ainsi qu'aux navires battant pavillon d'un Etat qui a sollicité l'intervention de la France ou accepté sa demande d'intervention.

Ainsi, le champ d'application de la répression du trafic de stupéfiants, de l'immigration illégale par mer et de la piraterie seront définis de manière identique à l'article L. 1521-1 du code de la défense.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Elle a ensuite adopté l'article 3 ainsi rédigé.

CHAPITRE II - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE PÉNAL ET LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

Article 4 (art. 224-6-1 nouveau du code pénal) - Aggravation de la peine encourue en cas de détournement de navire commis en bande organisée

Cet article prévoit d'insérer un nouvel article 224-6-1 dans le code pénal afin d'aggraver la répression de l'infraction de détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport lorsqu'elle est commise en bande organisée.

Alors que cette infraction est en principe passible, d'après l'article 224-6 du code pénal, d'une peine de vingt ans de réclusion criminelle, elle fera encourir trente ans de réclusion lorsqu'elle sera commise avec cette circonstance aggravante.

Il convient de préciser que l'article 224-7 du même code prévoit la réclusion criminelle à perpétuité lorsque cette infraction est accompagnée de tortures ou d'actes de barbarie ou s'il en est résulté la mort d'une ou de plusieurs personnes.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel.

Puis elle a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5 (art. 706-73 du code de procédure pénale) - Compétence des juridictions interrégionales spécialisées en matière de répression des actes de piraterie commis en bande organisée

Cet article prévoit de modifier l'article 706-73 du code de procédure pénale afin d'inclure l'infraction de détournement d'aéronef, de navire ou de tout autre moyen de transport commise en bande organisée dans la liste des infractions visées par cet article.

Les juridictions interrégionales spécialisées pourront ainsi être compétentes pour enquêter, poursuivre et juger ces faits.

Rappelons que les juridictions interrégionales spécialisées (JIRS) ont été créées par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. Elles regroupent des magistrats du parquet et de l'instruction possédant une expérience en matière de lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière dans des affaires présentant une grande complexité.

Il existe actuellement huit juridictions qui se sont vues reconnaître une compétence interrégionale, eu égard à l'importance des contentieux traités et aux aspects liés à la coopération transnationale (Paris, Lyon, Marseille, Lille, Rennes, Bordeaux, Nancy et Fort-de-France). Il ne s'agit donc pas d'un nouvel ordre de juridiction.

En outre, l'ensemble des techniques spéciales d'enquête prévues en matière de criminalité organisée (infiltrations, sonorisations, équipes communes d'enquête entre plusieurs pays) pourront être mises en oeuvre en ce domaine.

Sur proposition de son rapporteur, la commission a adopté un amendement rédactionnel.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi rédigé.

CHAPITRE III - DISPOSITIONS MODIFIANT LE CODE DE LA DÉFENSE

Article 6 (art. L.1521-1 de la section 1 et art. L.1521-11, L.1521-12, L.1521-13, L.1521-14, L.1521-15 et L.1521-16 nouveaux de la nouvelle section 3 du chapitre unique du titre II du Livre V de la première partie du code de la défense) - Création d'un régime sui generis pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer

Cet article vise à mettre en place un régime spécifique pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'action de l'Etat en mer.

? Les paragraphes 1 et 2 de cet article visent à modifier l'article L. 1521-1 du code de la défense afin d'élargir le champ d'application des dispositions du code de la défense relatives à l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer aux navires n'abordant aucun pavillon ou sans nationalité, ainsi qu'aux navires battant pavillon d'un Etat qui a sollicité l'intervention de la France ou agréé sa demande d'intervention. Ces dispositions doivent se lire en liaison avec l'article 3 du présent projet de loi, qui modifie les articles 12 et 19 de la loi du 15 juillet 1994 relative aux modalités de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer pour renvoyer à l'article L. 1521-1 du code de la défense.

Votre commission a adopté un amendement strictement rédactionnel.

? Le paragraphe 3 de cet article vise à insérer une nouvelle section 3, comprenant six nouveaux articles, au chapitre unique du titre II du Livre V de la première partie du code de la défense. L'objectif visé est de mettre en place un régime sui generis pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre des actions de l'Etat en mer, pendant le temps nécessaire pour que ces personnes soient remises à l'autorité compétente. Il s'agit ainsi de répondre aux griefs formulés à l'encontre de la France par la Cour européenne des droits de l'homme dans son arrêt dit Medvedyev du 10 juillet 2008 et dans son arrêt de Grande Chambre du 29 mars 2010.

Il convient de souligner que, par son insertion dans les dispositions générales du code de la défense relatives à l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer, le régime proposé par le projet de loi pour la consignation des personnes retenues à bord sera applicable à la fois aux actes de piraterie, mais aussi aux personnes appréhendées dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants par mer, en matière de lutte contre l'immigration illégale par voie maritime ou pour toute autre action de l'Etat en mer qui nécessiterait une telle mesure de privation de liberté.

1. Les griefs de la Cour européenne des droits de l'homme

Dans un arrêt du 10 juillet 200815(*), dit Medvedyev, la Cour européenne des droits de l'homme a constaté une violation par la France de l'article 5§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, relatif au droit à la liberté et à la sûreté16(*), à l'occasion d'une opération d'interception d'un navire suspecté de se livrer au trafic de produits stupéfiants.

Le rappel des faits

Au début du mois de juin 2002, les autorités françaises apprirent qu'un cargo dénommé Le Winner, battant pavillon cambodgien et naviguant en haute mer, au large des îles du Cap Vert, était susceptible de transporter des quantités importantes de drogue.

Après avoir sollicité et obtenu l'accord du gouvernement du Cambodge, les autorités françaises demandèrent à un bâtiment de la marine nationale d'intercepter ce navire.

