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Projet de loi tendant à l'élimination des armes à sous-munitions

 

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - Insertion dans le code de la défense d'un chapitre relatif aux armes à sous-munitions

L'article 1er crée dans le code de la défense un chapitre relatif aux armes à sous-munitions. Ce chapitre s'insère au Livre III de la partie 2, relatif aux régimes de défense d'application permanente, dans le titre IV, relatif aux armes soumises à interdiction. Ce titre comporte déjà les dispositions concernant les armes biologiques ou à base de toxines, les armes chimiques et les mines antipersonnel.

Le nouveau chapitre comporte 11 articles, L. 2344-1 à L. 2344-11.

* Article L. 2344-1 du code de la défense - Définitions

L'article L. 2344-1 du code de la défense, tel que proposé par le projet de loi, renvoie à la convention d'Oslo pour la définition des termes « armes à sous-munitions », « sous-munitions explosives » et « transfert », utilisés dans la loi française.

Au sens de la convention d'Oslo, une arme à sous-munitions désigne une munition classique conçue pour disperser ou libérer des sous-munitions explosives dont chacune pèse moins de 20 kg.

Le terme « munition classique » signifie que les armes nucléaires ne sont pas concernées.

De cet ensemble, sont exclues :

- les munitions ou sous-munitions conçues pour lancer des artifices éclairants, des fumigènes, des artifices pyrotechniques ou des leurres ;

- les munitions conçues exclusivement à des fins de défense anti-aérienne ;

- les munitions ou sous-munitions conçues pour produire des effets électriques ou électroniques.

La convention exclut également de son champ d'application les armes à sous-munitions qui, afin d'éviter les effets indiscriminés sur une zone et les risques posés par les sous-munitions non-explosées, cumulent les cinq caractéristiques suivantes :

- chaque munition comporte moins de 10 sous-munitions explosives ;

- chaque sous-munition explosive pèse plus de 4 kg ;

- chaque sous-munition explosive est conçue pour détecter et attaquer une cible constituée d'un objet unique ;

- chaque sous-munition explosive est équipée d'un mécanisme électronique d'autodestruction ;

- chaque sous-munition est équipée d'un dispositif électronique d'autodésactivation.

La France dispose de deux types d'armements constituant, au sens de la convention d'Oslo, des armes à sous-munitions : les roquettes M26 du lance-roquettes multiple (LRM), qui comportent 644 sous-munitions, et les obus de 155mm OGR, dotés de 63 sous-munitions.

En revanche, le missile de croisière anti-piste Apache, comportant 10 sous-munitions Kriss, et l'obus de 155mm Bonus, doté de 2 sous-munitions, sont exclus du champ d'application de la convention d'Oslo.

Un sous-munition explosive est, aux termes de la convention, une munition classique qui, pour réaliser sa fonction, est dispersée ou libérée par une arme à sous-munitions et est conçue pour fonctionner en faisant détoner une charge explosive avant l'impact, au moment de l'impact, ou après celui-ci.

Enfin, le transfert implique, outre le retrait matériel d'armes à sous-munitions du territoire d'un Etat ou leur introduction matérielle dans celui d'un autre Etat, le transfert du droit de propriété et du contrôle sur ces armes à sous-munitions. En revanche, le transfert d'un territoire contenant des restes d'armes à sous-munitions n'est pas concerné.

Votre commission a souhaité compléter la liste des définitions en ajoutant celles relatives aux petites bombes explosives, assimilées par la convention aux armes à sous-munitions, et aux disperseurs.

La convention entend par « petite bombe explosive » une munition classique de moins de 20 kg, non autopropulsée et dispersée ou libérée depuis un aéronef par un disperseur. Le disperseur est le conteneur conçu pour disperser ou libérer ces petites bombes explosives, et fixé sur un aéronef.

* Article L. 2344-2 du code de la défense - Activités prohibées

L'article L. 2344-2 définit les activités prohibées. Il se conforme à l'article 1 de la convention tout en étant plus précis. Comme celle-ci, il interdit l'emploi, la mise au point, la production, l'acquisition, le stockage, la conservation et le transfert des armes à sous-munitions. Mais il vise également « l'offre, la cession, l'importation, l'exportation, le commerce, le courtage » des armes à sous-munitions, que la convention ne mentionnait pas explicitement.

