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Projet de loi portant réforme du crédit à la consommation

 

TITRE III - CONTRÔLE DE LA COMMERCIALISATION DES PRODUITS ET SERVICES FINANCIERS, BANCAIRES, D'ASSURANCE ET DES OPÉRATIONS DE CRÉDIT

Article 19 - Habilitation à légiférer par ordonnance

Objet : Cet article vise à autoriser le Gouvernement à adopter par voie d'ordonnance les mesures relatives au contrôle et aux sanctions, en matière de respect des obligations, à l'égard de la clientèle de produits financiers assuranciels et bancaires.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Le Sénat a adopté sans modification l'article 19 tendant à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance les mesures requises pour généraliser et renforcer les contrôles et les sanctions « en matière de respect des obligations à l'égard de la clientèle dans les domaines des produits et services financiers et d'assurance, des opérations de crédit, de la mise à disposition de moyens de paiements et de la fourniture d'autres services bancaires ».

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les modifications rédactionnelles apportées par l'Assemblée nationale. Elle juge l'objet de l'habilitation suffisamment précis pour définir clairement le champ d'intervention du Gouvernement.

Cette mesure s'inscrit dans le cadre de la modernisation du droit financier entreprise depuis 2008, tant sur le plan de la sécurité des opérations que de la protection des investisseurs.

Or, l'habilitation accordée dans le cadre de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie ne permet pas d'harmoniser les procédures de contrôle et de sanctions dans le domaine de la commercialisation de l'ensemble des produits et services financiers, assuranciels, bancaires, tels que les opérations de crédit et la mise à disposition de moyens de paiement.

Cette harmonisation est toutefois essentielle à la protection du consommateur dans un contexte européen de développement des groupes de banques-assurances, ce à quoi devra procéder l'ordonnance.

L'article prévoit que cette ordonnance devra être prise dans un délai de dix-huit mois à compter de la publication de la présente loi.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis A - Publicité en matière d'investissement dans le logement locatif aidé

Objet : Cet article réglemente la publicité sur les produits d'investissement locatif ouvrant droit aux avantages fiscaux prévus par certains dispositifs incitatifs.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article vise à renforcer l'information des futurs acquéreurs d'un logement destiné à la location à titre de résidence principale dans le cadre des dispositifs d'investissement locatif bénéficiant d'une incitation fiscale, dits « Scellier » et « Robien ».

Le dispositif « Robien » (prévu au h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts) mettait en oeuvre des avantages fiscaux - imputation du déficit foncier sur le revenu imposable - en faveur des propriétaires de logements faisant l'objet d'une location sous certaines conditions.

Le dispositif « Scellier », qui est venu, fin 2008, remplacer les dispositifs « Robien » et « Borloo », consiste en une réduction d'impôt sur le revenu.

Bulletin officiel des impôts n°52 du 15 mai 2009 - 5 B-17-09 (Extrait)

« Cette réduction d'impôt sur le revenu s'applique, à compter du 1er janvier 2009, aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent ou font construire des logements neufs dans certaines zones du territoire se caractérisant par un déséquilibre entre l'offre et la demande de logements, qu'ils s'engagent à donner en location nue à usage d'habitation principale pour une durée minimale de neuf ans. Au titre d'une même année d'imposition, un seul logement peut ouvrir droit à la nouvelle réduction d'impôt.

L'acquisition du logement, ou le dépôt de la demande de permis de construire dans le cas d'un logement que le contribuable fait construire, doit intervenir au plus tard le 31 décembre 2012. La réduction d'impôt s'applique également aux contribuables qui souscrivent, entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2012, des parts de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI) réalisant ces mêmes investissements. La réduction d'impôt est calculée sur le prix de revient du logement ou le montant des souscriptions, dans la limite annuelle de 300 000 €. Son taux est fixé à 25 % pour les investissements réalisés en 2009 et 2010 et à 20 % pour ceux réalisés en 2011 et 2012. Elle est répartie sur neuf années, à raison d'un neuvième de son montant chaque année. Lorsque la location est consentie dans le secteur intermédiaire, le contribuable bénéficie, en plus de la réduction d'impôt, d'une déduction spécifique fixée à 30 % des revenus bruts tirés de la location du logement. Lorsque le logement reste loué dans le secteur intermédiaire après la période d'engagement de location, le contribuable bénéficie, par période de trois ans et dans la limite de six ans, d'un complément de réduction d'impôt égal à 2 % par an du prix de revient du logement. »

Or certains investisseurs ne sont pas obligatoirement au courant des risques qu'ils encourent dans le cas où ils ne trouveraient pas de locataire pour le logement acheté : ils perdent en effet l'avantage fiscal prévu, ce qui peut poser des difficultés pour le remboursement du prêt contracté pour l'acquisition du bien.

Aussi, le présent article, dans un souci de prévention, prévoit que les publicités visant la commercialisation d'investissements locatifs susceptibles de bénéficier de ces dispositifs doivent informer les éventuels investisseurs des risques encourus, dans la mesure où ces avantages fiscaux sont conditionnés à la location des biens concernés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

Bien que le rapport pour avis au nom de la commission des finances de François Goulard ait émis des doutes sur le lien de ce nouvel article avec les dispositions figurant dans le projet de loi, le rapporteur de la commission des affaires économiques saisie au fond, François Loos, a partagé « l'objectif de renforcement de la transparence et de la sincérité de la publicité » de cette disposition.