Les autorités maritimes procédèrent, en conséquence, le 13 juin 2002 à son interception, puis à son détournement, à la demande du procureur de la République, vers le port de Brest, où le cargo arriva le 26 juin.

Après avoir été consignés pendant treize jours à bord du cargo, les membres de l'équipage furent remis aux officiers de police judiciaire et placés en garde à vue.

En l'espèce, il a été reproché à la France de ne pas disposer, à cette époque, d'un cadre légal suffisant organisant les conditions de privation de liberté à bord d'un navire et de ne pas faire assurer le contrôle des éventuelles mesures de privation de liberté par une autorité judiciaire indépendante, le procureur de la République ne répondant pas, selon la Cour européenne des droits de l'homme, aux critères établis par la convention.

Comme le relève la Cour européenne des droits de l'homme dans le considérant n°61 de son arrêt :

« La Cour considère que les normes juridiques susévoquées n'offrent pas une protection adéquate contre les atteintes arbitraires au droit à la liberté. En effet, aucune de ces normes ne vise expressément la privation de liberté des membres de l'équipage du navire intercepté. Il s'ensuit qu'elles n'encadrent pas les conditions de la privation de liberté à bord, notamment quant aux possibilités pour les intéressés de contacter un avocat ou des proches. Par ailleurs, elles omettent de la placer sous le contrôle d'une autorité judiciaire (...). Certes, comme le souligne le Gouvernement, les mesures prises en application de la loi du 15 juillet 1994 le sont sous le contrôle du procureur de la République : il en est avisé par le préfet maritime (article 13 de la loi) et il est « informé préalablement par tout moyen des opérations envisagées en vue de la recherche et de la constatation des infractions » (article 16 de la loi) ; de plus, les intéressés reçoivent copie des procès-verbaux constatant les infractions (...) et, à en croire le Gouvernement, aucun interrogatoire ne peut être mené à bord et la fouille corporelle est exclue. Force est cependant de constater que le procureur de la République n'est pas une « autorité judiciaire » au sens que la jurisprudence de la Cour donne à cette notion : comme le soulignent les requérants, il lui manque en particulier l'indépendance à l'égard du pouvoir exécutif pour pouvoir être ainsi qualifié (...). »

Cet arrêt ayant fait l'objet, à la demande de la France, d'un renvoi le 1er décembre 2008, la Cour européenne des droits de l'homme, réunie en Grande Chambre, a rendu, le 29 mars 2010, un arrêt confirmant la condamnation de la France pour violation de l'article 5§1 de la Convention européenne des droits de l'homme, tout en développant une argumentation plus subtile concernant le statut du parquet.

En effet, dans cet arrêt, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que « la privation de liberté subie par les requérants à compter de l'arraisonnement et jusqu'à l'arrivée du navire à Brest n'était pas « régulière », au sens de l'article 5§1, faute de base légale ayant les qualités requises pour satisfaire au principe général de sécurité juridique » (considérant n°102).

La Cour rappelle que « lorsqu'il s'agit d'une privation de liberté, il est particulièrement important de satisfaire au principe général de la sécurité juridique. Par conséquent, il est essentiel que les conditions de la privation de liberté en vertu du droit interne et/ou du droit international soient clairement définies et que la loi elle-même soit prévisible dans son application, de façon à remplir le critère de « légalité » fixé par la Convention, qui exige sur toute loi soit suffisamment précise pour éviter tout risque d'arbitraire et pour permettre au citoyen - en s'entourant au besoin de conseils éclairés - de prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences de nature à dériver d'un acte déterminé » (considérant n°80).

S'agissant de la spécificité du contexte maritime, invoquée par le gouvernement français en l'espèce, la Cour estime qu'il « ne saurait aboutir à la consécration d'un espace de non-droit au sein duquel les équipages ne relèveraient d'aucun régime juridique susceptible de leur accorder la jouissance des droits et garanties prévus par la Convention et que les Etats se sont engagés à fournir aux personnes placées sous leur juridiction, sans que cela conduise pour autant à la mise en place d'un « havre de sécurité » en faveur des délinquants » (considérant n°81 in fine).

Concernant l'intervention du juge et le statut du parquet, la Cour européenne des droits de l'homme, réunie en grande chambre, a développé dans son arrêt du 29 mars 2010 une argumentation assez différente de celle contenue dans son arrêt du 10 juillet 2008.

Elle d'abord rappelé que l'article 5§3 de la convention vise à assurer que la personne arrêtée est aussitôt physiquement conduite devant une autorité judiciaire et qu'il convient de protéger par un contrôle juridictionnel la personne arrêtée ou détenue parce que soupçonnée d'avoir commis une infraction dès les premières heures après une arrestation, moment où une personne se retrouve aux mains des autorités (considérant n°120).

Elle a ensuite considéré que ce contrôle juridictionnel devait répondre à trois exigences (considérants n°121 à 125) :

- une exigence de promptitude ;

- un caractère automatique ;

- une exigence tenant aux caractéristiques et aux pouvoirs du magistrat.

A cet égard, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que pour répondre aux critères de l'article 5 de la Convention, « le magistrat doit présenter les garanties requises d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties, ce qui exclut notamment qu'il puisse agir par la suite contre le requérant dans la procédure pénale, à l'instar du ministère public (...) » (considérant n°124).

Ainsi, pour la Cour européenne des droits de l'homme, l'intervention éventuelle du procureur de la République n'est pas suffisante en matière de contrôle juridictionnel de l'arrestation ou de la détention, étant donné que celui-ci ne présente pas les garanties d'indépendance à l'égard de l'exécutif et des parties pour être considéré, au sens de la jurisprudence de la Cour, comme répondant aux critères de l'article 5 de la Convention17(*).

En revanche, elle considère que les juges d'instruction sont susceptibles d'être qualifiés de « juge ou autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » au sens de l'article 5§3 de la Convention (considérant n°128).