Le projet de loi retranscrit également l'interdiction « d'assister, d'encourager ou d'inciter quiconque à s'engager dans une des activités interdites », prévue par la convention.

Votre commission a considéré qu'il était également nécessaire de prévoir explicitement les mêmes interdictions pour les petites bombes explosives spécifiquement conçues pour être dispersées ou libérées d'un disperseur fixé à un aéronef. La convention les assimile aux armes à sous-munitions et leur applique, mutatis mutandis, un régime d'interdiction identique.

* Article L. 2344-3 du code de la défense - Mise en oeuvre des clauses d'interopérabilité

L'article 21 de la convention d'Oslo précise que « les Etats parties, leur personnel militaire ou leurs ressortissants peuvent s'engager dans une coopération et des opérations militaires avec des Etats non parties à la convention qui pourraient être engagés dans des activités interdites à un Etat partie ».

Cette clause est destinée à préserver l'interopérabilité lors des opérations multinationales où cohabitent des Etats parties et non parties, ces derniers pouvant le cas échéant être amenés à faire usage d'armes à sous-munitions. L'article 21 indique toutefois que cette disposition ne saurait conduire un Etat partie à « expressément demander l'emploi de telles munitions dans le cas où le choix des munitions employées est sous son contrôle exclusif », ni à en mettre au point, produire ou acquérir, à en constituer des stocks ou les transférer ou, a fortiori, à en employer lui-même.

Le texte proposé pour l'article L. 2344-3 du code de la défense reprend ces dispositions.

* Article L. 2344-4 du code de la défense - Stockage et destruction des stocks

L'article 3 de la convention d'Oslo impose la destruction des stocks d'armes à sous-munitions prohibées dans un délai de 8 ans après l'entrée en vigueur de la convention pour l'Etat considéré, avec possibilité de demander à une Assemblée des Etats parties ou à une Conférence d'examen une prolongation supplémentaire allant jusqu'à 4 ans. Des prolongations « additionnelles » n'excédant pas 4 ans peuvent aussi être demandées en cas de « circonstances exceptionnelles ».

L'article 3 permet cependant de conserver un nombre réduit d'armes à sous-munitions aux fins d'expertise et de formation aux techniques de détection ou au déminage, comme cela est prévu par la convention d'Ottawa pour les mines antipersonnel. Il autorise également le transfert d'armes à sous-munitions dans ce but, ou en vue de leur destruction.

Le texte proposé pour l'article L. 2344-4 du code de la défense reprend ces dispositions.

Il n'autorise la détention d'armes à sous-munitions que dans une limite de 8 ans après l'entrée en vigueur de la convention d'Oslo, avec les prolongations éventuelles prévues par celle-ci. Il autorise également le transfert des armes à sous-munitions jusqu'à leur destruction.

Le texte autorise la conservation, l'acquisition ou le transfert d'armes à sous-munitions pour la mise au point de techniques de détection, d'enlèvement ou de destruction, pour le développement de contre-mesures et pour la formation à ces techniques.

Enfin, le projet de loi fixe à un maximum de 500 armes à sous-munitions, auxquelles s'ajoutent 400 sous-munitions hors conteneur, les stocks qui pourront être détenus à cet effet. L'étude d'impact précise que cette limite permet de disposer d'une gamme variée d'engins, dans la mesure où il existe environ 200 modèles différents d'armes à sous-munitions en service dans le monde.

Dans l'étude d'impact jointe au projet de loi, le gouvernement indique qu'il entend mener à bien la destruction des stocks d'armes à sous-munitions prohibées d'ici 2016, soit deux ans avant l'échéance limite fixée par la convention. Sont concernés 22 000 roquettes M26 et 13 000 obus OGR, soit un total de près de 15 millions de sous-munitions. Le coût de la destruction est évalué entre 20 et 30 millions d'euros. Il sera à la charge du budget de la mission « défense » (programme 178 - préparation et emploi des forces). En l'absence de capacités industrielles existantes en France, une évaluation est en cours pour déterminer la filière de destruction qui sera retenue, soit par recours à opérateurs étrangers, soit par mise en place d'une filière nationale.

