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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi de programmation relative à la sécurité, transmis au Sénat le 16 février 2010 après son examen en première lecture par l'Assemblée nationale, approuve le rapport sur les objectifs et les moyens de la police, de la gendarmerie et de la sécurité civile pour la période 2009-2013 et comporte un grand nombre de dispositions visant à offrir aux forces de l'ordre et à la justice de nouvelles possibilités pour prévenir et réprimer la délinquance.

Par rapport aux précédentes lois de programmation relatives à la sécurité, ce texte met davantage l'accent sur la notion de performance. Cette insistance particulière se traduit notamment, dans un contexte de maîtrise à long terme des dépenses publiques, par une prise en compte accrue des nouvelles technologies. Celles-ci offrent en effet des possibilités inédites à la police et à la gendarmerie, de la captation à distance des données informatiques à la vidéosurveillance en passant par les logiciels de rapprochement judiciaires. Elles ouvrent toutefois également un terrain nouveau à la délinquance, terrain que les pouvoirs publics doivent à leur tour investir pour ne pas lui laisser le champ libre. La LOPPSI comporte ainsi un ensemble de nouvelles dispositions visant une meilleure adaptation au contexte technologique actuel.

Parallèlement à cet effort de mise à jour, la LOPPSI approfondit le thème de la lutte contre la délinquance quotidienne et de proximité afin de préserver les bons résultats obtenus dans ce domaine depuis quelques années. Nos collègues députés ont d'ailleurs apporté de nombreux compléments au texte dans ce domaine, de la répression de l'incitation aux jeux violents à l'exploitation de la vente à la sauvette. Le gouvernement a également complété le projet de loi pour mettre l'accent sur certains types de violences particulièrement graves, comme celles commises à l'encontre des personnes vulnérables ou encore celles qui ont lieu à l'occasion de certaines rencontres sportives. La politique de sécurité routière reçoit également ici une nouvelle impulsion avec une répression accrue des délits routiers.

Enfin, dans la logique du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, la LOPPSI ne sépare pas la sécurité intérieure de la sécurité extérieure. Elle renforce ainsi la protection des agents de renseignement et instaure un régime d'agrément et d'autorisation pour les activités d'intelligence économique. La commission des affaires étrangères s'est saisie pour avis de ces dispositions.

Sur l'ensemble de ces sujets, votre rapporteur a tenté d'adopter une approche pragmatique. Il s'est ainsi efforcé, après avoir entendu de nombreux acteurs de la politique de sécurité, d'améliorer les dispositions du projet de loi afin de garantir l'efficacité des forces de police et de gendarmerie dans le respect des libertés individuelles et des principes de notre droit.

 L'évolution de la délinquance depuis la dernière loi de programmation relative à la sécurité

La présente loi d' « orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure » succède à la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, qui comporte un rapport annexé présentant les moyens dont devaient disposer la police et la gendarmerie nationale pour la période 2003-2007. Ce rapport annonçait également des moyens juridiques nouveaux qui ne figurent pas dans les huit articles du texte, mais dans la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. En outre, ces deux lois sur la sécurité ont été accompagnées par deux lois relatives à la justice1(*). Enfin, quelques années plus tard, la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 sur la prévention de la délinquance a mis l'accent sur l'action partenariale et sur les prérogatives des maires. A ce propos, votre commission regrette que le conseil national des villes ait pu faire, en mars 2009, le constat sévère d'une quasi-absence de mise en oeuvre de cette loi2(*). Elle se félicite toutefois de la présentation par le Premier ministre, le 2 octobre 2009, d'un plan national de prévention de la délinquance et d'aide aux victimes comprenant un ensemble de mesures devant permettre une meilleure application de la loi du 5 mars 2007.

L'évolution de la délinquance depuis la loi de programmation du 29 août 2002 se caractérise par une amélioration globale : une baisse du nombre de faits de délinquance constatés a ainsi été enregistrée chaque année depuis 2003, ce nombre passant de 4 113 882 en 2002 à 3 521 256 en 2009. Parallèlement, le taux d'élucidation des crimes et délits passait de 26 % à 38 %.

Cette baisse a affecté en particulier les diverses formes de vol. A titre d'exemple, selon le rapport annuel 2009 de l'Observatoire national de la délinquance, le nombre des vols d'automobiles est passé entre 2004 et 2009 de 196.102 à 127.742 et les cambriolages de locaux d'habitation principale de 180.379 à 164.150.

Parallèlement, l'agrégat de la délinquance de proximité, qui regroupe des infractions diverses (en particulier les cambriolages, vols d'automobiles, vols à la roulotte, destructions et dégradations de biens) qui sont considérés comme affectant le plus directement la vie quotidienne de la population, a connu une baisse de 35 % depuis 2002.

