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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

N° 733

SÉNAT

SECONDE SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2009-2010

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 septembre 2010

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, portant réforme des retraites,

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur

Tome I : Rapport

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini, présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, René Vestri, André Villiers.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

2760, 2767, 2768, 2770 et T.A. 527

Sénat :

713, 721, 727 et 734 (2009-2010)

Les principales modifications apportées au projet de loi par la commission

Réunie les mardi 28 et mercredi 29 septembre 2010, la commission des affaires sociales a adopté le projet de loi portant réforme des retraites en lui apportant 113 amendements.

 Afin de renforcer l'effectivité du projet de loi en matière de pilotage des régimes, la commission a :

- inscrit dans le code de la sécurité sociale les principes essentiels de l'assurance vieillesse, confirmant ainsi son attachement à la retraite par répartition et au droit de tout retraité de bénéficier d'une pension en rapport avec les revenus qu'il a tirés de son activité ;

- donné au comité de pilotage des régimes de retraite un rôle d'alerte en cas de dérapage des comptes entraînant un risque sérieux pour la pérennité financière du système de retraite ;

- supprimé l'article 1er bis du projet de loi, qui prévoyait le dépôt d'un rapport sur les redéploiements futurs de ressources et de charges entre régimes de retraite ;

- demandé que soit engagée une rénovation des mécanismes de compensation démographique entre régimes de retraite.

 Dans le souci d'améliorer le droit à l'information, la commission a prévu que, lors de l'entretien individuel, l'assuré se voit communiquer des simulations du montant potentiel de sa future pension.

 En ce qui concerne les mesures de convergence entre régimes, la commission a :

- fixé au 1er janvier 2011 l'application de la réforme du minimum garanti dans la fonction publique ;

- prévu, pour accompagner l'abaissement de quinze à deux ans de la durée de services nécessaire pour bénéficier d'une pension de la fonction publique, la possibilité de payer les plus petites pensions sur un rythme différent du rythme mensuel ou sous forme de capital.

 Sur les dispositions relatives à la pénibilité, la commission a :

- réorganisé l'ensemble du titre IV pour distinguer clairement ce qui relève de la prévention et ce qui justifie une réparation ;

- chargé le comité scientifique d'évaluer les conséquences de l'exposition à des activités pénibles sur l'espérance de vie avec et sans incapacité des travailleurs ;

- prévu que le rapport sur l'application des dispositions relatives à la pénibilité permettra la formulation de propositions en vue de prendre en compte la pénibilité à effets différés.

 Sur la réforme des services de santé au travail, la commission a :

- rappelé que la mission des services de santé est d'éviter toute altération de la santé des travailleurs du fait de leur travail ;

- précisé les relations entre les médecins du travail et les employeurs ainsi que le rôle des médecins au sein des équipes pluridisciplinaires de santé au travail ;

- voulu que les contrats d'objectifs et de moyens et les programmes pluriannuels d'activité ne limitent pas la liberté d'action des équipes ;

- prévu que le président du conseil d'administration du service de santé au travail sera élu alternativement parmi les représentants des employeurs et parmi ceux des salariés ;

- encadré les possibilités de recours aux médecins non spécialistes en santé au travail.

 Sur les dispositions relatives à la solidarité, la commission a :

- élargi l'accès à la retraite anticipée, qui peut actuellement bénéficier aux personnes atteintes d'une incapacité permanente au moins égale à 80 %, à celles reconnues en qualité de travailleurs handicapés, dans les mêmes conditions de durée d'assurance et de cotisation ;

- renforcé le dispositif obligeant les entreprises de plus de cinquante salariés à publier des statistiques sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, afin de rendre effective la menace de sanction financière qui pèsera désormais sur elles ;

- permis aux chômeurs en fin de droits actuellement titulaires de l'allocation équivalent retraite (AER) d'en conserver le bénéfice jusqu'à l'âge de leur départ en retraite, afin d'éviter qu'ils ne se retrouvent sans autres ressources que le RSA dans l'attente de pouvoir liquider leur pension ;

- conforté au niveau législatif le dispositif de la retraite progressive, qui permet de liquider provisoirement sa pension de retraite tout en travaillant à temps partiel.

