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Projet de loi portant nouvelle organisation du marché de l'électricité

7 juillet 2010 : Marché de l'électricité ( rapport - première lecture )

IV. AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE DE L'ÉCOLOGIE, DE L'ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER (MERCREDI 23 JUIN 2010)

Enfin, la commission entend M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur le projet de loi n° 556 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME).

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat. - Ce projet de loi est l'occasion de simplifier et de clarifier les règles du marché de l'électricité, alors que deux contentieux sont en cours contre la France, visant à la fois les aides d'État et le défaut de concurrence. Ces litiges font peser un risque considérable sur l'industrie française. Si nous ne faisons rien, nous n'aurons le choix que de la dérégulation ou du démantèlement. J'ai donc demandé à Paul Champsaur de présider une mission pluraliste, qui a fait des propositions destinées à apporter plus de stabilité et de visibilité aux industriels et aux consommateurs.

L'électricité n'est pas un produit comme les autres : elle présente des enjeux stratégiques, qu'il s'agisse de l'aménagement du territoire, de l'indépendance nationale ou des investissements à long terme. Dans ce domaine, la loi du marché ne suffit pas. Ce projet de loi reprend les conclusions de la mission Champsaur. Il s'agit de substituer à la régulation en aval, qui nous expose aux foudres de Bruxelles, une régulation en amont. Nous ne pouvons plus nous contenter de lois de rattrapage comme depuis dix ans. L'industrie française d'électricité s'est trop longtemps reposée sur ses lauriers...

Ce projet de loi a donc plusieurs objets : mettre en place une régulation en amont ; parvenir à ce que la nation, par le biais de ses représentants, s'accorde pour définir les éléments constitutifs du prix de l'électricité ; donner à tous les acteurs le droit d'acheter de l'électricité de base produite par les centrales nucléaires ; limiter ce droit de tirage aux fournisseurs implantés en France et imposer en contrepartie des obligations d'investissement. La concurrence s'en trouvera renforcée sur des réseaux intelligents. Nous préservons aussi le consortium Exceltium, qui réunit des entreprises électro-intensives.

Les députés ont voulu apporter des améliorations techniques, mais pour l'essentiel cette réforme fait consensus.

M. Roland Courteau. - Détrompez-vous !

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - M. le ministre pourrait-il nous expliquer pourquoi il n'a pas décidé d'autoriser les fournisseurs alternatifs à acheter de l'électricité produite par le parc hydraulique, depuis longtemps amorti ?

Ces fournisseurs n'investiront que si pèse sur eux une épée de Damoclès, et s'ils savent que, à défaut d'investir, le volume de 100 térawatts auquel ils ont droit diminuera progressivement. Seriez-vous hostile à ce que le Sénat inscrive dans la loi ce principe de dégressivité ?

Les nouveaux fournisseurs devront fournir à EDF des informations sur leurs clients ; il est à craindre qu'EDF ne cherche alors à les débaucher. L'entité juridique indépendante que vous proposez suffira-t-elle à éviter ce problème ?

Ne faudrait-il pas réduire de cinq à trois ans la période transitoire au terme de laquelle la CRE fixera elle-même les prix ?

Les députés ont réduit de cinq à trois le nombre des membres de la CRE, mais les exemples étrangers montrent que les entités régulatrices comportant trois membres ne fonctionnent pas. Je proposerai donc de revenir à cinq. Accepteriez-vous que le Président de la République n'en nomme qu'un, et les présidents des assemblées chacun deux ?

Le projet de loi oblige la CRE à consulter le Conseil supérieur de l'énergie « préalablement à toute proposition de principe ou décision importante ». Vous avez ainsi voulu rassurer les associations de consommateurs, qui ne seront plus membres de droit de la CRE, celle-ci ne devant pas être un groupement de lobbies. Mais une telle obligation risque de bloquer toute décision ! La CRE consulte déjà les consommateurs.

L'Assemblée nationale a supprimé l'article 10 qui autorisait le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur certains points. Aucun parlementaire n'aime les ordonnances. Mais je ne serais pas hostile à ce que des mesures techniques, ne suscitant aucun débat politique, soient prises de cette manière. De toute manière la voie est étroite, puisque nous devons transposer la directive avant mars 2011.

M. Daniel Raoul. - M. le ministre a évoqué les deux contentieux qui visent la France. S'agissant des aides d'État, les Länder allemands en accordent bien plus que nous à leurs industries, mais nous voulons toujours être plus irréprochables que les autres... Cela me rappelle la concurrence de Boeing et d'Airbus et les négociations à l'OMC !