Le texte proposé pour l'article L. 2344-4 du code de la défense précise que les stocks seront détenus par des services de l'Etat déterminés par décret, certaines opérations pouvant être confiées à des personnes agréées. D'après les informations fournies à votre rapporteur, les services concernés comprendraient notamment la direction centrale du matériel de l'armée de terre, la section technique de l'armée de terre, l'échelon central Nedex (neutralisation, enlèvement, destruction des explosifs), centre de formation des artificiers démineurs des armées, certains établissements de la direction générale de l'armement (DGA), comme l'établissement technique de Bourges (ETBS), ou encore la direction du renseignement militaire.

L'article 3 de la convention d'Oslo, tout en établissant un délai de 8 ans pour la destruction des stocks, indique que celle-ci devra intervenir « dès que possible ». Votre commission a donc modifié le texte proposé pour l'article L. 2344-4 du code de la défense afin de mentionner cette obligation de procéder à la destruction dès que possible.

Elle a également adopté un amendement rédactionnel visant à bien préciser que les 500 armes à sous-munitions et les 400 sous-munitions hors conteneur mentionnés dans l'article ne sont conservés qu'aux fins de mise au point de techniques de déminage ou de contre-mesures, ainsi que de formation.

* Article L. 2344-5 du code de la défense - Régime de déclaration

Le texte proposé pour l'article L. 2344-5 du code de la défense tend à définir un régime de déclaration, prévu dans le cadre des mesures de transparence énoncées à l'article 7 de la convention d'Oslo.

Devront ainsi être déclarés par leur détenteur :

- l'ensemble des armes à sous-munitions, y compris les sous-munitions explosives, incluant une ventilation par type, quantité et, si cela est possible, par numéro de lot pour chaque type ;

- l'état des programmes de destruction des stocks d'armes à sous-munitions, y compris les sous-munitions explosives, avec des précisions sur les méthodes utilisées pour la destruction, la localisation des sites et les normes observées en matière de sécurité et protection de l'environnement ;

- les types et quantités des armes à sous-munitions détruites y compris les sous-munitions explosives, après l'entrée en vigueur de la convention d'Oslo, avec des précisions sur les méthodes de destruction utilisées, la localisation des sites de destruction et les normes observées en matière de sécurité et protection de l'environnement.

Devront également être déclarés par leur exploitant :

- les installations autorisées à conserver ou à transférer des armes à sous-munitions à des fins de destruction ou pour la mise au point de techniques de détection, d'enlèvement ou de destruction des armes à sous-munitions et des sous-munitions explosives, et pour la formation à ces techniques ;

- l'état des programmes de reconversion ou de mise hors service des installations de production d'armes à sous-munitions.

Bien que cela ne soit pas précisé dans le texte et relève des mesures d'application, ces déclarations devraient s'effectuer auprès du ministère de la défense, et plus précisément de la DGA.

L'article 7 de la convention d'Oslo prévoit que les informations transmises au Secrétaire général des Nations unies doivent être mises à jour annuellement.

Votre commission a complété le projet de loi afin de préciser que les déclarations prévues à l'article L. 2344-5 du code de la défense seront annuelles.

* Article L. 2344-6 du code de la défense - Agents habilités à constater les infractions

Le texte proposé pour l'article L. 2344-6 du code de la défense confère aux officiers de police judiciaire, à certains agents du ministère de la défense spécialement habilités ainsi qu'aux agents des douanes le pouvoir de constater les infractions aux dispositions du projet de loi et de ses textes d'application.

Les agents du ministère de la défense concernés sont : les inspecteurs généraux et les inspecteurs des armées, les membres du corps militaire du contrôle général des armées et les officiers de l'armée de terre, de la marine nationale, de l'armée de l'air et de la gendarmerie nationale titulaires d'un commandement et les membres du corps militaire des ingénieurs de l'armement, lorsqu'ils sont spécialement habilités. Cette habilitation est délivrée pour une durée limitée par arrêté du ministre de la défense.

