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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

TITRE V BIS A - MESURES RELATIVES À L'ÉGALITÉ ENTRE LES HOMMES ET LES FEMMES

Article 30 (art. L. 135-2 et L. 351-1 du code de la sécurité sociale) Amélioration de la prise en compte des interruptions de carrière liées à la maternité dans le calcul des droits à pension

Objet : Cet article vise à prendre en compte les indemnités journalières de maternité dans le salaire annuel qui sert au calcul du droit à pension.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Cet article permet d'inclure les indemnités journalières perçues durant la maternité dans le salaire annuel de base, qui sert de référence pour le calcul du montant de la pension.

Le paragraphe I, qui modifie l'article L. 135-2 du code de la sécurité sociale, inclut dans les dépenses prises en charge par le fonds de solidarité vieillesse, de manière forfaitaire et dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, les sommes représentatives de la prise en compte des indemnités de maternité dans le salaire de base.

Le paragraphe II, qui modifie l'article L. 351-1 du même code, prévoit explicitement que ces indemnités journalières sont incluses dans le salaire de base pour le calcul du montant de la pension.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - Le texte adopté par la commission

Plusieurs dispositifs ont été progressivement mis en place pour prendre en compte, lors de la liquidation de pension des femmes, les interruptions de carrière liées à la maternité ; il s'agit notamment de la validation gratuite de trimestres. Le Cor a d'ailleurs montré la réussite de ces mesures : après 2020, les assurées devraient en moyenne disposer de durées d'assurance supérieures à celles des hommes en tenant compte des majorations.

Le calcul de la pension s'effectue à partir du salaire perçu durant un certain nombre d'années (les vingt-cinq meilleures années pour le régime général). Or, les indemnités journalières de maternité, exonérées de cotisations sociales, ne sont pas prises en compte dans ce salaire de référence, ce qui tend à le minorer pour les années où les femmes ont interrompu leur activité professionnelle pour ce motif.

La commission soutient cette nouvelle avancée, qui doit permettre d'assurer un niveau plus juste pour la pension des femmes ayant eu des enfants.

Certes, ce dispositif n'aura un impact que progressif, puisque l'article 33 du présent projet de loi prévoit qu'il sera applicable aux indemnités journalières versées dans le cadre de congés de maternité débutant à compter du 1er janvier 2012. D'ailleurs, l'étude d'impact précise que son coût, calculé avec des hypothèses hautes, est nul jusqu'en 2022, mais qu'il progressera ensuite rapidement pour atteindre 50 millions d'euros en 2040 et 320 millions en 2050.

Dans ces conditions, on peut s'étonner du délai proposé pour la mise en oeuvre de cette mesure, qui serait justifié par la nécessité de compléter les échanges d'informations entre la Cnav et la Cnam qui assure le versement des indemnités journalières. En raison du délai qui existe habituellement entre le moment où une femme perçoit des indemnités journalières de maternité et la liquidation de sa pension, la Cnav n'aurait-elle pas pu reconstituer quelques années de versements pour que cette mesure bénéficie à un plus grand nombre de mères ? A tout le moins, si l'on devait considérer peu satisfaisante cette rétro-activité, n'aurait-il pas été envisageable de prendre en compte les congés maternité à partir du 1er janvier 2011 ?

Par ailleurs, le financement de cette mesure par le fonds de solidarité vieillesse est logique en tant qu'elle relève de la solidarité, mais les modalités de calcul sont encore indéterminées. Même la date d'effet sur les comptes du FSV est incertaine, le Gouvernement estimant qu'il devra contribuer dès 2012.

Enfin, la question de l'alignement des autres régimes n'est pas totalement réglée, les non-salariés agricoles ne semblant par exemple pas concernés par cette mesure.

En dépit de ces critiques et pour marquer son intérêt pour cette mesure, la commission a adopté cet article sans modification.