L'Assemblée nationale a précisé et étendu cette obligation d'information.

Elle a, dans un premier temps, supprimé la référence au dispositif « Robien » dès lors que les investissements réalisés à compter du 1er janvier 2010 ne peuvent plus bénéficier de ce dispositif et qu'aucun programme ne sera commercialisé avec cet avantage lorsque le présent texte sera publié.

Elle a ensuite soumis à cette même obligation d'information les publicités relatives à d'autres mécanismes incitatifs :

- le dispositif « Demessine » (articles 199 decies E à 199 decies G du code général des impôts) qui prévoit une réduction d'impôt sur le revenu en faveur des investissements locatifs réalisés dans le secteur du tourisme ;

- la réduction d'impôt en faveur de l'investissement locatif outre-mer (b du 2 de l'article 199 undecies A du code général des impôts) ;

- la réduction d'impôt « Malraux » (article 199 tervicies du même code).

La référence à la résidence principale est dès lors supprimée.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la suppression de la référence au dispositif « Robien » puisque celui-ci ne sera plus en vigueur à compter du 1er janvier 2010.

Elle est également très favorable à l'extension de cette obligation de transparence à d'autres dispositifs, dans la mesure où les exemples d'un niveau insuffisant d'information sont nombreux ; il est nécessaire de mettre en garde les investisseurs, en particulier dans les cas de montages complexes.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis B (art. L. 511-34 du code monétaire et financier) - Groupes soumis à l'obligation d'échange d'informations nécessaires à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Objet : Cet article vise à étendre l'obligation d'échange d'informations intra-groupe nécessaires à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme aux établissements financiers relevant du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article a pour objet d'étendre le champ d'application de l'obligation d'échange d'informations intra-groupe, prévue par la loi de sécurité financière du 1er août 2003. Actuellement, l'article L. 511-34 du code monétaire et financier impose aux entreprises du secteur bancaire et financier appartenant au même groupe de communiquer entre elles toute information nécessaire à l'organisation de la lutte contre le blanchiment.

Le présent article modifie la définition des groupes24(*) soumis à cette obligation d'échange afin d'y inclure expressément les groupes d'assurance, les unions mutualistes et les unions d'institutions de prévoyance.

Ce faisant, cet article coordonne l'obligation de transmission intra-groupe, prévue par la loi de 2003, avec les nouvelles dispositions de l'ordonnance du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment.

Cette ordonnance, qui transpose la directive du 26 octobre 2005 relative à la lutte contre le blanchiment25(*), précise en effet la notion d'établissement financier assujetti aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment. Ce terme y inclut non seulement les entreprises du secteur bancaire et financier telles que prévues dans le cadre de la loi de sécurité financière, mais également les établissements qui réalisent des opérations financières tout en relevant du code des assurances, du code de la mutualité et du code de la sécurité sociale.

En conséquence, cet article permet une application homogène de l'échange d'informations intra-groupe, que les groupes soient bancaires, d'assurance ou de prévoyance, dans le cadre de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En dehors d'un amendement de coordination, l'Assemblée nationale n'a pas modifié le présent article.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que, désormais, l'ensemble des établissements financiers soient soumis aux mêmes règles pour l'échange d'informations nécessaires à la lutte contre le blanchiment.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis C (art. L. 561-2 du code monétaire et financier) - Périmètre des organismes mutualistes soumis aux obligations relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme

Objet : Cet article étend le champ d'application des organismes soumis aux obligations « anti-blanchiment » aux unions de mutuelles relevant du Livre I du code de la mutualité et regroupant des mutuelles réalisant des opérations d'assurance.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article précise le périmètre des organismes régis par le code de la mutualité, soumis aux obligations de vigilance dans le cadre de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme.

Dans sa rédaction initiale, le champ d'application de l'ordonnance du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment26(*) s'étend aux seules mutuelles du Livre II du code de la mutualité.

Il ne comprend donc pas les unions de mutuelles qui relèvent du Livre I du code précité et qui pratiquent des opérations de gestion, de règlement et de contrats pour le compte de leurs membres relevant du Livre II. Or, ces activités de gestion pourraient donner lieu à des opérations de blanchiment.

En conséquence, le Sénat a souhaité préciser le champ d'application des mutuelles assujetties aux obligations de vigilance afin d'y inclure ces organismes.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté cet article en procédant à une coordination rédactionnelle.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait confirmé l'adoption du présent article.

A l'instar des modifications apportées à l'article 19 bis B, les dispositions ainsi adoptées permettent de renforcer le dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, en appréhendant les risques de financement d'organisations illégales susceptibles de survenir dans le cadre de la gestion des règlements mutualistes et des contrats.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis D (art. L. 561-20 du code monétaire et financier) Groupes soumis à l'obligation d'échange d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon

Objet : Cet article vise à préciser le champ d'application de l'obligation d'échange d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon, en coordination avec l'article 19 bis B du présent projet de loi.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article modifie l'article L. 561-20 du code monétaire et financier relatif à l'obligation d'échange, au sein des sociétés d'un même groupe, d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon faites à la cellule de renseignement financier.