Le procès-verbal de leurs constatations est adressé au Procureur de la République.

* Article L. 2344-7 du code de la défense - Peines principales encourues par les personnes physiques

Le projet de loi propose de punir les infractions, ainsi que les tentatives d'infraction, aux interdictions édictées par l'article L. 2344-2 et le deuxième alinéa de l'article L. 2344-3 du code de la défense, de dix ans d'emprisonnement et de 150 000 € d'amende.

Ces sanctions sont analogues à celles prévues s'agissant des mines antipersonnel et se situent au plus haut de l'échelle des peines correctionnelles.

* Article L. 2344-8 du code de la défense - Peines complémentaires encourues par les personnes physiques

A l'image du régime de sanctions pénales établi pour les mines antipersonnel, le projet de loi propose que les personnes coupables des infractions prévues à l'article L. 2344-2 et au deuxième alinéa de l'article L. 2344-3 du code de la défense encourent également les peines complémentaires suivantes :

- l'interdiction, suivant les modalités prévues par l'article 131-26 du code pénal, des droits civiques, civils et de famille (droit de vote, d'éligibilité, d'être tuteur ou curateur, de témoigner en justice, ...) ;

- l'interdiction, suivant les modalités prévues par l'article 131-27 du code pénal, d'exercer l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ainsi que d'exercer une fonction publique ;

- la fermeture, soit à titre définitif, soit pour une durée de cinq ans au plus, des établissements ou de l'un ou de plusieurs établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

- l'exclusion des marchés publics pour une durée de cinq ans au plus ;

- la confiscation des équipements ayant servi à l'infraction, dans les conditions prévues par l'article 131-21 du code pénal ;

- l'affichage ou la diffusion de la condamnation;

- l'interdiction de séjour, suivant des modalités prévues par l'article 131-31 du code pénal, et, lorsqu'il s'agit d'un étranger, l'interdiction du territoire français, à titre définitif ou pour une durée de 10 ans au plus.

* Article L. 2344-9 du code de la défense - Peines encourues par les personnes morales

L'article 121-2 prévoit la responsabilité pénale des personnes morales. Toutes les personnes morales, à l'exception de l'Etat, peuvent voir leur responsabilité pénale engagée, celle-ci n'excluant pas celle des personnes physiques auteurs ou complices des mêmes faits.

Cette responsabilité pénale des personnes morales ne peut être mise en oeuvre que si la loi l'a spécialement prévu. Tel est l'objet de l'article L. 2344-9 du code de la défense prévu par le projet de loi.

Les peines encourues sont de deux sortes :

- l'amende, dont le taux maximum est le quintuple de celui prévu pour les personnes physiques pour la même infraction (article 131-38 du code pénal),

- et une ou plusieurs des peines énumérées à l'article 131-39 du code pénal.

Ces peines sont notamment:

- la dissolution, lorsque la personne morale a été créée ou, lorsqu'il s'agit d'un crime ou d'un délit puni en ce qui concerne les personnes physiques d'une peine d'emprisonnement supérieure ou égale à trois ans, détournée de son objet pour commettre les faits incriminés ;

- l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, d'exercer directement ou indirectement l'activité professionnelle ou sociale dans l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ;

- le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ;

- la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs des établissements de l'entreprise ayant servi à commettre les faits incriminés ;

- l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ;

- l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de procéder à une offre au public de titres financiers ou de faire admettre ses titres financiers aux négociations sur un marché réglementé ;

- l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré ou ceux qui sont certifiés ou d'utiliser des cartes de paiement ;

- la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ;

- l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication audiovisuelle.

* Article L. 2344-10 du code de la défense - Dérogation au principe de territorialité de la loi pénale

Le texte proposé par le projet de loi pour l'article L. 2344-10 du code de la défense déroge au principe de double incrimination pour les infractions relatives aux armes à sous-munitions. Dès lors, les infractions commises à l'étranger par un Français tombent sous le coup de la loi pénale française quand bien même la législation pénale du pays considéré ne prévoirait aucune sanction pour ce type de faits.