Article 31 (art. L. 2242-5-1 nouveau, art. L 2323-47, art. L 2323-47-1 nouveau, art. L 2323-57, art. L 2323-59-1 nouveau, art. L 2241-9 et art. L. 2242-7 du code du travail) Egalité professionnelle entre les femmes et les hommes

Objet : Cet article vise à améliorer les dispositifs d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans les entreprises.

I - Les dispositions initiales du projet de loi

Depuis la loi « Roudy » de 198389(*), le code du travail90(*) prévoit que, dans les entreprises de trois cents salariés et plus, l'employeur soumet pour avis au comité d'entreprise ou aux délégués du personnel un rapport écrit sur la situation comparée des conditions générales d'emploi et de formation des femmes et des hommes dans l'entreprise. Ce rapport doit être « établi à partir d'indicateurs pertinents, reposant notamment sur des éléments chiffrés, définis par décret et éventuellement complétés par des indicateurs tenant compte de la situation particulière de l'entreprise »

Aujourd'hui, ce rapport n'est établi que dans la moitié des entreprises concernées91(*). De fait, la méconnaissance de cette obligation par l'entreprise n'est pas sanctionnée ; l'article L. 2328-1, qui évoque le délit d'entrave au « bon fonctionnement » du comité d'entreprise, pourrait peut-être servir de base juridique, mais la nature de la sanction (un an d'emprisonnement et 3 750 euros d'amende) ne paraît pas adaptée en l'espèce.

Dans leur version initiale, les paragraphes I et II de cet article proposaient de créer une pénalité financière en l'absence de transmission du rapport de situation comparée aux instances représentatives du personnel : égale au maximum à 1 % de la masse salariale brute, elle aurait été fixée par l'inspection du travail en fonction des efforts constatés dans l'entreprise en matière d'égalité entre les hommes et les femmes. Elle n'aurait pu être cumulée avec d'autres sanctions sur le même thème et aurait alimenté le fonds de solidarité vieillesse.

Dans le même souci, le paragraphe III, qui insérait un nouvel article L. 2323-59-1 dans le code du travail, prévoyait que, dans les entreprises de plus de trois cents salariés, l'employeur devait organiser, après consultation du comité d'entreprise, la publicité d'indicateurs et d'objectifs de progression, fixés par décret, permettant d'analyser la situation comparée des femmes et des hommes dans l'entreprise et son évolution. L'employeur qui n'aurait pas respecté cette obligation avant le 31 décembre 2011 aurait dû communiquer ces indicateurs et objectifs à toute personne en faisant la demande.

L'article 33 du projet de loi fixait par ailleurs l'entrée en vigueur des paragraphes I et II au 1er janvier 2012, l'absence de rapport de situation comparée en 2012 entraînant alors l'application d'une pénalité financière en 2013.

II - Le texte adopté par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a largement réécrit cet article.

 La pénalité financière : des modalités modifiées et une extension à toutes les entreprises d'au moins cinquante salariés

Si, depuis 1983, les entreprises de trois cents salariés et plus doivent fournir un rapport de situation comparée des conditions générales d'emploi et de formation des femmes et des hommes dans l'entreprise, une obligation similaire existe également dans les entreprises de cinquante salariés et plus, mais sous une autre forme : ces informations sont incluses dans le rapport annuel sur la situation économique que l'employeur transmet au comité d'entreprise, sans qu'elles soient identifiées dans un rapport spécifique.

Par ailleurs, l'article L. 2242-5 du code du travail prévoit que l'employeur engage chaque année une négociation sur les objectifs d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans l'entreprise, ainsi que sur les mesures permettant de les atteindre.

