Article 83 B (art. L. 211-1 à L. 211-11, L. 212-1 à L. 212-6 et L. 213-1 à L. 213-30 du code de l'urbanisme) - Réforme du droit de préemption
Afin de tenir compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et d'une étude récente du Conseil d'État, cet article réécrit, avec de très larges modifications de fond , l'ensemble des dispositions relatives au droit de préemption urbain, aux zones d'aménagement différé et aux périmètres provisoires (chapitres I à III du titre relatif à la préemption) : ce faisant, il crée 45 nouveaux articles au sein du code de l'urbanisme .
On notera à cet égard que, dans la rédaction actuelle du code, les chapitres consacrés à ces droits de préemption ne comptent que 33 articles : il ne s'agit donc pas d'une entreprise de « simplification », mais bel et bien d'une réforme de grande ampleur.
• Le droit de la préemption : un corpus juridique complexe
S'il est un instrument indispensable pour les collectivités territoriales et pour l'État, auxquels il permet d'élaborer une politique foncière de moyen et de long terme, le droit de préemption est également un outil problématique dont le Conseil d'État a récemment souligné les faiblesses.
1. Le droit de préemption urbain (DPU) : un droit fréquemment employé, mais sujet à des dérives
Devenu au fil du temps la modalité de préemption la plus fréquente, le droit de préemption urbain (DPU) peut être mis en place par les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'une carte communale ; il est principalement institué dans les zones urbaines et les zones d'urbanisation future, mais peut également être utilisé dans :
- les périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau ;
- les périmètres de danger définis par un plan de prévention des risques technologiques ;
- les zones stratégiques pour la gestion des eaux ;
- les territoires couverts par un plan de sauvegarde.
Le caractère disparate du champ d'application du DPU démontre que ce dernier est devenu, du fait de sa souplesse, un droit de préemption « fourre-tout » , appelé à répondre à des objectifs de plus en plus divers. Cette addition progressive d'objectifs non coordonnés entre eux a été unanimement critiquée par les juristes que votre rapporteur a entendus.
En outre, le DPU souffre d'une mise en pratique défectueuse, c'est-à-dire non conforme aux règles fixées par la loi. Comme le soulignait M. Yves Jégouzo, ancien conseiller d'État et directeur du Groupement de recherches sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat, lors de son audition par votre rapporteur, ce constat recouvre en réalité deux problèmes distincts.
D'une part, le DPU a pu faire l'objet d'une « utilisation discutable » : en d'autres termes, il a pu être utilisé en vue de remplir des objectifs non prévus par la loi (la régulation des prix immobiliers, par exemple) et, parfois, contraires à l'intérêt général (dans de rares cas, il a ainsi pu être employé afin d'éviter l'installation de certains acquéreurs potentiels).
D'autre part, le DPU a été utilisé de manière « maladroite », c'est-à-dire sans respect des règles de forme -et notamment des règles de motivation- qui ont été posées par le législateur.
2. Les ZAD : des instruments tombés en relative désuétude et potentiellement contraires à la Convention EDH
Les zones d'aménagement différé (ZAD) peuvent, quant à elles, être créées par l'État , sur proposition ou après avis de la commune concernée. Visant à accompagner et à favoriser les dynamiques d'urbanisation tout en évitant une explosion de la spéculation, ces zones de préemption ont toutefois été victimes d'un mouvement de désaffection dès le milieu des années 1990, notamment en raison de la complexité de leur procédure de création.
En outre, lors de la rédaction de la proposition de loi et de son passage devant l'Assemblée nationale, les ZAD avaient une « durée de vie » particulièrement longue , puisqu'elles étaient mises en place pour quatorze ans 61 ( * ) : elles risquaient donc d'être jugées contraires à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), d'autant plus que la Cour de Strasbourg a déjà condamné la France sur ce fondement, en 1999 ; elle avait alors précisé que « l'écoulement d'un laps de temps que l'on ne saurait qualifier de raisonnable peut faire subir à l'exproprié une charge additionnelle, incompatible avec les exigences de l'article 1er du Protocole » 62 ( * ) et estimé qu'un délai raisonnable ne devait pas excéder une durée de sept années , sauf dans des cas particuliers dûment justifiés.
Il paraissait donc opportun -voire nécessaire- de rénover les ZAD, à la fois pour rénover leur attractivité et pour assurer leur compatibilité avec les engagements internationaux de la France.
3. Une procédure de préemption commune
Le DPU et le droit de préemption dans les ZAD répondent à une procédure de préemption unique , qui est présentée dans le schéma qui figure ci-dessous 63 ( * ) .
Dépôt de la déclaration d'intention d'aliéner en mairie (R. 213-5)
LE PROPRIÉTAIRE
RENONCE
expressément
ou tacitement
à l'aliénation
(L. 213-7 et R. 213-10)
ACCEPTATION
du prix par la collectivité
2 MOIS
LE PROPRIÉTAIRE PEUT VENDRE LE BIEN AU PRIX FIXÉ PAR LE JUGE,
dans un délai de 5 ans (L. 213-8 et R . 232-13)
PAS
DE MUTATION
DU BIEN
LE PROPRIÉTAIRE
renonce
à l'aliénation
SILENCE DES PARTIES
(valant acceptation et transfert de propriété )
LA COLLECTIVITÉ
renonce à la
préemption
FIXATION JUDICIAIRE
du prix
15 JOURS
RENONCIATION EXPRESSE OU SILENCE DE LA COLLECTIVITÉ
RENONCIATION
de la commune
(R. 213-11)
ALIÉNATION DU BIEN
À TOUT ACQUÉREUR
AUX PRIX ET CONDITIONS
de la DIA
DÉCISION DE PRÉEMPTION
(R. 213-6)
LE PROPRIÉTAIRE
accepte le prix
opère transfert
de propriété
ACTE AUTHENTIQUE
dans un délai de trois mois (R. 213-12)
Paiement du prix dans un délai de six mois (L. 213-14)
DÉLAIS À COMPTER DE
la décision
du juge de l'expropriation
SAISINE DU JUGE
de l'expropriation
(R. 213-11)
la commune
doit consigner 15 %
du prix (L. 213-4-1)
2 MOIS
A UN AUTRE PRIX
que celui
de la DIA
2 MOIS
LE PROPRIÉTAIRE MAINTIENT LE PRIX
de la DIA
AU PRIX
et conditions de la DIA
opère transfert
de propriété
C
4. Les enseignements de l'étude du Conseil d'État : l'annulation trop fréquente des décisions de préemption
Pour compléter cet état des lieux, votre rapporteur souligne qu'une récente étude du Conseil d'État 64 ( * ) a révélé l'existence de faiblesses structurelles dans le droit de la préemption ; ces faiblesses expliquent la grande fragilité contentieuse des décisions de préemption , qui sont touchées par des taux d'annulation singulièrement plus élevés que la moyenne.