Quant à la concurrence, elle n'a jamais fait baisser les prix de l'énergie, au contraire : l'expérience étrangère le prouve. Le contentieux actuel est la conséquence du piège de la libéralisation imposée par Nicole Fontaine en novembre 2002, malgré les engagements du président Chirac en mars de la même année.

Pourquoi avoir exclu l'électricité hydraulique de l'ARENH ?

Il faut contraindre les producteurs alternatifs à investir, sinon nous ne parviendrons pas à l'autosuffisance énergétique. La dégressivité proposée par le rapporteur pourrait y contribuer.

Quelle absurdité de confier dans trois ans à la CRE le soin de fixer le tarif de l'électricité ! Vous connaissez mon opinion sur les autorités indépendantes... La détermination du prix de l'énergie est une mesure éminemment politique, qui influe sur le niveau de vie de nos concitoyens et sur l'aménagement du territoire.

Je ne crois pas souhaitable que des parlementaires siègent au sein de la CRE. Au Haut conseil des biotechnologies, je ne vois pas bien ce que les parlementaires apportent.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État. - Je suis tout à fait disposé à ce que le Gouvernement et le Parlement se partagent le travail pour transcrire la directive : il faut aller vite.

L'électricité hydraulique diffère de l'électricité nucléaire par son statut - elle est soumise à une redevance -, son mode de production, son financement. Les centrales hydrauliques ne produisent pas seulement de l'électricité de base, ce qui rend impossible l'extension du dispositif à ce type d'énergie. Nous reparlerons bientôt de ce sujet, puisque le renouvellement des concessions a été accéléré. L'Assemblée nationale a d'ailleurs souhaité limiter le nouveau droit de tirage à l'énergie nucléaire historique.

Faut-il prévoir d'ores et déjà une dégressivité de l'offre ? L'accès régulé prendra fin en 2025, et des clauses de revoyure sont prévues. La Commission européenne verrait d'un mauvais oeil que nous allions plus loin, et il faut éviter de relancer les contentieux alors que les négociations ont miraculeusement abouti.

Pour éviter qu'EDF ne profite de la transmission des données des autres fournisseurs, nous avons choisi de mettre en place une entité intermédiaire destinée à effacer les données individuelles, qui ne sont d'ailleurs transmises qu'en fin d'année. Il n'y aura pas de « chasse au chaland ». Ce problème se rencontre fréquemment : nos entreprises historiques partagent leurs réseaux commerciaux.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je préférerais que la CRE exerce directement ce contrôle.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État. - Le système doit être le plus simple possible.

La période transitoire correspond aux dispositions relatives aux tarifs réglementés industriels.

Quant à la CRE, le Gouvernement a délibérément choisi d'en faire une instance indépendante, qui ne soit pas le reflet des différents intérêts en présence, car elle n'aboutirait alors qu'à des compromis. Ses membres travailleront à temps plein. Mais pour la première fois, le Parlement inscrira dans la loi les composantes du prix de l'électricité : le contrôle démocratique sera ainsi assuré. En outre, en cas de désaccord sur l'interprétation de la loi, un vaste débat citoyen pourra s'ouvrir, dans un esprit « grenellien ». Nul ne conteste les règles générales de détermination des prix que nous avons fixées ; on s'inquiète en revanche de leur interprétation. Je ne suis pas hostile à ce que la CRE comporte cinq membres au lieu de trois, mais cette commission doit rester un organe d'exécution technique, non de décision politique.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Monsieur le ministre, il faut avoir assisté à une réunion du Conseil supérieur de l'énergie pour savoir que l'on y perd des heures en palabres ubuesques ! La CRE consulte régulièrement les associations de consommateurs, qui me l'ont confirmé au cours des nombreuses auditions que j'ai menées. Imposer à la CRE de consulter le Conseil avant toute proposition de principe conduirait à des discussions sans fin !

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État. - Il est bon que nous nous fassions bénéficier mutuellement de nos lumières. Peut-être faudrait-il modifier le mode de fonctionnement du Conseil.

M. Marcel Deneux. - Ce serait difficile !

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État. - Toujours est-il que le Gouvernement veut rendre la CRE plus opérationnelle, en la chargeant d'appliquer les règles définies par la loi.

J'insiste enfin sur la nécessité d'investir dans le domaine de l'électricité de pointe.

