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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

G. L'ÉPARGNE RETRAITE, COMPLÉMENT À LA RETRAITE PAR RÉPARTITION

1. Des dispositifs complexes, multiples et éparpillés, qui occupent une place marginale dans le financement des retraites

Créé à la fin de la seconde guerre mondiale, le système français de retraite par répartition a atteint un seuil de maturité. S'il doit continuer de constituer le socle de la solidarité nationale intergénérationnelle, il doit pouvoir être complété par des régimes supplémentaires individuels accessibles au plus grand nombre. Chaque individu a ainsi intérêt à constituer le plus tôt possible une épargne de précaution en vue de sa retraite.

Par ailleurs, l'épargne retraite représente un enjeu collectif considérable : les sommes reçues et immobilisées sur une période longue peuvent assurer un financement à long terme de l'économie par des ressources internes. De plus, les pays développés vont être confrontés à la montée en puissance de plusieurs problèmes liés à la protection sociale : l'impact sur les dépenses de santé du vieillissement et de l'amélioration des techniques ou encore l'amélioration de la prise en charge du handicap ou de la dépendance.

Dans ce contexte, l'épargne retraite peut jouer un rôle utile de complément à la retraite par répartition.

Au fil des années, de nombreuses professions ont été amenées à mettre en place des systèmes supplémentaires de retraite, par exemple parce que leurs régimes d'affiliation ne permettaient pas une couverture satisfaisante ou parce leurs carrières présentaient des particularités importantes. Tout en consolidant le principe de la répartition comme socle du système de retraite, la loi Fillon de 2003 a créé les premiers dispositifs d'épargne retraite à vocation universelle.

Aujourd'hui, le foisonnement des divers plans et contrats d'épargne retraite nuit à leur lisibilité et à leur accès pour l'ensemble de la population. Ils peuvent être souscrits dans un cadre personnel15(*), dans le cadre d'une profession indépendante16(*) ou dans un autre cadre professionnel17(*).

Parmi eux, certains sont dits à prestations définies, c'est-à-dire que le promoteur du contrat (l'entreprise) s'engage sur un niveau futur de prestations et doit verser des cotisations supplémentaires en cas de non respect de ce niveau ; les autres sont dits à cotisations définies, c'est-à-dire que le promoteur s'engage sur un niveau de financement durant le contrat.

Enfin, l'encadrement législatif doit aujourd'hui être recherché dans de nombreux codes, au moins dans le code général des impôts et ceux des assurances, de la sécurité sociale et du travail, avec des renvois incessants entre eux. Qui plus est, les contrats ne sont parfois définis que par leur régime fiscal ou par une modalité d'approbation dans l'entreprise.

Au total, malgré une progression indéniable de l'épargne retraite au cours des dernières années, celle-ci reste marginale dans le financement de la retraite, avec un encours de presque 126 milliards d'euros en 2009. Ces dispositifs ne représentent que 2,5 % des prestations de retraite versées et leurs cotisations atteignent 5,3 % de l'ensemble de celles acquittées au titre de la retraite.

Parallèlement, l'assurance-vie regroupe douze millions de contrats et atteint 1 300 milliards d'euros d'encours.

2. L'introduction de dispositions ponctuelles dans le projet de loi par l'Assemblée nationale

La commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a introduit quatre articles (articles 32 bis, 32 ter, 32 quater et 32 quinquies) qui tendaient principalement à favoriser le Perco comme outil de développement de l'épargne retraite et à lier l'existence d'un régime de retraite supplémentaire dans l'entreprise réservé à certaines personnes à la mise en place, pour tous, d'un dispositif d'épargne retraite.

En séance publique, l'Assemblée nationale n'a pas suivi la commission dans son élan en faveur des Perco ; elle s'en est tenue à quelques ajouts de portée diverse à cette partie du projet de loi. Elle a par exemple élargi les possibilités de déduire du revenu imposable les cotisations versées par les salariés sur l'ensemble des contrats du type « article 83 », parmi lesquels seuls les Pere bénéficient aujourd'hui de cette déduction (article 32 octies). Au total, l'ensemble ainsi constitué est plutôt disparate et ne diminue pas la complexité du système.

3. La nécessité d'une réforme d'ensemble pour donner une nouvelle impulsion à l'épargne retraite

Au-delà des modifications introduites par l'Assemblée nationale, le développement nécessaire de l'épargne retraite doit passer par une réforme d'ensemble, permettant de simplifier et d'unifier les plans et contrats autour de quelques dispositifs phare en nombre limité. Le paysage français ne demande pas de nouvel instrument, mais a besoin d'une approche globale et cohérente :

- juridiquement, l'ensemble des dispositions doivent être regroupées dans un code ou une référence unique ;

- les différents types de contrats doivent être clairement identifiés, entre ceux qui sont personnels et facultatifs et ceux qui sont collectifs et obligatoires ;

- la fiscalité doit être entièrement revue et harmonisée, dans le cadre contraint de l'impératif de réduction des déficits ;

- des solutions de continuité tout au long de la vie professionnelle doivent être trouvées en termes de portabilité pour le salarié ;

- la sortie en rente doit être privilégiée, tout en ouvrant des possibilités de bénéfice anticipé, par exemple en cas d'accident de la vie ou de primo accession à la propriété.

Enfin, l'épargne retraite doit également s'adapter aux évolutions de la société et être en état de prendre en compte, le cas échéant, le risque de dépendance.

Au total, l'épargne retraite doit être lisible et transparente pour les Français ; elle ne sera attractive qu'à ce prix.

4. Les propositions de la commission : améliorer l'information des Français

A partir de ce constat, la commission a souhaité poser une définition générale de l'épargne retraite qui peut servir de base à la rédaction d'un code dédié à cette question. Cette idée avait d'ailleurs été avancée par Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, dans une proposition de loi de mai 200818(*).


* 15 Plan d'épargne retraite populaire (Perp), créé par la loi Fillon, Prefon pour les fonctionnaires, CRH pour les personnels hospitaliers, complément de retraite mutualiste, Fonpel et Carel pour les élus locaux et retraite mutualiste du combattant.

* 16 Contrats « Madelin » et contrats « exploitants agricoles ».

* 17 Plan d'épargne pour la retraite collective (Perco), également créé par la loi Fillon, contrats dits des articles 39, 82 ou 83 du code général des impôts (ces articles définissent en fait le traitement fiscal de ces contrats) ou encore le plan d'épargne retraite d'entreprise (Pere), qui est un contrat du type « article 83 » avec des conditions de gestion et de gouvernance et une fiscalité adaptées.

* 18 Proposition de loi pour le développement de l'épargne retraite, présentée par Philippe Marini, sénateur, Sénat n° 321 (2007-2008).