Allez au contenu, Allez à la navigation



Proposition de loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit : Rapport

6 octobre 2010 : Simplification et amélioration de la qualité du droit - Rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

*

CHAPITRE IER - DISPOSITIONS TENDANT À AMÉLIORER LA QUALITÉ DES NORMES ET DES RELATIONS DES CITOYENS AVEC LES ADMINISTRATIONS

*

SECTION 1 - Dispositions applicables aux particuliers et aux entreprises

Article 1er - Protection des usagers contre les variations anormales de leur facture d'eau

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission de l'économie6(*).

Article 1er bis - Encadrement des relations commerciales entre opérateurs de services de communications électroniques et consommateurs

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission de l'économie.

Article 2 (art. 16 A [nouveau] de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations et art. 2 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle) - Echange direct de données entre administrations et simplification des contraintes imposées aux entreprises

I/ Le texte de la proposition de loi initiale

Dans sa rédaction initiale, cet article avait un objet unique : insérer un nouvel article 16 A avant l'article 16 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, afin de poser un principe général d'échanges d'informations entre administrations.

L'objectif est double : faciliter les demandes des usagers et améliorer la lutte contre la fraude.

En premier lieu, la généralisation des échanges de données entre administrations vise à alléger la charge des formalités imposées aux usagers, et ce au travers de deux mesures :

- autoriser les autorités administratives à échanger entre elles toutes informations, données ou pièces justificatives nécessaires au traitement de la demande ; le texte distingue entre les pièces que l'autorité administrative en charge de l'instruction du dossier peut se procurer directement auprès d'une autre administration et celles que l'usager doit lui-même solliciter ;

- permettre à un usager ayant déjà produit une pièce justificative auprès d'une autorité administrative de ne pas être tenu de la produire à nouveau. En contrepartie, l'usager faisant valoir qu'il a déjà produit un document serait tenu d'informer par tout moyen l'autorité administrative du lieu et de la période de la première production.

Ces échanges entre administrations s'inscrivent dans une démarche engagée par les pouvoirs publics depuis les années 2000. Ainsi l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 prévoit-il que « lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière la transmet à l'autorité administrative compétente et en avise l'intéressé. » De même, l'ordonnance n° 2009-483 du 29 avril 2009 a modifié l'article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 sur l'accès aux documents administratifs pour prévoir que « lorsqu'une administration (...) est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration (...), elle la transmet à cette dernière et en avise l'intéressé ».

En second lieu, les transferts de données entre administrations favorisent également la lutte contre la fraude documentaire, lutte dont l'importance a été mise en avant dans un rapport d'information de votre commission en 20057(*). En effet, ces transferts directs sécurisent la transmission des pièces justificatives. A cet égard, les progrès de la biométrie pourraient faire déplacer le risque de fraude. A titre d'exemple, puisque le passeport biométrique est pratiquement infalsifiable, la fraude pourrait porter sur les pièces justificatives nécessaires à sa confection, en particulier les extraits d'acte de naissance.

II/ Les apports de l'Assemblée nationale

En premier lieu, à l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a apporté certaines améliorations pour mieux définir le cadre juridique général des échanges de données entre administrations, suivant en cela l'avis du Conseil d'Etat qui avait proposé une nouvelle rédaction complète du dispositif de la proposition de loi.

En particulier, la commission a précisé l'intervention du pouvoir réglementaire. Elle a, d'une part, souhaité que le décret en Conseil d'Etat, prévu par la proposition de loi initiale, soit pris « après avis motivé et publié de la CNIL » compte tenu de la nécessité de définir des critères de sécurité et de confidentialité pour garantir la qualité et la fiabilité des échanges. Elle a, d'autre part, précisé que le même décret devrait arrêter une « liste des autorités administratives auprès desquelles la demande de communication s'effectue en fonction du type d'informations ou de données » ainsi que « le délai de conservation des informations et données applicables à chaque système d'échange ».

Autrement dit, les systèmes d'échanges bilatéraux de données devront être parfaitement caractérisés par le décret. Telle administration échange avec telle autre par un système sécurisé, elle conserve à cette fin les documents pendant une durée donnée...

En second lieu, les députés ont, en séance, apporté deux modifications essentielles au texte de la commission. La première, à l'initiative de M. Lionel Tardy et avec un avis favorable du Gouvernement, consiste à limiter les échanges d'informations et de fichiers à ce qui est strictement nécessaire pour traiter la demande. L'ajout du mot « strictement » indique clairement que cet échange de fichiers est une dérogation à un principe général de non recoupement des fichiers administratifs. A titre d'exemple, si l'administration en charge d'un dossier a besoin de savoir si une personne est, ou non, imposable, elle ne devra solliciter que cette information, et non une copie de l'ensemble de l'avis d'imposition, qui comporte des informations très personnelles telles que les revenus, la situation maritale, les déductions fiscales...

La seconde modification, introduite par M. Jean-Luc Warsmann avec un avis de sagesse du Gouvernement, complète l'article 2 de la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle afin de simplifier les contraintes imposées aux entreprises en optimisant les missions des centres de formalités des entreprises (CFE).

Constitués auprès des chambres de commerce et d'industrie ou des chambres de métiers, ces centres permettent aux entreprises de souscrire en un même lieu les déclarations auxquelles elles sont tenues par les lois et les règlements dans les domaines juridique, administratif, fiscal, social et statistique, lors de leur création, de modification de leur situation sociale et de cessation de leur activité.

Leur rôle de « guichet unique » a été étendu par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie qui a prévu que les personnes qui souhaiteraient exercer les activités de services mentionnées dans la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur pourraient s'adresser aux CFE8(*).

