Article 34 (art. 4 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires) - Abrogation automatique après cinq ans des dispositions législatives prévoyant la remise régulière d'un rapport au Parlement
L'article 34, qui figurait dans le texte initial de la proposition de loi, prévoit l'abrogation automatique à l'expiration d'un délai de cinq ans suivant son entrée en vigueur de toute disposition législative prévoyant la remise d'un rapport au Parlement par le Gouvernement de façon régulière, lorsque cette disposition ne prévoit pas expressément de durée particulière d'application. Sur la suggestion du Conseil d'Etat, cette disposition a été insérée dans un nouvel article 4 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Ne sont pas en cause ici les rapports uniques.
L'exposé des motifs de la proposition de loi justifie cet article 34 en indiquant qu'il prévoit « une durée de vie maximale pour ces rapports qui ne présentent le plus souvent un intérêt que dans les premières années suivant le vote de la loi et qui peuvent ensuite être supprimés ». Le rapport en première lecture à l'Assemblée nationale estime que cette disposition « constituera un aiguillon pour le législateur, à l'avenir, qui pourra tout de même y déroger ».
Une telle disposition est problématique à plusieurs titres.
Premièrement, l'article 34 ne couvre qu'une partie du champ des rapports périodiques remis au Parlement. En effet, tous ne résultent pas d'une obligation législative : certains rapports sont prévus par des textes organiques, d'autres par des textes réglementaires. Surtout, tous les rapports régulièrement déposés sur le bureau des assemblées n'émanent pas tous du Gouvernement : certains sont déposés par la Cour des comptes ou des autorités administratives indépendantes, d'autres proviennent des organismes de sécurité sociale.
Deuxièmement, pour les 160 rapports environ réellement déposés chaque année, l'article 34 imposerait de prévoir pour chacun d'entre eux, ou tout au moins pour ceux d'entre eux dont les assemblées considèreraient qu'ils sont durablement utiles, une disposition expresse les exonérant de l'abrogation automatique, car nombre d'entre eux ont été institués par la loi depuis plus de cinq ans. Le législateur demande au Gouvernement des rapports pour l'aider dans sa mission de contrôle et d'évaluation de la législation en vigueur. Leur abrogation générale affecterait la fonction de contrôle du Parlement.
Par exemple, faut-il supprimer dès aujourd'hui le rapport d'évaluation de la loi portant création de la couverture maladie universelle, créé en 1999, le rapport sur la mise en oeuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées, créé en 2005, le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration, créé en 2003, ou encore le rapport sur le contrôle a posteriori des actes des collectivités territoriales, créé par la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ?
Troisièmement, dès lors qu'à chaque nouvelle création d'un rapport au Parlement cette règle d'abrogation automatique peut être écartée par une mention expresse, on peut s'interroger sur sa réelle pertinence. Une règle aussi aisément réversible ne saurait guère être dissuasive.
Quatrièmement, lorsque le Parlement demande de façon justifiée un rapport que le Gouvernement tarde délibérément à remettre, cette disposition constituerait une incitation pour les administrations concernées à ne pas établir le rapport, dans l'attente de l'abrogation automatique au bout de cinq ans de la disposition législative l'ayant institué.
Votre commission partage le souci exprimé par l'Assemblée nationale de modérer le flux des rapports réguliers au Parlement et de limiter autant que faire se peut la création de nouveaux rapports. Néanmoins, elle s'oppose à une disposition qui viendrait compliquer le suivi des rapports, lorsque ceux-ci sont utiles, et préfère vérifier périodiquement l'utilité des rapports, reprenant la démarche déjà suivie dans de précédentes lois de simplification du droit. Par exemple, l'article 80 de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a abrogé ou supprimé près d'une centaine de dispositions prévoyant des rapports au Parlement. Cette démarche de recensement périodique des rapports obsolètes, pour austère qu'elle soit, apparaît à votre commission plus pertinente que l'affichage d'une règle apparemment simple mais qui serait systématiquement contournée.
A titre d'exemple, le rapport annuel du Gouvernement sur les mesures de simplification, prévu par l'article 37 de la loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, n'est plus déposé depuis 2004, première année de son dépôt...
Ainsi votre commission a-t-elle adopté un amendement consistant à abroger, outre le rapport sur les mesures de simplification, plusieurs rapports qui ne présentent plus aujourd'hui d'intérêt dans le cadre de la mission d'information et de contrôle du Parlement :
- un rapport sur les obligations de service public dans le domaine des communications électroniques, faisant double emploi avec le rapport d'activité de la commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques ;
- un rapport sur les mesures concernant la montagne, qui n'est plus déposé depuis 1990 ;
- un rapport sur l'exécution de la loi du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et ses résultats, plus remis depuis 2006 ;
- un rapport sur les conditions d'utilisation du produit des amendes par les infractions au code de la route, plus déposé depuis 2005.
Votre commission a adopté l'article 34 ainsi rédigé .