Il a pour objet de coordonner les dispositions de cet article avec celles de l'article L. 511-34. En effet, ce dernier, tel que modifié par l'article 19 bis B du présent projet de loi, prévoit l'extension du champ d'application de l'obligation des échanges d'informations intra-groupe à tous les groupes qu'ils soient bancaires, d'assurance ou de prévoyance.

Or, la seule référence à l'article L. 334-2 du code des assurances, dans la rédaction actuelle de l'article L. 561-20, ne permet pas d'englober l'ensemble des groupes d'assurance, s'agissant de la mise en oeuvre de l'obligation d'échange, en leur sein, d'informations sur l'existence et le contenu des déclarations de soupçon faites à la cellule de renseignement financier.

En conséquence, le Sénat a souhaité procéder à cette mise en cohérence.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

En dehors d'un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a validé le présent article.

III - La position de votre commission

Votre rapporteur juge la précision rédactionnelle de l'Assemblée nationale utile. Il se félicite de l'adoption d'un dispositif de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme cohérent et exhaustif.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis E (art. L. 212-3, L. 212-15 et L. 212-15-1 du code de la mutualité) - Simplification du droit des activités de réassurance des entreprises régies par le code de la mutualité

Objet : Cet article vise à aligner le régime applicable aux entreprises de réassurance régies par code de la mutualité, sur celui des entreprises de réassurance relevant du code des assurances.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article aligne le régime des entreprises de réassurance, soumises au code de la mutualité, sur le régime des entreprises de réassurance, relevant du code des assurances, tel que modifié par l'ordonnance du 30 janvier 200927(*).

Cette ordonnance, prise sur habilitation de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 vise à renforcer la compétitivité de la place de Paris, en adaptant notamment la réglementation des entreprises de réassurance à la spécificité de leurs activités28(*). Elle précise en particulier le rôle de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles (ACAM) en ce domaine afin d'assouplir les procédures prévues dans le cadre de ses missions de contrôle et d'information des entreprises de réassurance.

Or, le champ d'application de l'ordonnance ne couvre que les entreprises de réassurance relevant du code des assurances, à l'exclusion des établissements relevant par exemple du code de la mutualité et qui pratiquent la réassurance à titre exclusif.

Le Sénat a donc proposé que les règles édictées par l'ordonnance dans le domaine de la réassurance soient transposées dans le code de la mutualité, en alignant le régime des établissements pratiquant la réassurance mais relevant du code de la mutualité, sur celui des entreprises régies par le code des assurances.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels et trois amendements de coordination.

Ceux-ci ont essentiellement pour objet de tenir compte des nouvelles dispositions de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance29(*).

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait confirmé le présent article visant à appliquer aux entreprises de réassurance régies par le code de la mutualité les mêmes règles que celles édictées par l'ordonnance du 30 janvier 2009 relatives aux entreprises de réassurance et régissant les établissements relevant du code des assurances.

Les travaux de modernisation du droit financier et de renforcement de la stabilité ainsi que l'influence internationale de la Place de Paris se sont donc poursuivis dans le cadre de l'édiction de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant création d'une nouvelle autorité de supervision.

L'Autorité de contrôle prudentiel (ACP) est ainsi issue de la fusion des autorités d'agrément et de contrôle des secteurs de l'assurance et de la banque (ACAM, Commission bancaire, Comité des entreprises d'assurance et Comité des établissements de crédit et des entreprises d'investissement).

Les adaptations apportées au texte du présent article par l'Assemblée nationale étaient donc nécessaires, en tant qu'elles coordonnent sa rédaction avec les nouvelles dispositions de l'ordonnance du 21 janvier 2010.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis F (art. L. 931-18, L. 951-14 et L. 951-14-1 du code de la sécurité sociale) - Simplification du droit des activités de réassurance des entreprises régies par le code de la sécurité sociale

Objet : Cet article vise à étendre les dispositions de l'ordonnance du 30 janvier 2009 applicables aux entreprises de réassurance relevant du code des assurances, aux institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

Inséré par le Sénat, cet article a un objet similaire à celui de l'article 19 bis E, mais s'agissant des institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale.

En effet, le présent article étend les dispositions de l'ordonnance du 30 janvier 200930(*) portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance, aux institutions de prévoyance pratiquant l'activité de la réassurance à titre exclusif et régies par le code de la sécurité sociale.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

De manière similaire à l'article 19 bis E, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements rédactionnels ainsi que trois amendements de coordination.

Ils visent essentiellement à tirer les conséquences des nouvelles dispositions issues de l'ordonnance du 21 janvier 2010 portant création d'une nouvelle autorité de supervision financière sur la réglementation des activités d'assurance des institutions de prévoyance.

III - La position de votre commission

A l'instar de l'article 19 bis E traitant des entreprises de réassurance régies par le code de la mutualité, le Sénat a souhaité que les entreprises de réassurance soumises aux dispositions du code de la sécurité sociale et pratiquant à titre exclusif l'activité de réassurance, bénéficient des mêmes dispositions que celles appliquées aux entreprises de réassurance relevant du code des assurances.