En effet, selon l'étude du Conseil d'État, le taux d'annulation des décisions de préemption en première instance est de 40 % (contre 25 % pour l'ensemble des contentieux) ; le taux de suspension en référé atteint, quant à lui, des niveaux proches de 50 % 65 ( * ) .
Ce constat est d'autant plus problématique que, selon le Conseil d'État, 90 % de ces annulations sont prononcées pour l'une des deux raisons suivantes :
- les préemptions annulées ne reposent pas sur un « projet réel et précis » d'action ou d'opération d'aménagement. Ce critère, qui a été fixé par la jurisprudence 66 ( * ) , est en effet « d'application assez malaisée » pour les autorités de préemption, puisqu'il « place la collectivité dans l'obligation de définir un projet suffisamment abouti dans le délai de deux mois qui sépare la réception de la déclaration d'intention d'aliéner, laquelle sert souvent de catalyseur à un projet jusque là resté dans les limbes » et que « le degré d'exigence du juge varie dans des proportions relativement importantes ». De plus, l'existence d'un projet précis n'est, de fait, pas compatible avec une pratique qui a fait de la préemption un outil d'opportunité, plutôt que de planification foncière de long terme ;
- les décisions censurées ne répondent pas aux exigences de motivation posées par l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme , qui impose au titulaire du droit de préemption de préciser la nature exacte et concrète de l'action ou de l'opération d'aménagement que la collectivité a l'intention de réaliser.
Cette fragilité contentieuse est accentuée par le manque de publicité des décisions de préemption : en effet, le défaut d'une notification adéquate à tous les acteurs intéressés (et notamment aux acquéreurs évincés) ne permet pas de faire courir les délais de recours, et laisse aux personnes lésées la possibilité de contester la préemption de manière théoriquement illimitée.
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Une synthèse de l'étude du Conseil d'État La section du rapport et des études du Conseil d'État a dressé le bilan du droit de préemption dans une étude adoptée par l'Assemblée générale du Conseil d'État le 6 décembre 2007. L'étude s'attache dans une première partie à procéder à un état des lieux du droit de préemption dans le droit positif et en pratique. Elle rappelle que ce mécanisme est apparu relativement récemment dans le droit français, mais que les collectivités publiques et leurs élus se le sont pleinement approprié, incitant le législateur à en étendre progressivement le champ d'application. En effet, la simplicité et la souplesse d'utilisation du droit de préemption en ont fait un outil utile à la satisfaction des besoins d'aménagement des collectivités, en complément de l'expropriation. Le droit de préemption urbain, procédure privilégiée, a ainsi connu une extension importante de son champ d'application. L'étude du Conseil d'État déplore cependant des difficultés d'articulation des différents mécanismes de préemption ainsi que le poids croissant de la jurisprudence dans le régime de la préemption du fait de l'imprécision de la loi . De plus, l'étude de la pratique du droit de préemption a révélé le caractère abusif ou peu transparent de certaines de ses utilisations ainsi que ses inconvénients en matière de coûts pour les acteurs locaux (acquéreurs potentiels et propriétaires) et de risques financiers pour les collectivités. Les risques juridiques du recours au droit de préemption sont également mis en évidence. En effet, un important contentieux s'est développé en la matière et débouche parfois sur la reconnaissance de l'illégalité des préemptions, entraînant alors des situations juridiques complexes. L'étude rappelle enfin la nécessité d'une prise en compte des exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme, en particulier concernant les motifs justifiant la préemption et la détermination du prix versé au propriétaire. La deuxième partie de l'étude répond à la demande du Premier Ministre d'identifier les mesures qui pourraient être prises pour améliorer la procédure de préemption. Les propositions formulées par la section du rapport et des études s'articulent autour de plusieurs idées : - redéfinir la place du droit de préemption au sein des outils dont disposent les collectivités pour mener leur politique d'aménagement foncier ; - mieux proportionner les prérogatives des collectivités ainsi que les contraintes procédurales qui pèsent sur elles aux nécessités de l'intérêt général ; - renforcer la transparence au sein des collectivités en particulier en matière de fixation du prix ; - sécuriser la situation après préemption ; - développer l'information sur la politique de préemption. |
L'étude du Conseil d'État conclut donc à la nécessité de réformer en profondeur le droit de préemption, non seulement pour lutter contre certaines dérives, mais surtout pour mieux l'adapter aux besoins des collectivités publiques .
• Le dispositif prévu par la proposition de loi
Tenant compte des préconisations du Conseil d'État, la proposition de loi refond intégralement les trois premiers chapitres du titre I er du livre II du code de l'urbanisme afin de :
- redéfinir le droit de préemption urbain, qui deviendrait un simple droit de priorité ;
- rénover les zones d'aménagement différé (ZAD) et les périmètres provisoires, auxquels se substitueraient des « périmètres d'aménagement ».
Ces innovations poursuivent deux objectifs majeurs : il s'agit, d'une part, de renforcer les droits des propriétaires lors de la préemption et, d'autre part, de mieux encadrer les suites de la préemption .
Pour plus de clarté, les amendements « techniques » adoptés par les députés (corrections d'erreurs matérielles, d'omissions, etc.) seront présentées en même temps que le dispositif initial de la proposition de loi. Les arbitrages politiques rendus par l'Assemblée nationale seront, quant à eux, détaillés dans une partie ad hoc .
1. L'objet et les modalités de mise en place des nouveaux droits de préemption (chapitre I er )
Le premier chapitre vise à définir les différents types de droit de préemption -qui diffèrent sensiblement des droits de préemption actuellement en vigueur- et à fixer leurs modalités d'institution.