M. Alain Fouché. - Faut-il permettre aux fournisseurs qui disposent déjà de capacités de production d'électricité de base compétitive grâce à leurs centrales hydrauliques d'acquérir de l'énergie nucléaire à un tarif régulé ? Je pense au groupe GDF-Suez, auquel EDF a dû céder la Compagnie nationale du Rhône, et qui revend 90 % de sa production au sein d'une bourse de l'électricité au lieu d'en faire bénéficier ses clients.

M. Roland Courteau. - Les commissaires socialistes considèrent que ce projet de loi n'apporte aucune réponse satisfaisante aux effets néfastes de la libéralisation du marché de l'énergie. Je parie que l'on nous soumettra bientôt une loi NOME 2, voire une loi NOME 3... Nous en sommes réduits au rapiéçage. Il faut s'attendre à une hausse du prix de l'électricité, car plus le tarif consenti par EDF aux fournisseurs alternatifs sera bas, plus le tarif imposé aux clients sera élevé. Le nouveau dispositif amputera les ressources dont EDF dispose pour investir, renouveler le parc et l'entretenir. Dans ces conditions, on peut craindre pour l'approvisionnement énergétique de notre pays.

Comme Alain Fouché, je juge équitable que les fournisseurs alternatifs qui disposent déjà de capacités de production à des coûts inférieurs à ceux d'EDF ne soient pas autorisés à acheter l'énergie nucléaire de l'opérateur historique, ou du moins n'aient pas droit au même quota.

M. Jean-Pierre Vial. - J'ai deux questions dont je ne doute pas qu'elles vous intéresseront, Monsieur le ministre, parce qu'elles sont très politiques et au coeur du développement durable.

L'effacement fait l'unanimité dans les discours, parce qu'il y a en France un gisement quand on compare notre situation à celles des États-Unis, par exemple. Mais le président d'EDF considère que ce n'est pas son job et le président de RTE ne m'a guère paru mobilisé. On ne pourra avancer sur l'effacement sans intégrateurs, lesquels nécessitent des opérateurs et un cadre juridique : RTE pourrait agir comme opérateur, mais le cadre réglementaire dépend de vos services, en particulier de la direction générale de l'énergie et du climat : qu'envisagez-vous en la matière ?

Ensuite, il me semble qu'on ne doit pas dissocier la loi NOME du renouvellement des concessions hydrauliques et de la situation des électro-intensifs. Nous allons redéfinir l'architecture pour 30 ans, prenons garde à ce que nos concurrents allemands, espagnols ou italiens, qui échappent chez eux à la concurrence, ne viennent vendre sur notre marché. N'oublions pas les industriels, en particulier les électro-intensifs qui rencontrent des difficultés économiques importantes du fait, notamment, du prix de l'électricité.

Je citerai l'exemple de Rio Tinto, qui a pris la suite de Péchiney dans la production française d'aluminium. Le groupe français employait 30 000 salariés, là où son successeur n'en compte plus que quatre à cinq mille et je suis convaincu que dans trois ans la production d'aluminium aura disparu de Savoie, tout comme Rio Tinto ne tardera pas à quitter notre territoire. Rio Tinto bénéficie des prix du consortium Exceltium : si demain il s'arrête de produire de l'aluminium en France, il pourrait très bien vendre alors cette électricité qu'il achète dans des conditions favorables, et changer ainsi de métier. Si nous ne nous protégeons pas contre les industriels prédateurs, si nous ne lions pas le renouvellement des concessions hydrauliques et l'adossement des électro-intensifs, alors nous seront impuissants face à la désindustrialisation et nous accepterons que seuls les pays qui disposent de pétrole ou de gaz chez eux conservent une industrie.

Il y a deux ans par une question orale, j'avais alerté le Gouvernement contre le risque de voir Rio Tinto acquérir l'emballage et la transformation. Or, c'est arrivé depuis, et comme je le craignais, l'entreprise a transféré ces activités au Brésil. Nous avons encore 2 300 emplois en Maurienne, mais je suis convaincu que Rio Tinto fermera bientôt son usine. Dunkerque connaîtra le même sort, 15 000 à 20 000 emplois de la filière aval sont directement menacés.

Monsieur le ministre d'État, comptez-vous saisir cette dernière occasion de préserver notre capacité énergétique pour sauvegarder notre industrie ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - La désindustrialisation est rampante, on réalise que des secteurs entiers peuvent disparaître quand c'est déjà presque trop tard : c'est très préoccupant.

