Article 35 - Renforcement de la sécurité juridique des actes pris après avis d'un organisme consultatif

I) Le texte de la proposition de loi initiale

Cet article vise à renforcer la sécurité juridique des actes administratifs pris après avis d'un organisme administratif, en réduisant les risques d'annulation contentieuse.

Le texte initial de la proposition distingue deux cas de figure : celui où la consultation est obligatoire et celui où elle ne l'est pas.

Dans les cas où la consultation est obligatoire, seules les irrégularités substantielles, c'est-à-dire celles susceptibles d'avoir exercé une influence sur l'avis rendu par l'organisme consulté pourraient être invoquées à l'encontre de la décision.

Dans les cas où, bien qu'aucun texte ne prévoie une consultation obligatoire, l'autorité administrative sollicite l'avis d'un organisme, les irrégularités qui pourraient entacher la légalité de l'avis rendu seraient sans incidence sur la légalité des décisions prises.

II) Les apports de l'Assemblée nationale

Cet article a été modifié uniquement par la commission des lois de l'Assemblée nationale, aucun amendement n'ayant été adopté en séance.

Suivant les recommandations du Conseil d'Etat et sur proposition de son rapporteur, la commission a apporté certaines modifications à la proposition de loi.

En premier lieu, elle a effacé la distinction consultations obligatoires/facultatives visée plus haut, considérant que la disposition qui prévoit que les irrégularités pouvant affecter la légalité d'un avis rendu, lorsque l'organisme consulté a été saisi de façon facultative , sont sans incidence sur la légalité des décisions prises au vu de cet avis, pourrait poser problème au regard de la garantie des droits qui résulte de l'article 16 de la Déclaration de 1789 et du droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. La commission a considéré qu'une irrégularité susceptible d'avoir exercé une influence sur le sens de l'avis rendu, même s'il n'était pas requis , devait conduire à l'annulation contentieuse de la décision administrative prise au vu de cet avis.

En conséquence, d'une part, elle a opté pour un régime unique, que la consultation soit obligatoire ou non, d'autre part, elle a ajouté le cas où les irrégularités sont susceptibles d'avoir exercé une influence « sur le sens de la décision prise au vu de cet avis » alors que la rédaction initiale ne visait que « l'influence sur le sens de l'avis rendu par l'organisme ».

Elle a ainsi rédigé le premier alinéa du présent article :

« Lorsque l'autorité administrative, avant de prendre une décision, procède à la consultation d'un organisme, seules les irrégularités susceptibles d'avoir exercé une influence sur l'avis rendu par l'organisme consulté ou sur le sens de la décision prise au vu de cet avis peuvent, le cas échéant, être invoquées à l'encontre de la décision. ».

Enfin, elle a prévu expressément que le présent article serait applicable aux consultations ouvertes prévues par l'article 8 de la proposition de loi (cf supra commentaires de l'article 8).

III) La position de votre commission

Votre commission approuve le régime unique décrit plus haut.

En revanche, elle relève que la rédaction adoptée par les députés pourrait conduire à l'annulation d'une décision administrative lorsqu'une irrégularité a certes eu une influence sur le sens de l'avis rendu par l'organisme, mais n'en a pas eu sur la décision prise par l'administration.

Or, comme l'a indiqué le Conseil d'Etat dans son avis sur la proposition de loi et conformément à la jurisprudence administrative, il convient de sanctionner les seules irrégularités substantielles , c'est-à-dire celles qui ont eu une influence sur le sens de la décision prise. A titre d'exemple, si, par suite d'une irrégularité, un avis, au lieu d'être favorable, devient défavorable mais que la décision ne tient manifestement pas compte de cet avis, il n'y a pas lieu de prévoir l'annulation contentieuse de cette décision.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant les mots : « sur l'avis rendu par l'organisme consulté ou » .

Votre commission a adopté l'article 35 ainsi rédigé .

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