 Sur l'épargne retraite, la commission a simplifié et clarifié les articles introduits à l'Assemblée nationale, en précisant que ces plans ou contrats ne peuvent constituer que des compléments aux régimes obligatoires par répartition.

 Enfin, la commission a adopté plusieurs articles portant sur certains régimes spécifiques pour :

- fusionner les régimes complémentaires des artisans et des commerçants ;

- autoriser le rachat de trimestres par certains professionnels libéraux exonérés de cotisations à titre obligatoire au début de leur activité professionnelle ;

- permettre aux professionnels libéraux d'évaluer leurs revenus de l'année pour fixer l'assiette de leurs cotisations ;

- prévoir l'ordre d'affectation des contributions et cotisations versées par les auto-entrepreneurs ;

- donner une base légale à la caisse de retraite des artistes auteurs.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le modèle de protection d'assurance vieillesse mis en place voici soixante-cinq ans dans notre pays a démontré au fil du temps ses qualités, permettant d'assurer aujourd'hui aux retraités un niveau de vie proche de celui des actifs. Tandis que le montant moyen des pensions a régulièrement augmenté au fil des générations, le taux de pauvreté des personnes âgées a fortement diminué au cours des années 1980 et 1990 et se situe aujourd'hui à un niveau inférieur à celui de l'ensemble de la population.

Les régimes de retraite ont fait l'objet de réformes importantes au cours des dernières décennies. En 1993, la réforme Balladur a été marquée par l'allongement de la durée d'assurance dans le secteur privé, l'indexation des pensions de retraite et des salaires portés au compte sur l'inflation, la création du fonds de solidarité vieillesse. Elle a été complétée en 1994 et 1996 par la réforme des régimes complémentaires obligatoires de l'Arrco et l'Agirc.

En 2003, la réforme Fillon a notamment conduit à un nouvel allongement de la durée d'assurance et à la mise en place d'un droit à l'information des assurés. Elle a permis d'engager la convergence entre régimes de retraite publics et privés.

En 2008 enfin, les régimes spéciaux de retraite ont été réformés afin de rapprocher leurs principaux paramètres de ceux en vigueur dans la fonction publique.

Malgré ces réglages successifs, le système de retraite est aujourd'hui gravement menacé par ses déséquilibres financiers. L'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses de l'après-guerre conjuguée à l'augmentation régulière de l'espérance de vie ont pour effet d'accroître les charges des régimes de retraites alors même que la France leur consacre déjà 13 % de son Pib.

La crise économique survenue à la fin de l'année 2008 a sensiblement aggravé cette situation en réduisant massivement les recettes de la branche vieillesse. Dans ces conditions, le déficit cumulé de la branche vieillesse du régime général et du FSV devrait s'élever à 13,6 milliards en 2010.

Une réforme était donc indispensable et le Président de la République en a fait l'annonce en juin 2009 devant les parlementaires réunis en Congrès à Versailles : « 2010 sera un rendez-vous capital. Il faudra que tout soit mis sur la table : l'âge de la retraite, la durée de cotisation et, bien sûr, la pénibilité. Toutes les options seront examinées. Les partenaires sociaux feront des propositions. Je n'ai nullement l'intention de fermer le débat au moment même où je l'ouvre. Mais quand viendra le temps de la décision, à la mi-2010, que nul ne doute que le gouvernement prendra ses responsabilités. C'est une question d'honneur, c'est une question de morale à l'endroit des générations qui vont nous suivre ».

La commission des affaires sociales a préparé ce rendez-vous à travers les travaux de sa mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale, qui a procédé à plus de cinquante auditions avant de dresser un état des lieux et de présenter ses propositions1(*). La Mecss a mis en avant l'urgence d'une réforme pour restaurer la soutenabilité du système de retraite tout en invitant à une réflexion de plus longue haleine sur la refonte d'un modèle qui souffre de sa complexité, de son émiettement et des iniquités qui en résultent.

