N° 507
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 27 mai 2010 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif aux réseaux consulaires , au commerce , à l' artisanat et aux services ,
Par M. Gérard CORNU,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine , président ; MM. Gérard César, Gérard Cornu, Pierre Hérisson, Daniel Raoul, Mme Odette Herviaux, MM. Marcel Deneux, Daniel Marsin, Gérard Le Cam , vice-présidents ; M. Dominique Braye, Mme Élisabeth Lamure, MM. Bruno Sido, Thierry Repentin, Paul Raoult, Daniel Soulage, Bruno Retailleau , secrétaires ; MM. Pierre André, Serge Andreoni, Gérard Bailly, Michel Bécot, Joël Billard, Claude Biwer, Jean Bizet, Yannick Botrel, Martial Bourquin, Jean Boyer, Jean-Pierre Caffet, Yves Chastan, Alain Chatillon, Roland Courteau, Jean-Claude Danglot, Philippe Darniche, Marc Daunis, Denis Detcheverry, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, Alain Fauconnier, Alain Fouché, Serge Godard, Francis Grignon, Didier Guillaume, Michel Houel, Alain Houpert, Mme Christiane Hummel, M. Benoît Huré, Mme Bariza Khiari, MM. Daniel Laurent, Jean-François Le Grand, Philippe Leroy, Claude Lise, Roger Madec, Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Jacques Muller, Robert Navarro, Louis Nègre, Mmes Renée Nicoux, Jacqueline Panis, MM. Jean-Marc Pastor, Georges Patient, François Patriat, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Marcel Rainaud, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Mireille Schurch, Esther Sittler, Odette Terrade, MM. Michel Teston, Robert Tropeano, Raymond Vall. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
1889 , 2374 , 2388 et T.A. 454 |
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Sénat : |
427 , 494 et 508 (2009-2010) |
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« Des foyers de lumière pour éclairer le gouvernement sur l'état et les besoins de l'industrie »
Jean-Antoine Chaptal, Mémoires de la chimie, 1781
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Le Conseil de modernisation des politiques publiques a décidé, le 4 avril 2008, « qu'en vue d'améliorer le service rendu, les réseaux consulaires, comme l'ensemble des structures publiques, doivent participer à l'effort de rationalisation, de mutualisation des fonctions supports, de réduction de la dispersion des structures. Ces dernières seront incitées à proposer des réformes d'organisation et de fonctionnement pour améliorer leur efficience et le service rendu aux entreprises. Ces économies se traduiront par une diminution de la charge correspondante sur ces dernières. En l'absence de projets ambitieux et après concertation avec celles-ci, le gouvernement prendra des dispositions pour rationaliser le réseau des chambres de commerce et d'industrie et des chambres de métier et d'artisanat ».
Cette nécessité d'un effort global et commun a été entendue puisque le projet de loi relatif aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services, prenant acte de l'insuffisance des évolutions juridiques antérieures, essentiellement fondées sur un esprit de volontariat, propose une réforme générale des réseaux qui repose sur un dénominateur commun - la régionalisation - ainsi que sur des modalités différenciées pour les chambres de commerce et d'industrie d'une part et pour les chambres de métier et d'artisanat d'autre part.
Le texte a été déposé en juillet 2009 à l'Assemblée nationale, à l'issue d'une vaste concertation entre les réseaux et le Secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme et des services au cours de l'été 2008, qui a débouché sur l'adoption d'un « Projet de rationalisation du réseau des chambres de métiers et de l'artisanat pour le meilleur service aux artisans » et d'un document cadre adopté le 7 avril 2009 par l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie.
La philosophie générale de cette réforme s'inscrit donc pleinement dans la continuité de ces concertations. Elle tend à concilier les différents « visages » de ces institutions consulaires si « singulières » comme le pointait François Monnier. Il reprenait en ce sens - et l'enjeu de la réforme s'y retrouve - les différentes caractéristiques indissociables d'une chambre de commerce : elle est à la fois un corps intermédiaire prolongeant l'action de l'administration selon la thèse de Talleyrand, mais aussi une manière, comme l'expose Hegel dans sa Philosophie du droit, de représenter la société civile, un « point d'attache du particulier à l'universel ».
Exposé général
I. UN PROJET DE LOI EN DEUX PARTIES
A. UNE RÉFORME DES RÉSEAUX CONSULAIRES AXÉE SUR LEUR RÉGIONALISATION
Renforcer la cohérence et l'efficacité des réseaux consulaires en donnant à l'échelon régional des compétences et des moyens plus consistants, telle est, en résumé, la philosophie de la réforme proposée dans ce texte. Il s'agit de réorganiser le paysage consulaire pour plus d'efficacité et de rationalité, en parachevant un mouvement engagé depuis plusieurs années, sans rien sacrifier à la proximité nécessaire à l'accompagnement des entreprises et au développement des territoires.
Pour mettre cette réforme en perspective, il est utile de rappeler que le renforcement de l'échelon régional des réseaux consulaires était déjà préfiguré par la loi en faveur des petites et moyennes d'août 2005. La loi dite « Dutreil II », pour la première fois, organisait en effet les chambres de commerce et d'industrie (CCI) en « réseau ». Par ailleurs, deux décrets relatifs aux chambres de métiers, adoptés en septembre 2004, allaient eux-aussi dans le sens d'une clarification des missions des différents échelons du réseau et d'une affirmation du niveau régional.
Force est de constater cependant que ces différents textes n'ont pas eu les résultats escomptés, sans doute parce qu'ils ne mettaient pas en place les mécanismes d'incitation à la fusion ou à la mutualisation des moyens sur lesquels la régionalisation aurait pu s'appuyer.