En revanche, certaines atteintes aux personnes ont connu des évolutions moins favorables. Ainsi, les coups et blessures volontaires sont passés pendant la même période de 138.000 à 193.000, soit une hausse de près de 40 % ; les violences contre les dépositaires de l'autorité ont également enregistré une augmentation significative (de 22.000 à 27.000) de même que les violences verbales (+ 40 %).

Au total, la baisse constatée pour les données globales est ainsi principalement due à la baisse des faits de vols, en particulier des vols de véhicules et des cambriolages, tandis que les violences aux personnes ont connu une croissance relativement forte.

Toutefois, il convient de rappeler que les données à l'origine de ces éléments statistiques sont celles de l'état 4001 des statistiques de la police et de la gendarmerie, qui présentent des inconvénients qui ont été maintes fois relevés : absence de prise en compte des contraventions de quatrième et cinquième classe (alors même qu'elles comprennent certains types de violences) et des faits non rapportés aux forces de sécurité, sensibilité à l'orientation et à l'intensité de l'activité policière, ainsi qu'à l'évolution de la définition légale des crimes et délits.

Afin d'élargir les sources de connaissances de la statistique criminelle (données des autres administrations, des fédérations professionnelles, etc.) et à la suite des préconisations du rapport sur les statistiques de la délinquance de MM. Christophe Caresche et Robert Pandraud de 2002, le décret n° 2004-750 du 27 juillet 2004 a créé, au sein de l'institut national des hautes études de la sécurité intérieure (INHES), l'observatoire national de la délinquance (OND), dont la mission est de collecter les données statistiques, de les analyser, et de faciliter les échanges avec d'autres observatoires.

L'OND doit notamment contribuer à une approche plus nuancée de la délinquance, grâce à des études pluridisciplinaires. En outre, depuis 1996 et depuis 2007 en partenariat avec l'OND, l'INSEE conduit en France métropolitaine une enquête annuelle dite de victimation intitulée « cadre de vie et sécurité ». Cette enquête a notamment permis d'interroger en 2006 et 2007 plus de 17.000 ménages sur les vols et tentatives de vols dont ils ont pu être victimes en 2006 et en 2007. En outre, au sein de chaque ménage, une personne âgée de 14 ans ou plus est interrogée sur les atteintes qu'elle a pu subir l'année précédente. L'OND dispose ainsi d'indicateurs statistiques sur la délinquance telle qu'elle peut être mesurée à travers les réponses fournies par un échantillon représentatif de la population française.

Or, ces enquêtes de victimation permettent notamment de relativiser la hausse des atteintes aux personnes depuis 2002, en montrant plutôt une relative stabilité de ces atteintes.

Au total, il semble ainsi difficile de tirer un bilan univoque de l'évolution de la délinquance depuis la loi du 29 août 2002. Il est donc nécessaire de poursuivre dans la voie de l'amélioration des outils statistiques et de connaissance de la délinquance afin que la présente loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure puisse faire l'objet d'une évaluation plus complète à l'issue de la période couverte par la programmation budgétaire qui lui est associée.

 Les orientations du rapport annexé : maîtrise de l'évolution des crédits, adaptation aux nouvelles formes de délinquance et progrès technologique.

A l'instar de la présentation retenue par la loi du 19 août 2002, le présent projet de loi comporte un article premier tendant à approuver un rapport annexé (partiellement réécrit par un amendement du Gouvernement adopté à l'Assemblée nationale) sur les objectifs et les moyens de la police nationale, de la gendarmerie nationale et de la sécurité civile. Un tel renvoi à un rapport annexé a été rendu possible par la révision constitutionnelle du 23 juillet 20083(*), qui a autorisé les lois de programmation dans tous les domaines, alors que l'article 34 de la Constitution précisait auparavant que les lois de programme étaient limitées au domaine économique ou social.

Les orientations et la programmation financière exposées dans ce rapport annexé encadrent la politique de sécurité menée depuis 2008/2009, alors que la présente loi ne sera définitivement votée qu'à la fin de 2010. Les crédits de la mission « sécurité » et « sécurité civile » des lois de finances pour 2009 et pour 2010 présentent ainsi la particularité d'être expressément « adossées » à un texte non encore voté au moment de leur adoption.

