Article 38 - Simplification de la procédure permettant aux exploitants d'aérodromes civils de confier à différents services des missions de sauvetage et de lutte contre les incendies d'aéronefs et de prévention du péril animalier

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission de l'économie.

Article 39 - Possibilité pour l'Etat de mettre le coût de récupération d'éléments de cargaison perdus en mer et susceptibles de présenter un risque pour l'environnement à la charge de l'armateur ou du propriétaire du navire

Cette disposition fait l'objet d'un examen par délégation de la commission de l'économie.

Article 39 bis (nouveau) (art. 121-5 du code de justice administrative) - Durée des fonctions des conseillers d'État en service extraordinaire

Cet article additionnel, issu d'un amendement de notre collègue Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, augmente d'un an la durée des fonctions des conseillers d'Etat en service extraordinaire.

L'article L. 121-5 du code de justice administrative dispose que les conseillers d'Etat en service extraordinaire sont nommés pour une durée de quatre ans non renouvelable avant l'expiration d'un délai de deux ans.

Ils sont nommés par décret pris en conseil des ministres, sur la proposition du ministre de la justice, et « choisis parmi les personnalités qualifiées dans les différents domaines de l'activité nationale ». Ils siègent à l'assemblée générale et peuvent participer aux séances des autres formations administratives, mais ne peuvent être affectés à la section du contentieux.

Les données communiquées par le Conseil d'Etat font apparaître qu'un à cinq conseillers d'Etat en service extraordinaire sont nommés chaque année (5 en 2005, 2 en 2006, 3 en 2007, 1 en 2008, 5 en 2009). Le Conseil d'État compte actuellement 12 conseillers d'État en service extraordinaire.

L'amendement adopté par votre commission porte de quatre à cinq ans la durée pour laquelle les conseillers d'Etat en service extraordinaire sont nommés, cette durée demeurant non renouvelable avant un délai de deux ans. Leur situation sera ainsi comparable à celle des conseillers-maîtres en service extraordinaire à la Cour des comptes, nommés pour une durée de cinq ans, non renouvelable (article L. 112-6 du code des juridictions financières).

Votre commission a inséré l'article additionnel 39 bis ainsi rédigé.

Article 40 (art. L. 212-2 du code de justice administrative) - Expérimentation d'une fonction consultative des juridictions administratives auprès des collectivités territoriales

Cet article donne, à titre expérimental pour une durée de trois ans, la possibilité à des collectivités territoriales et à leurs groupements de consulter des tribunaux administratifs et une cour administrative d'appel sur des questions relevant de leur compétence 34 ( * ) .

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur réécrivant cet article, afin de prendre en compte les observations du Conseil d'Etat sur la proposition de loi initiale. L'expérimentation serait inscrite au sein d'un nouvel article L. 212-3 du code justice administrative.

Elle ferait l'objet d'un rapport remis chaque année au Parlement, conformément aux exigences définies par le Conseil constitutionnel. En effet, dans sa décision n° 93-322 DC du 28 juillet 1993, le Conseil constitutionnel a estimé qu'il incombait au législateur de « définir précisément la nature et la portée de ces expérimentations, les cas dans lesquels celles-ci peuvent être entreprises, les conditions et les procédures selon lesquelles elles doivent faire l'objet d'une évaluation conduisant à leur maintien, à leur modification, à leur généralisation ou à leur abandon ».

La commission des lois de l'Assemblée nationale a suivi la suggestion du Conseil d'Etat selon laquelle il serait souhaitable d'associer une cour administrative d'appel à l'expérimentation, afin d'examiner les demandes d'avis des régions.

Il reviendrait au ministre de la justice et au ministre de l'intérieur de désigner par un arrêté conjoint les tribunaux et la cour concernés par l'expérimentation.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale prévoit en outre que la question transmise pour avis à la juridiction administrative devrait faire l'objet d'une délibération motivée de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement. Elle ne pourrait être soumise pour avis à la juridiction administrative si une autorité juridictionnelle en était saisie.

La question devrait être transmise au représentant de l'Etat dans le département, si elle émane d'une commune, d'un groupement de communes ou d'un département, ou au représentant de l'Etat dans la région, si elle est posée par une région.

La consultation du tribunal administratif ou de la cour administrative d'appel serait ensuite lancée par une saisine conjointe de l'organe exécutif de la collectivité ou du groupement et du représentant de l'Etat.

