Article 36 (art. 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions) - Création de polices d'agglomération
Les dispositions de cet article, qui tendait à compléter la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et aux libertés des communes, des départements et des régions afin de permettre la constitution de polices d'agglomération, ont été insérées dans la loi n° 2010-201 du 2 mars 2010 renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public, à l'initiative de votre commission des lois.
Notons que les mêmes dispositions faisaient en outre l'objet d'un article de la loi d'orientation sur la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI), logiquement supprimé par votre commission en première lecture lors de l'examen de ce texte. En revanche, à cette occasion, votre commission a également adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement qui confie au préfet de police la coordination de l'ensemble des dispositifs de sécurité intérieure dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, afin de lui permettre d'assurer une coordination efficace des services de police et de gendarmerie avec les autres forces de sécurité intérieure, notamment les services de douanes et ceux de la répression des fraudes, la présidence des structures de pilotage de lutte contre les fraudes et le travail illégal, ainsi que le pilotage des groupes d'intervention régionaux (GIR) dans leurs missions administratives.
Votre commission a donc supprimé l'article 36 .
Article 37 (art. 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. L. 2123-34 et L. 2123-35 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 4123-10 du code de la défense) - Modification du régime de la protection fonctionnelle des fonctionnaires et des élus municipaux
L'article 37 modifie le régime de la protection fonctionnelle des agents publics et des élus locaux à deux niveaux : procédural et au fond.
1) - Il précise, pour les fonctionnaires, l'administration à laquelle l'agent en cause doit adresser sa demande de protection à savoir celle qui l'employait au moment des faits ;
2) - il organise, à l'encontre des agents civils et militaires ainsi que pour les maires, les élus municipaux les suppléant ou ayant reçu délégation, une faculté de retrait de la protection dans un délai de six mois à compter d'une décision de justice définitive qui a fait apparaître des faits constitutifs d'une faute personnelle.
Le régime en vigueur
1) Pour les fonctionnaires
Les fonctionnaires -d'Etat, territoriaux et hospitaliers- bénéficient d'une protection fonctionnelle organisée par l'administration dont ils dépendent. Celle-ci joue à deux niveaux :
- dans le cas de poursuites engagées contre un agent public pour faute de service : la protection consiste alors en la prise en charge par la collectivité publique des condamnations civiles prononcées contre lui dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable.
La protection bénéficie également aux anciens fonctionnaires poursuivis au pénal pour des faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle ;
- lorsque le fonctionnaire est victime de menaces, violences, voies de faits, injures, diffamations ou outrage à l'occasion de ses fonctions, y compris, le cas échéant, la réparation du préjudice qui en est résulté.
Précisons que la protection est étendue aux agents non-titulaires.
Principe général du droit, le régime de la protection fonctionnelle des fonctionnaires est fixé par l'article 11 du statut général (loi n° 83-634 du 11 juillet 1983).
La protection ne peut être refusée, alors qu'aucune faute personnelle ne peut être imputée au fonctionnaire, que pour des motifs d'intérêt général, sous le contrôle du juge ( cf . CE 14 décembre 2007 - n° 307 950).
Le refus ne peut être opposé que « si (l'administration) s'y croit fondée au vu des éléments dont elle dispose à la date de la décision, (par) le caractère de faute personnelle des faits à l'origine des poursuites au titre desquelles la protection est demandée » ( cf . CE 23 juillet 2008 - n° 308 238).
2) Les militaires
Les militaires bénéficient des mêmes garanties que les fonctionnaires civils (cf. art. L. 4123-10 du code de la défense).
3) Les élus locaux
Le maire, l'élu municipal le suppléant ou ayant reçu délégation, même lorsqu'ils ont cessé leurs fonctions bénéficient de la protection de la commune lorsqu'ils font l'objet de poursuites pénales pour des faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de leurs fonctions ( cf . art. L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales).
La même protection leur est accordée contre les violences, menaces ou outrages à l'occasion ou du fait de leurs fonctions ( cf . art. L. 2123-25 dudit code).
Il convient de préciser que le même régime s'applique aux élus départementaux ( cf . art. L. 3123-28 et L. 3123-29 du code général des collectivités territoriales) et aux élus régionaux ( cf . art. L. 4135-28 et L. 4135-29 dudit code).
Acte créateur de droit , la décision d'accorder la protection ne peut être légalement retirée (avec effet rétroactif donc) que dans le délai de quatre mois après sa signature, sauf le cas où elle aurait été obtenue par la fraude ( cf . CE 23 juillet 2008, n° 308 238).
Son abrogation est possible lorsqu'une faute personnelle peut être imputée à son bénéficiaire. Sa suppression n'a alors d'effet que pour l'avenir.
Les novations retenues par l'Assemblée nationale
Elles sont de deux ordres :
1) la première est d' ordre procédural et concerne les fonctionnaires et les militaires. Elle clarifie la question de la compétence en prévoyant que la collectivité ou le service tenu d'accorder la protection fonctionnelle est celui qui emploie l'agent à la date des faits en cause ou de ceux lui ayant été imputés de façon diffamatoire (art. 37-I-1°). Le texte actuel de l'article 11, en effet, est flou puisqu'il vise la collectivité dont le fonctionnaire dépend.
La question de la compétence se pose lorsque l'agent a changé d'administration depuis la survenance des faits visés. Selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, l'autorité compétente est celle dont il relève à la date à laquelle il est statué sur sa demande et « non pas celle dont l'intéressé relevait à la date à laquelle il exerçait les fonctions ayant donné lieu aux poursuites » ( cf . CE 5 décembre 2005, n° 261 1948).
2) L'autre modification adoptée par l'Assemblée nationale porte sur le fond du régime puisqu'elle organise le retrait de la protection accordée lorsqu'une décision de justice définitive fait apparaître des faits constitutifs d'une faute personnelle du bénéficiaire : la protection peut alors être retirée dans le délai de six mois à compter de cette décision.
Précisons que cette réforme concerne tant les fonctionnaires que les militaires et les élus municipaux. Curieusement, elle n'est pas étendue aux membres du conseil général ou du conseil régional.
Par ailleurs, le même dispositif est étendu au cas de faute personnelle de l'élu municipal révélée par une condamnation pénale à l'occasion de faits qui n'ont pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions.
Notons que les modifications proposées s'appliqueraient aux décisions d'octroi de la protection intervenues à compter de leur entrée en vigueur.
La position de la commission des lois : oui à la clarification, non à une réforme qui dépasse l'objet de la proposition de loi
Votre commission a émis un jugement nuancé sur l'article 37 :
- elle approuve , d'une part, la clarification procédurale de la collectivité responsable de la décision d'octroi de la protection aux fonctionnaires et militaires.
C'est, en effet, une amélioration pour l'agent qui sait ainsi à quelle administration adresser sa demande de protection.
Celle-là est indéniablement la mieux à même pour apprécier le bien-fondé de la demande puisqu'elle est en possession des éléments d'appréciation en sa qualité d'ancien employeur du demandeur.
- en revanche, la modification affectant au fond le régime de la protection fonctionnelle lui apparaît à la fois imprécise dans son énoncé et excédant manifestement l'objet d'une proposition de loi de simplification du droit.
Il s'agit d'un sujet sensible dont il faut évaluer les conséquences avant d'en arrêter les modalités quelque soit le bien-fondé de la modification proposée. Les termes du dispositif doivent être approfondis pour parvenir à un dispositif équilibré.
C'est pourquoi, sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a supprimé les alinéas 4 à 10, 13 et 14 organisant le retrait de la protection .
Elle a adopté l'article 37 ainsi modifié .