Sur le fondement de ces dispositions, l'Assemblée nationale a retenu une nouvelle rédaction du paragraphe I :

- le et le prévoient que le rapport de situation comparée (entreprises de trois cents salariés et plus) et le rapport unique au comité d'entreprise (entreprises entre cinquante et deux cent quatre-vingt-dix-neuf salariés) comprennent un plan d'action recensant les objectifs et les mesures prises en vue d'assurer l'égalité professionnelle, les objectifs de progression prévus, la définition qualitative et quantitative permettant de les atteindre ainsi que l'évaluation de leur coût ;

- le soumet à une pénalité financière les entreprises d'au moins cinquante salariés, lorsqu'elles ne disposent ni d'un accord conclu en application de l'article L. 2242-5 précité ni du plan d'action relatif à l'égalité professionnelle inclus dans le rapport au comité d'entreprise. Egale au maximum à 1 % de la masse salariale nette, cette pénalité serait fixée par l'inspection du travail en fonction des efforts constatés dans l'entreprise en matière d'égalité entre les hommes et les femmes. Elle ne pourrait pas être cumulée avec d'autres sanctions sur le même thème et alimenterait le budget général de l'Etat, et non le fonds de solidarité vieillesse. Les modalités de suivi de l'accord et du plan d'action seraient fixées par décret.

 Les indicateurs et objectifs de progression étendus aux entreprises de cinquante à trois cents salariés

- le reprend, sous réserve d'une modification rédactionnelle, les modalités d'organisation de la publicité d'indicateurs et d'objectifs de progression prévues au paragraphe III du projet de loi initial ;

- le étend cette disposition aux entreprises de cinquante à trois cents salariés.

 La date du 31 décembre 2010 fixée par la loi de 2006 pour supprimer les écarts salariaux

La loi n° 2006-340 du 23 mars 2006 relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes a prévu que les négociations de branche relatives aux salaires et aux classifications professionnelles, ainsi que celles que mènent annuellement les entreprises sur les salaires effectifs, visent également à définir et à programmer les mesures permettant de supprimer les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes avant le 31 décembre 2010.

- estimant que la création de la pénalité financière devrait être plus efficace que la fixation d'une telle date et que celle-ci aura bientôt une portée toute relative, l'Assemblée nationale a décidé de la supprimer ( du paragraphe I) ;

- enfin, la nouvelle rédaction du paragraphe II reprend la date d'entrée en vigueur du dispositif prévue dans le projet de loi initial : l'ensemble du paragraphe I entrera en vigueur au 1er janvier 2012 et, dans les entreprises couvertes par un accord ou un plan d'action, cette date est fixée à l'échéance de ces documents.

III - Le texte adopté par la commission

Aujourd'hui, le pourcentage de retraités ayant validé une carrière complète est environ moitié moins élevé pour les femmes (41 %) que pour les hommes (86 %) et les montants moyens bruts de retraite (droits directs, réversion et autres éléments) sont inférieurs de 38 % pour les femmes (1 020 euros mensuels bruts contre 1 636 euros92(*)).

Pour autant, l'arrivée à l'âge de la retraite de femmes ayant commencé à travailler au même âge que les hommes et disposant de carrières plus complètes qu'auparavant, combinée aux différents mécanismes permettant d'améliorer la prise en compte des interruptions de carrières liées à la maternité en vue de l'ouverture des droits, devrait permettre d'améliorer en moyenne le niveau de pension des femmes.

Mais l'inégalité salariale et professionnelle entre les femmes et les hommes, qui reste une donnée indéniable, risque de continuer à peser négativement :

- en 2008, le salaire net annuel moyen des femmes dans le secteur privé et semi-public représente, selon l'Insee, 79 % de celui des hommes pour les cadres, 89 % pour les professions intermédiaires, 95 % pour les employés et 83 % pour les ouvriers ;

- en se concentrant sur la classe d'âge 25-55 ans, l'écart de revenu salarial entre hommes et femmes était de 21,2 % en 2007, selon l'Insee, pour l'ensemble du secteur privé et de la fonction publique d'Etat.

Il est vrai que, dans plusieurs pays européens, l'écart est encore plus important : selon Eurostat, il est de 19,2 % en moyenne en France en 2008 contre 23,2 % en Allemagne ou 21,4 % au Royaume-Uni.