M. Michel Teston. - EDF va devoir rétrocéder le quart de sa production à prix coûtant, ce cadeau à la concurrence est évalué à 2 milliards : Monsieur le ministre, introduisez-vous là, dans notre droit, la notion d'enrichissement sans cause ? J'ai interrogé le président d'EDF, il n'a pas pu me répondre...

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État. - Puisqu'on parle de la CNR, la concession sera remise à la concurrence au plus tard en 2023 ; avec une redevance qui atteint 24 % du chiffre d'affaires, on ne peut pas parler de cadeau. On a élaboré une législation importante et je vous propose de ne pas revenir sans cesse sur des textes pris sous l'égide d'un Président de la République et d'un Premier ministre qui s'appelaient Jacques Chirac et Lionel Jospin...

L'hydraulique a été exclu, comme l'éolien, l'énergie marine, la géothermie et la biomasse pour ne conserver que le nucléaire.

La rétrocession est-elle un cadeau à la concurrence ? Quand vous vendez à la concurrence votre production en intégrant dans le prix vos charges et vos salaires, en bref ce qui vous permet de vivre, on ne peut pas véritablement parler de cadeau. Il n'y a donc pas d'enrichissement sans cause et si la concurrence fait du bénéfice, ce sera parce qu'elle aura mieux géré les réseaux.

Le texte créé un marché de l'effacement et prévoit l'obligation de le financer, tous les fournisseurs doivent disposer de cette capacité et le marché sera bien réel pour les effaceurs. Vous avez été associé à la définition du dispositif au travers de la mission de MM. Bruno Sido et Serge Poignant, il n'y a donc nulle surprise.

Sur l'hydraulique, le renouvellement des concessions est accéléré et il tient compte des critères énergétiques et environnementaux. Vous craignez que des entreprises européennes, qui seraient protégées chez elles, ne viennent fausser la concurrence, au détriment d'EDF. Mais nous sommes le pays en Europe qui protège encore le plus sa production d'électricité, d'où la violence des attaques.

La question de la désindustrialisation est effectivement vitale. Mais nous sommes le pays où les industriels bénéficient de l'électricité la moins chère et nous continuons dans ce sens, même si notre opérateur historique risque de perdre des avantages comparatifs. Rio Tinto peut être tenté de changer de métier et de vendre l'électricité qu'il n'aurait pas produite mais juste achetée dans des conditions avantageuses : vos remarques ne sont pas tombées dans l'oreille d'un sourd et nous veillerons à ce que cela ne se produise pas sans conséquence sur l'accès au consortium Exceltium.

Le prix ne résulte pas des mécanismes administratifs, mais de la performance à long terme, donc des investissements. Or, nous sortons d'une période d'au moins dix ans de sous-investissement : entre 1994 et 2004, les investissements ont été trois fois moindres que dans la décennie précédente, cela créé des problèmes très importants de maintenance et de réseau. La loi ne changera pas cette réalité, qui est déterminante pour le prix. Or, notre électricité est la moins chère d'Europe, exception encore faite de la Bulgarie : nous sommes 30 % en dessous de nos partenaires, et tout le monde convient que ce faible prix tient à ce qu'il n'intègre pas les investissements nécessaires au maintien de nos réseaux et de nos équipements.

M. Roland Courteau. - Ma question était double : à quel prix EDF va-t-il devoir vendre l'électricité à la concurrence, et les tarifs pour les particuliers ne vont-il pas augmenter à proportion des rabais consentis à cette concurrence ?

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous avons vu que le prix intégrait le coût d'exploitation et de renouvellement des équipements. Le président d'EDF a souligné la nécessité d'investir, ou bien il sera distancé par la concurrence. Notre collègue s'inquiète donc, Monsieur le Ministre, de ce que le prix de vente prenne bien en compte ces investissements nécessaires, ou bien ce serait affaiblir EDF.

M. Jean-Louis Borloo, ministre d'État. - Nous sommes parvenus à un compromis sur la définition du prix, avec les opérateurs. Il y aura une clause de revoyure. Aujourd'hui, l'accent est mis sur la prolongation des équipements mais nous investissons déjà dans les réseaux, notamment pour intégrer les énergies renouvelables intermittentes. Nous prenons en compte les investissements nécessaires à la maintenance, aux dépenses de renouvellement et de démantèlement, puis nous nous reverrons.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Notre collègue a donc été entendu, mais je suis prudent sur la clause de revoyure : il ne faut pas qu'elle soit trop tardive et nous devons veiller à ce qu'EDF ne soit pas affaiblie face à la concurrence parce qu'elle aurait vendu son électricité à un prix trop bas.