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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009

29 juin 2010 : Règlement des comptes ( rapport - première lecture )
b) Les effets de la conjoncture et du volet fiscal du plan de relance

L'évolution des recettes qui vient d'être décrite est, dans un premier temps, imputable à la dégradation de la conjoncture. De fait, les hypothèses de taux de croissance qui sous-tendaient les évaluations de recettes ont été régulièrement revues, passant de +1 % dans le projet de loi de finances à + 0,2/+0,5 % en loi de finances initiale, puis à - 1,3 % dans le cadre du collectif d'avril et à - 2,25 % en collectif de fin d'année.

Cette évolution a, ensuite, été considérablement amplifiée par les mesures fiscales du plan de relance et, dans une moindre mesure, par les effets des mesures nouvelles antérieures ou prises en 2009.

Votre commission des finances évalue le coût des mesures fiscales du plan de relance à 16,7 milliards d'euros en 2009, alors qu'il était attendu à 10,3 milliards d'euros.

Cet écart résulte :

1) des effets de la mesure de suppression des deux premiers tiers d'impôt sur le revenu en faveur des ménages assujettis à la première tranche (0,9 milliard d'euros) ;

2) du coût plus important que prévu des mesures en faveur des entreprises (soit 4,2 milliards d'euros au titre du crédit d'impôt recherche contre 3,8 milliards d'euros anticipés, 5 milliards d'euros pour le crédit d'impôt « report en arrière des déficits » contre une prévision de 1,8 milliard d'euros, et 6,5 milliards d'euros au titre de la mensualisation des remboursements de crédits de TVA, alors que la mesure avait été chiffrée à 3,6 milliards d'euros)8(*).

c) Les autres mesures nouvelles et la dépense fiscale : des recettes insuffisamment sauvegardées

Les mesures nouvelles antérieures à 2009 ont, selon la Cour des comptes, représenté un coût de 4,7 milliards d'euros, soit 2,3 milliards d'euros de plus que prévu en loi de finances initiale. A ces mesures se sont, en outre, ajoutées de nouvelles atténuations de recettes en 2009, pour un montant total de 1,9 milliard d'euros, dont 1,25 milliards d'euros au titre de la TVA réduite dans la restauration, applicable aux six derniers mois de l'année.

Par rapport à 2008, sur le périmètre des principaux impôts d'Etat, la baisse constatée des recettes (46 milliards d'euros) est imputable pour moitié à la dégradation de la conjoncture, pour un peu plus d'un tiers aux effets du volet fiscal du plan de relance, et pour 15 % aux effets de transferts ou de baisses d'impôts antérieures à 2009 ou décidées en 2009.

Ainsi, 1,1 milliard d'euros supplémentaires de TIPP ont été transférés aux départements et aux régions, dans le cadre de la compensation des transferts de compétences intervenant en application de la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Par ailleurs, le coût des dépenses fiscales imputées sur l'impôt sur le revenu se serait également accru, selon la Cour des comptes, de 3,6 milliards d'euros par rapport à 2008, soit :

1) + 0,6 milliard d'euros au titre du crédit d'impôt « Développement durable » ;

2) + 1,5 milliards d'euros au titre du régime fiscal et social des dividendes perçus par les particuliers ;

3) + 0,8 milliard d'euros au titre du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts supportés à raison de l'acquisition ou de la construction de l'habitation principale ;

4) + 1 milliard d'euros au titre de l'exonération en faveur des heures supplémentaires et complémentaires ;

5) + 0,1 milliard d'euros au titre de l'amortissement « Robien »9(*).

Ces ordres de grandeur attestent donc, s'il en était besoin, de la nécessité impérieuse de sauvegarder les recettes en maîtrisant et en réduisant la dépense fiscale (cf. tableau).


Les effets du plan de relance, de la conjoncture et des mesures
nouvelles sur les produits des quatre principaux impôts d'Etat en 2009

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2009 et le rapport de la Cour des comptes sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat

Outre les surcoûts constatés sur les dispositifs qui viennent d'être évoqués, la dépense fiscale continue sa progression, pour s'établir à 69,7 milliards d'euros, selon les chiffrages actualisés pour 2009 inscrits dans les rapports annuels de performance.

Ce phénomène est observé en dépit du déclassement de 37 mesures entre 2008 et 2009, considérées, non plus comme des dispositifs dérogatoires, mais comme des modalités de calcul de l'impôt. Ces déclassements représentent, selon la Cour des comptes, 10,9 milliards d'euros. Huit mesures anciennes ayant été reclassées en dépenses fiscales, pour 0,5 milliard d'euros, le périmètre des dépenses comptabilisées est donc réduit de 10,4 milliards d'euros.

Selon la Cour, à périmètre constant et hors plan de relance, l'augmentation des dépenses fiscales s'établit à 4,7 milliards d'euros en 2009.


* 8 Corrélativement, le « contrecoup » en recettes de ces mesures devrait être beaucoup moins important que prévu en 2010. Il devrait s'établir à +1,3 milliard d'euros au lieu des -1,5 prévus.

* 9 D'autres dépenses fiscales imputées sur l'IR sont en recul, pour un montant global de 0,3 milliard d'euros.