C'est pourquoi le chantier de la réforme a très vite été relancé. Dès l'été 2008, une vaste concertation s'est engagée dans le réseau des chambres de commerce et d'industrie et dans celui des chambres de métiers et d'artisanat. Le texte élaboré par le Gouvernement s'appuie largement sur les résultats de ces négociations.
1. Les réforme des chambres de commerce et d'industrie
Le réseau consulaire des chambres de commerce et d'industrie maille aujourd'hui le territoire français de 175 établissements publics :
- 148 chambres de commerce et d'industrie (CCI) à l'échelon local, dont la circonscription peut être infra-départementale, départementale ou encore interdépartementale pour deux d'entre elles (la chambre de commerce et d'industrie de Paris CCIP et la chambre d'Abbeville-Le Tréport) ;
- 21 chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI) ;
- l'Assemblée française des chambres de commerce et d'industrie (ACFCI) qui constitue l'échelon national ;
- 5 groupements inter-consulaires (constitués par la fusion de plusieurs chambres).
Ces chambres de commerce et d'industrie sont de très anciennes institutions. La première chambre est apparue le 5 août 1599 à Marseille par le regroupement de quatre « députés du commerce » et est constituée en chambre indépendante en 1600 sous le titre de « chambre de commerce de Marseille ». Elle avait pour mission d'informer le pouvoir - c'est-à-dire le Roi - des intérêts du commerce. Supprimées sous la Révolution, puis rétablies immédiatement après, ce n'est que sous la Troisième République que la loi du 9 avril 1898 vient organiser le fonctionnement et clarifier le statut de ces chambres, qui deviennent établissements publics . Outre cette loi fondatrice, le décret de base qui régit l'organisation, le fonctionnement et le régime électoral des chambres de commerce et d'industrie est le décret du 18 juillet 1991, modifié par le décret du 21 juin 2004.
En définitive, l'histoire des CCI a été marquée par peu d'interventions législatives. Une seule réforme a, jusqu'à présent, tenté de remettre à plat leur organisation : il s'agit de la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises 1 ( * ) , qui a institué le « réseau consulaire des chambres de commerce et d'industrie », animé par l'échelon régional et avec l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie comme tête de file nationale. Cette réforme n'a cependant pas eu les résultats attendus et l'on constate que les chambres régionales ne pèsent pas au sein de l'organisation consulaire.
Cette stabilité de l'organisation des chambres confine à l'inertie. Nombreux en effet sont les rapports qui ont pointé les difficultés persistantes du réseau. Ainsi, le rapport de la Commission Attali pour la libération de la croissance française 2 ( * ) fait état de ce constat, sans appel, et préconise une réduction « de 175 à une cinquantaine » le nombre de chambres de commerce et d'industrie.
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EXTRAIT DU RAPPORT DE LA COMMISSION ATTALI POUR LA LIBÉRATION DE LA CROISSANCE FRANÇAISE « L'efficacité et la nécessité de ces chambres, dans leurs formes actuelles, avec leurs missions actuelles, n'est plus établie également sur le territoire. Elles devront se regrouper. Ceci a déjà été réalisé dans le Nord-Pas-de-Calais. La création d'une grande chambre de commerce et d'industrie pour l'Île-de-France permettra de réaliser environ 60 millions d'euros d'économies. » |
Le rapport d'enquête sur les CCI de l'Inspection générale des finances de mai 1999, l'avis du Conseil économique et social du 4 avril 2001 et plusieurs rapports de la Cour des comptes sur la tutelle des CCI notamment allaient déjà dans ce sens.
C'est pour remédier à ces insuffisances persistantes que le présent projet de loi propose une réforme dont la philosophie vise à concilier deux objectifs principaux :
- donner du poids et de la cohérence à l'échelon régional, qui devient, dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales, le centre du pouvoir économique ;
- maintenir l'ancrage local des établissements du réseau consulaire, sans lequel ils n'ont plus d'intérêt afin de ne pas faire disparaître la proximité, dans la mesure où le service aux entreprises demeure la raison d'être du réseau.
Dans ce contexte, et c'est ce que le projet de loi, considérablement enrichi par les travaux de l'Assemblée nationale s'attache à faire, il est nécessaire d'apaiser une crainte qui pourrait paralyser la dynamique positive de la réforme : le risque que la régionalisation n'induise un éloignement des territoires et des entreprises ou à une trop grande spécificité. La régionalisation et la rationalisation du réseau ne doivent pas faire peur. La réforme n'ouvre pas une alternative sèche - rationalisation ou proximité - mais elle doit permettre de faire aller ces deux objectifs de pair.
En un mot, l'organisation régionale du réseau est indispensable, à condition de garder « l'outil-terrain ».
Le projet de loi tente de répondre à ce double objectif à travers :
- un renforcement du niveau national en faisant de l'Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) la véritable « tête de réseau », mais surtout de l'échelon régional qui exerce l'ensemble des missions du réseau, sous réserve de celles confiées aux chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT) , avec l'attribution de la ressource fiscale et de la définition de la stratégie, l'affectation juridique des personnels (la chambre de région devient l'employeur de l'ensemble des personnels) et le regroupement des fonctions supports ;
- une réforme du système électoral : les chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR) et les chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT) sont désormais les unes comme les autres issues des élections consulaires alors que, jusqu'alors, les membres des chambres régionales étaient désignés par les CCI.
* 1 Loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.
* 2 Rapport de la Commission pour la libération de la croissance française, sous la présidence de Jacques Attali (janvier 2008).