Une récente étude publiée par l'OFCE93(*), qui synthétise plusieurs travaux de recherche français et étrangers, permet d'affiner le diagnostic. Elle constate notamment que, à profession identique, les femmes bénéficient moins souvent de promotions internes que les hommes, particulièrement aux âges de la maternité. Elle reprend également une étude94(*) de la Dares, selon laquelle les femmes qui ne se sont jamais arrêtées de travailler ont un salaire horaire brut inférieur de 17 % à celui des hommes présentant également un parcours continu. Pourtant, elles sont en moyenne un peu plus diplômées que les hommes et l'essentiel de cet écart n'est pas explicable par des différences de caractéristiques observables.

Certes, la récente évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation devrait produire ses effets rapidement dans les années à venir ; en juillet dernier, elle a en effet sanctionné l'écart de salaires pour des personnes qui n'exerçaient pas les mêmes fonctions mais des fonctions comparables. Il est cependant assez peu fréquent que des salarié(e)s aillent jusqu'à recourir à la justice en la matière.

Arrêt n° 1509 du 6 juillet 2010 (09-40.021) Cour de cassation - Chambre sociale

[...] aux termes de l'article L. 3221-2 du code du travail, l'employeur est tenu d'assurer pour un même travail ou un travail de valeur égale, l'égalité de rémunération entre les femmes et les hommes ; que selon l'article L. 3221-4 du même code, sont considérés comme ayant une valeur égale les travaux qui exigent des salariés un ensemble comparable de connaissances professionnelles consacrées par un titre, un diplôme ou une pratique professionnelle, de capacités découlant de l'expérience acquise, de responsabilités et de charge physique ou nerveuse ;

[...] appréciant les éléments de fait et de preuve qui lui étaient soumis, la cour d'appel a relevé entre les fonctions exercées d'une part, par Mme X... et d'autre part, par les collègues masculins, membres comme elle du comité de direction, avec lesquels elle se comparait, une identité de niveau hiérarchique, de classification, de responsabilités, leur importance comparable dans le fonctionnement de l'entreprise, chacune d'elles exigeant en outre des capacités comparables et représentant une charge nerveuse du même ordre ; qu'en l'état de ses constatations caractérisant l'exécution par les salariés d'un travail de valeur égale, elle en a exactement déduit que Mme X... qui, pour une ancienneté plus importante et un niveau d'études similaire, percevait une rémunération inférieure à celles de ses collègues masculins, avait été victime d'une inégalité de traitement dès lors que l'employeur ne rapportait pas la preuve d'éléments étrangers à toute discrimination justifiant cette inégalité ;

La même préoccupation d'égalité de traitement a conduit l'Assemblée nationale à adopter, le 20 janvier 2010, une proposition de loi relative à la représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et à l'égalité professionnelle, qui devrait prochainement être débattue en Sénat, conjointement avec une proposition de loi d'origine sénatoriale d'inspiration similaire.

On constate donc que la tendance est positive mais l'amélioration de la situation sera très lente ; même sans interruption de carrière, les femmes demeurent pénalisées par ce qui est généralement appelé le « plafond de verre ».

C'est pourquoi il est nécessaire d'approfondir encore le dispositif législatif permettant de réduire, au niveau des branches et des entreprises, les écarts salariaux entre les femmes et les hommes.

Or, le rapport précité du 8 juillet 2009 de Brigitte Grésy montre que peu de négociations ont lieu :

- 43 % des branches n'ont pas entamé de négociations en 2008 et seuls 5 % des accords de branches abordent le thème de l'égalité ;

- seulement 7,5 % des entreprises déclarant un délégué syndical ont signé un accord d'égalité professionnelle.

Qui plus est, selon Brigitte Grésy, ces accords ont un contenu « faible » et sont parfois des « coquilles vides » car ils se contentent de rappeler les principes, abondent en déclarations de bonnes intentions et ne contiennent pas suffisamment de mesures concrètes.

La commission soutient donc la création d'une pénalité financière pour les entreprises qui ne signeraient pas un accord relatif à l'égalité professionnelle ou ne mettraient pas en oeuvre un plan d'action en la matière.