Le dispositif adopté par les députés prévoit que les administrations9(*) recueillent préalablement et prioritairement les informations dont elles ont besoin auprès du CFE et non auprès des entreprises.

Il s'agit donc d'éviter que les entreprises soient sollicitées par les administrations alors que ces dernières peuvent obtenir les documents dont elles ont besoin auprès des CFE.

III/ La position de votre commission

Votre commission approuve la réforme proposée par le I de cet article, sous réserve d'une rectification d'erreur matérielle.

Elle considère en particulier que l'instauration des échanges d'information entre administrations constitue une réforme majeure de nature à simplifier les démarches administratives des usagers, du même ordre que celles, décidées par la loi précitée du 12 avril 2000, concernant la levée de l'anonymat dans toutes les correspondances de l'administration ou portant sur la décision implicite d'acceptation en cas de silence gardé par l'administration pendant un délai de deux mois.

Toutefois, votre commission insiste sur le fait qu'un important travail devra être mené, dès la promulgation de la loi, par toutes les administrations, qu'elles soient nationales, déconcentrées ou décentralisées, pour donner la pleine mesure à cette nouvelle étape dans la simplification administrative. En effet, si les services s'abritent derrière des difficultés d'organisation ou de compatibilité technique des systèmes de transmission dématérialisée pour refuser de « jouer le jeu », cette réforme ambitieuse sera vidée de sa substance par le décret en Conseil d'Etat qui doit intervenir pour la mettre en oeuvre.

Il faudra donc qu'une impulsion forte soit donnée au sommet de l'Etat, en étroite coopération avec les collectivités territoriales, pour mener à bien cette réforme, qui d'après certaines personnes entendues par votre rapporteur, suscite de nombreuses résistances de la part de l'administration.

Or, les contraintes sont plus légères qu'il n'y paraît.

Certes, un travail devra être accompli entre administrations pour définir les processus et les outils techniques permettant les échanges mais ces efforts seront limités dans le temps et généreront de faibles dépenses.

Certes, pour les administrations responsables du traitement de la demande, la procédure d'instruction pourra s'en trouver alourdie puisqu'auparavant, la charge de production du document appartenait au demandeur. Mais cette contrainte pourrait être tempérée par la mise en place de processus organisés et automatisés comme cela existe déjà entre quelques administrations pour certaines procédures.

Par ailleurs, pour l'administration qui détient l'information ou la pièce à fournir, non seulement la charge de travail ne va pas augmenter puisque les demandes ne devraient pas être plus nombreuses (elles émaneront simplement de l'administration et non des usagers) mais en plus le dispositif proposé devrait constituer pour elle une vraie mesure de simplification : en effet, répondre à une autre administration selon un cadre prédéfini est vraisemblablement plus simple que de traiter au cas par cas les demandes des usagers si l'on tient compte de la diversité des formes de demandes (guichet, accès au bureau compétent, téléphone, courrier, fax) et des erreurs commises dans la présentation des demandes par les usagers.

En conséquence, il apparaît que les résistances de l'administration n'ont pas lieu d'être et ne sauraient donc limiter la portée de la mesure proposée.

Si votre commission approuve donc, sous ces réserves, le I du présent article, elle doute de la pertinence du II.

En effet, cette mesure n'a d'intérêt que dans la mesure où les administrations peuvent obtenir les documents auprès des CFE. Or, ces centres ne font que transmettre les renseignements ou pièces qui leur sont communiqués à chacun des organismes destinataires et, le cas échéant et selon leur compétence, à chacune des autorités habilitées à délivrer les autorisations. Ils n'ont pas vocation à conserver les pièces et documents qui leur sont communiqués et interviennent comme un « guichet unique », constituant un « point de passage » de l'information, destiné à simplifier les démarches des entrepreneurs.

L'article R. 123-19 du code de commerce dispose à cet égard que « le centre ne peut conserver au-delà des délais nécessaires à la transmission prévue à l'article R. 123-18 le support de la déclaration, les renseignements qu'elle contient, les pièces relatives à celle-ci ainsi que, le cas échéant, les pièces relatives aux procédures d'autorisations requises. »

Le II de l'article 2 pourrait donc alourdir le travail de l'administration, sans alléger celui des entreprises. C'est pourquoi votre commission a adopté à l'initiative de son rapporteur un amendement supprimant ces dispositions (alinéas 8 et 9). Le même amendement rectifie une erreur matérielle à l'alinéa 6 (dans le I).

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi rédigé.


* 6 Cf. rapport pour avis de M.  au nom de la commission de l'économie.

* 7 Rapport d'information de M. Jean-René LECERF, fait au nom de la commission des lois et de la mission d'information de la commission des lois, rapport n° 439 (2004-2005) - 29 juin 2005 http://www.senat.fr/notice-rapport/2004/r04-439-notice.html

* 8 Cette modification visait en fait à mettre en oeuvre les dispositions de l'article 6 de la directive « services », qui prévoit que « les Etats membres veillent à ce que les prestataires puissent accomplir, par l'intermédiaire de guichets uniques, les procédures et formalités suivantes :

« a) l'ensemble des procédures et formalités nécessaires à l'accès à ses activités de services, en particulier, les déclarations, notifications ou demandes nécessaires aux fins d'autorisation auprès des autorités compétentes, y compris les demandes d'inscription dans les registres, rôles, bases de données ou à un ordre ou à une association professionnels ;

« b) les demandes d'autorisation nécessaires à l'exercice de ses activités de services ».

* 9 C'est-à-dire les administrations de l'Etat, les établissements publics de l'Etat à caractère administratif, les collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics à caractère administratif ainsi que les personnes privées chargées d'un service public administratif.