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Projet de loi portant réforme des retraites : Rapport

29 septembre 2010 : Retraites - Rapport ( rapport - première lecture )

C. UNE OBLIGATION : MOBILISER DE NOUVELLES RECETTES

Parallèlement à son objectif de retour à l'équilibre de l'ensemble des régimes de retraite en 2018, le Gouvernement s'est fixé deux impératifs :

ne pas alourdir les prélèvements sur les différents agents économiques, afin de ne pas gêner la reprise économique ;

répartir équitablement la charge de l'effort supplémentaire néanmoins demandé entre, d'une part, les ménages, d'autre part, les entreprises.

L'ensemble de ces contraintes l'a conduit à décider, s'agissant des ménages, de taxer uniquement les hauts revenus et les revenus du capital et, pour les entreprises, à limiter à deux dispositifs l'effort demandé.

Le tableau ci-après recense l'ensemble des mesures envisagées.

Rendement des recettes envisagées au profit des régimes de retraite

(en millions d'euros)

 

Rendement 2011

Rendement 2020

Contributions des hauts revenus

415

630

Augmentation de 40 % à 41 % du taux marginal du barème de l'impôt sur le revenu

230

290

Retraites-chapeau : suppression de l'abattement de 1 000 euros par mois pour l'imposition des rentes et instauration d'une contribution salariale spécifique de 14 %

115

140

Stock-options : passage de la contribution patronale spécifique sur la valeur des options de 10 à 14 % et de la contribution salariale sur le gain de levée d'option de 2,5 à 8 %

70

200

Contributions des revenus du capital

1 090

1 340

Hausse d'un point des prélèvements sur les plus-values de cessions mobilières (18 % à 19 %)

90

110

Hausse d'un point des prélèvements sur les plus-values de cessions immobilières (16 % à 17 %)

45

50

Hausse d'un point du prélèvement forfaitaire libératoire sur les dividendes et les intérêts (18 % à 19 %)

130

160

Suppression du crédit d'impôt sur les dividendes

645

800

Imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières au premier euro

180

220

Total taxes sur les ménages

1 505

1 970

Annualisation des allègements généraux de charges sociales

2 000

2 400

Suppression du plafonnement de la quote-part pour frais et charges sur les dividendes reçus par une société mère de ses filiales

200

250

Total taxes sur les entreprises

2 200

2 650

Total

3 705

4 600

Au total, les recettes nouvelles n'interviendront en 2018 que pour assurer environ 10 % des besoins de financement de la réforme.

1. Des mesures ciblées de taxation sur les ménages

Les recettes nouvelles qui concernent les ménages devraient représenter un montant de 1,5 milliard d'euros dès 2011 et près de 2 milliards en 2020. Deux catégories de revenus sont concernées : les hauts revenus et les revenus du capital.

 Les hauts revenus seront mis à contribution de trois façons :

une hausse d'un point de la tranche la plus élevée de l'impôt sur le revenu, à 41 % au lieu de 40 % aujourd'hui, sera appliquée. Cette augmentation affectera les revenus annuels supérieurs à 69 783 euros, selon le barème en vigueur en 2010. Cette imposition supplémentaire ne sera pas prise en compte dans le calcul du bouclier fiscal. Elle devrait rapporter 230 millions en 2011 et 290 millions d'ici 2020 ;

les stock-options seront davantage taxées. D'une part, la contribution payée par le bénéficiaire sur le gain de levée d'option sera plus que triplée et portée de 2,5 % à 8 %, ce qui permettra d'aligner le taux des contributions payées sur les stock-options sur celles applicables aux salaires, la contribution spécifique « stock-options » s'ajoutant en effet aux prélèvements sociaux existants (CSG, CRDS...) de 12,1 %. D'autre part, la contribution versée par l'employeur sur la valeur de l'option lors de son attribution sera elle aussi augmentée et portée de 10 % à 14 %. Ces mesures rapporteront 70 millions en 2011 et 200 millions d'ici 2020 ;

la taxation des retraites chapeaux sera accrue. Deux mesures sont prévues : d'une part, une contribution salariale sera créée à un taux de 14 % qui s'ajoutera aux prélèvements sociaux actuels de 8,1 % (CSG, CRDS et cotisation maladie) et à l'impôt sur le revenu déjà acquitté sur les retraites-chapeaux ; d'autre part, pour les rentes qu'il verse, l'employeur paiera désormais une contribution dès le premier euro versé, l'abattement de 1 000 euros par mois étant supprimé. Ces mesures pourraient rapporter 110 millions dès 2011 et 140 millions en 2020.