L'Assemblée nationale a, de façon très opportune, coordonné cette mesure avec les dispositions de l'ordonnance du 21 janvier 2010. L'abrogation de plusieurs articles du code de la sécurité sociale a en effet rendu caduques certaines dispositions du présent article.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 bis - Ratification de l'ordonnance du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et d'assurance

Objet : Cet article prévoit la ratification de l'ordonnance du 30 janvier 2009 sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur les opérations de prévoyance collective et d'assurance, tout en étendant les obligations d'information, prévues par cette ordonnance, à l'ensemble des produits d'épargne.

I - Le texte voté par le Sénat en première lecture

En première lecture, le Sénat a voté la ratification de l'ordonnance n° 2009-106 du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur les opérations de prévoyance collective et d'assurance.

Prise en application de l'article 152 de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, l'ordonnance a étendu à tous les produits d'épargne qu'elle vise, les règles relatives à l'information régissant les instruments financiers et services d'investissement. Elle a notamment prévu l'exigence d'une information exacte, claire et non trompeuse.

Le Sénat a étendu le champ d'application de cette ordonnance à l'ensemble des produits d'épargne, afin de renforcer le droit d'information des épargnants.

L'article 3 de l'ordonnance précitée impose que toute information, notamment publicitaire, relative à un contrat d'assurance sur la vie ou de capitalisation ait un contenu exact, clair et non trompeur. Son champ d'application initial était restreint aux seuls contrats d'assurance sur la vie, soit individuels comportant des valeurs de rachat (c'est-à-dire à sortie en capital), soit de capitalisation ou collectifs dotés de valeurs de rachat ou de transfert (cas des PERP notamment).

L'article 7 de l'ordonnance reproduit dans le code de la mutualité les dispositions de l'article 3 portant sur les communications à caractère promotionnel et le devoir de conseil envers l'assuré.

Au II, le Sénat a étendu l'exigence d'une information exacte, claire et non trompeuse ainsi définie, d'une part, à l'ensemble des contrats d'assurance sur la vie ou de capitalisation y compris ceux à sortie en rente, sans valeur de transfert, d'autre part, à l'ensemble des opérations sur la vie ou de capitalisation.

Le II modifie également l'article 231(*) de l'ordonnance qui impose la remise d'une notice par le souscripteur d'une assurance de groupe à ses adhérents lors de l'adhésion.

Le Sénat a complété cet article afin que soit prévu par arrêté non seulement le type d'informations devant figurer dans la notice, mais également l'insertion d'un résumé des caractéristiques essentielles de la convention des régimes dits « en points »32(*) au début de cette notice, à l'instar de l'encadré utilisé pour les produits d'assurance sur la vie.

Le II de l'article tend en outre à faire bénéficier les adhérents des produits d'épargne retraite « tunnel », en points, du bénéfice notamment de l'obligation annuelle de l'article L 132-22 du code des assurances concernant les contrats d'assurance sur la vie qui prévoit la communication du montant de la valeur de transfert ou du taux de rendement des actifs confiés par les adhérents.

Le III abroge l'article 12 de l'ordonnance en coordination avec les dispositions de la loi de simplification de 200933(*).

Le IV procède à un ajustement technique relatif aux modalités de création des plans d'épargne retraite populaire (PERP).

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a maintenu les dispositions introduites par le Sénat en les assortissant de trois modifications rédactionnelles afin d'harmoniser la rédaction des dispositions introduites à l'article L. 223-25-2 du code de la mutualité avec celle de l'article L. 132-27 du code des assurances, d'améliorer le texte du Sénat relatif à l'introduction d'un résumé des caractéristiques essentielles d'une convention de régimes dits « en points », placé au début de la notice, et de préciser explicitement que le taux moyen de rendement des actifs sera communiqué aux adhérents des produits d'épargne retraite « tunnel » en points.

III - La position de votre commission

Votre commission se félicite que l'Assemblée nationale ait confirmé, sous réserve de quelques modifications rédactionnelles, les mesures votées par le Sénat.

Ces amendements, de nature purement rédactionnelle, renforcent l'intelligibilité du texte.

S'agissant des informations annuelles devant être communiquées aux adhérents des régimes d'épargne retraite « tunnel » en points, votre commission convient de la clarté de la rédaction de l'Assemblée nationale qui prévoit explicitement la communication du « taux moyen de rendement des actifs » aux adhérents de ces régimes.

De même, la nouvelle rédaction simplifie les modalités de transmission des informations, en supprimant la référence à l'article L. 132-22 du code des assurances, afin de ne prévoir qu'une seule communication annuelle au titre du nouvel article L. 441-3 du code des assurances.

Néanmoins, votre commission relève que la suppression du renvoi aux dispositions de l'article L. 132-22 du code des assurances, destinée à préciser le contenu des informations devant être fournies aux souscripteurs de produits « tunnel », ne permet plus de se référer directement aux dispositions détaillées déjà applicables aux contrats d'assurance sur la vie. La nouvelle rédaction requiert donc la publication d'un décret d'application.