La programmation financière du rapport se présente sous la forme des deux tableaux suivants :

 

2009

2010

2011

2012

2013

Sécurité

11.456

11.438

11.452

11.554

11.766

Sécurité civile

381

381

383

442

436

Total

11.837

11.819

11.835

11.996

12.201

 

2009

2010

2011

2012

2013

TOTAL

Titre 2

67

124

151

195

228

766

Hors titre 2

120

251

332

462

608

1.773

Total

187

375

483

657

836

2.539

Les montants prévus pour les missions « sécurité » et « sécurité civile » correspondent aux plafonds prévus par la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation pour les finances publiques pour les années 2009-2012 et aux dotations votées dans les lois de finances pour 2009 et pour 2010. Ils progresseront de 2,7 % entre 2009 et 2013, ce qui représente une diminution en volume compte-tenu de l'inflation. La mission « sécurité » participera ainsi, comme les autres missions du budget, à la révision générale des politiques publiques, en particulier par la diminution des personnels de la police et de la gendarmerie nationale. Les effectifs de la police nationale connaîtront en 2010 une diminution 1.329 EPTP hors transferts, et ceux de la gendarmerie nationale une diminution de 1.303 EPTP.

Outre cette programmation financière, le rapport présente les grands axes de la politique de la sécurité intérieure pour les prochaines années. Il met ainsi l'accent sur le travail partenarial entre les différents acteurs partie prenante de la sécurité, de l'éducation nationale aux forces de l'ordre (la complémentarité police-gendarmerie devant être renforcée) en passant par le fisc, les douanes, les préfets et les procureurs de la République. Il prévoit également un effort particulier pour lutter contre les trafics de stupéfiants, les violences aux personnes (notamment les violences intrafamiliales), les bandes et la délinquance des mineurs. La modernisation des moyens technologiques des forces de l'ordre, des tenues de protection aux fichiers informatisés et à la vidéo, constitue également un axe important pour une plus grande efficacité de la lutte contre l'insécurité. Enfin, le rapport annonce un effort pour améliorer le déroulement de carrière des agents de la police et de la gendarmerie nationale, notamment en développant la formation continue, les passerelles entre les deux forces et un régime indemnitaire davantage lié à la manière de servir.

I. UNE MEILLEURE ADAPTATION AUX NOUVELLES TECHNOLOGIES

Les nouvelles technologies sont prises en compte dans la LOPPSI à un double titre : il s'agit d'une part de permettre aux services de la police et de la gendarmerie de mieux lutter contre les formes de délinquance qui tirent profit des nouvelles possibilités offertes par ces technologies (cybercriminalité, pédopornographie sur Internet), d'autre part d'utiliser celles-ci à leur profit afin d'améliorer l'efficacité de la prévention et de la répression (logiciels de police, vidéosurveillance, captation des données informatiques).

A. LA LUTTE CONTRE LA CYBERCRIMINALITÉ

En l'état du droit, seuls les hébergeurs de données sur Internet peuvent voir leur responsabilité civile et pénale engagée s'ils n'ont pas réagi avec célérité pour retirer des données illicites dès lors qu'ils en ont été avisés. Tel n'est pas le cas pour les fournisseurs d'accès à Internet qui n'ont pas la maîtrise des contenus échangés sur le réseau. Or, la plupart des images de pornographie enfantine sur Internet étant diffusées à partir de sites hébergés hors de France, le blocage de l'accès à ces sites paraît la seule parade.

En conséquence, le projet de loi instaure pour les fournisseurs d'accès à Internet l'obligation d'empêcher l'accès aux sites diffusant des images pédopornographiques dont les adresses leur seraient notifiées par l'autorité administrative.

La commission des lois de l'Assemblée nationale, contre l'avis de son rapporteur, a adopté un sous-amendement subordonnant cette notification à l'accord de l'autorité judiciaire. Le manquement à ces obligations serait passible d'un an d'emprisonnement et de 75.000 euros d'amende.

Votre commission n'estime pas indispensable l'intervention a priori de l'autorité judiciaire. La censure du Conseil constitutionnel sur la loi favorisant la diffusion et la protection de la création sur Internet avait porté sur le pouvoir donné à l'autorité administrative d'interdire à un titulaire d'abonnement d'accéder à Internet et à restreindre ainsi son droit de s'exprimer et de communiquer librement. Or, il ne s'agit pas ici d'une interdiction à caractère général mais d'une limitation circonscrite à un site en raison de son caractère illicite. En outre, en tout état de cause, la décision administrative serait susceptible d'un recours dans les conditions de droit commun.

Votre commission a, en conséquence, adopté deux amendements de son rapporteur afin de supprimer la condition tenant à l'accord préalable de l'autorité judiciaire tout en précisant que le blocage doit concerner des sites diffusant des images manifestement pornographiques.

* 1 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice et loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

* 2 Avis du Conseil national des villes sur la première étape de mise en oeuvre de la loi de prévention de la délinquance, mars 2009.

* 3 Depuis sa décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004, le Conseil constitutionnel n'admet plus qu'un nombre limité d'exceptions à l'exigence de normativité de la loi : les lois de programme, les lois de plan et les annexes des lois de finances et de financement de la sécurité sociale.