La réforme que s'apprête à examiner le Sénat revêt une importance cruciale pour la pérennité du modèle de protection sociale français et la préservation d'un pacte générationnel aujourd'hui menacé par la perte de confiance des jeunes dans la survie même du système.

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE ET URGENTE POUR PRÉSERVER LE SYSTÈME DE RETRAITE PAR RÉPARTITION

Le projet de loi soumis au Sénat s'organise autour de cinq axes essentiels :

- le relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge du bénéfice d'une pension à taux plein ;

- la mise en place d'un pilotage des régimes de retraite et le renforcement du droit à l'information des assurés ;

- la convergence des différents régimes ;

- la prise en compte de la pénibilité du travail et la réforme de la médecine du travail ;

- le renforcement de dispositifs de solidarité.

A. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DES ÂGES DE LA RETRAITE

La mesure emblématique du texte est le relèvement progressif de l'âge d'ouverture des droits à la retraite et de l'âge d'obtention d'une pension à taux plein. L'évolution de l'espérance de vie, les réformes entreprises dans les principaux pays comparables à la France et les caractéristiques du système de retraite français plaident en faveur de son approbation.

1. L'allongement de l'espérance de vie comme les comparaisons internationales justifient ces reports d'âge

Trois âges légaux interviennent dans le fonctionnement du système de retraite :

- l'âge d'ouverture des droits, c'est-à-dire l'âge à partir duquel il est possible de liquider sa pension ;

-  l'âge d'obtention d'une pension complète, c'est-à-dire l'âge à partir duquel l'assuré ne subit aucune décote ;

- l'âge de mise à la retraite d'office, c'est-à-dire l'âge auquel l'employeur peut mettre fin au contrat de travail de l'assuré.

En France, l'âge d'ouverture des droits est fixé depuis 1982 à soixante ans dans le régime général, contre soixante-cinq ans auparavant, même si de multiples dispositifs ou exceptions permettaient en réalité déjà à de nombreuses catégories de la population de partir dès soixante ans.

Depuis que l'âge de soixante ans a été retenu comme âge d'ouverture des droits à la retraite, l'espérance de vie à soixante ans n'a cessé de croître. Elle a progressé de plus de quatre ans et devrait continuer à le faire au cours des prochaines décennies comme en témoigne le graphique suivant :

Confrontés à des évolutions similaires, un grand nombre de pays développés ont d'ores et déjà relevé ou prévu de relever leurs âges légaux de retraite. La France figure aujourd'hui parmi les rares pays à avoir encore un âge de liquidation des droits fixé à soixante ans malgré l'allongement de l'espérance de vie. Si deux autres pays l'ont aussi conservé, les situations y sont difficilement comparables : en Belgique, la durée de cotisation nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein est de quarante-cinq ans, tandis qu'au Japon, l'âge de départ effectif en retraite est le plus élevé du monde.

Les âges légaux de retraite dans l'OCDE

Suède - régime en comptes notionnels sans notion de pension complète

Royaume-Uni - pension complète pour 30 ans de contribution

Pays-Bas - pension complète pour 50 ans de résidence

Italie - nouveau régime**** - régime en comptes notionnels sans notion de pension complète

Italie - ancien régime - pension complète pour 40 ans de contribution

France - pension complète pour 41 ans de contribution

Espagne - pension complète pour 25 ans de contribution

Belgique - pension complète pour 45 ans de contribution

France - assuré n'atteignant pas 41 ans de contribution ***

Etats-Unis** (hausse entre 2000 et 2005 et entre 2017 et 2022)

Canada

Allemagne* (hausse entre 2012 et 2029)

Japon (hausse entre 2000 et 2025)

Age d'ouverture des droits après réforme Age de la pension complète avant réforme Age de la pension complète après réforme au 28.02.2010

* 65 ans si 45 ans de contribution

** L'âge de pension complète est déjà passé de 65 à 66 ans aux Etats-Unis

*** Ou entre 60 et 65 ans si atteinte d'une durée de contribution cible (41 ans pour la génération 1952)

****Des projets gouvernementaux passés font état d'une réflexion autour du rétrécissement de la fourchette d'âge de départ allant même jusqu'à proposer un âge d'ouverture des droits à 65 ans

