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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

B. UNE NÉCESSITÉ : SOLDER LES DÉFICITS

1. Des déséquilibres exponentiels

Si tous les régimes de retraite ne sont pas en déséquilibre, le principal d'entre eux, le régime général, l'est de façon systématique et exponentielle depuis 2004, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Evolution du solde de la branche vieillesse du régime général

(en milliards d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

0,0

0,8

0,5

1,5

1,7

0,9

0,3

- 1,9

- 1,9

- 4,6

- 5,6

- 7,2

- 9,3

Source : commission des comptes de la sécurité sociale, juin 2010

S'y ajoute le déficit du fonds de solidarité vieillesse. Le résultat de cet organisme est en effet très directement lié à la situation économique et à l'état du marché de l'emploi, amplifiant, dans un sens positif, les périodes de croissance et de bon niveau de l'emploi, et, à l'inverse, dans un sens négatif, les périodes de faible croissance et d'augmentation du chômage.

Créé en 1993 pour permettre un financement par la solidarité nationale des dépenses non contributives de l'assurance vieillesse, il a connu des phases contrastées depuis sa mise en place.

Evolution du solde du FSV

(en milliards d'euros)

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

0,24

0,3

0,29

- 0,09

- 1,35

- 0,93

- 0,64

- 2,01

- 1,26

0,15

0,81

- 3,04

- 4,47

Source : lois de financement de la sécurité sociale

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a transféré à la Cades les déficits cumulés au 31 décembre 2008 de la Cnav, soit 13,9 milliards d'euros, et du FSV, soit 3,9 milliards.

Depuis cette date, les déficits ont continué à se creuser. Ils atteignent, de manière cumulée pour la branche vieillesse du régime général et le FSV, 10,4 milliards d'euros en 2009 et 13,6 milliards en 2010 ; en l'absence de réforme, ils pourraient s'élever à 14,8 milliards en 2011.

2. Une réforme qui traite la question des déficits

La réforme ne prévoyant un retour à l'équilibre des régimes de retraite qu'en 2018, se pose naturellement la question du financement des déficits qui se seront accumulés jusque là.

En outre, la Cnav présentera encore un déficit de l'ordre de 4 milliards d'euros en 2020, comme l'a indiqué la présidente de son conseil d'administration lors de son audition devant votre commission, ce qui laissera à nouveau ouverte la question dans une dizaine d'années.

A ce stade néanmoins, le plan de reprise des déficits sociaux présenté par le Gouvernement lors de la troisième et dernière réunion de la commission de la dette sociale, le 30 juin 2010, organise la reprise des déficits jusqu'en 2018. Il prévoit, d'une part, le traitement des déficits du régime général et du FSV en 2009 et 2010, d'autre part, la programmation d'un transfert à la Cades des déficits à venir de la Cnav et du FSV pour la période 2011-2018, conformément à l'engagement pris par le Gouvernement lors de la présentation publique de la réforme des retraites.

Ainsi, au titre de 2009 et 2010, la dette « vieillesse » qui serait transférée à la Cades dès le début de l'année 2011 s'élèverait à 24 milliards d'euros.

Les déficits prévisionnels pour la période 2011-2018, soit la durée de montée en charge de la réforme des retraites, atteindraient au total 62 milliards d'euros.

Le plan de financement retenu pour cette reprise de dette comporte plusieurs éléments :

- l'allongement de la durée de vie de la Cades de quatre ans, destiné à permettre le financement des déficits de crise du régime général et du FSV en 2009 et 2010, c'est-à-dire notamment de la partie des déficits liée au « choc des recettes » ;

- l'affectation de 3,2 milliards de ressources nouvelles à la Cades pour la prise en charge des déficits structurels du régime général et du FSV ;

- le recours au fonds de réserve pour les retraites avec, d'une part, le transfert à la Cades de la ressource actuelle du FRR, d'autre part, la mobilisation partielle de ses actifs pour permettre le financement des déficits de la vieillesse entre 2011 et 2018, date à laquelle le retour à l'équilibre des régimes de retraite est prévu.

3. L'utilisation anticipée du fonds de réserve pour les retraites

C'est donc par le recours au fonds de réserve des retraites que le Gouvernement a décidé de couvrir les besoins financiers de la branche vieillesse pendant la période de montée en charge de la réforme.

Le fonds de réserve pour les retraites

Créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, le FRR a d'abord vu le jour sous la forme d'une section comptable spécifique au sein du fonds de solidarité vieillesse (FSV). L'article 6 de la loi du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel en a fait un établissement autonome, en raison notamment de l'importance des sommes qui lui ont été confiées en gestion et pour tenir compte de sa mission. Il a alors pris officiellement le nom de « Fonds de réserve pour les retraites », établissement public de l'Etat à caractère administratif placé sous la double tutelle du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé de l'économie et du budget, en application du décret du 19 décembre 2001.

Le FRR a pour mission de gérer les sommes qui lui sont affectées en les mettant en réserve jusqu'en 2020 afin de contribuer à la pérennité du régime général de la Cnav et du régime social des indépendants (RSI) à compter de cette date.