En conséquence, votre commission sera particulièrement vigilante quant au respect de l'intention du législateur par l'autorité réglementaire. Les mesures d'application doivent permettre aux épargnants ayant investi pour leur retraite dans les produits « tunnel » de bénéficier au moins de la même qualité d'information que ceux ayant investi en assurance sur la vie classique, notamment en matière de calcul et de communication du taux moyen de rendement des actifs.

Votre commission approuve l'adoption du présent article ainsi modifié qui permettra à plus d'un million d'épargnants de bénéficier :

- de l'exigence d'une information exacte, claire et non trompeuse, pour l'ensemble des contrats de capitalisation ou d'assurance sur la vie, individuels ou collectifs, sans exclusion des contrats ne comportant pas de valeur de rachat ou de transfert. Cette extension concerne notamment les produits comme la Préfon, la Complémentaire Retraite des Hospitaliers (CRH), le Corem (ancien CREF), ou l'épargne retraite des élus locaux qui sont qualifiés de produits « tunnels » ;

- de l'obligation d'assortir la « note d'information » remise à l'épargnant, souvent longue et technique, d'un résumé des dispositions essentielles du produit ;

- et enfin, de l'obligation de communiquer annuellement à chaque épargnant des résultats clés tels que le taux de rendement moyen des placements de l'épargne.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 ter (art. L. 131-72, L. 131-73, L. 131-75 à L. 131-79 du code monétaire et financier) - Suppression des pénalités libératoires pour obtenir la radiation du fichier central des chèques

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, a pour objet de supprimer les pénalités libératoires dont les personnes dites « interdits bancaires » doivent s'acquitter pour obtenir leur radiation du Fichier central des chèques.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

1. Le droit existant

Lorsqu'une personne physique ou morale émet un chèque sans provision, elle fait l'objet d'une mesure d'interdiction bancaire. Sa banque lui enjoint de ne plus émettre de chèques. Elle doit alors rendre toutes les formules de chèques dont elle dispose pour l'ensemble de ses comptes, y compris ceux ouverts dans un autre établissement que celui dans lequel est ouvert le compte non provisionné.

Le Fichier central des chèques (FCC) recense à la fois l'ensemble des chèques émis sans provision et les personnes ayant émis ces chèques qui deviennent dès lors « interdits bancaires » (article L. 131-72 du code monétaire et financier). Le FCC a été créé en 1955 et sa gestion est assurée par la Banque de France. Il participe du bon fonctionnement et de la sécurité des systèmes de paiement, indispensable à la confiance des acteurs économiques.

En 2009, le FCC comptabilise près de 1,7 million de personnes « interdits bancaires » pour environ 10 millions de chèques émis sans provision. Il peut être consulté par tous les établissements bancaires.

L'article L. 131-78 du code monétaire et financier dispose que, en l'absence de régularisation, la personne « interdit bancaire » « recouvre la faculté d'émettre des chèques à l'issue d'un délai de cinq ans » 34(*).

L'article L. 131-73 du code monétaire et financier organise la procédure de régularisation qui repose notamment sur deux obligations :

- le règlement du montant du chèque impayé ou la constitution d'une provision suffisante et disponible destinée à son règlement par les soins du tiré ;

- le paiement d'une pénalité libératoire dans les conditions fixées par les articles L. 131-75 à L. 131-77 du code monétaire et financier.

Ainsi, l'article L. 131-75 du code monétaire et financier détermine le montant des pénalités libératoires en fonction du montant non provisionné du chèque : il est fixé « à 22 euros par tranche de 150 euros [...] non provisionnée » et ramené « à 5 euros lorsque la fraction non provisionnée du chèque est inférieure à 50 euros ».

Il prévoit également que la pénalité n'est pas due si le chèque est régularisé dans les deux mois suivant l'inscription au FCC et que la personne n'a pas émis d'autre chèque sans provision dans les douze mois précédant l'incident de paiement. Ainsi, en 2009, près de la moitié des notifications au FCC ont pu être annulées, dans ce délai de deux mois, sur demande des établissements bancaires qui avaient initialement déclaré le chèque sans provision.

Aux termes de l'article L. 131-76 du code précité, le montant de la pénalité libératoire est doublé lorsque le titulaire du compte « a déjà procédé à trois régularisations lui ayant permis de recouvrer la faculté d'émettre des chèques [...] au cours des douze mois qui précèdent l'incident de paiement ».

Enfin, l'article L. 131-77 prévoit que les pénalités libératoires sont versées au Trésor public.

2. Le dispositif proposé

Aux termes du 3° du I, les dispositions relatives aux modalités de calcul et de paiement des pénalités libératoires (articles L. 131-75 à L. 131-77 du code monétaire et financier) sont abrogées.

En revanche, le 2° du I maintient l'obligation de régler le chèque impayé pour recouvrer la possibilité d'émettre des chèques.

Les 1°, 4° et 5° du I effectuent des coordinations au sein du code monétaire et financier.

Le II prévoit que la suppression des pénalités libératoires s'applique « à compter de la publication de la présente loi, y compris pour les chèques impayés émis à une date antérieure et n'ayant pas encore fait l'objet d'une régularisation ».

