Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

C. LA FORTE AGGRAVATION DU DÉFICIT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES EN 2009

En 2009, le déficit public est passé de 3,3 à 7,5 points de PIB, ce qui représente une augmentation de 4,2 points.

1. Une aggravation du déficit structurel de l'ordre de 2,5 points (dont 1,1 point pour le plan de relance), mais avec une marge d'erreur importante

Il est important de savoir quelle est la part de cette augmentation qui serait définitive en l'absence de mesures de réduction du déficit. Pour cela, il faut évaluer l'évolution du déficit structurel. Malheureusement, une telle estimation ne peut être réalisée de manière fiable, en raison des incertitudes sur le caractère structurel ou conjoncturel de la perte de PIB due à la crise.

A titre indicatif, la commission des finances s'est efforcée de réaliser de tels calculs, en retenant deux estimations « extrêmes ». La vérité se situe nécessairement quelque part entre les deux, probablement dans la moitié supérieure de l'intervalle.

Dans l'estimation 1, la croissance potentielle est fixée pour 2009 à son niveau d'avant la crise, soit 2 % en volume (4 % en valeur). Le fait que le PIB ait diminué de 2,6 % en volume (2,1 % en valeur) accroît donc le déficit conjoncturel d'environ 3 points de PIB. En conséquence, sur les 4,2 points de PIB d'augmentation du déficit, seulement 1,2 serait structurel, et correspondant en quasi-totalité au plan de relance, évalué à 1,1 point de PIB par le Gouvernement.

La situation n'en serait pas moins préoccupante. En effet, le PIB ne retrouverait son niveau potentiel que de manière progressive, ce qui pourrait prendre une dizaine d'années. Pendant tout ce temps, le déficit demeurerait élevé, et la dette continuerait d'augmenter fortement. Même dans un tel cas de figure, un plan de consolidation budgétaire à moyen terme est indispensable.

Dans l'estimation 2 en revanche, on suppose que la perte de PIB due à la crise est définitive. L'augmentation du déficit en 2009 est donc entièrement structurelle, c'est-à-dire qu'elle dépend entièrement des décisions prises par les pouvoirs publics et des fluctuations spontanées des recettes publiques au PIB.

Les facteurs d'évolution du solde public : une décomposition indicative

(évolution par rapport à l'année précédente,
en points de PIB)

		1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
												Estima-tion 1*	Estima- tion 2*
A	Evolution du solde public	0,8	0,3	-0,1	-1,6	-1,0	0,5	0,7	0,6	-0,4	-0,6	-4,2	-4,2
B	Evolution du solde conjoncturel	-0,3	0,7	-0,1	-0,3	-0,5	0,0	0,0	0,3	0,5	-0,6	-3,1	0,0
D	Evolution du solde structurel	1,2	-0,4	0,0	-1,3	-0,4	0,5	0,7	0,3	-0,9	0,0	-1,2	-4,2
E	Solde structurel hors plan de relance											-0,1	-3,1
	Dont :
F	Evolution du ratio recettes/PIB potentiel	0,7	-0,6	-0,1	-0,5	-0,3	0,4	0,9	0,0	-0,8	-0,1	-1,1	-1,1
	dont :
G	Elasticité des PO au PIB	1,2	0,2	0,6	-0,3	-0,6	0,2	0,0	0,3	-0,1	0,2	-0,5	-0,5
H	Mesures nouvelles sur les PO**	-0,3	-1,0	-0,9	-0,4	0,4	0,1	0,4	0,0	-0,6	-0,5	-0,8	-0,8
I	Recettes hors PO	-0,2	0,2	0,2	0,2	-0,1	0,1	0,5	-0,3	-0,1	0,2	0,2	0,2
J	Evolution du ratio dépenses/PIB potentiel	0,4	0,3	0,1	-0,8	-0,1	0,0	-0,2	0,3	-0,1	0,1	-0,1	-3,2
K	Effort structurel[H+J]	0,1	-0,7	-0,8	-1,2	0,3	0,1	0,2	0,3	-0,7	-0,4	-0,9	-4,0
L	Hors plan de relance											0,2	-2,9

* Estimation 1 : on suppose que la crise n'a pas d'impact sur le PIB potentiel. Estimation 2 : on suppose que la crise n'a pas d'impact sur le déficit conjoncturel, son impact sur le PIB étant entièrement structurel.

** Sources : 1999-2004 : estimations des mesures nouvelles présentées en 2003 par le Gouvernement pour les années 1999 et suivantes dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2004 ; années suivantes : rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexés aux projets de lois de finances.

NB : la ventilation entre évolution du solde conjoncturel et évolution du solde structurel peut varier selon les hypothèses retenues. Par convention, on suppose que la croissance potentielle est de 4 % par an en valeur, sauf en 2009 dans le cas de l'estimation 2 (croissance potentielle de - 2,1 % en valeur, correspondant à la croissance observée).

On retient une estimation de l'impact du plan de relance sur le solde public de 1,1 point de PIB en 2009, correspondant au montant indiqué par le programme de stabilité 2009-2013, et repris par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010.

Sources : Insee, rapport sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexé au projet de loi de finances pour 2010, calculs de la commission des finances

On arrive alors à des résultats sensiblement différents de ceux qui précèdent. La totalité de l'aggravation du déficit, soit 4,2 points de PIB, est de nature structurelle. Hors plan de relance, elle est encore de 3,1 points de PIB. La ligne relative à l'évolution du solde structurel, expliquant l'écart par rapport à l'estimation précédente, est celle relative aux dépenses publiques (ligne J) : alors que dans le cas précédent l'augmentation du ratio dépenses/PIB hors plan de relance était de nature conjoncturelle, dans le cas présent elle est de nature structurelle.

Au total, l'effort structurel - c'est-à-dire la part de l'aggravation du déficit venant des politiques publiques, celles-ci étant définies dans le cas des dépenses comme l'écart par rapport à une situation où les dépenses augmenteraient au même rythme que le PIB potentiel - est très différent selon que l'on retient l'une ou l'autre estimation : dans le premier cas l'impact des politiques publiques sur le déficit est de - 0,9 point de PIB ; dans le second cas, il est de - 4 points de PIB. Corrigé du plan de relance, l'effort structurel est de respectivement 0,2 et - 0,9 points de PIB.

Chacune de ces deux estimations correspond à un scénario « extrême ». La première est peu vraisemblable, les précédents historiques montrant que les crises bancaires tendent à se traduire par une diminution pérenne du PIB potentiel. La seconde est cependant pessimiste : il est probable qu'une partie de la perte de PIB due à la crise sera récupérée.

Ainsi, selon le Gouvernement la dégradation du solde structurel en 2009 serait de 2,6 points de PIB, ce qui se situe dans la moitié supérieure de l'intervalle indiqué ci-avant (de 1,2 à 4,2 points de PIB). La Cour des comptes estime quant à elle, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, que le déficit structurel a augmenté de 2,2 à 2,7 points de PIB, ce qui correspond à un ordre de grandeur analogue.