Enfin, concernant la violation alléguée de l'article 5§3 de la Convention18(*), portant sur le délai raisonnable, la Cour européenne des droits de l'homme, réunie en grande chambre, a, à l'image de son premier arrêt, rejeté ce moyen, en estimant que le délai de treize jours de rétention à bord était justifié par « des circonstances tout à fait exceptionnelles »19(*).

Elle s'est fondée sur une précédente décision dite Rigopoulos20(*), qui concernait l'interception en haute mer d'un navire transportant de la drogue par les autorités espagnoles et la détention de son équipage pendant seize jours pour permettre son déroutement vers un port espagnol.

Ainsi, la Cour européenne des droits de l'homme a confirmé dans son arrêt de Grande chambre du 29 mars 2010 la condamnation de la France pour violation de l'article 5§1 de la Convention européenne des droits de l'homme, en raison de l'absence de base légale de la privation de liberté subie à bord du navire.

Si ce contentieux est survenu à l'occasion d'une opération de lutte contre le trafic de stupéfiants, il concerne l'ensemble des opérations de police que l'Etat entend conduire en mer, que ce soit la lutte contre la piraterie, l'immigration illégale, la pêche illicite, la pollution, etc. En effet, lors de l'exécution de l'ensemble de ces missions, les commandants des navires de l'Etat sont susceptibles d'avoir à mettre en oeuvre, pour des raisons de sécurité ou de sureté, des mesures privatives ou restrictives des libertés individuelles, notamment celle de pouvoir aller et venir librement sur le navire.

2. Le projet de loi

Le nouvel article L. 1521-11, introduit par le projet de loi, prévoit que le commandant du navire ou le commandant de l'aéronef peut prendre des mesures de coercition « nécessaires et adaptées » à l'encontre des personnes à bord « en vue d'assurer leur maintien à disposition, la préservation du navire et de sa cargaison ainsi que la sécurité des personnes ».

Lorsque des mesures de restriction ou de privation de liberté doivent être prises, la procédure serait fixée par les nouveaux articles L. 1521-12 à L. 1521-16.

? La procédure proposée par le projet de loi serait la suivante :

- dès que le commandant du navire met en oeuvre des mesures de restriction ou de privation de liberté à l'égard de personnes impliquées dans une activité illicite et menaçant la sécurité ou la sûreté du navire ou de son équipage et de ses passagers ou de ses biens, le préfet maritime (ou le délégué du gouvernement pour l'action de l'Etat en mer outre-mer) doit en informer sans délai le procureur de la République (article L. 1521-12) ;

- le procureur de la République doit, dans les quarante-huit heures qui suivent la mise en oeuvre des mesures de restriction ou de privation de liberté, saisir le juge des libertés et de la détention (article L. 1521-14 alinéa 1) ;

- le juge des libertés et de la détention statue sur la poursuite de ces mesures pour une durée maximale de cinq jours (article L. 1521-14 alinéa 1) ;

- cette décision prise par ordonnance motivée est insusceptible de recours (article L. 1521-16) et une copie est transmise dans les meilleurs délais par le procureur de la République au préfet maritime (ou au délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer outre-mer) (article L. 1521-16) ;

- ces mesures sont renouvelables dans les mêmes conditions de fond et de forme le temps nécessaire pour que les personnes soient remises à l'autorité compétente (article L. 1521-14 alinéa 2).

? Pour se prononcer sur la poursuite ou non des mesures de restriction ou de privation de liberté, le juge des libertés et de la détention dispose d'une large source d'information :

- le juge des libertés et de la détention peut solliciter du procureur de la République tous éléments de nature à apprécier la situation matérielle et l'état de santé de la personne qui fait l'objet d'une mesure de restriction ou de privation de liberté (article L. 1521-15 alinéa 1) ;

- il peut ordonner un nouvel examen de santé (article L. 1521-15 alinéa 2) ;

- il peut entrer à tout moment en contact avec la personne qui fait l'objet de mesures de restriction ou de privation de liberté, « sauf impossibilité technique » (article L. 1521-15 alinéa 3).

? Enfin, la personne faisant l'objet de mesures de restriction ou de privation de liberté bénéficie de certains droits :

- dans un délai de vingt-quatre heures, le commandant doit faire procéder à un examen de santé par une personne qualifiée (article L. 1521-13 premier alinéa) ;

- dans un délai de dix jours à compter du premier examen de santé, il fait procéder à un examen médical (article L. 1521-13 premier alinéa) ;

- un compte rendu de l'exécution de ces examens se prononçant notamment sur l'aptitude au maintien de la mesure de restriction ou de privation de liberté est transmis dans les meilleurs délais au procureur de la République (article L. 1521-13 deuxième alinéa) ;

- enfin, la personne est informée « dans une langue qu'elle comprend » de la décision du juge des libertés et de la détention sur la prolongation des mesures de restriction ou de privation de liberté dont elle fait l'objet (article L. 1521-16).

3. La position de votre commission

Le régime proposé par le projet de loi pour la consignation à bord des personnes appréhendées dans le cadre des actions de l'État en mer vise à concilier les nécessités opérationnelles de l'action de l'État en mer et le respect des droits des personnes faisant l'objet de mesures restrictives ou privatives de liberté.

Si ce régime s'inspire sur certains aspects (comme les délais ou l'intervention du juge des libertés et de la détention) de celui prévu pour la garde à vue, il est fondamentalement différent dans la mesure où il s'agit d'une phase qui précède l'enquête judiciaire.

Pour simplifier, elle s'assimilerait plutôt à la phase durant laquelle la personne interpellée à la suite d'un flagrant délit est embarquée dans le véhicule de police pour être conduite au commissariat.

La garde à vue

Toute personne « à l'encontre de laquelle il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction » peut être placée, « pour les nécessités de l'enquête » en garde à vue par un officier de police judiciaire (articles 63 et 77 du code de procédure pénale). Cette mesure est possible pour tout crime ou délit puni d'une peine d'emprisonnement en cas de flagrance, et pour toute infraction dans le cadre de l'enquête préliminaire.