II - La position de votre commission

Les pénalités libératoires ont été initialement conçues dans une optique très répressive en matière de paiement par chèque. Pour autant, elles ne constituent pas, par elles-mêmes, un dispositif dissuasif. En effet, l'interdiction d'émettre des chèques apparaît comme la contrainte la plus lourde de conséquences pour les interdits bancaires puisqu'elle les prive d'un moyen de paiement particulièrement utile dans la vie quotidienne.

Quant aux personnes morales, qui représentent près de 10 % des « interdits bancaires », les pénalités libératoires peuvent se révéler très importantes et devenir des obstacles à la radiation. A titre d'exemple, pour un chèque impayé de 3.000 euros, les pénalités libératoires s'élèvent à 440 euros, soit près de 15 % du montant initial du chèque.

Certaines petites et moyennes entreprises peuvent ainsi connaître de graves difficultés, d'autant plus que les facilités de trésorerie accordées par les banques se sont sensiblement réduites avec la crise.

Les pénalités libératoires ne sont pas non plus justifiées par la charge de gestion du FCC pour la Banque de France puisqu'elles sont versées au Trésor public.

Par ailleurs, la disparition des pénalités libératoires bénéficiera directement aux personnes surendettées qui ne seront plus soumises à une complication supplémentaire dans la gestion, déjà fastidieuse, de leur situation.

Votre commission approuve donc la suppression des pénalités libératoires, compte tenu des difficultés qu'elles suscitent et de leur faible efficacité. Le manque à gagner pour l'Etat apparaît limité puisque, sous réserves d'estimations prudentes transmises par le Gouvernement, il serait de 7 millions d'euros.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quater (art. L. 312-1-1 du code monétaire et financier) - Obligation de maintien d'un compte bancaire pour les personnes surendettées

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'obliger les établissements de crédit à maintenir le compte bancaire des personnes surendettées et à leur proposer une offre de services, notamment de moyens de paiement, adaptée à leur situation.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Une mission sur les relations entre les personnes surendettées et leurs banques a été confiée en octobre 2009 par Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, à Mme Marielle Cohen-Branche, magistrat à la Cour de cassation. Le rapport définitif devrait être remis dans le courant du mois de juin.

Cependant, il est d'ores et déjà apparu, lors des travaux de cette mission, que certains établissements de crédit sont tentés de clôturer les comptes ou, à tout le moins, de réduire substantiellement leur offre de services vis-à-vis des personnes soumises à une procédure de surendettement.

Le présent article, introduit à l'initiative du Gouvernement, modifie l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier afin de permettre d'assurer la continuité de la relation entre la personne surendettée et sa banque. Le compte bancaire doit être maintenu et une offre minimale de services bancaires, en particulier de moyens de paiement, devra être proposée.

Actuellement, le I de l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier prévoit que la « gestion d'un compte de dépôt des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels est réglée par une convention écrite passée entre le client et son établissement de crédit ». La convention de compte doit comporter certaines stipulations, notamment les conditions générales et tarifaires d'ouverture, de fonctionnement et de clôture du compte. Le titulaire du compte doit impérativement signer la convention.

Le II du même article dispose que « tout projet de modification de la convention de compte de dépôt est communiqué [...] au plus tard deux mois avant la date d'application envisagée ». En cas de refus de la modification proposée, l'établissement de crédit peut résilier la convention, c'est-à-dire clôturer le compte. Dans ce cas, aux termes du III du même article, la résiliation n'intervient qu'à compter d'un délai de deux mois.

Le présent article tend à ajouter deux alinéas au III de l'article L. 312-1-1 du code monétaire et financier.

Le premier pose le principe de l'adaptation de la convention de compte, dans un délai de deux mois, pour les personnes bénéficiant d'une procédure de surendettement. La modification de la convention doit permettre de faciliter les mesures décidées dans le cadre de cette procédure.

La loi procède, toutefois, au renvoi à des normes professionnelles qui viendront préciser « les modalités et la durée du maintien du compte de dépôt et les adaptations, en particulier des moyens de paiement, de nature à en faciliter le fonctionnement et à éviter les incidents ».

En effet, la situation des personnes surendettées apparaît trop diverse pour établir, a priori, une règle sur l'ajustement le plus adéquat des services bancaires.

La responsabilité de l'élaboration de ces normes est confiée à l'Association française des établissements de crédit, représentative de l'ensemble des établissements35(*).

Le deuxième alinéa ajouté dispose que ces normes sont « homologuées par le ministre de l'économie, après avis du comité consultatif du secteur financier et du comité consultatif de la législation et de la réglementation financières » ; elles sont alors applicables « par tout établissement de crédit ».

Enfin, il est également prévu que l'Autorité de contrôle prudentiel36(*) assure le respect de l'application de ces normes dans le cadre de la procédure prévue à l'article L. 612-34 du code monétaire et financier.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement le dispositif prévu à cet article. Le maintien du compte de dépôt apparaît, en effet, absolument essentiel pour une personne surendettée, ne serait-ce que pour percevoir son salaire. De surcroît, la fermeture du compte bancaire se révèle inutilement stigmatisante pour la personne surendettée.