Le FRR, dont les actifs s'élevaient à 33,4 milliards d'euros au 31 décembre 2009, perçoit, en vertu de la loi de 2001, différents types de ressources que l'on peut regrouper en quatre catégories :

- une part (65 %) du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et de placement ;

- les excédents de la Cnav et du FSV ;

- le produit de cessions d'actifs (privatisations, cession des parts de caisses d'épargne, produit de la vente des licences UMTS...) ;

- des dotations de natures diverses.

Les ressources prévues par la loi du 17 juillet 2001 se sont élevées en 2009 à 1,461 milliard d'euros, dont quasi-exclusivement le produit de la fraction du prélèvement social de 2 % affectée au fonds, ce qui porte le total des dotations perçues depuis l'origine par le FRR à 26 milliards d'euros.

Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, le FRR a également pour mission de gérer, pour le compte de la Cnav et jusqu'en 2020, 40 % de la soulte versée par la caisse nationale des industries électriques et gazières au régime général en contrepartie de son adossement. Celle-ci était de 3,06 milliards en 2005 ; elle s'élève à 3,336 milliards d'euros à la clôture de l'exercice 2009.

Au 30 juin 2010, la performance annualisée nette de frais du FRR depuis le démarrage de ses investissements en juin 2004 était de + 2,3 %.

A la même date, la structure globale des actifs du FRR était composée :

- d'actifs de performance pour 52,6 % dont 44,3 % d'actions, 4,7 % de matières premières et 3,6 % d'immobilier ;

- d'actifs obligataires et monétaires pour 47,4 %.

L'objet du fonds de réserve pour les retraites a été clairement défini au moment de sa création : contribuer à la pérennité des systèmes de retraite en participant à leur financement à compter de 2020. Pour cela, il devait accumuler 1 000 milliards de francs, soit environ 150 milliards d'euros.

Or, ce montant ne pourra être atteint puisque le FRR ne compte aujourd'hui dans ses caisses qu'un peu plus de 33 milliards d'euros, dont 3,6 au titre de la soulte des industries électriques et gazières, et que les abondements annuels observés au cours des derniers exercices ne permettent pas d'espérer un fort accroissement de ces montants dans les prochaines années. Le FRR ne sera donc pas en mesure de remplir pleinement le rôle prévu pour être le sien entre 2020 et 2040.

Prévisions du Cor sur la valeur des actifs du FRR en 2020

Dans les dernières projections qu'il a publiées en complément de son huitième rapport, le Cor a réalisé des estimations de la valeur des actifs du FRR en 2020, sur la base des trois scénarios économiques retenus pour l'actualisation de ses projections.

Il en ressort que la valeur des actifs du fonds atteindrait en 2020 environ 70 milliards d'euros, quel que soit le scénario retenu, sous les hypothèses d'absence d'abondements exceptionnels du fonds et d'un taux de rendement réel de 4 % par an.

Cet état de fait auquel s'ajoute la situation financière très dégradée des comptes sociaux explique qu'à plusieurs reprises, s'est fait jour la tentation d'utiliser de manière anticipée tout ou partie des fonds du FRR.

Votre commission a toujours insisté sur la nécessité d'en préserver la totalité jusqu'en 2020. Dernièrement encore, le rapport de la Mecss consacré au rendez-vous sur les retraites de 2010 a clairement explicité cette position.

Extrait du rapport de la Mecss consacré au rendez-vous sur les retraites de 2010

La mission (...) s'oppose fermement à toute utilisation anticipée du FRR pour deux raisons :

- d'une part, les réserves du fonds représentent approximativement le déficit de la branche vieillesse du régime général pendant trois années et ne sont donc pas à la hauteur des enjeux actuels. Les déficits de la branche vieillesse ne peuvent être traités que par des mesures pérennes, quels que soient les paramètres activés ;

- d'autre part et surtout, le « siphonage » du FRR constituerait le symbole éclatant d'un report vers les générations futures des difficultés financières rencontrées par les régimes de retraite.

Le FRR est l'un des rares signes adressés aux jeunes générations pour leur montrer que les pouvoirs publics préparent l'avenir en prélevant dès à présent des ressources pour financer les retraites des cotisants d'aujourd'hui. L'utilisation de ses réserves ne pourrait que renforcer l'inquiétude et la méfiance des plus jeunes à l'égard du système de retraite par répartition.

La Mecss souhaite en conséquence que les réserves du FRR soient intégralement préservées et qu'une réflexion soit engagée sur les conditions dans lesquelles celles-ci pourraient être utilisées à compter de 2020. Une telle réflexion est largement dépendante des mesures pérennes relatives à l'âge de cessation d'activité et aux ressources du système de retraite qui seront prises lors de la réforme à venir, le fonds devant permettre de compléter ces mesures pour faciliter l'équilibrage du système.

Dans le cadre de la présente réforme des retraites, le Gouvernement a pris le parti de recourir dès maintenant au FRR.

Si la date d'entrée en jeu du FRR est donc anticipée de neuf années, il n'en reste pas moins que sa finalité est préservée puisqu'il contribuera au financement du système de retraites entre 2011 et 2024 et cela à un double titre :

- il permettra de refinancer les déficits de la Cnav et du FSV jusqu'en 2018 grâce au transfert de sa ressource à la Cades et à la liquidation progressive de ses actifs ;

- ce faisant, il allégera la contrainte financière pesant sur la Cnav pendant la phase de montée en charge de la réforme.