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Projet de loi portant réforme du crédit à la consommation

 

N° 538

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juin 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission spéciale (1) sur le projet de loi, MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant réforme du crédit à la consommation,

Par M. Philippe DOMINATI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; MM. Gilbert Barbier, Laurent Béteille, Claude Biwer, Mmes Nicole Bricq, Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Dominique de Legge, Jean-Pierre Sueur, secrétaires ; M. Philippe Dominati, rapporteur ; MM. Bernard Angels, Alain Anziani, Gérard Bailly, Joël Bourdin, Mme Brigitte Bout, M. Philippe Darniche, Mmes Isabelle Debré, Muguette Dini, M. Jean-Paul Emorine, Mme Anne-Marie Escoffier, M. Alain Fauconnier, Mme Samia Ghali, M. Alain Gournac, Mme Françoise Henneron, MM. Edmond Hervé, Michel Houel, Benoît Huré, Jean-Jacques Jégou, André Lardeux, Mme Isabelle Pasquet, MM. François Patriat, Daniel Raoul, Charles Revet, René Teulade, Alain Vasselle, Bernard Vera, Richard Yung.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 94, 114, 173, 255, 325, 364, 447, 448 et T.A. 98 (2008-2009)

Deuxième lecture : 415 et 539 (2009-2010)

Assemblée nationale (13ème législ.) :

Première lecture : 1769, 2129, 2131, 2139, 2150 et T.A. 451

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Il y a exactement un an, le Sénat examinait, en première lecture, le projet de loi portant réforme du crédit à la consommation, déposé en premier lieu devant lui.

L'encombrement du calendrier législatif a malheureusement empêché l'Assemblée nationale d'examiner rapidement ce texte. Les quatre commissions qui étaient saisies du projet de loi - la commission des affaires économiques au fond, les commissions des affaires sociales, des finances et des lois pour avis - ont rendu leurs rapports en décembre 2009. La séance publique s'est déroulée en plusieurs phases : elle a commencé le 24 mars et s'est achevée par le vote solennel sur le texte adopté par les députés le 27 avril 2010.

Le Sénat entame désormais une nouvelle étape, celle de la deuxième lecture du projet de loi.

Il avait transmis cinquante et un articles à l'Assemblée nationale qui en a adopté cinq conformes, modifié quarante-six et ajouté douze. Le texte sur lequel le Sénat doit maintenant se prononcer comprend donc cinquante-huit articles, alors que le projet initial en comportait trente-quatre.

Ce texte n'est, pour l'essentiel, pas très éloigné de celui que le Sénat avait voté, ce qui témoigne parfaitement de l'importance et de la qualité du travail effectué par votre commission spéciale pour faire émerger des solutions adaptées et aboutir à un compromis, qu'elle estime réellement équilibré. Celui-ci a d'ailleurs recueilli l'assentiment des députés qui ont reconnu « l'apport substantiel du Sénat au projet de loi », ainsi que l'a affirmé François Loos, rapporteur de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, saisie au fond.

Le Sénat s'est en effet mobilisé depuis longtemps sur ces questions du crédit à la consommation et de la lutte contre le surendettement. Pas moins de cinq propositions de loi traitant de ces thèmes avaient d'ailleurs été déposées peu avant le projet de loi. Tous leurs auteurs - le président de votre commission spéciale, Philippe Marini, Claude Biwer et les membres du groupe de l'Union centriste, Charles Revet et plusieurs de ses collègues, Nicole Bricq et les membres du groupe socialiste, Michel Mercier et les membres du groupe de l'Union centriste - ont largement contribué à l'élaboration du texte issu des travaux du Sénat. Leur engagement en faveur d'un crédit à la consommation plus responsable, d'une meilleure prévention du surendettement et d'un accompagnement renforcé des personnes surendettées doit être souligné car il s'agit assurément d'un sujet essentiel - parfois même critique - pour nombre de nos concitoyens.

Le projet de loi initial poursuivait plusieurs objectifs : d'une part, transposer la directive communautaire du 23 avril 2008 sur le crédit aux consommateurs, d'autre part, réduire le malendettement, notamment en diminuant la part du crédit renouvelable au profit du crédit amortissable, et améliorer les procédures de traitement du surendettement.

Afin d'y parvenir, le Gouvernement a retenu une approche pragmatique : responsabiliser les acteurs afin de réduire les risques inhérents au crédit à la consommation, tout en élargissant l'accès à celui-ci ; accélérer et sécuriser les procédures de traitement du surendettement pour permettre aux ménages en difficulté de sortir plus rapidement de cette situation.

Les travaux et débats menés, au Sénat d'abord, puis à l'Assemblée nationale, ont permis d'aller au-delà encore du texte du Gouvernement, tout en conservant son esprit. Le présent rapport fait l'analyse et le bilan de ces avancées.

I. L'ASSEMBLÉE NATIONALE A CONFIRMÉ LES DISPOSITIONS NOUVELLES INTRODUITES PAR LE SÉNAT

En première lecture, votre commission avait estimé nécessaire de compléter le projet de loi, de façon à ce qu'il comporte effectivement toute la gamme des outils lui permettant de donner sa pleine mesure.

A cet effet, trois dispositions entièrement nouvelles avaient été introduites, relatives à la réforme du taux de l'usure, au principe de la création d'un fichier positif et au renforcement du micro-crédit.

A. UN NOUVEAU MODE DE CALCUL DU TAUX DE L'USURE

La législation actuelle en matière d'usure est apparue de plus en plus inadaptée aux différentes catégories de prêts à la consommation.

Certains observateurs, au nombre desquels votre rapporteur, souhaitaient que la régulation vienne purement et simplement du marché, bien entendu sous le contrôle d'organes chargés de veiller au respect des règles de la concurrence et, s'agissant des intérêts individuels, sous le contrôle du juge. Retenir une telle démarche aurait signifié la suppression du régime de l'usure. Cela a toutefois paru encore prématuré à votre commission. Même si la plupart des pays voisins assoient leur régulation sur la confiance dans le libre jeu contractuel, votre commission a considéré que le contexte et l'opinion n'étaient pas encore prêts et que la loi pouvait apporter une protection nécessaire aux parties intéressées.

Le Sénat a donc retenu une solution intermédiaire, c'est-à-dire la fixation des taux en raison non pas de la catégorie du produit, mais du montant du crédit.

A cet effet, il a, d'abord, donné une base législative à cette transformation, laissant au pouvoir réglementaire le soin d'en déterminer les modalités précises, ensuite, autorisé une gestion administrée des taux sur une période maximale de deux ans, afin que le changement de règle ne conduise pas à l'effondrement brutal du marché du crédit, enfin, institué un comité ad hoc pour superviser la réforme et vérifier les conditions de constitution des marges des établissements de crédit.

L'Assemblée nationale a adopté quasiment sans modification cette réforme du taux de l'usure qui figure à l'article 1er A du projet de loi.