La durée de la garde à vue est limitée à 24 heures, mais elle peut être prolongée de 24 heures sur autorisation du ministère public (soit 48 heures).

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la durée totale de la garde à vue peut être prolongée de deux fois vingt-quatre heures et être donc portée à 96 heures dans certains cas, en particulier pour les affaires de délinquance organisée, de proxénétisme aggravé, de trafic de stupéfiants et de terrorisme. Ces prolongations sont autorisées sur requête du procureur de la République par le juge des libertés et de la détention ou par le juge d'instruction. Lorsqu'« il existe un risque sérieux de l'imminence d'une action terroriste en France ou à l'étranger ou que les nécessités de la coopération internationale le requièrent impérativement », la durée de la garde à vue peut encore être encore prolongée de deux fois vingt-quatre heures et atteindre six jours, depuis la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme.

Le procureur de la République, ou s'il s'agit d'une commission rogatoire, le juge d'instruction, doit être informé dès le début d'une garde à vue.

Les personnes placées en garde à vue doivent être immédiatement informées, dans une langue qu'elles comprennent, de la nature de l'infraction qui motive l'enquête, de la durée de la garde à vue et de leurs droits pendant la garde à vue. Elles ont le droit de faire prévenir leurs proches par téléphone dans un délai de trois heures, l'exercice de ce droit pouvant toutefois être refusé par le procureur eu égard aux « nécessités de l'enquête ».

En revanche, deux autres droits accordés aux personnes placées en garde à vue sont absolus : d'une part, celui d'être examiné par un médecin et, d'autre part, celui de s'entretenir avec un avocat, choisi ou commis d'office, dès le début de la garde à vue. Cependant, pour certaines des infractions justifiant une durée de garde à vue supérieure à 48 heures, le premier entretien avec l'avocat ne peut avoir lieu qu'à l'issue de la quarante-huitième heure, voire de la soixante-douzième dans les affaires de trafic de stupéfiants et de terrorisme.

Lors de la garde à vue, il est dressé un procès verbal d'interrogatoire.

Le régime de la garde à vue devrait faire prochainement l'objet d'une refonte dans le cadre de la réforme du code de procédure pénale envisagée par le gouvernement, afin de tenir compte notamment de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Le régime de rétention à bord, tel que prévu par le projet de loi, est donc fondamentalement différent de celui de la garde à vue.

Le régime de la rétention à bord et la garde à vue : quelles différences ?

La garde à vue est une mesure privative de liberté prise par un officier de police judiciaire dans le cadre d'une enquête réalisée sous le contrôle de l'autorité judiciaire.

Le régime prévu par le projet de loi pour la rétention à bord des personnes appréhendées dans le cadre de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police en mer est un régime sui generis qui peut comporter des mesures restrictives ou privatives de liberté mais qui ne s'inscrit pas dans le cadre de la réalisation d'une enquête et qui ne fait pas intervenir généralement des officiers de police judiciaire. Ainsi, en matière de rétention à bord, il n'est pas procédé à une audition de la personne donnant lieu à un procès-verbal.

La finalité des deux régimes est donc très différente puisque la garde à vue vise à la réalisation d'une enquête alors que le régime de rétention à bord vise uniquement à permettre la remise de la personne concernée à l'autorité compétente.

Dès lors, les modalités du régime de la garde à vue ne sont pas transposables à la rétention des personnes interpellées dans le cadre de la lutte contre la piraterie maritime.

On imagine aisément, en effet, les difficultés pratiques qu'il y aurait à prévoir par exemple l'intervention d'un avocat, alors que la personne concernée se trouve à bord d'un bâtiment de la marine nationale souvent très éloigné des côtes françaises.

On peut d'ailleurs observer que d'autres pays européens ont choisi de prévoir un système de rétention à bord comparable à celui proposé par le présent projet de loi.

Tel est notamment le cas de la Belgique, qui a adopté, le 30 décembre 2009, deux lois sur la lutte contre la piraterie maritime, dont l'une contient des dispositions très détaillées concernant la rétention à bord des personnes appréhendées.

Article 2 de la loi belge du 30 décembre 2009 relative à la lutte contre
la piraterie maritime et modifiant le Code judiciaire

§ 1er. La personne prise en flagrant délit de piraterie au sens des articles 3 et 4 de la loi du 30 décembre 2009 relative à la lutte contre la piraterie maritime ou à l'égard de laquelle il existe des indices sérieux de culpabilité relatifs à une telle infraction pourra être privée de liberté soit sur l'initiative du commandant d'un navire visé à l'article 5, § 1er, de la loi précitée, soit sur l'initiative du commandant d'une équipe de protection militaire belge embarquée sur un navire civil. Le commandant dresse un procès-verbal avec indication détaillée des circonstances dans lesquelles la privation de liberté s'est effectuée, y compris l'heure précise de celle-ci.

§ 2. Le commandant informe sur le champ, par les moyens de communication les plus rapides, le procureur fédéral de la privation de liberté. Le commandant exécute les ordres donnés par ce magistrat tant en ce qui concerne la privation de liberté que les devoirs à exécuter.

§ 3. La privation de liberté ne peut en aucun cas dépasser vingt-quatre heures. La privation de liberté doit être confirmée dans les vingt-quatre heures par le procureur fédéral. A défaut, l'intéressé est remis en liberté. La décision du procureur fédéral est immédiatement communiquée à l'intéressé par le commandant.

§ 4. Le commandant dresse procès-verbal de la privation de liberté. Ce procès-verbal mentionne l'heure précise de la privation de liberté, la décision du procureur fédéral quant à cette privation de liberté ainsi que l'heure précise de la communication à l'intéressé de la décision du procureur fédéral.