Source : Cor

2. Un relèvement mesuré assorti de mesures d'accompagnement

L'article 5 du projet de loi prévoit le passage progressif de l'âge d'ouverture des droits à la retraite de soixante à soixante-deux ans à raison de quatre mois par génération à compter de juillet 2011. Ainsi, les assurés nés en 1956 et atteignant l'âge de soixante ans en 2016 ne pourront liquider leur pension qu'à compter de 2018.

Parallèlement, l'âge permettant de bénéficier d'une pension de retraite à taux plein quelle que soit la durée d'assurance, aujourd'hui fixé à soixante-cinq ans, sera relevé progressivement jusqu'à soixante-sept ans également à raison de quatre mois par génération (article 6). Les assurés nés en 1956 ne pourront bénéficier d'une pension sans décote, s'ils n'ont pas réuni la durée d'assurance nécessaire, qu'à compter de 2023.

Suivant le même principe, l'ensemble des âges et des durées de services dans la fonction publique font l'objet d'un relèvement ou d'un allongement de deux années. Il en est ainsi des âges permettant aujourd'hui aux fonctionnaires des catégories actives de partir en retraite avant l'âge de soixante ans (généralement à cinquante ou à cinquante-cinq ans).

Dans son rapport sur le rendez-vous 2010, la Mecss de la commission des affaires sociales avait estimé possible le relèvement de l'âge légal de la retraite à condition qu'une politique active soit conduite en faveur de l'emploi des seniors, que la pénibilité de certains travaux puisse être prise en compte et que le dispositif de retraite anticipée pour carrières longues puisse être préservé et étendu.

La réforme présentée par le Gouvernement prend pleinement en compte ces observations :

- la réforme permettra de maintenir le dispositif carrières longues. Les assurés ayant commencé à travailler tôt devront certes prolonger leur activité, mais continueront à pouvoir partir avant d'avoir atteint l'âge légal de départ s'ils réunissent certaines conditions de durée d'assurance et d'âge. Le dispositif, qui ne s'appliquait jusqu'à présent qu'aux salariés entrés dans la vie active entre quatorze et seize ans concernera également désormais ceux qui ont commencé à travailler à dix-sept ans. Le 8 septembre dernier, le Gouvernement a en outre annoncé un lissage qui permettra d'éviter que certains salariés concernés par ce dispositif soient contraints de retarder fortement leur départ ;

- en ce qui concerne l'emploi des seniors, le Gouvernement conduit depuis trois ans une politique active, que le projet de loi tend à approfondir en prévoyant la création d'une aide à l'embauche des salariés âgés de plus de cinquante-cinq ans (article 32) ;

- enfin, la pénibilité fait pour la première fois l'objet d'une reconnaissance dans la loi.

Votre commission approuve donc les mesures de relèvement des âges prévues par le projet de loi. Elle souhaite néanmoins formuler deux remarques :

- leurs effets sur l'emploi devront être observés avec une particulière attention au cours des prochaines années afin de vérifier que le relèvement des âges ne se traduit pas par un chômage massif des assurés qui auraient été auparavant en retraite ;

- elles ne doivent en aucun cas avoir pour conséquence de priver de ressources des personnes écartées du marché du travail qui pourraient se trouver en fin de droits avant de réunir les conditions pour avoir droit à une pension. La commission a d'ailleurs adopté un dispositif transitoire d'accompagnement en leur faveur.

Certes, d'autres solutions que le report d'âges auraient pu être privilégiées, en particulier le maintien à soixante ans de l'âge d'ouverture des droits à la retraite, assorti d'une décote qui aurait nécessairement été importante. La commission estime que ce choix aurait ajouté un élément de complexité au système de retraite français qui n'en est pas avare.


* 1 Rapport Mecss n° 461 (2009-2010) de Christiane Demontès et Dominique Leclerc, « Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir ».