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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - Durée d'assurance ou de services et bonifications

Article 4 (art. 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites) Modalité d'allongement de la durée d'assurance jusqu'en 2020

Objet : Cet article tend d'une part, à modifier la procédure selon laquelle est fixée la durée d'assurance applicable à chaque génération, d'autre part, à adapter et à confirmer le principe de garantie générationnelle.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Le présent article modifie l'article 5 de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites sur deux points :

- il définit de nouvelles modalités d'allongement de la durée d'assurance et de services41(*) requise pour l'obtention du taux plein jusqu'en 2020, en supprimant le principe des rendez-vous quadriennaux. En revanche, la règle d'évolution de la durée d'assurance et de services en fonction de la durée moyenne de retraite posée par la loi de 2003 est maintenue ;

- il réaffirme le principe dit de « garantie générationnelle » tout en l'adaptant aux nouvelle dispositions sur l'âge d'ouverture des droits prévues par le projet de loi.

1. Processus d'allongement de la durée d'assurance

 Le dispositif prévu par la loi de 2003

Selon l'exposé des motifs de la loi du 21 août 2003, « la meilleure garantie, et la plus juste, pour assurer un haut niveau de retraite, sans faire reporter sur les actifs de demain une charge démesurée, est l'allongement de la durée d'assurance et de la durée d'activité ». A cet effet, l'article 5 de la loi a mis en place un processus d'allongement, par étapes, de la durée d'assurance et de services requise pour bénéficier d'une retraite à taux plein, en fonction des gains d'espérance de vie à soixante ans, afin de maintenir constant le rapport constaté en 2003 entre cette durée et la durée moyenne de retraite calculée (c'est-à-dire l'espérance de vie à l'âge de soixante ans telle qu'estimée cinq ans auparavant). En 2003, le rapport entre la durée d'assurance et la durée moyenne de retraite était en l'occurrence de 1,79.

Les modalités de mise en oeuvre de cette règle diffèrent selon qu'il s'agisse de la période 2003-2008, de la période 2009-2012 ou des périodes 2013-2016 et 2017-2020.

 Entre 2003 et 2008, la durée d'assurance a été stabilisée à quarante ans dans le régime général et les régimes alignés (régimes des commerçants, des artisans, des salariés agricoles), tandis que la durée de services et bonifications dans les régimes de la fonction publique a augmenté d'un trimestre par an entre 2003 et 2008, passant de 37,5 ans à quarante ans. En 2008, les durées d'assurance et de services nécessaires pour bénéficier d'une retraite à taux plein des régimes concernés par la réforme de 2003 (régime général, régimes alignés sur le régime général, régime des professions libérales, régime des exploitants agricoles, régimes de la fonction publique) ont ainsi convergé pour atteindre quarante ans.

 Conformément à ce que prévoyait l'article 5 de la loi de 2003, une nouvelle étape d'allongement de la durée d'assurance pour ces régimes s'est engagée en 2009. A compter de cette date, la durée d'assurance et de services nécessaire pour bénéficier du taux plein doit en effet être majorée d'un trimestre par an pour atteindre quarante et une annuités en 2012.

Cette majoration de la durée d'assurance et de services pour la période 2009-2012 a été confirmée lors du rendez-vous de 2008, après l'avis rendu par la commission de garantie des retraites42(*) le 29 octobre 2007 : « Pour la période 2009-2012, l'augmentation des durées d'assurance et de services nécessaires pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein ou pour obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite, telle qu'elle est prévue par les dispositions du III de l'article 5 de la loi du 21 août 2003, à hauteur d'un trimestre par année pour atteindre quarante et une annuités en 2012, permet de satisfaire à l'objectif, retenu par le législateur, qui est de maintenir constant le rapport constaté en 2003 entre durée d'assurance ou de services et durée moyenne de retraite ».

 Pour les périodes postérieures à 2012, la loi de 2003 prévoit des rendez-vous quadriennaux en 2012 et 2016. Le gouvernement devra, à l'occasion de chacun de ces rendez-vous, élaborer un rapport (respectivement avant les 1er janvier 2012 et 2016) faisant apparaître « selon des modalités de calcul précisées par décret en conseil d'Etat, l'évolution prévisible, pour les cinq années à venir, du rapport entre la durée d'assurance ou la durée de services et bonifications et la durée moyenne de retraite ». Au vu des éléments contenus dans ce rapport, la durée d'assurance et de services sera fixée par décret, pris après avis de la commission de garantie des retraites et du conseil d'orientation des retraites, pour les quatre années à venir43(*), de manière à assurer la stabilité du rapport constaté en 2003.

 Les limites du dispositif

L'étude d'impact fait observer que ce dispositif est insatisfaisant pour deux raisons :

- d'une part, « le principe de rendez-vous réguliers ne permet pas une anticipation suffisante pour les assurés, dans la mesure où la durée d'assurance ne peut être fixée que quelques mois avant l'âge d'ouverture des droits ».

- d'autre part, « la procédure mise en place est lourde alors même que les règles d'évolution de la durée d'assurance sont fixées par la loi et reposent sur des données largement publiques et transparentes (évolutions de l'espérance de vie calculées par l'Insee) ».

 Le nouveau dispositif proposé

Le du présent article réécrit entièrement le paragraphe IV de l'article 5 de la loi du 21 août 2003 afin de simplifier la procédure d'allongement de la durée d'assurance et de services.

Le principe posé est que les assurés, nés à compter du 1er janvier 1955, devront savoir dès l'âge de cinquante-six ans la durée d'assurance et de services nécessaire pour l'obtention du taux plein.

Concrètement, chaque année, un décret fixera pour l'année n+4 la durée d'assurance nécessaire pour l'obtention du taux plein. Par exemple, pour les assurés nés en 1956 et atteignant soixante ans en 2016, le nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier d'une retraite à taux plein sera fixé par un décret pris avant le 31 décembre 2012, c'est-à-dire avant la fin de leur cinquante-sixième année.

Il est prévu que ce décret soit pris après avis du Cor. Il n'est, en revanche, plus fait référence à la commission de garantie des retraites.

Par ailleurs, un dispositif particulier est prévu pour les assurés nés en 1953 et 1954, dans la mesure où ceux-ci ont déjà dépassé leur cinquante-sixième année. Pour ces personnes, la durée d'assurance et de services nécessaire à l'obtention du taux plein sera fixée par un décret pris avant le 31 décembre 2010.

2. Principe de garantie générationnelle

Le et du présent article portent sur le principe dit de « garantie générationnelle », posé aux paragraphes V et VI de l'article 5 de la loi du 21 août 2003. Celui-ci revient à garantir aux assurés que, s'ils retardent leur départ à la retraite - quelle qu'en soit la raison -, les règles ne changeront pas en leur défaveur.

Le 2° concerne les assurés du régime général et des régimes alignés ; le 3°, les fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, les fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, ainsi que les ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

 La garantie générationnelle

La perspective d'un allongement de la durée d'assurance et de services requise pour percevoir une retraite à taux plein présente le risque d'inciter certains assurés à liquider dès que possible leur pension et ce, alors qu'ils sont disposés à poursuivre leur activité professionnelle.

Afin d'éviter la survenance de tels comportements, le législateur de 2003 a prévu que cette durée d'assurance ne serait plus susceptible de varier dès lors que l'assuré :

- s'il relève d'un régime de salariés ou d'indépendants, atteint l'âge d'ouverture du droit à pension prévu par le premier alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale, à savoir soixante ans en l'état actuel du droit ;

- s'il relève d'un régime de fonctionnaires, atteint soit l'âge auquel, soit l'année au cours de laquelle il remplit les conditions de liquidation d'une pension, étant rappelé que pour un certain nombre de fonctionnaires (catégories actives, parents d'au moins trois enfants notamment), cet âge ou cette année peuvent être antérieurs au soixantième anniversaire44(*).

Par exemple, un assuré né en 1948 liquidant sa pension à soixante-quatre ans en 2012 se verra appliquer la durée d'assurance requise à soixante ans à sa génération, c'est-à-dire 160 trimestres. Il ne sera donc pas concerné par l'allongement de la durée d'assurance entre 2008 et 2012 de 160 à 164 trimestres.

En d'autres termes, ce principe d'ajustement par génération, et non par année, garantit le maintien de la règle de durée d'assurance ou de services applicable à la génération à laquelle appartiennent les assurés, quelle que soit la date effective de leur départ à la retraite45(*).

 L'adaptation et la confirmation du principe

Compte tenu des nouvelles dispositions relatives à l'âge d'ouverture des droits contenues dans le présent projet de loi (cf. article 5)46(*), le principe de garantie générationnelle tel que défini par la loi de 2003 nécessite d'être adapté. En effet, l'augmentation de l'âge d'ouverture du droit à pension risquerait, dans certains cas, de conduire à l'application d'une durée d'assurance différente entre assurés d'une même génération, en raison du décalage sur une autre année du moment auquel certains de ces assurés atteindront l'âge d'ouverture du droit à pension47(*).

Afin de ne pas dénaturer l'essence même de la garantie générationnelle, le et du présent article apportent plusieurs modifications aux paragraphes V et VI de l'article 5 de la loi de 2003, qui contribuent à asseoir le principe :

- le , relatif aux assurés du régime général et des régimes alignés, propose de remplacer la référence à l'âge d'ouverture du droit à pension (« prévu au premier alinéa de l'article L. 351-1 du code de la sécurité sociale ») par la référence à l'âge de soixante ans (c'est-à-dire « l'âge mentionné au troisième alinéa du I » de l'article 5 de la loi de 2003). La garantie générationnelle est donc renforcée puisque ce n'est plus une fois qu'ils atteignent l'âge d'ouverture du droit à pension que les assurés auront la garantie que les règles ne changeront pas en leur défaveur, mais dès l'âge de soixante ans ;

- par souci d'équité, le a) du étend le principe de la garantie générationnelle à soixante ans aux assurés des régimes de la fonction publique, qui ne relèvent pas de catégories susceptibles de partir avant cet âge48(*;

- le b) du prévoit de conserver une garantie fonctionnant par référence à l'année d'ouverture du droit à pension pour les fonctionnaires qui relèvent des catégories susceptibles de partir avant soixante ans49(*). Ainsi, lorsqu'un fonctionnaire peut liquider sa pension avant cet âge, la durée d'assurance qui lui est applicable est celle retenue pour les fonctionnaires qui atteignent soixante ans cette année-là.

Le dernier aliéna du présent article indique que les dispositions prévues au 3° s'appliquent non seulement aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat, mais aussi aux fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

Outre plusieurs modifications de nature rédactionnelle, l'Assemblée nationale a apporté deux changements de fond au présent article.

 Elle a tout d'abord précisé que l'avis rendu par le Cor sur le décret fixant, chaque année, la durée d'assurance ou de services nécessaire à l'obtention du taux plein pour l'année n+4 est de nature technique et qu'il porte sur « l'évolution du rapport entre la durée d'assurance ou la durée de services et bonifications et la durée moyenne de retraite ». Cette rédaction revient à vider de sa substance la commission de garantie des retraites qui, aux termes de l'article L. 114-4 du code de la sécurité sociale, constate « l'évolution respective des durées d'assurance ou de services nécessaire pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein ou obtenir le pourcentage maximum d'une pension civile ou militaire de retraite ainsi que l'évolution de la durée moyenne de retraite ».

Elle a ensuite abrogé le paragraphe IX de l'article 5 de la loi du 21 août 2003 que la réécriture du paragraphe IV du présent article rend caduc. Ce IX prévoyait, avant les rendez-vous quadriennaux désormais supprimés, « l'organisation d'une conférence tripartite rassemblant l'Etat, les représentants des salariés et les représentants des employeurs pour examiner les problématiques liées à l'emploi des personnes de plus de cinquante ans ». Dans la mesure où le nouveau comité de pilotage a notamment pour mission de suivre la progression du taux d'emploi des seniors, l'Assemblée nationale a considéré que ces conférences étaient dorénavant inutiles.

III - Le texte adopté par la commission

Votre commission n'est pas opposée, sur le principe, à la méthode de pilotage par rendez-vous. Celle-ci relève de bonnes pratiques, à partir du moment où elle laisse le temps de la réflexion et de la concertation. Le réexamen régulier du contexte démographique et économique, ainsi que de la situation financière du système permet en effet d'envisager les adaptations qui s'imposent. Les rendez-vous sont également l'occasion, pour les différents acteurs, de faire entendre leurs positions et, pour le grand public, d'être informé et impliqué. La France n'est d'ailleurs pas le seul pays à avoir adopté ce type de méthode : l'Espagne et le Japon, par exemple, ont également mis en place un processus d'ajustement continu de leur système de retraite par des rendez-vous réguliers.

Cependant, la manière dont cette méthode a été appliquée en France depuis 2003 n'est pas satisfaisante. Preuve en est, le bouleversement du rythme quadriennal initial qui s'est traduit par la fixation, entre les rendez-vous de 2008 et de 2012, d'une échéance supplémentaire en 2010 rendue nécessaire par le semi-échec du rendez-vous de 2008 et la survenance de la crise économique.

Le Gouvernement a fait le choix d'abandonner cette méthode de pilotage au profit d'un dispositif glissant dans lequel la durée d'assurance est fixée pour chaque génération, après avis du Cor, quatre ans avant qu'elle n'atteigne l'âge de soixante ans.

Cette simplification de la procédure de fixation de la durée d'assurance requise pour une pension à taux plein devrait permettre aux assurés de mieux anticiper leur déroulement de carrière puisqu'ils connaîtront suffisamment à l'avance les paramètres de durée d'assurance qui leur seront applicables lors de la liquidation de leur pension. Elle participe ainsi à l'objectif d'une plus grande lisibilité du système de retraite à l'égard des assurés.

Votre commission rappelle que la règle d'évolution de la durée d'assurance et de services en fonction de la durée moyenne de retraite, fixée par la loi du 21 août 2003, demeure inchangée. Or, on peut s'interroger sur la pertinence du maintien de la référence à l'espérance de vie à soixante ans pour le calcul de la durée moyenne de retraite, dans la mesure où l'âge d'ouverture du droit à pension est progressivement relevé à soixante-deux ans. La logique voudrait, en effet, que le processus d'allongement de la durée d'assurance et de services requise pour bénéficier d'une retraite à taux plein se fasse, à terme, en fonction des gains d'espérance de vie à soixante-deux ans.

Par ailleurs, il revient désormais au Cor - et non plus à la commission de garantie des retraites - de constater l'évolution du rapport entre la durée d'assurance ou de services et la durée moyenne de retraite.

Enfin, s'agissant de la confirmation du principe dit de « garantie générationnelle », cette mesure sécurisera les assurés dans leur choix de poursuivre leur activité au-delà de leur âge d'ouverture du droit à pension.

La commission a adopté cet article sans modification.


* 41 Dans les régimes de la fonction publique, on utilise la notion de « durée de services et bonifications » pour désigner la durée d'assurance.

* 42 La commission de garantie des retraites, composée du vice-président du conseil d'Etat, du président du conseil économique et social, du Premier président de la Cour des comptes et du président du conseil d'orientation des retraites est chargée par la loi du 21 août 2003 de veiller à l'évolution des durées d'assurance et de services rendue par nécessaire par l'allongement de l'espérance de vie. Les avis qu'elle formule sur les ajustements de la durée d'assurance et de services tiennent compte de l'évolution des données démographiques, économiques et sociales.

* 43 Avant le 1er juillet 2012 pour les années 2013, 2014, 2015 et 2016 ; avant le 1er juillet 2016 pour les années 2017, 2018, 2019 et 2020.

* 44 Pour un fonctionnaire sédentaire, dont les droits sont ouverts à soixante ans, la durée d'assurance applicable est celle en vigueur l'année de ses soixante ans. Pour un fonctionnaire en catégorie active, la durée d'assurance applicable est celle en vigueur l'année au cours de laquelle il atteint les conditions d'âge et de durée pour liquider sa pension, en fonction de sa catégorie. Pour un fonctionnaire remplissant les conditions de départ sans condition d'âge pour motif familial (par exemple, départ anticipé pour trois enfants et plus), la durée d'assurance est celle applicable l'année au cours de laquelle il remplit ces conditions.

* 45 Le principe de garantie générationnelle a été étendu par l'article 109 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 à la durée d'assurance maximale susceptible d'être validée auprès de chaque régime et au nombre d'années retenu pour déterminer le revenu annuel moyen sur lequel la pension est calculée dans les régimes des salariés et des artisans-commerçants.

* 46 L'article 5 du présent texte prévoit, qu'à compter de la génération 1956, l'âge légal sera porté à soixante-deux ans. D'ici là, une montée en charge progressive du dispositif est prévue, selon un calendrier précis.

* 47 L'étude d'impact présente un exemple pour illustrer cette situation : « Soit deux assurés du régime général nés respectivement les 1er juillet et 1er décembre 1951. En l'état actuel du droit, la durée d'assurance qui leur est applicable est celle de l'année de leur soixantième anniversaire, soit 163 trimestres en application de l'article 5 de la loi de 2003. Avec l'augmentation de l'âge de la retraite prévue par l'article 5 du présent projet de loi, le premier pourra prétendre à une pension au 1er novembre 2011 et se verrait donc appliquer une durée d'assurance de 163 trimestres ; le second pourra prétendre à une pension au 1er avril 2012 et se verrait alors appliquer une durée d'assurance de 164 trimestres ».

* 48 Par exemple, un assuré du régime général et un fonctionnaire nés tous deux le 1er octobre 1951 ne pourront liquider leur pension avant soixante ans et quatre mois, c'est-à-dire pas avant le 1er février 2012. En l'absence de modification du VI de l'article 5 de la loi de 2003, le fonctionnaire se verrait appliquer la durée d'assurance requise l'année à compter de laquelle il remplit les conditions d'ouverture du droit à pension, c'est-à-dire 2012 (soit 164 trimestres). L'assuré du régime général, de son côté, se verrait appliquer - compte tenu du 2° du présent article- la durée d'assurance requise l'année de ses soixante ans, c'est-à-dire 2011 (soit 163 trimestres). Il en résulterait une inégalité de traitement entre les deux assurés, d'où la nécessité d'étendre la garantie générationnelle à soixante ans aux fonctionnaires n'appartenant pas à une catégorie active.

* 49 Pour les fonctionnaires qui peuvent liquider leur pension avant soixante ans, il n'est en effet pas possible d'appliquer la durée d'assurance applicable l'année de leurs soixante ans car cette durée d'assurance ne sera pas forcément connue au moment où le fonctionnaire décidera de partir à la retraite. En effet, le 1° de l'article 4 prévoit que, pour chaque génération, la durée d'assurance applicable à soixante ans est fixée l'année où cette génération atteint cinquante-six ans. Or, pour certains fonctionnaires, l'âge d'ouverture peut être inférieur à cinquante-six ans. C'est le cas des agents des réseaux souterrains des égouts, de la plupart des services actifs de la police nationale et des personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire dont l'âge d'ouverture est aujourd'hui fixé à cinquante ans et qui sera progressivement porté à cinquante-deux ans. Par exemple, pour un agent des réseaux souterrains des égouts né le 1er janvier 1962, la liquidation de la pension pourra intervenir à partir de cinquante ans et huit mois, soit à partir du 1er août 2012. Or à cette date, la durée d'assurance qui sera applicable à ses soixante ans ne sera pas encore fixée ; elle ne le sera qu'en 2018. C'est pourquoi, il est nécessaire, pour ces personnes, de maintenir une garantie fonctionnant par référence à l'année d'ouverture. Ainsi, en application du b) du 3° du présent article, la durée d'assurance applicable à l'agent des réseaux souterrains des égouts précédemment évoqué sera celle applicable aux assurés qui atteignent soixante ans en 2012, c'est-à-dire 164 trimestres.