§ 5. Si le procureur fédéral estime qu'une personne privée de liberté pour des actes de piraterie devrait être placée sous mandat d'arrêt, il requiert le juge d'instruction qui peut décerner un mandat d'arrêt provisoire. Le mandat d'arrêt provisoire doit être décerné dans les vingt-quatre heures de la privation de liberté initiale et est valable jusqu'à vingt-quatre heures qui suivent l'arrivée du détenu sur le territoire du Royaume et au maximum un mois.

L'audition de la personne privée de liberté peut se faire par des moyens radio, téléphoniques, audio-visuels ou d'autres moyens techniques qui permettent une transmission directe de la voix entre le juge d'instruction et le suspect tout en garantissant la confidentialité de leurs échanges.

Si l'audition de la personne privée de liberté est impossible en raison de circonstances exceptionnelles, le juge d'instruction doit alors auditionner les personnes qui sont en mesure d'exposer les charges pesant contre cette personne.

Tous les éléments visés au présent paragraphe, y compris les éventuelles circonstances exceptionnelles ayant rendu l'audition de l'intéressé impossible, sont relatés au procès-verbal d'audition.

L'intéressé est immédiatement informé de la décision du juge d'instruction par le commandant et une copie du mandat d'arrêt provisoire lui est délivrée dès que possible. Le commandant consigne dans un procès-verbal l'heure précise à laquelle l'intéressé a été informé de la décision du juge d'instruction ainsi que l'heure précise à laquelle la copie du mandat d'arrêt provisoire lui a été délivrée.

§ 6. Dans l'hypothèse où les poursuites sont exercées en Belgique, l'inculpé sera transféré en Belgique aussi rapidement que les circonstances le permettent.

Dans les vingt-quatre heures de son arrivée sur le territoire du Royaume, il sera présenté physiquement au juge d'instruction et interrogé. Le juge d'instruction vérifie si les délais de vingt-quatre heures qui suivent l'arrivée du détenu sur le territoire du Royaume et d'un mois maximum visés au paragraphe 5, alinéa 1er, ont été respectés. A défaut d'audition dans les vingt-quatre heures ou en cas de non respect des délais visés au paragraphe 5, alinéa 1er, l'inculpé est remis en liberté.

Si le juge d'instruction estime que la détention doit être maintenue, il délivre mandat d'arrêt conformément à l'article 16 de la loi du 20 juillet 1990 relative à la détention préventive.

Comme on peut le constater, l'option retenue par la Belgique est assez proche de celle retenue par le projet de loi, qui distingue clairement la période de rétention à bord, qui correspond à la phase nécessaire à la remise de la personne, et la phase judiciaire proprement dite.

Pour autant, la possibilité de prendre des mesures restrictives ou privatives de liberté à l'encontre des personnes à bord doit être expressément prévue, précisément définie et encadrée par un régime offrant une protection adéquate contre les atteintes arbitraires au droit à la liberté d'aller et venir, afin que la France se conforme aux griefs retenus par la Cour européenne des droits de l'homme dans l'arrêt du 29 mars 2010 dit Medvedyev.

Le nouvel article L. 1521-11 du code de la défense, introduit par le présent projet de loi, prévoit à cet égard que des mesures de coercition « nécessaires et adaptées » pourront être prises à l'encontre des personnes à bord « en vue d'assurer leur maintien à disposition, la préservation du navire et de sa cargaison ainsi que la sécurité des personnes ».

Il précise que ces mesures ne pourront être prises que par les agents mentionnés à l'article L. 1521-2, c'est-à-dire les commandants des bâtiments de l'Etat et les commandants de bord des aéronefs de l'Etat.

Surtout, les mesures restrictives ou privatives de liberté seront contrôlées par l'autorité judiciaire.

En effet, le projet de loi prévoit que le procureur de la République devra être informé « sans délai » des mesures de restriction ou de privation de liberté.

À l'expiration d'un délai de quarante-huit heures, le procureur de la République devra saisir le juge des libertés et de la détention, qui décidera de leur prolongation éventuelle pour une durée maximale de cent vingt heures (soit cinq jours).

La décision du juge des libertés et de la détention sera renouvelable dans les mêmes conditions de fond et de forme (soit tous les cinq jours) le temps nécessaire pour que les personnes concernées soient remises à l'autorité compétente.

À cet égard, l'intervention d'un juge du siège, réputé plus « indépendant » qu'un magistrat du Parquet, tel que le juge des libertés et de la détention, répond directement aux griefs de la Cour européenne des droits de l'homme concernant l'indépendance du procureur de la République à l'égard de l'exécutif.

Le juge des libertés et de la détention (JLD)

Le juge des libertés et de la détention (JLD) est un magistrat du siège du tribunal de grande instance, ayant rang de président ou de vice-président, désigné par le président de la juridiction. Créé par la loi du 15 juin 2000, ce juge possède diverses attributions en matière d'atteinte à la liberté individuelle.

Le JLD possède tout d'abord une compétence en matière de détention provisoire, qui était précédemment confiée au juge d'instruction : il peut ordonner ou prolonger la détention provisoire par ordonnance motivée prise après un débat contradictoire tenu en public. Il est également compétent en cas de violation des obligations du contrôle judiciaire, ainsi que pour les demandes de mises en liberté auxquelles le juge d'instruction n'a pas fait droit.

Le JLD possède en outre certaines attributions en matière de protection de la liberté individuelle, qui étaient auparavant confiées au président du tribunal de grande instance. Il est ainsi compétent pour autoriser certaines perquisitions (comme celles effectuées en dehors des heures légales en matière de terrorisme et de criminalité organisée), certaines visites domiciliaires (par exemple en matière fiscale), ou certaines prolongations exceptionnelles de garde à vue au-delà de 48 heures en matière de criminalité organisée et de trafic de stupéfiant. Il statue également sur le maintien des étrangers en situation irrégulière en zone d'attente au-delà d'un certain délai.

Dans le cadre de la réforme de la procédure pénale, le juge des libertés et de la détention pourrait être remplacé par un juge de l'enquête et des libertés, qui serait un magistrat du siège.

Les délais prévus visent à tenir compte des contraintes particulières de la lutte contre la piraterie maritime, qui peut intervenir très loin des côtes françaises, et du temps nécessaire au bâtiment de l'État pour rejoindre le territoire français, qui peut prendre plusieurs jours, voire plusieurs semaines.

Ces délais n'apparaissent pas pour autant exorbitants, notamment si on les compare avec ceux prévus dans le cadre de la garde à vue ou en matière de rétention des étrangers en situation irrégulière.

La rétention administrative des étrangers en situation irrégulière

La rétention administrative se définit comme la possibilité donnée à l'administration de maintenir, pour une durée limitée par la loi, les étrangers qui font l'objet d'une interdiction du territoire français et qui ne peuvent le quitter immédiatement.

Elle constitue une mesure privative de liberté, mais se distingue de la détention, notamment par la libre circulation à l'intérieur du centre ou du local de rétention et le libre accès à plusieurs services (sanitaires, téléphones, équipements de loisirs). Elle est encadrée par des règles juridiques précises qui définissent notamment les moyens matériels mis à la disposition des personnes retenues.

Les règles et procédures de rétention sont fixées par le titre V du Libre V du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), créé par l'ordonnance n°2004-1248 du 24 novembre 2004.

Le préfet peut, par décision écrite et motivée, décider de maintenir, dans des locaux ne relevant de l'administration pénitentiaire, l'étranger faisant l'objet d'une de ces mesures et qui n'a pas quitté le territoire français ou n'ont pas déféré à la mesure dans un délai de sept jours au terme du précédent placement. Cette décision est prise par le préfet après l'interpellation de l'étranger, et le plus souvent, à l'expiration de sa garde à vue, en règle générale limitée à 24 heures au maximum.

Le procureur de la République doit être informé immédiatement de chaque décision de maintien. Pour tout étranger retenu, le préfet doit tenir à la disposition des personnes qui en font la demande les informations relatives aux dates et heures du début du maintien en rétention et au lieu exact de cette dernière.

L'étranger doit être immédiatement informé de ses droits, le cas échéant par l'intermédiaire d'un interprète. Il peut demander, pendant toute la période de rétention, l'assistance d'un conseil ainsi que d'un médecin. Il peut également communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix.

Le maintien en rétention ne peut être observé que « pendant le temps strictement nécessaire à son départ ».

Au-delà de 48 heures, si la rétention n'a pas pris fin, le juge des libertés et de la détention (JLD) est obligatoirement saisi par le préfet afin de décider la prolongation ou non du placement en rétention.

Après l'audition de l'étranger, en présence de son conseil s'il en a un et d'un représentant de l'Etat, le JLD peut décider par ordonnance de prolonger la rétention de 15 jours.

A l'issue de la première prolongation de 15 jours, le JLD peut ordonner une nouvelle prolongation de la rétention d'une durée maximale :

- de 15 jours, en cas d'urgence absolue ou de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ou si l'impossibilité d'éloigner l'intéressé résulte de la perte ou de la destruction de ses documents de voyage, de la dissimulation de son identité ou de son obstruction volontaire à son éloignement ;

- de 5 jours, si l'administration démontre que l'impossibilité d'éloigner résulte du défaut de délivrance des documents de voyage par le consulat (ou délivrance tardive) ou de l'absence de moyens de transport et que ces circonstances doivent intervenir à bref délai.

Depuis la loi du 26 novembre 2003, la durée maximale de rétention est passée de 12 à 32 jours.

Les ordonnances du JLD peuvent faire l'objet d'un appel devant le premier président de la cour d'appel territorialement compétent, qui doit statuer dans les 48 heures de sa saisine. L'appel est ouvert au ressortissant étranger, au ministère public et au préfet.

Le retenu peut, à tout moment, en cas de circonstances nouvelles de fait ou de droit, saisir le JLD pour qu'il soit mis fin à la rétention.

De son côté, le JLD peut, à tout moment, de sa propre initiative ou à la demande du ministère public, mettre fin à la rétention lorsque des circonstances de droit ou de fait le justifient.

Le juge administratif reste en outre compétent pour examiner les recours contre les actes administratifs que constituent les mesures d'éloignement et de mise en rétention.

Toutefois, à la différence de la garde à vue ou de la rétention des étrangers en situation irrégulière, aucun délai maximal de rétention à bord n'est prévu.

À titre de comparaison, la loi belge prévoit un délai maximal d'un mois, à l'issue duquel la personne doit être remise en liberté.

Interrogés par votre Rapporteur, les personnes auditionnées ont toutes estimé que l'inscription d'une durée maximale de rétention présenterait plus de difficultés que d'avantages.

En effet, il est très difficile de déterminer à l'avance le temps qui sera normalement nécessaire à un bâtiment pour rejoindre le territoire français, puisque cela dépend de la distance à laquelle il se trouve et de sa vitesse, mais aussi d'autres facteurs comme des conditions météorologiques par exemple. En outre, on pourrait imaginer le cas où, au cours de ce transfert, le bâtiment soit dérouté afin de porter secours à un autre navire.

Il paraît donc très périlleux de fixer un délai maximal dans la loi.

En réalité, le fait que, au-delà des premières quarante-huit heures, la mesure restrictive ou privative de liberté soit autorisée par le juge des libertés et de la détention et que cette décision soit renouvelable tous les cinq jours paraît offrir suffisamment de garanties en ce qui concerne la durée de la mesure restrictive ou privative de liberté.

A cet égard, on peut relever que, dans son arrêt Medvedyev, la Cour européenne des droits de l'homme n'a pas retenu à l'encontre de la France le grief concernant la violation de l'article 5§3 de la Convention européenne, qui porte sur le délai raisonnable, en estimant que la privation de liberté subie par les requérants, retenus pendant treize jours en mer, se trouvait justifiée par des « circonstances tout à fait exceptionnelles », notamment « l'inévitable délai d'acheminement » du navire vers la France21(*).

Par ailleurs, la personne faisant l'objet de mesures restrictives ou privatives de liberté bénéficie de certains droits :

- le juge des libertés et de la détention peut, s'il le juge utile et sauf impossibilité technique, s'entretenir avec la personne concernée (article L. 1521-15 alinéa 3) ;

- la personne est informée « dans une langue qu'elle comprend » de la décision du juge des libertés et de la détention sur la prolongation des mesures de restriction ou de privation de liberté dont elle fait l'objet (article L. 1521-16).

Des garanties sont également prévues en ce qui concerne son état de santé :

- dans un délai de vingt-quatre heures, le commandant doit faire procéder à un examen de santé par une personne qualifiée (article L. 1521-13 premier alinéa) ;

- dans un délai de dix jours à compter du premier examen de santé, il fait procéder à un examen médical (article L. 1521-13 premier alinéa) ;

Toutefois, là encore, le projet de loi tient compte des contraintes opérationnelles particulières de l'action de l'Etat en mer.

Examen de santé et examen médical : quelles différences ?

L'article L. 1521-13 du projet de loi fait la distinction entre l'examen de santé, qui doit intervenir dans un délai de vingt-quatre heures à compter de la mise en oeuvre des mesures de restriction ou de privation de liberté, et l'examen médical, qui doit intervenir au plus tard à l'expiration d'un délai de dix jours à compter du premier examen de santé.

La différence entre l'examen de santé et l'examen médical tient au fait que l'examen médical doit nécessairement être réalisé par un médecin, alors que l'examen de santé peut être réalisé par une autre personne ayant reçu une formation médicale, comme un infirmier par exemple.

Certains bâtiments de la marine nationale, de faible tonnage, ne comportent pas, en effet, de médecin à bord, mais uniquement un infirmier.

En ce qui concerne le régime de la garde à vue, l'article 63-3 du code de procédure pénale prévoit que « toute personne placée en garde à vue peut, à sa demande, être examinée par un médecin désigné par le procureur de la République ou l'officier de police judiciaire. En cas de prolongation, elle peut demander à être examinée une seconde fois. A tout moment, le procureur de la République ou l'officier de police judiciaire peut d'office désigner un médecin pour examiner la personne gardée à vue. En l'absence de demande de la personne gardée à vue, du procureur de la République ou de l'officier de police judiciaire, un examen médical est de droit si un membre de sa famille le demande ; le médecin est désigné par le procureur de la République ou l'officier de police judiciaire (...) ».

En définitive, votre commission considère que le régime proposé par le projet de loi en matière de rétention à bord préserve l'équilibre entre les fortes contraintes opérationnelles de l'action de l'Etat en mer et l'indispensable respect des garanties et des libertés individuelles.

Il semble donc de nature à répondre aux engagements internationaux de la France, en particulier dans le cadre de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Sans remettre en cause l'équilibre général de ce régime, votre commission a toutefois adopté, sur proposition de son rapporteur, plusieurs amendements visant à préciser et à compléter certaines dispositions.

La commission a, tout d'abord, adopté un amendement rédactionnel visant à modifier l'intitulé de la Section 3 du chapitre unique du titre II du Livre V de la première partie du code de la défense, afin de préciser que les dispositions de cette section concernent les « mesures prises à l'encontre des personnes à bord des navires ».

Elle a également adopté un autre amendement tendant à préciser, d'une part, que l'« équipe de visite » était celle mentionnée à l'article L.1521--4 du code de la défense, et, d'autre part, que l'« embarquement » avait lieu sur le « navire contrôlé ».

Afin de tenir compte des cas où le commandant du bâtiment ou de l'aéronef de l'Etat n'agirait pas sous l'autorité du préfet maritime ou, outre-mer, du délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer, mais sous l'autorité désignée dans un cadre international, comme le permet le texte de l'article 26 de la loi du 15 juillet 1994 tel que proposé par le projet de loi, il a également semblé nécessaire à votre commission de prévoir par un amendement que les commandants des bâtiments ou des aéronefs de l'Etat doivent aviser ces autorités nationales de la mise en oeuvre des mesures de restriction ou de privation de liberté, afin que celles-ci en informent le procureur de la République.

En effet, il semble difficile d'envisager de contraindre par une loi une autorité désignée dans un cadre international, et qui peut donc être étrangère, d'informer le procureur de la République. Il paraît donc nécessaire de prévoir l'intervention du préfet maritime ou, outre-mer, du délégué du Gouvernement pour l'action de l'Etat en mer, y compris lorsque l'opération n'est pas placée sous leur autorité.

En tout état de cause, le procureur de la République sera informé des mesures de restriction ou de privation de liberté prises à l'encontre d'une personne, quelle que soit la nature de l'opération et l'autorité à laquelle elle se rattache.

Votre commission a également jugé utile, par plusieurs amendements, de retenir la même formulation concernant les délais d'information du procureur de la République et d'harmoniser les expressions utilisées dans le projet de loi avec celles retenues par la loi du 15 juillet 1994 en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants ou de lutte contre l'immigration clandestine.

La commission a donc estimé préférable de remplacer les expressions : « sans délai » et « dans les meilleurs délais » figurant dans le texte du projet de loi, par : « dans les plus brefs délais », qui est celle utilisée dans la loi du 15 juillet 1994.

En dehors de ces amendements de précision, votre commission a également adopté deux amendements visant à compléter par deux articles les dispositions prévues par le projet de loi et ayant vocation à figurer à la section 3 du chapitre unique du titre II du Livre V de la première partie du code de la défense.