La juridiction devrait rendre son avis dans un délai de quatre mois.

Le dispositif ainsi défini tend à éviter un trop grand nombre de saisines, puisque la question devra faire l'objet d'une délibération motivée de la collectivité. La nécessité d'une saisine conjointe par le préfet et par l'organe exécutif de la collectivité permettrait d'éviter une saisine consultative sur une question en cours d'examen par le représentant de l'Etat au titre du contrôle de légalité.

L'expérimentation proposée paraît cependant présenter d'importantes difficultés.

Ainsi, le rapprochement qui pourrait être établi avec les fonctions consultatives qu'exerce le Conseil d'Etat auprès du Gouvernement néglige les contraintes d'organisation qui pèseraient sur les juridictions administratives. La dualité fonctionnelle du Conseil d'Etat se traduit par une organisation spécifique, distinguant les sections administratives, chargées de conseiller le Gouvernement, et la section du contentieux, qui exerce la fonction de jugement. L'attribution aux juridictions administratives d'une mission consultative supposerait l'extension de cette distinction au sein des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, afin d'assurer un jugement impartial en évitant que les personnes ayant examiné une question à titre consultatif puissent avoir à connaître de la même question d'un point de vue juridictionnel.

Une telle réorganisation des juridictions administratives supposerait sans doute des moyens humains et matériels qui ne pourraient que très difficilement être mobilisés compte tenu de la situation budgétaire présente.

Les auditions conduites par votre rapporteur ont fait apparaître que les deux syndicats de magistrats administratifs, l'Union syndicale des magistrats administratifs et le Syndicat de la justice administrative étaient opposés à cette expérimentation. Selon l'USMA, l'extension aux juridictions administratives de la dualité fonctionnelle aurait pour effet de mettre en danger l'indépendance et l'impartialité des juridictions administratives.

Certes, l'article L. 212-1 du code de justice administrative dispose que « outre leurs attributions juridictionnelles, les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel exercent des fonctions administratives », l'article R. 212-1 du même code prévoit ainsi que ces juridictions peuvent être « appelées à donner leur avis sur les questions qui leur sont soumises par les préfets ». Cette disposition est peu utilisée en pratique. Néanmoins, l'USMA considère que très souvent, lorsque des avis sont rendus aux préfets, les formations de jugement qui sont ensuite appelées à statuer sur les contentieux nés de l'application de ces avis rencontrent d'importantes difficultés.

Le syndicat de la justice administrative a rappelé que certains tribunaux administratifs ne comptaient qu'une ou deux chambres de jugement, si bien que la mise en oeuvre d'une fonction consultative élargie pourrait conduire à des blocages, les magistrats devant se déporter.

En outre, l'extension de la fonction consultative risquerait fortement de mettre en cause le respect des objectifs d'amélioration des délais de jugement, qui constitue un défi pour les juridictions administratives, confrontées à l'accroissement du contentieux.

Les deux syndicats entendus par votre rapporteur ont perçu l'article 40 de la proposition de loi comme une tentative de transférer aux juridictions administratives l'exercice de la mission de contrôle de légalité que les préfectures ne parviennent plus à exercer, face à la multiplication des actes des collectivités territoriales.

Votre rapporteur considère en effet que l'extension aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel de missions consultatives auprès des collectivités territoriales comporte un risque élevé de désorganisation des juridictions administratives. Celles-ci devraient faire face à un afflux de demandes qui remettraient en cause le bon exercice de leur activité juridictionnelle, alors que le législateur est déjà conduit à développer les procédures à juge unique.

L'organisation et les effectifs des juridictions administratives ne paraissent pas permettre l'engagement d'une telle expérimentation sans que soit remis en cause le respect de délais de jugement raisonnables.

A cet égard, il convient de rappeler que le délai moyen de traitement des affaires ordinaires a atteint, en 2009, 2 ans et 2 mois devant les tribunaux administratifs et 1 an et 5 mois devant les cours administratives d'appel 35 ( * ) .

Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de votre rapporteur tendant à supprimer cet article.

Votre commission a donc supprimé l'article 40 de la proposition de loi.


* 34 Aux termes de l'article 37-1 de la Constitution, « la loi et le règlement peuvent comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

* 35 Voir le rapport pour avis de notre collègue, Simon Sutour, sur les crédits de la justice administrative pour 2010, n° 106, tome IV (2009-2010).

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