Le projet de loi précise également que pour ce type d'infraction, la dernière phrase de l'article 113-8 du code pénal, qui dispose qu'une poursuite judiciaire doit être précédée d'une plainte de la victime, ou de ses ayants-droits, ou d'une dénonciation officielle par l'autorité du pays où le fait a été commis, ne s'applique pas.

* Article L. 2344-11 du code de la défense - Modalités d'application

Le texte proposé pour l'article L. 2344-11 renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination des modalités d'application du chapitre relatif aux armes à sous-munitions.

Article additionnel après l'article 1er - Extension du mandat de la Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel

La Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel (CNEMA) a été créée par l'article 9 de la loi n° 98-564 du 8 juillet 1998 tendant à l'élimination des mines antipersonnel.

Sa mission, fixée par l'article R. 2343-1 du code de la défense, couvre le suivi de l'application des articles L. 2343-1 à L. 2343-12 du code de la défense et de l'action internationale de la France en matière d'assistance aux victimes de mines antipersonnel et d'aide au déminage. Elle publie un rapport annuel.

Votre commission a considéré que cette instance de concertation et de suivi de la mise en oeuvre de la convention d'Ottawa sur les mines antipersonnel, qui regroupe une trentaine de membres, parlementaires, représentants des ministères des affaires étrangères et de la défense et représentants de la société civile, avait naturellement vocation à assurer le même type de travail pour la mise en oeuvre de la convention d'Oslo.

Votre commission a adopté un amendement confiant à un décret le soin de modifier les attributions de la CNEMA pour les étendre au suivi du présent texte.

Article 2 - Modifications de références dans le code de la défense

L'article 2 vise à modifier l'article L. 2451-1 du code de la défense, relatif à la Polynésie française, afin de mentionner le nouveau chapitre relatif aux armes à sous-munitions parmi les dispositions applicables à cette collectivité.

Votre commission a adopté l'article 2 sous réserve de la rectification d'une erreur matérielle.

Article 3 - Modifications de références dans le code de procédure pénale

L'article 3 vise à modifier l'article 28-1 du code de procédure pénale relatif aux domaines dans lesquels les agents des douanes sont habilités à exercer des missions de police judiciaire, en cohérence avec le nouvel article L. 2344-6 du code de la défense qui leur confie la constatation des délits relatifs à l'interdiction des armes à sous-munitions.

Votre commission a adopté l'article 3 sous réserve d'un amendement rédactionnel.

Article 4 - Application outre-mer

L'article 4 rend la loi applicable sur l'ensemble du territoire de la République, et donc par voie de conséquence dans les collectivités d'outre-mer pour lesquelles, en vertu du principe de spécialité législative, une loi n'est applicable qu'en vertu d'une disposition expresse de cette même loi.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 - Entrée en vigueur de la loi

L'article 5 établit une articulation entre la date d'entrée en vigueur de la loi et celle de l'entrée en vigueur, pour la France, de la convention d'Oslo. Aux termes de l'article, la loi ne peut entrer en vigueur avant que la convention d'Oslo ne soit applicable à la France.

Au plan international, l'entrée en vigueur de la convention est établie au 1er août 2010. Toutefois, en application du décret n° 53-192 du 14 mars 1953 relatif à la ratification et à la publication des engagements internationaux souscrits par la France, les conventions de nature à affecter, par leur application, les droits et obligations des particuliers, doivent être publiées au Journal officiel par le ministre des affaires étrangères.

L'article 5 précise ainsi que la loi sera applicable après la publication de la convention d'Oslo au Journal officiel, sauf si l'adoption de la loi survient postérieurement à cette publication.

Votre commission a souhaité mentionner, dans l'article 5, la date du 1er août 2010, marquant l'entrée en vigueur de la convention au plan international. Il s'agit, par cette référence, d'insister pour que l'entrée en vigueur pour la France, qui nécessite également la publication de la convention au Journal officiel, soit aussi proche que possible de cette date.

Votre commission a adopté l'article 5 ainsi amendé.