Votre commission a ainsi adopté, sur proposition de son rapporteur, un amendement visant à ajouter un nouvel article L. 1521-17, d'après lequel :

« Les mesures prises à l'encontre des personnes à bord des navires peuvent être poursuivies, le temps strictement nécessaire, au sol ou à bord d'un aéronef, sous l'autorité des agents de l'Etat en charge du transfert, sous le contrôle de l'autorité judiciaire tel que défini par la présente section ».

La nécessité d'assurer la présentation rapide des personnes appréhendées dans le cadre de l'exercice par l'Etat de ses pouvoirs de police devant l'autorité judiciaire peut, en effet, conduire à privilégier leur transport par voie aérienne plutôt que par la voie maritime.

Afin de garantir une plus grande sécurité juridique, il semble donc nécessaire de prévoir expressément la possibilité de poursuivre les mesures restrictives ou privatives de liberté à bord d'un aéronef sous le contrôle de l'autorité judiciaire et avec l'ensemble des garanties prévues par les dispositions de la présente section.

Enfin, votre commission a, par un amendement, inséré un nouvel article L. 1521-18 dans le code de la défense, qui serait ainsi rédigé :

« Dès leur arrivée sur le sol français, les personnes faisant l'objet de mesures de coercition sont mises à la disposition de l'autorité judiciaire ».

Cet ajout vise à souligner que le régime de rétention à bord prend fin dès l'arrivée du navire ou de l'aéronef sur le sol français et que la personne faisant l'objet de mesures restrictives ou privatives de liberté sera alors immédiatement mise à la disposition de l'autorité judiciaire.

Votre commission a adopté l'article 6, assorti des amendements précédemment évoqués.

CHAPITRE IV - DISPOSITIONS FINALES
Article 7 - Champ d'application territorial

Cet article prévoit que les dispositions de la présente loi sont applicables sur l'ensemble du territoire de la République.

Les mesures prises en matière de lutte contre la piraterie seront donc applicables de plein droit dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Contrairement à ce qui est indiqué par erreur dans l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, ces mesures seront également applicables de plein droit dans les îles Wallis-et-Futuna, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et dans les Terres australes et antarctiques françaises.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

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Votre commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.

* 8 Résolutions 1838 du 7 octobre 2008 et 1846 du 2 décembre 2008

* 9 Affaire C-308/06 rendue à propos de l'appréciation de la légalité d'une directive européenne relative à l'harmonisation des sanctions pénales à l'encontre de laquelle « Intertanko » opposait des stipulations de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer

* 10 Il s'agit ici d'une habilitation de nature judiciaire qui ne doit pas être confondue avec celle évoquée à l'article 26 qui concerne, pour sa part, le contrôle en mer

* 11 D'après l'article L. 218-43 du code de l'environnement « L'immersion de déchets ou d'autres matières, telle qu'elle est définie à l'article 1er du protocole du 7 novembre 1996 à la convention de Londres de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets, est interdite »

* 12 Gérard Cornu, Vocabulaire juridique.

* 13 En vertu des articles 1er et 2 de la loi du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française aux dispositions de la résolution 827 du Conseil de sécurité des Nations unies, instituant un tribunal international en vue de juger les personnes présumées responsables des crimes commis dans l'ex-Yougoslavie et des dispositions identiques figurant dans la loi du 22 mai 1996, adoptée pour la mise en oeuvre de la résolution 955 de l'ONU, instituant un Tribunal international en vue de juger les responsables du génocide commis au Rwanda en 1994.

* 14 Voir le rapport n° 326 (2006-2007) présenté par M. Patrice Gélard au nom de la commission des Lois du Sénat sur le projet de loi n° 308 (2006-2007) portant adaptation du droit pénal à l'institution de la cour pénale internationale.

* 15 Cour européenne des droits de l'homme, Affaire Medvedyev et autres c. France (requête n°3394/03) du 10 juillet 2008

* 16 Selon l'article 5§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :

« 1. Toute personne a droit à la liberté et à la sûreté. Nul ne peut être privé de sa liberté, sauf dans les cas suivants et selon les voies légales :

(...)

c) S'il a été arrêté et détenu en vue d'être conduit devant l'autorité judiciaire compétente, lorsqu'il ya des raisons plausibles de soupçonner qu'il a commis une infraction ou qu'il y a des motifs raisonnables de croire à la nécessité de l'empêcher de commettre une infraction ou de s'enfuir après l'accomplissement de celle-ci ; »

* 17 Au considérant n°123 la CEDH a pris soin de souligner que le paragraphe 1 c) forme un tout avec le paragraphe 3 de l'article 5 et que l'expression « autorité judiciaire compétente » du paragraphe 1 c) constitue un synonyme abrégé de « juge ou (...) autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » du paragraphe 3.

* 18 D'après l'article 5§3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales :

«  3. Toute personne arrêtée ou détenue, dans les conditions prévues au paragraphe 1 c) du présent article, doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires et a le droit d'être jugée dans un délai raisonnable, ou libéré pendant la procédure. La mise en liberté peut être subordonnée à une garantie assurant la comparution de l'intéressé à l'audience ».

* 19 Cette décision a toutefois fait l'objet d'une opinion en partie dissidente de plusieurs juges

* 20 CEDH, affaire Rigopoulos c. Espagne (requête n°37388/97) du 12 janvier 1999

* 21 Cette décision concernant la non-violation de l'article 5§3 de la CEDH a toutefois donné lieu à l'opinion partiellement dissidente de la juge Berro-Lefèvre, à laquelle se sont ralliés les juges Lorenzen et Lazarova Trajkovska. Cette opinion dissidente concernait cependant moins le délai de treize jours d'acheminement par mer des suspects que la durée du placement en garde à vue, de deux ou trois jours selon les requérants, sur le territoire français.