 La taxation des revenus du capital sera alourdie de trois manières :

les prélèvements sur les revenus du capital et du patrimoine seront majorés d'un point : le taux d'imposition des plus-values de cessions mobilières sera porté de 18 % à 19 % ; le prélèvement forfaitaire libératoire, que les ménages peuvent choisir pour l'imposition des dividendes, intérêts et autres revenus mobiliers, sera augmenté de 18 % à 19 % ; le prélèvement forfaitaire applicable aux plus-values de cessions immobilières sera porté de 16 % à 17 %, les exonérations actuelles, notamment celle concernant la vente de la résidence principale, étant maintenues. Au total, ces mesures devraient rapporter 265 millions dès 2011 et 320 millions d'ici 2020. Elles ne seront pas prises en compte dans le calcul du droit à restitution au titre du bouclier fiscal ;

le crédit d'impôt sur les dividendes perçus par les actionnaires sera supprimé. Cette mesure devrait rapporter 645 millions euros dès 2011 et 800 millions d'euros en 2020, que le Gouvernement propose d'affecter au fonds de solidarité vieillesse, afin de financer les mesures de solidarité de la réforme ;

les plus-values de cession d'actions et d'obligations seront taxées à l'impôt sur le revenu dès le premier euro de bénéfice perçu, quel que soit le montant des cessions réalisées. Cette mesure pourrait rapporter 180 millions en 2012 et 220 millions en 2020.

2. Des mesures ponctuelles de taxation sur les entreprises

Deux mesures sont prévues pour un produit de 2,2 milliards dès 2011 et de 2,65 milliards en 2020 :

une modification du calcul des allègements généraux de charges patronales ; la référence au salaire annuel plutôt qu'au salaire mensuel permettra d'instaurer une meilleure équité entre les entreprises : pour un même niveau de salaire annuel, les employeurs qui échappent à la dégressivité des allègements parce qu'ils versent des primes élevées sur un ou deux mois de l'année, acquitteront désormais les mêmes cotisations patronales que celles qui rémunèrent leurs salariés sur douze mois. Cette mesure avait d'ailleurs été souhaitée par votre commission qui l'avait proposée au vote du Sénat lors de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 ;

la réforme de la prise en compte des frais liés aux revenus du capital des entreprises, pour un produit attendu d'environ 200 millions d'euros par an.

3. D'autres recettes restent possibles

La Mecss, dans son rapport précité de mai 2010, avait conclu à la nécessité de rechercher de nouvelles recettes en explorant simultanément plusieurs pistes.

Certaines figurent dans le plan de financement du Gouvernement, comme l'annualisation du calcul des exonérations de cotisations sociales. D'autres n'y sont pas mais restent mobilisables, y compris pour le financement d'autres volets de la protection sociale (dépendance, maladie, etc.)

Conclusions du rapport de la Mecss en matière de recettes

Les leviers disponibles en matière de recettes sont principalement au nombre de trois ; il convient de les examiner simultanément et sans a priori :

le niveau des cotisations

Ressource principale et traditionnelle des régimes de retraite, elles devaient bénéficier du redéploiement des cotisations d'assurance chômage à partir de 2009, ce qui aurait rapporté 6,5 milliards à la branche vieillesse en 2012. La crise et la situation de l'emploi ont différé ce transfert mais celui-ci devra impérativement être réalisé dès que le niveau du chômage le permettra, ce qui pourrait être le cas au milieu des années 2010 selon le Cor. Il est en revanche difficile d'envisager une hausse des cotisations, dans le contexte actuel de reprise très lente de la croissance, car accroître le coût du travail compromettrait la compétitivité des entreprises.

l'élargissement de l'assiette des cotisations

Celle-ci est aujourd'hui largement concentrée sur la partie salariale des revenus du travail ; son élargissement est une nécessité. Il pourrait passer par : l'annualisation du calcul des exonérations de cotisations sociales (gain : 2 milliards) ; une évaluation rigoureuse de l'efficacité de chaque dispositif d'exonération ciblée ; un élargissement de l'assiette du forfait social qui n'affecte qu'une partie des « niches » ; une augmentation du taux du forfait (gain : 1,2 milliard pour un relèvement de 4 % à 10 %) ; un accroissement de la taxation spécifique applicable aux stock-options et aux actions gratuites ; une révision de la taxation des indemnités de rupture et du régime des retraites chapeau.

- la mobilisation de ressources nouvelles

Pour la Mecss, il conviendrait d'examiner chacun des avantages fiscaux et sociaux dont bénéficient spécifiquement les retraités en étudiant la possibilité d'aligner la CSG des retraités imposables (pour préserver les petites retraites) sur celle des actifs (gain : 2 milliards) ; il pourrait être judicieux d'accroître les prélèvements sociaux sur les revenus du capital (gain du relèvement d'un point du taux global de ces prélèvements : 1,1 milliard), voire de créer une contribution additionnelle à l'impôt sur les hauts revenus ou sur les sociétés.

Enfin, selon la Mecss, les pistes parfois évoquées de la cotisation sur la valeur ajoutée ou de la TVA sociale comportent certes des avantages mais surtout des inconvénients ; une hausse de la CSG qui viendrait compenser un transfert de cotisations d'assurance maladie vers les régimes de retraite pourrait se justifier à la condition d'une gestion encore plus rigoureuse des dépenses de santé.