Il apparaît surtout primordial d'adapter les services bancaires à la situation de la personne surendettée. Il convient notamment de lui donner la possibilité d'utiliser des moyens de paiement qui lui permettent de ne pas l'aggraver. A ce titre, le recours à des normes professionnelles semble la méthode la plus pertinente pour trouver le point d'équilibre le plus juste.

Votre commission a relevé une erreur de renvoi au troisième alinéa du présent article. En effet, la procédure de contrôle par laquelle l'Autorité de contrôle prudentiel peut assurer le respect des normes professionnelles est définie à l'article L. 612-30 du code monétaire et financier et non à l'article L. 612-34.

Le Gouvernement ayant toutefois annoncé son intention de corriger des erreurs similaires à l'occasion de la ratification de l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance prévue dans le cadre du projet de loi de régulation bancaire et financière, que le Sénat devrait examiner à la fin du mois de septembre, cette correction pourra intervenir à ce moment-là.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 19 quinquies (art. L. 133-1, L. 133-1-1, L. 133-2, L. 133-14, L. 133-18, L. 133-24, L. 163-11, L. 312-1, L. 314-2-1, L. 314-5, L. 314-7, L. 314-13, L. 314-14, L. 314-16, L. 316-1, L. 341-16, L. 351-1, L. 522-6 et L. 522-13 du code monétaire et financier) - Ratification de l'ordonnance du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement. Il procède également à plusieurs corrections d'erreurs survenues à l'occasion de l'adoption de cette ordonnance.

I - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

1. La ratification de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009

Le I du présent article procède à la ratification de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009 relative aux conditions régissant la fourniture de services de paiement et portant création des établissements de paiement.

Par l'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, le Parlement avait habilité le Gouvernement à transposer par ordonnance « la directive 2007/64/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2007, concernant les services de paiement dans le marché intérieur [...] et prendre les mesures d'adaptation de la législation liées à cette transposition ».

Le rapport au Président de la République sur l'ordonnance rappelle que la directive 2007/64/CE, dite « directive sur les services de paiement dans le marché intérieur », a pour objet de mettre en place un marché européen des services de paiement et de développer la concurrence entre les intervenants et, pour ce faire, de créer un cadre harmonisé au niveau communautaire.

Pour la France, la principale innovation réside dans l'introduction d'une nouvelle catégorie de services - les services de paiement37(*) - qui ne seront plus réservés qu'aux seuls établissements de crédits. De nouveaux prestataires, dénommés établissements de paiement, pourront ainsi offrir des « services de paiement ». Sous certaines conditions, ils pourront également accorder des crédits avec des obligations statutaires allégées par rapport aux établissements de crédit traditionnels.

L'ordonnance, conformément à la directive, prévoit également les modalités d'informations de l'utilisateur d'un service de paiement avant et après la réalisation d'une opération de paiement. Pour les établissements de paiement, un contrat-cadre de services de paiement sera nécessairement conclu à l'ouverture d'un compte ou pour l'utilisation d'un instrument de paiement spécifique.

En matière de protection des consommateurs, un utilisateur français de services de paiement bénéficiera des avantages de la réglementation française en la matière, mais ce ne sera pas le cas s'il s'adresse à des établissements de paiement établis dans un autre Etat membre.

L'ordonnance prévoit, enfin, une surveillance prudentielle des établissements de paiement qui devront être agréés par l'Autorité de contrôle prudentiel. Un capital minimum est exigé à leur création (entre 20.000 et 125.000 euros selon les services de paiement fournis) et ils doivent posséder un niveau de fonds propres minimal, calculé selon une des méthodes prévues par la directive. Les fonds reçus des utilisateurs seront protégés dès le premier euro.

Les établissements de paiement sont également soumis aux dispositions relatives à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement des activités terroristes.

2. Le présent article corrige plusieurs erreurs mineures

Les A, D, E, J et K du II du présent article corrigent des erreurs de mise en cohérence du texte.

Le C prend en compte un corrigendum apporté au texte de la directive elle-même et publié au Journal officiel de l'Union européenne le 18 juillet 2009, soit postérieurement à la publication de l'ordonnance.

Les B et G ont pour objet de modifier les champs d'application concernant le plafonnement des frais bancaires en cas d'incident de paiement et l'obligation de fournir un récapitulatif annuel des frais. Il convient, en effet, de ne pas exclure les opérations extra-communautaires du champ de ces dispositions.

De même, le H corrige une erreur non-intentionnelle qui ouvrirait la possibilité d'une dérogation à l'obligation de fournir un récapitulatif annuel des frais. Le I décale d'un an l'obligation de fournir un récapitulatif annuel des frais pour les établissements de crédit ne tenant pas de compte de dépôt et les établissements de paiement afin qu'ils puissent réaliser les adaptations techniques nécessaires pour pouvoir établir ce récapitulatif.

Conformément à la directive, le F étend de 45 jours à 2 mois le préavis pour une décision de clôture de compte prise à l'initiative de l'établissement de crédit.

Le L vise à appliquer les mêmes règles concernant les dates de valeur aux chèques déposés sur un compte de dépôt ou sur un compte de paiement.