Elle attire cependant l'attention du Gouvernement sur l'importance de la rédaction du décret d'application qui fixera les modalités de suivi de la réalisation des objectifs et des mesures de l'accord et du plan d'action qui devront être suffisamment contraignantes et opérationnelles.

A l'instar de ce que le Gouvernement a développé en faveur de l'emploi des seniors, il devra en outre publier un guide de bonnes pratiques et faire partager une évaluation des expériences menées.

Par ailleurs, la commission note, pour le déplorer, l'extrême complexité et la redondance des dispositifs législatifs en matière d'égalité professionnelle, et dont le résultat, on l'a vu, est pourtant limité.

 Les négociations au niveau des branches et des entreprises

Au niveau des branches, les organisations liées par une convention ou des accords professionnelles se réunissent :

- au moins une fois par an, pour négocier sur les salaires. Ces négociations prennent en compte l'objectif d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (article L. 2241-1 du code du travail) ;

- au moins une fois tous les cinq ans, pour examiner la nécessité de réviser les classifications. Ces négociations prennent également en compte l'objectif d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes (article L. 2241-7).

Selon l'article L. 2241-9, ces deux négociations visent aussi à définir et à programmer les mesures permettant de supprimer les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes avant le 31 décembre 2010 (cette date étant supprimée par le 6° du paragraphe I du présent article à l'issue des débats à l'Assemblée nationale).

- tous les trois ans, pour négocier sur les mesures tendant à assurer l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes et sur les mesures de rattrapage tendant à remédier aux inégalités constatées (article L. 2241-3).

Au niveau de l'entreprise :

- l'article L. 2242-5 prévoit que l'employeur engage chaque année une négociation sur les objectifs d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans l'entreprise, ainsi que sur les mesures permettant de les atteindre ;

- l'article L. 2242-7 prévoit que la négociation sur les salaires effectifs que l'employeur est tenu d'engager chaque année vise également à définir et à programmer les mesures permettant de supprimer les écarts de rémunération entre les femmes et les hommes avant le 31 décembre 2010 (échéance supprimée dans les mêmes conditions).

Le présent projet de loi ne se prête pas à une réforme d'ensemble de ces obligations, mais ne serait-il pas judicieux que le Gouvernement engage une réflexion en vue de les simplifier afin de les rendre plus efficaces ?

 La publicité d'indicateurs et d'objectifs de progression

On l'a vu, les entreprises de trois cents salariés et plus sont, chaque année, dans l'obligation de présenter au comité d'entreprise un rapport écrit95(*) sur la situation comparée des conditions générales d'emploi et de formation des femmes et des hommes dans l'entreprise, comprenant :

- une analyse « en matière d'embauche, de formation, de promotion professionnelle, de qualification, de classification, de conditions de travail, de rémunération effective et d'articulation entre l'activité professionnelle et l'exercice de la responsabilité familiale » ;

- des « indicateurs pertinents, reposant notamment sur des éléments chiffrés, définis par décret » ;

- les « mesures prises » ;

- les « objectifs prévus » ;

- la « définition qualitative et quantitative des actions à mener à ce titre ainsi que l'évaluation de leur coût ».

Ce rapport est également communiqué aux délégués syndicaux.

Le texte issu des travaux de l'Assemblée tend à englober les trois dernières rubriques (mesures prises, objectifs, définition et évaluation) dans un plan d'action qui intègre, en sus, des « objectifs de progression ».

En outre, l'article L. 2323-58 prévoit que, lorsque des actions prévues par le rapport sur la situation comparée de l'année précédente ou demandées par le comité d'entreprise n'ont pas été réalisées, le rapport de l'année écoulée donne les motifs de cette inexécution. Ce rapport est mis à la disposition de tout salarié qui en fait la demande.

Enfin, l'article L. 2323-59 prévoit déjà que les indicateurs permettant d'apprécier la situation comparée des femmes et des hommes sont portés à la connaissance des salariés par l'employeur, par voie d'affichage sur les lieux de travail ou par un autre moyen adapté.

Le nouvel article L. 2323-59-1 fixe une nouvelle obligation, indépendante des précédentes : l'employeur doit organiser la publicité d'indicateurs et d'objectifs de progression, fixés par décret. La « sanction » de devoir fournir ces nouveaux indicateurs et objectifs à toute personne n'est possible qu'en cas d'absence de publicité, sans précision sur la nature de celle-ci ; l'exposé des motifs du projet de loi précise d'ailleurs : « l'entreprise garde le choix des moyens pour ce faire ». Cette obligation est reprise, dans le nouvel article L. 2323-47-1, pour les entreprises de cinquante à trois cents salariés.

Au total, la commission estime plus utile et efficace d'améliorer le plan d'action, plutôt que de créer une nouvelle obligation, qui en serait extrêmement proche, pour ne pas dire redondante : selon le projet de loi tel qu'adopté à l'Assemblée nationale, l'entreprise devrait en effet à la fois « établir des indicateurs pertinents » et « recenser les objectifs prévus » pour respecter l'article L. 2323-57 et « organiser la publicité d'indicateurs et d'objectifs de progression » en vertu du nouvel article L. 2323-59-1.

C'est pourquoi, à l'initiative de son rapporteur, la commission a supprimé cette nouvelle obligation mais prévu parallèlement que les entreprises de plus de cinquante salariés devront élaborer une synthèse du plan d'action, comprenant au minimum des indicateurs et objectifs fixés par décret, destinée à être largement publiée et tenue à disposition de toute personne qui la demandera.

Enfin, elle a estimé plus judicieux de rétablir le fonds de solidarité vieillesse comme bénéficiaire des pénalités payées par les entreprises au titre de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, comme le prévoyait le texte initial du Gouvernement. Cette situation est plus conforme à la finalité de la mesure.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 31 bis (art. L. 2242-5 du code du travail) Négociation sur la possibilité de surcotiser en cas de temps partiel

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, demande aux entreprises d'engager chaque année des négociations sur le dispositif permettant aux salariés de cotiser sur une assiette correspondant à un temps plein lorsqu'ils travaillent à temps partiel.

I - Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale

L'article L. 241-3-1 du code de la sécurité sociale permet de maintenir l'assiette des cotisations d'assurance vieillesse à hauteur de la rémunération à temps plein lorsqu'un salarié travaille à temps partiel. La part salariale peut être prise en charge par l'employeur et n'est pas considérée comme une rémunération. Selon l'article R. 241-0-3, les accords conjoints du salarié et de l'employeur sont nécessaires.

Cet article prévoit que les négociations engagées chaque année par l'employeur sur les objectifs d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes portent également sur l'application de ce dispositif de « surcotisation » possible en cas de temps partiel.

II - Le texte adopté par la commission

Les mesures qui tendent à améliorer le taux d'emploi des seniors tout en confortant le niveau individuel des pensions sont positives et la commission soutient le principe du dispositif permettant aux salariés qui travaillent à temps partiel de cotiser sur une assiette équivalent à un temps plein.

C'est pourquoi elle a adopté cet article sans modification.


* 89 Loi n° 83-635 du 13 juillet 1983 portant modification du code du travail et du code pénal en ce qui concerne l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes.

* 90 Article L. 2323-57.

* 91 Rapport préparatoire à la concertation avec les partenaires sociaux sur l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes établi par Brigitte Grésy, inspection générale des affaires sociales, juillet 2009.

* 92 Source : Drees, échantillon interrégimes de retraités de 2004, in Etudes et résultats, n°538, novembre 2006.

* 93 Enfants, interruptions d'activité des femmes et écart de salaire entre les sexes, par Dominique Meurs, Ariane Pailhé et Sophie Ponthieux, in Revue de l'OFCE n°114, juillet 2010.

* 94 Interruptions de carrière professionnelle et salaires des hommes et des femmes en 2006, Premières informations et premières synthèses, Dares, n°11, février 2010.

* 95 Article L. 2323-57 du code du travail.