Le M étend, à droit constant, les sanctions applicables au non respect, par les prestataires de service de paiement, des obligations relatives aux modifications des conventions de compte de dépôt aux contrats-cadre de services de paiement des personnes physiques agissant dans un but non professionnel. Il s'agit d'un oubli de l'ordonnance.

Le III du présent article apporte, enfin, de simples corrections rédactionnelles ou de cohérence.

3. Les établissements de crédit disposent d'une période transitoire pour élaborer les contrats-cadre de services de paiement

Le I de l'article L. 314-12 du code monétaire et financier dispose que « lorsque le service de paiement proposé est lié à un compte de paiement ne faisant pas l'objet d'une convention de compte de dépôt [...] un contrat-cadre de services de paiement mentionnant les informations et conditions précisées au II38(*) doit être conclu ».

Par ailleurs, l'article L. 314-13 prévoit que « avant que l'utilisateur de services de paiement ne soit lié par un contrat-cadre ou une offre de services de paiement, le prestataire de services de paiement lui fournit sur support papier ou sur un autre support durable les informations et conditions mentionnées à l'article L. 314-12 ».

Le IV du présent article établit une période transitoire pour que les établissements de crédit proposant du crédit renouvelable fournissent à leurs clients des contrats-cadre de services de paiement actualisés. En effet, l'utilisation d'un crédit renouvelable implique généralement la réalisation d'au moins un service de paiement au sens de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009. Dès lors, un contrat-cadre de services de paiement devra être fourni aux emprunteurs selon les règles en vigueur au 1er novembre 2009 (articles L. 314-12 et L. 314-13 du code monétaire et financier), ce qui nécessite d'actualiser les modèles de contrats actuellement proposés par ces établissements. Une période transitoire est donc jugée nécessaire pour établir ces nouveaux contrats.

Une information écrite sur les nouvelles règles introduites par l'ordonnance devra néanmoins être fournie à tout nouvel emprunteur, tant qu'il ne sera pas en mesure de signer un contrat-cadre de services de paiement actualisé.

Cette obligation s'impose également aux contrats en cours de validité au 1er novembre 2009 ou reconduits après cette date (B du IV).

Aux termes du deuxième et du troisième alinéas du A du IV, cette période transitoire dure, au maximum, jusqu'au premier jour du deuxième mois suivant la publication de la présente loi.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à la ratification de l'ordonnance n° 2009-866 du 15 juillet 2009. Les corrections bienvenues apportées au dispositif, mis en place par l'ordonnance, n'appellent pas de commentaires particuliers de sa part.

La période transitoire dont bénéficient les établissements de crédit pour établir de nouveaux contrats-cadre de services de paiement apparaît suffisamment circonscrite dans le temps et dans ses modalités. Elle ne risque donc pas d'entraîner des distorsions dans l'application de la loi, dommageables à la protection des consommateurs.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

* 24 Le champ d'application de l'article L. 511-34 du code monétaire et financier est étendu aux entreprises d'assurance qui font partie d'un groupe au sens des articles L. 322-1-2, L. 322-1-3 et L. 334-2 du code des assurances et au sens des articles L. 111.4-2 et L. 212-7-1 du code de la mutualité, ainsi que de l'article L. 933-2 du code de la sécurité sociale.

* 25 Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme.

* 26 Ordonnance n° 2009-104 du 30 janvier 2009 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux et de financement du terrorisme.

* 27 Ordonnance n° 2009-108 du 30 janvier 2009 portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance, ratifiée par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 28 La relation professionnelle liant deux professionnels, le réassureur et l'entreprise d'assurance et non un assuré, ne requiert pas d'appliquer certaines règles, pertinentes lorsqu'il s'agit d'un assuré.

* 29 Ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance prise en application de l'article 152 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 30 Ordonnance n° 2009-108 du 30 janvier 2009 portant diverses dispositions relatives aux entreprises de réassurance, ratifiée par la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 31 Cf. Article L. 441-3 du code des assurances.

* 32 Tels que Prefon.

* 33 Cf. Article 25 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.

* 34 L'article 23 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) a ramené ce délai de dix à cinq ans.

* 35 Aux termes de l'article L. 511-29 du code monétaire et financier, « tout établissement de crédit est tenu d'adhérer à un organisme professionnel ou à un organe central affilié à l'association française des établissements de crédit ».

* 36 L'Autorité de contrôle prudentiel, créée par l'ordonnance n° 2010-76 du 21 janvier 2010 portant fusion des autorités d'agrément et de contrôle de la banque et de l'assurance, est l'organisme issu de la fusion, à titre principal, de la Commission bancaire et de l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles.

* 37 Il s'agit principalement de l'exécution d'opérations de virements et de prélèvements, de la transmission de fonds, de services permettant de retirer des espèces ainsi que la gestion d'un compte de paiement.

* 38 Il s'agit des informations et des conditions « sur le prestataire de services de paiement, sur l'utilisation d'un service de paiement, sur les frais, les taux d'intérêt et les taux de change, sur la communication entre l'utilisateur et le prestataire de services de paiement, sur les mesures de protection et les mesures correctives, sur la modification et la résiliation du contrat-cadre et sur les recours ».