De manière globale, cette modification aurait pour conséquence de modifier la répartition des compétences entre les communes et les EPCI . En l'état actuel du droit, l'exercice du droit de préemption peut être délégué par la commune à l'EPCI dont elle est membre, en accord avec cet EPCI et si celui-ci est compétent en matière d'urbanisme (article L. 212-4 du code). Afin d'éviter une confusion des rôles entre les communes et les intercommunalités et afin de simplifier la répartition des compétences, le présent article propose que le droit de préemption soit, à l'avenir, obligatoirement exercé par la personne publique compétente en matière de plan local d'urbanisme .
a) Droits de préemption institués par les EPCI et les communes (section I)
Les articles L. 211-1 à L. 211-3 autorisent les EPCI compétents en matière de plan local d'urbanisme et les communes non membres d'un tel établissement à instituer trois types de droit de préemption :
- un droit de préemption urbain , qui pourrait être mis en place dans tout ou partie des zones urbaines et/ou des zones à urbaniser, telles qu'elles sont délimitées par le document local d'urbanisme (plan local d'urbanisme ou document en tenant lieu) ;
- des périmètres de projet d'aménagement (PPA), où s'exerce un droit de préemption défini à la section III du chapitre III (voir infra ) ;
- des périmètres de protection , où le droit de préemption s'exerce pour préserver des périmètres particulièrement sensibles, définis par d'autres codes 67 ( * ) .
Aux termes des articles L. 211-2 et L. 211-3 nouveaux, les périmètres de projet d'aménagement et de protection seraient institués pour une durée de dix ans 68 ( * ) .
En outre, la proposition de loi prévoit que ces périmètres seraient mis en place sur la base d'une décision motivée : cette précision vise à réduire les risques contentieux attachés à l'exercice du droit de préemption, le défaut de motivation étant la cause la plus fréquente d'annulation de la préemption par le juge administratif.
Enfin, l'article L. 211-4 nouveau reprend les dispositions qui figurent actuellement à l'article L. 210-1, et qui permettent au préfet de se substituer à la commune pour la construction de logements sociaux en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Ce nouvel article préciserait que le préfet peut déléguer ce droit de préemption à certains organismes (établissements publics fonciers, sociétés d'économie mixte ou organismes d'habitation à loyer modéré) ; il indiquerait également que les biens ainsi préemptés doivent être utilisés afin de réaliser les objectifs fixés dans le programme local de l'habitat ou les objectifs de construction de logements sociaux.
b) Droits de préemption institués par l'État (section II)
La proposition de loi fixe, en outre, les modalités de mise en place d'un périmètre de projet d'aménagement par l'État. Ainsi, aux termes de la deuxième section du chapitre I er , un tel périmètre pourrait être créé dès lors que sont remplies les deux conditions cumulatives suivantes :
- il devrait reposer sur une décision motivée ;
- l' avis de l'établissement de coopération intercommunale compétent en matière d'urbanisme ou de la commune devrait être recueilli préalablement à la délimitation du périmètre. Selon le nouvel article L. 211-6, cet avis serait réputé favorable à l'expiration d'un délai de trois mois, et seul un décret en Conseil d'Etat permettrait de passer outre un avis défavorable.
La personne publique habilitée à exercer le droit de préemption pour le compte de l'État serait désignée dans l'acte de délimitation du périmètre, ou dans un acte pris dans les mêmes formes.
En outre, le nouvel article L. 211-7 prévoirait qu'un périmètre de projet d'aménagement provisoire pourra être délimité dès la saisine de l'EPCI ou de la commune ; ce périmètre provisoire, institué par une décision motivée du préfet, serait mis en place pour une durée maximale de deux ans , celle-ci ayant vocation à s'imputer sur la « durée de vie » de dix ans des PPA en cas de création ultérieure d'un périmètre définitif.
c) Dispositions générales
La troisième section du chapitre I er fixe, quant à elle, les dispositions communes à tous les types de droit de préemption. Plus précisément, cette section :
- préciserait la hiérarchie entre les différents droits de préemption : les PPA et les périmètres de protection primeraient sur le droit de préemption urbain, et le droit de préemption de l'État l'emporterait sur celui des EPCI et des communes (article L. 211-8 nouveau).
À cet égard, votre rapporteur note que les modalités concrètes de résolution d'éventuels conflits entre le droit de préemption de l'EPCI ou de la commune et celui de l'État figureraient dans un article L. 213-13 nouveau , qui reprend les dispositions de l'actuel article L. 213-17. Aux termes de cet article, la création par l'État d'un périmètre de préemption comprenant un bien pour lequel une déclaration d'intention d'aliéner a été transmise à l'EPCI ou à la commune depuis moins de deux mois obligerait le titulaire initial du droit de préemption à transmettre cette déclaration au préfet, permettant à l'État de préempter le bien en cause. L'exercice du droit de préemption pourrait alors intervenir pendant un délai de deux mois à compter de la publication de l'acte ayant créé le périmètre ;
- créerait un droit de délaissement au bénéfice des propriétaires d'un bien situé dans un PPA ou dans un périmètre de protection : ceux-ci pourraient mettre le titulaire du droit de préemption en demeure d'acquérir leur bien, au prix qu'ils en demandent et sans possibilité de négociation ou de refus de la part de la personne publique , dès la publication de l'acte délimitant le périmètre de préemption ( article L. 211-9 nouveau ). Cette nouvelle disposition différerait très sensiblement du droit actuellement en vigueur : le code de l'urbanisme prévoit en effet un droit de délaissement au bénéfice des propriétaires d'un bien situé dans une zone de préemption, mais il préserve toutefois la possibilité, pour le titulaire du droit de préemption, de tenter de fixer le prix à l'amiable ; en outre, à défaut d'accord amiable, la personne publique peut faire appel au juge judiciaire ou renoncer à la préemption 69 ( * ) . En somme, alors que le droit actuel permet au propriétaire de « proposer » l'acquisition de son bien à l'autorité de préemption, la proposition de loi lui permettrait d'obliger le titulaire du droit de préemption à procéder à cette acquisition. La réforme serait donc très désavantageuse pour les autorités de préemption ;
- encadrerait le renouvellement des périmètres de préemption , qui ne pourraient être prolongés que par un acte précisant « les motifs d'intérêt général qui justifient cette prorogation » (article L. 211-10 nouveau).
2. Le champ d'exercice du droit de préemption (chapitre II)
Le chapitre II fait la liste des aliénations susceptibles d'être couvertes par un droit de préemption.
Bien que ce chapitre reprenne largement le droit en vigueur (voir infra ), il est porteur de deux innovations cruciales :
- d'une part, il homogénéise le champ des différents droits de préemption : en effet, alors que les biens soumis à la préemption varient, en l'état actuel du droit, en fonction du type de droit de préemption exercé, la proposition de loi propose que, à l'avenir, les biens soumis à la préemption soient les mêmes quelle que soit la catégorie de préemption qui permet leur aliénation. Ceci aurait pour effet d'étendre sensiblement le champ des biens potentiellement couverts par le droit de préemption urbain ;
- d'autre part, il met fin au DPU renforcé 70 ( * ) .
a) Les aliénations soumises au droit de préemption
Tout d'abord, la proposition de loi fait la liste des catégories de biens soumis au droit de préemption ; sur ce point, elle ne s'écarte pas du droit en vigueur et se borne à réécrire, de manière plus lisible et plus claire, les dispositions actuelles du code de l'urbanisme.
Ainsi, selon l'article L. 212-1 nouveau , seraient soumises au droit de préemption :
- les cessions d'immeubles bâtis ou non bâtis ;
- les cessions de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ;
- les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d'immeuble, bâti ou non bâti.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a, en outre, corrigé une erreur matérielle en ajoutant à cette énumération les cessions de tantièmes contre remise de locaux à construire, que l'auteur de la proposition de loi avait initialement placées d ans la liste des aliénations non soumises au droit de préemption.
b) Les biens exclus du droit de préemption
Parallèlement, les articles L. 212-2 à L. 212-5 nouveaux fixeraient la liste des catégories de biens non soumis au droit de préemption, selon trois régimes distincts .
En premier lieu, les articles L. 212-2 et L. 212-3 nouveaux énuméreraient les biens qui sont, par nature , exclus du droit de préemption. Il s'agirait, en réalité, d'une reprise des règles actuelles -c'est-à-dire d'une réécriture des exceptions prévues par les articles L. 211-3 71 ( * ) , L. 213-1 et L. 213-5 72 ( * ) du code de l'urbanisme, et par l'article L. 626-1 du code de commerce 73 ( * ) .
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Article L. 213-1 du code de l'urbanisme (extraits) 1) Exceptions reprises par l'article L. 212-2 nouveau : « [...] Ne sont pas soumis au droit de préemption : « a) Les immeubles construits ou acquis par les organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation [c'est-à-dire par les organismes d'habitation à loyer modéré] et qui sont leur propriété, ainsi que les immeubles construits par les sociétés coopératives d'habitations à loyer modéré de location-attribution ; « b) Les immeubles qui font l'objet d'un contrat de vente d'immeuble à construire dans les conditions prévues par les articles 1601-1 et suivants du code civil, sauf lorsque ces dispositions sont appliquées à des bâtiments existants ; « c) Les parts ou actions de sociétés d'attribution [...] qui font l'objet d'une cession avant l'achèvement de l'immeuble ou pendant une période de dix ans à compter de son achèvement ; « d) Les immeubles cédés au locataire en exécution de la promesse de vente insérée dans un contrat de crédit-bail immobilier [...] ; « e) Les immeubles qui font l'objet d'une mise en demeure d'acquérir en application des articles L. 111-10, L. 123-2, L123-17 ou L. 311-2 du présent code ou de l'article L. 11-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique [c'est-à-dire en application d'un droit de délaissement] ; « g) l'aliénation par l'État, ses établissements publics ou des sociétés dont il détient la majorité du capital de terrains, bâtis ou non bâtis, en vue de la réalisation des logements situés dans les périmètres mentionnés au deuxième alinéa du I de l'article 1er de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement [c'est-à-dire lorsque cette opération a un caractère d'intérêt national] ; « h) les transferts en pleine propriété des immeubles appartenant à l'État ou à ses établissements publics, réalisés conformément à l'article 141 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 [i.e. en vue d'assurer la valorisation desdits immeubles] ; « i) les biens acquis par un organisme visé aux articles L. 321-4 et L. 324-1 [i.e. à un établissement public foncier, à un établissement public foncier local ou à un établissement public d'aménagement] lorsqu'il agit à la demande expresse de la collectivité titulaire du droit de préemption urbain. » 2) Exceptions reprises par l'article L. 212-3 nouveau : « Sont soumis au droit de préemption institué par l'un ou l'autre des deux précédents chapitres tout immeuble ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, lorsqu'ils sont aliénés, à titre onéreux, sous quelque forme que ce soit, à l'exception de ceux qui sont compris dans un plan de cession arrêté en application de l'article L. 631-22 ou des articles L. 642-1 et suivants du code de commerce. « Sont également soumises à ce droit de préemption les cessions de droits indivis portant sur un immeuble ou une partie d'immeuble, bâti ou non bâti, sauf lorsqu'elles sont consenties à l'un des co-indivisaires, ainsi que les cessions de tantièmes contre remise de locaux à construire. |
Seule une exclusion nouvelle serait ainsi créée : les immeubles et droits immobiliers cédés par l'État ou un de ses établissements publics à un établissement public de développement territorial seraient en effet exclus du champ d'exercice du droit de préemption (7° du nouvel article L. 212-2).
En second lieu, le nouvel article L. 212-4 interdirait de préempter, pendant une durée d'un an, les biens ayant fait l'objet d'une décision de préemption qui a été annulée ou déclarée illégale par le juge administratif : il ne s'agit pas ici d'une innovation de fond, puisque la proposition de loi ne fait que reprendre les dispositions du dernier alinéa de l'article L. 213-8 du code de l'urbanisme.
En troisième lieu, le nouvel article L. 212-5 prévoirait que le titulaire du droit de préemption peut décider d'exclure du droit de préemption :
- les ventes de lots issus de lotissements ;
- les ventes, par l'aménageur de la zone, de terrains compris dans une zone d'aménagement concerté (ZAC) ;
- les aliénations d'immeubles bâtis, pendant une durée de dix ans à compter de leur achèvement ;
- l'aliénation de parts ou d'actions de certaines sociétés d'attribution ;
- l'aliénation de lots compris dans des bâtiments soumis au régime de la copropriété ;
- l'aliénation de lots dans deux cas : lorsqu'elle est consécutive au partage d'une société d'attribution, ou lorsqu'elle intervient dans un délai de dix ans à compter de la publication du règlement de copropriété.
Cet article reprendrait donc la liste des aliénations actuellement soumises au seul droit de préemption renforcé (articles L. 211-1 et L. 211-4 actuels du code de l'urbanisme).
Cette disposition aurait pour effet d'étendre le champ du DPU et de renverser la distinction actuelle entre le DPU et le DPU renforcé : en d'autres termes, alors que les aliénations mentionnées plus haut ne peuvent aujourd'hui être soumises au droit de préemption que si le titulaire de ce droit prend une décision motivée en ce sens, elles seraient à l'avenir couvertes, par principe, par le droit de préemption , sauf si le titulaire du droit en décide autrement.
3. La procédure de préemption (chapitre III)
Le chapitre III précise les étapes de la procédure de préemption, celle-ci étant commune au droit de préemption urbain, aux PPA et aux périmètres de protection.
a) La déclaration d'intention d'aliéner (DIA)
* Obligation de déposer une DIA en mairie
Reprenant les dispositions de l'actuel article L. 213-2 du code de l'urbanisme, le nouvel article L. 213-1 ferait obligation au propriétaire d'un bien soumis au droit de préemption de procéder à une déclaration d'intention d'aliéner (DIA), c'est-à-dire de déclarer en mairie son intention de céder son bien. Cette formalité devrait être effectuée, comme c'est déjà le cas, à peine de nullité de l'aliénation.
La nullité pourrait être soulevée dans un délai de cinq ans ( article L. 213-3 nouveau , qui reprend le dernier alinéa de l'actuel article L. 213-2 du code de l'urbanisme).
En outre, aux termes de l'article L. 213-2 nouveau , une DIA devrait être faite même lorsque le bien est situé seulement en partie dans un périmètre soumis au droit de préemption. Cette obligation ne concernerait que les PPA et les périmètres de protection, dans la mesure où le nouvel article L. 213-17 prévoit d'interdire les préemptions partielles dans les zones soumises au DPU. Sur ce point, la proposition de loi revient donc sur les dispositions de la loi dite « SRU » du 13 décembre 2000 74 ( * ) , qui avait créé un droit de préemption partiel dans les secteurs soumis au DPU et dans les ZAD (article L. 213-2-1 actuel du code de l'urbanisme).
Une DIA devra également être déposée en mairie avant la signature d'un contrat de location-accession ( article L. 213-5 nouveau , qui reprend les dispositions de l'article L. 213-1 en vigueur).
* L'enrichissement du contenu de la DIA
L'article L. 213-4 nouveau détaille le contenu de la DIA.
Aux termes de l'actuel article L. 213-2, cette déclaration « comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix ». Ces éléments sont repris par la proposition de loi , qui prévoit en outre que la DIA devra, à l'avenir, faire état :
- des éléments permettant d'apprécier la consistance de l'immeuble (superficie, nombre de pièces, etc.) ;
- de l'existence de fermiers, de locataires, de titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, et de bénéficiaires de servitudes. En l'état actuel du droit, cette information est délivrée au titulaire du droit de préemption après qu'il a fait connaître au propriétaire du bien son intention d'utiliser son droit de préemption ; or, comme le souligne M. Etienne Blanc, il sera « à la fois plus simple pour le propriétaire et plus avantageux pour la personne publique » que cet élément soit révélé au moment de la DIA.
b) Les modalités d'exercice du droit de préemption
La proposition de loi fixe, en outre, les modalités d'exercice ou de renonciation au droit de préemption, ainsi que les modalités de « transfert » de ce droit.
En ce qui concerne l'exercice du droit de préemption, le nouvel article L. 213-6 précise que la DIA devra être transmise « sans délai » au responsable départemental des services fiscaux dès lors que le titulaire du droit de préemption envisage d'exercer son droit . Il s'agit d'un net progrès par rapport au droit en vigueur, qui prévoit que les toutes DIA, sans exception, doivent être transmises aux services fiscaux et qui, ce faisant, surcharge inutilement le service des Domaines.
Le nouvel article L. 213-7 concerne la motivation des décisions de préemption. Comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, il est en effet impérieusement nécessaire de renforcer la motivation de ces décisions afin d'éviter la prolifération des contentieux. La proposition de loi prévoit ainsi que la décision de préemption précise « l'utilisation prévue du bien » et qu'elle serait transmise au propriétaire et aux autres personnes mentionnées dans la DIA (fermiers, locataires, etc.).
De plus, en cas de déclaration d'utilité publique (DUP) et lorsque le titulaire du droit de préemption est également le bénéficiaire de la DUP, l'exercice du droit de préemption aurait les mêmes effets que l'accord amiable en matière d'expropriation, ce qui veut dire qu'il produirait l'extinction des droits réels et personnels préexistants : cette règle, qui reprend les dispositions de l'actuel article L. 213-5, figurerait à l'article L. 213-9 nouveau .
La renonciation à l'exercice du droit de préemption serait, quant à elle, régie par les articles L. 213-8 à L. 213-11 nouveaux. Ainsi :
- l'article L. 213-8 nouveau prévoit que la personne publique titulaire du droit de préemption est réputée avoir renoncé à la préemption si elle n'a pas donné suite à la DIA dans un délai de deux mois à compter de la réception de cette dernière (reprise de l'actuel article L. 213-2) ;
- l'article L. 213-10 nouveau précise que, en cas de renonciation à l'exercice du droit de préemption, le propriétaire peut vendre son bien au prix indiqué dans la DIA, éventuellement révisé en fonction des variations du coût de la construction constatées par l'INSEE. La mise en place de ce nouveau régime serait une source de simplification pour les vendeurs : en effet, en l'état actuel du droit, les règles diffèrent selon que le juge de l'expropriation est intervenu, ou non, au cours de la procédure de préemption 75 ( * ) .
Enfin, la proposition de loi indique que le droit de préemption pourra être délégué par son titulaire ( article L. 213-11 nouveau ). Comme dans le droit en vigueur, le bénéficiaire de cette délégation pourrait être l'État, une collectivité territoriale, un établissement public y ayant vocation ou le concessionnaire d'une opération d'aménagement 76 ( * ) . Néanmoins, la notion de « délégation » serait remplacée par celle de « transfert » ce qui permettrait, selon le rapport de M. Etienne Blanc, de faire en sorte que « le bénéficiaire [jouisse] de toutes les prérogatives du titulaire du droit de préemption ».
4. La fixation et le paiement du prix de préemption
La rédaction actuelle du code de l'urbanisme prévoit que le prix d'acquisition dans le cadre d'une préemption est fixé selon des modalités identiques, que la préemption découle de l'exercice du DPU ou de la mise en place d'une ZAD.
En effet, dans ces deux cas, la personne publique et le vendeur doivent tout d'abord tenter de parvenir à un accord amiable. Si elles échouent, elles font appel au juge de l'expropriation , qui détermine souverainement le prix d'acquisition.
La proposition de loi propose de revenir sur ces dispositions et de mettre en place deux régimes distincts de fixation du prix :
- pour le DPU, le prix serait fixé sans qu'il soit fait recours au juge de l'expropriation, c'est-à-dire que la personne publique devrait acquitter le prix indiqué dans la DIA, sans possibilité de le négocier ;
- à l'inverse, pour les périmètres de préemption (PPA et périmètres de protection), le système actuel serait maintenu.
Le DPU deviendrait donc un régime de préemption « d'opportunité », tandis que les PPA correspondraient à une préemption « de projet » : cette division des rôles entre les deux types de préemption explique ainsi la mise en place de deux procédures différentes de fixation du prix.
a) Les dispositions spécifiques au DPU : une acquisition au prix de la DIA
L'article L. 213-12 nouveau prévoit que, lorsque la préemption repose sur l'exercice du DPU, l'acquisition du bien « intervient au prix mentionné dans la DIA ou, en cas d'adjudication, au prix de la dernière enchère ou surenchère ».
Ainsi que le rappelle M. Etienne Blanc, cette réforme vise à limiter les risques contentieux dans la mesure où, en cédant son bien au prix indiqué dans la DIA, « le propriétaire n'aura plus le sentiment d'être financièrement perdant si son bien est préempté plutôt que vendu à l'acquéreur de son choix ».
b) Les dispositions spécifiques aux PPA et aux périmètres de protection : le maintien du recours au juge de l'expropriation
La proposition de loi dispose, en outre, que le prix d'acquisition en cas de préemption fondée sur un PPA ou un périmètre de protection sera fixé selon une procédure très largement similaire à celle prévue par le droit en vigueur. Le prix serait donc déterminé par accord amiable ou, à défaut d'un tel accord, par le juge de l'expropriation ( article L. 213-14 nouveau ). À compter de la date à laquelle la décision du juge est devenue définitive, les deux parties (vendeur et autorité de préemption) disposeraient d'un délai de deux mois pour renoncer à la préemption ( article L. 213-16 nouveau ) 77 ( * ) .
La proposition de loi permettrait, par ailleurs, de simplifier les modalités d'évaluation de la valeur du bien préempté. En effet, en l'état actuel du droit, la date de référence pour la détermination du prix d'acquisition est, aux termes de l'article L. 213-4 du code de l'urbanisme, la date de la dernière approbation, révision ou modification du plan d'occupation des sols ou du plan local d'urbanisme ; en l'absence d'un tel document, la date de référence est fixée un an avant la publication de l'acte ayant délimité la ZAD. Cette règle complexe serait remplacée par un principe plus simple : le nouvel article L. 213-15 prévoirait ainsi que la date de référence est celle à laquelle l'acte de délimitation ou de renouvellement du périmètre de préemption a été pris.
Par ailleurs, deux cas particuliers seraient prévus :
- d'abord, la possibilité de procéder à des préemptions partielles , qui existe déjà dans la rédaction actuelle du code de l'urbanisme, serait reprise. Aux termes de l'article L. 213-17 nouveau , le titulaire du droit de préemption pourrait ainsi décider, lorsqu'un bien est partiellement compris dans un périmètre de préemption et lorsque « la réalisation du projet d'aménagement ou de construction le justifie », d'exercer son droit seulement sur la partie du bien qui se trouve à l'intérieur du périmètre. Les propriétaires disposeraient alors de deux garanties alternatives : d'une part, ils pourraient exiger que le titulaire du droit de préemption se porte acquéreur de la totalité du bien ; d'autre part, ils pourraient obtenir une compensation financière, le prix d'acquisition étant majoré pour « [tenir] compte de l'éventuellement dépréciation subie, du fait de la préemption partielle, par la fraction restante du bien » ;
- ensuite, dans le cas où le bien préempté est soumis à une procédure d'adjudication obligatoire , le prix acquitté par le titulaire du droit de préemption serait celui de la dernière enchère : la personne publique perdrait donc son pouvoir de négociation ( article L. 213-18 nouveau , qui reprend les dispositions de l'article L. 213-1 en vigueur).
c) Le paiement du prix et le transfert de propriété
Les modalités de paiement du prix et de transfert de propriété seraient fixées par les articles L. 213-19 à L. 213-21 nouveaux.
En l'état actuel du droit, le code de l'urbanisme prévoit que le prix du bien doit être réglé par l'autorité de préemption dans les six mois qui suivent l'accord amiable, la décision définitive de la juridiction judiciaire ou le jugement d'adjudication. À défaut de règlement dans ce délai, le titulaire du droit de préemption est tenu de rétrocéder le bien au vendeur (article L. 213-14 du code de l'urbanisme). Ces dispositions se sont révélées problématiques : en effet, les cas de non paiement du prix ne sont pas rares , dans la mesure où la brièveté du délai de préemption amène parfois à un usage maladroit du droit de préemption, la personne publique n'ayant pas in fine l'intention d'acquérir effectivement le bien en cause. Or, dans ce cas, le propriétaire du bien ne peut prétendre à aucune compensation : il risque donc d'être lésé par ce système de rétrocession.
Pour résoudre ce problème, l'article 83 B propose :
- que le transfert de propriété n'intervienne qu'à la date du paiement et de l'acte authentique ( article L. 213-19 nouveau ) ;
- que le prix d'acquisition soit payé -ou consigné- dans un délai de six mois à compter de la préemption ( article L. 213-20 nouveau ) ;
- que la vente soit annulée en cas de non respect de ce délai de six mois ; le vendeur pourrait alors aliéner librement son bien ( article L. 213-21 nouveau ).
En contrepartie de ce durcissement des règles applicables en matière de paiement du prix, la proposition de loi supprimerait l'obligation faite au titulaire du droit de préemption de consigner une somme égale à 15 % du prix évalué par les services fiscaux départementaux en cas de saisine du juge de l'expropriation (article L. 213-4-1 du code de l'urbanisme).
5) L'assouplissement des dispositions relatives à l'utilisation des biens préemptés
Dans sa rédaction actuelle, le code de l'urbanisme prévoit un régime particulièrement strict pour l'utilisation des biens préemptés . En effet l'article L. 213-11 prévoit que, dans un délai de cinq ans après la préemption, lorsque le titulaire du droit de préemption entend utiliser ou aliéner le bien préempté à d'autres fins que celles qu'il avait initialement envisagées -ces fins devant, en tout état de cause, faire partie des motifs d'intérêt général énoncés par le code de l'urbanisme-, il est tenu d'en informer les anciens propriétaires (ou leurs ayants droit) et de leur proposer l'acquisition de ce bien en priorité 78 ( * ) .
Ces dispositions paraissent excessivement liantes pour les personnes publiques, puisqu'elles leur interdisent de gérer le bien préempté de manière pragmatique et opérationnelle .
De plus, elles ne correspondent plus à la pratique jurisprudentielle, les juges des ordres administratif et judiciaire ayant admis qu'un bien préempté peut valablement être utilisé à d'autres fins que celles mentionnées dans la décision de préemption dès lors que celles-ci font partie des objectifs que le législateur a assignés au droit de préemption 79 ( * ) .
Fort de ce constat, l'auteur de la proposition a estimé qu'il était opportun d'assouplir les règles encadrant l'utilisation des biens préemptés.
Pour ce faire, l'article L. 213-22 nouveau préciserait que ces biens doivent être utilisés dans un motif d'intérêt général, mais que ce motif « peut être différent de celui mentionné dans la décision de préemption ».
Les occupants du bien préempté ne pourraient s'opposer à la réalisation de travaux ou à la démolition des locaux ; ils auraient cependant la possibilité de quitter les lieux à tout moment sans que le propriétaire ne puisse s'y opposer ou les pénaliser financièrement ( articles L. 213-23 et L. 213-24 nouveaux , qui reprennent à l'identique l'actuel article L. 213-10 du code de l'urbanisme).
En outre, de nombreux mécanismes seraient mis en place afin de garantir que le bien préempté soit utilisé à des fins d'intérêt général :
- en cas de vente ou de location du bien préempté à une personne privée autre qu'une société d'HLM ou que le concessionnaire d'une opération d'aménagement, l'acte de vente ou le bail devrait contenir des stipulations permettant de garantir que le bien en cause reste utilisé pour des motifs d'intérêt général ( article L. 213-25 nouveau ) ;
- le titulaire du droit de préemption devrait faire figurer, dans un registre ouvert au public, la liste des acquisitions réalisées sur le fondement de ce droit et « l'utilisation effective » des biens ainsi acquis ( article L. 213-26 nouveau , qui reprend l'actuel article L. 213-13) ;
- s'il n'est « plus en mesure » d'affecter le bien préempté à un usage présentant un caractère d'intérêt général, le titulaire du droit de préemption devrait, pendant un délai de cinq ans à compter de la préemption, en proposer la rétrocession aux anciens propriétaires ou aux éventuels acquéreurs évincés ; ceux-ci seraient réputés avoir renoncé à la rétrocession s'ils gardent le silence pendant trois mois ( articles L. 213-27 et L. 213-28 nouveaux ).
• Les modifications apportées par l'Assemblée nationale
En plus de nombreux amendements rédactionnels ou de coordination, l'Assemblée nationale a apporté des modifications importantes à la proposition de loi.
Votre rapporteur observe que ces modifications résultent toutes des travaux de la commission des lois , aucun amendement n'ayant été adopté en séance publique.
Au chapitre I er , la commission des lois de l'Assemblée nationale a d'abord modifié la « durée de vie » des futurs périmètres de préemption.
En effet, l'avis rendu par le Conseil d'État indiquait que le texte originel de la proposition de loi, en fixant à dix ans de la durée de validité du droit de préemption dans les PPA et les périmètres de protection, porterait une atteinte disproportionnée au droit de propriété et, en conséquence, « pourrait donner lieu à contestation pour méconnaissance des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme ».
Les députés ont tenu compte de ces remarques en réduisant la durée de validité des périmètres de préemption. L'Assemblée nationale a ainsi prévu que les périmètres de préemption pourraient être institués pour six ans ; pour maintenir certaines marges de souplesse, elle a en outre précisé que cette durée serait renouvelable (contrairement à la durée initiale de dix ans, qui n'était pas reconductible).
Cette innovation a d'ailleurs été validée par le Sénat lors des discussions sur le projet de loi relatif au Grand Paris 80 ( * ) , dont l'article 6 avait porté, à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, la « durée de vie » des ZAD à six ans renouvelables.
De plus, la commission des lois a complété les dispositions relatives à la mise en place de périmètres de préemption provisoires par l'État (article L. 211-7 nouveau). Reprenant les règles actuellement en vigueur, elle a précisé que les périmètres provisoires deviendraient caducs si un PPA définitif n'avait pas été créé dans un délai de deux ans ; dans ce cas, les biens acquis mais non utilisés et les biens situés hors du périmètre définitif seraient rétrocédés à leur ancien propriétaire.
Par ailleurs, la rédaction initiale de l'article L. 211-9 nouveau créait un « droit de délaissement » en vertu duquel le propriétaire d'un bien situé dans un périmètre de préemption pouvait mettre le titulaire du droit de préemption en demeure d'acquérir son bien ; les deux parties disposaient alors d'un délai d'un an pour parvenir à un accord amiable, à défaut duquel le prix d'acquisition était fixé par le juge de l'expropriation.
Ce système posait deux problèmes majeurs : d'une part, il était très défavorable pour les collectivités publiques, qu'il les obligeait à acquérir tous les biens situés dans un périmètre de préemption sans possibilité de rétractation et en les privant de la maîtrise du calendrier de ces acquisitions ; d'autre part, il constituait de ce fait une aggravation des charges publiques, et était donc contraire à l'article 40 de la Constitution.
La commission des lois a donc supprimé ce dispositif , qu'elle a remplacé par un système proche du droit en vigueur : la nouvelle rédaction de l'article L. 211-9 prévoit donc que le titulaire du droit de préemption pourra, après la mise en demeure, refuser d'acquérir le bien .
Toujours à l'article L. 211-9 nouveau et à l'initiative de M. Lionel Tardy, la commission des lois a également précisé que le titulaire du droit de préemption ne serait pas tenu de prendre à sa charge d'éventuels honoraires de négociation : cet ajout « mettr[ait] fin aux pratiques critiquables de certains intermédiaires de l'immobilier qui facturent des honoraires de négociation alors même qu'ils ont simplement envoyé une mise en demeure d'acquérir » 81 ( * ) .
Au chapitre III , les députés ont complété, précisé et clarifié le texte de la proposition de loi, en :
- indiquant, à l'article L. 213-1 nouveau, que la transmission de la DIA au titulaire du droit de préemption incombe au maire ;
- enrichissant le contenu de la DIA, qui devrait présenter -en plus des informations prévues par le texte initial de la proposition de loi- des éléments permettant d'apprécier l'état de l'immeuble ;
- assouplissant les règles de motivation de la décision de préemption ( article L. 213-7 nouveau ) : la commission des lois a en effet estimé que la proposition de loi, en obligeant le titulaire du droit de préemption à indiquer l'utilisation prévue du bien, pourrait être une source de contentieux « si la personne publique a défini un projet d'aménagement mais n'a pas encore planifié l'utilisation exacte de chaque parcelle ». Adoptant une rédaction plus conforme aux pratiques et aux besoins des élus locaux, la commission des lois a donc prévu que la décision de préemption devrait seulement indiquer la « nature du projet justifiant l'exercice de ce droit » ;
- précisant que la décision de préemption devra être publiée . Cette publication rendrait la décision de préemption opposable et permettrait de faire courir les délais de recours ; ce faisant, elle éviterait, comme le rappelle l'avis du Conseil d'État, « que les recours des tiers (acquéreur évincé non identifié, contribuables) ne restent indéfiniment ouverts » ;
- indiquant que, pour l'estimation de la valeur du bien préempté, les améliorations et les transformations apportées par le propriétaire après la date de référence ne sont pas présumées revêtir un caractère spéculatif (article L. 213-15 nouveau) : il s'agit d'un retour au droit en vigueur ;
- encadrant le changement d'utilisation du bien préempté : le texte de l'article L. 213-22 nouveau disposerait explicitement que, dans ce cas, la nouvelle utilisation du bien doit relever des objectifs du droit de préemption tels qu'ils sont fixés par la loi ;
- durcissant les modalités de cession ou de location du bien préempté à une personne privée : cette décision devrait découler d'une délibération motivée du conseil municipal (article L. 213-25 nouveau).
Suivant les recommandations du Conseil d'État, la commission des lois a, en outre, inséré une section additionnelle à la fin du chapitre III. Cette section viserait à simplifier et à améliorer les voies de recours en matière de préemption.
En effet, le contentieux de la préemption est aujourd'hui éclaté entre les deux ordres de juridiction . Certes, il appartient au juge administratif de se prononcer sur la légalité d'une décision de préemption ; mais s'il annule cette décision, il ne peut pas pour autant apprécier le sort du contrat de vente subséquent qui, conformément aux principes constitutionnels, relève de la compétence du juge judiciaire. Symétriquement, la compétence du juge judiciaire est bornée par celle du juge administratif : ainsi, même si le juge judiciaire annule le contrat de vente, il n'est pas compétent pour attribuer au propriétaire des dommages-intérêts afin de réparer le préjudice qu'il a subi du fait de la préemption ; ce dernier devra alors se tourner, une nouvelle fois, vers le juge administratif, seul compétent pour connaître de cette question. Trois étapes distinctes sont donc nécessaires pour vider totalement le litige né de la préemption.
Par ailleurs, les modalités de saisine du juge judiciaire présentent aussi certaines faiblesses. En effet, celui-ci ne peut être saisi que d'une action en nullité du contrat de vente ; or, comme le souligne M. Etienne Blanc, cette solution « peut être source de problèmes, par exemple si l'ancien propriétaire a disparu ou est insolvable ».
La section insérée par la commission des lois de l'Assemblée prévoit ainsi que, en cas d'annulation de la décision de préemption, le titulaire du droit de préemption serait tenu de proposer la rétrocession du bien à l'ancien propriétaire. Le prix fixé pour cette rétrocession serait déterminé librement par les deux parties ; toutefois, il ne pourrait pas être supérieur au prix retenu lors de la préemption (ce qui évitera un enrichissement sans cause de la personne publique) et il pourrait être fixé à un niveau inférieur, afin de compenser le préjudice subi par le vendeur.
Il resterait donc possible de saisir le juge de l'expropriation, mais seulement en cas de désaccord sur le prix de rétrocession.
En outre, en cas de refus de la rétrocession par l'ancien propriétaire 82 ( * ) , ses ayants droit et les éventuels acquéreurs évincés, le bien resterait la propriété de la personne publique ( article L. 213-29 nouveau ).
Néanmoins, la renonciation à la rétrocession n'interdirait pas à l'ancien propriétaire de réclamer des dommages-intérêts au titulaire du droit de préemption : aux termes de l'article L. 213-30 nouveau , ce contentieux s'exercerait devant le juge judiciaire et serait prescrit au bout de cinq ans.
• La position de votre commission des lois
Votre commission n'a pu que constater que la réforme du droit de préemption proposée par l'article 83 B était, sur le fond, contestée par les élus locaux et que, sur la forme, elle n'était pas une « simplification », mais une refonte totale du droit de préemption .
1) Une réforme contestée par les élus locaux
Tout d'abord, au cours de ses auditions, votre rapporteur a entendu les inquiétudes des élus locaux et des acteurs de la préemption 83 ( * ) . Leurs craintes concernaient avant tout les modalités de fixation du prix d'acquisition dans le cadre du DPU (c'est-à-dire l'obligation faite aux titulaires du droit de préemption d'acheter les biens au prix de la DIA) et, plus généralement, la limitation des possibilités de négociation des collectivités publiques (à cause, par exemple, du renforcement des droits des vendeurs dans le cadre du « droit de délaissement »).
Les personnes entendues par votre rapporteur ont ainsi relevé que les dispositions de l'article 83 B posaient plusieurs problèmes :
- premièrement, l'absence de toute possibilité de négociation dans le cadre du DPU et du « droit de délaissement » pourrait forcer la collectivité à acheter à des prix largement supérieurs à celui du marché, ce qui s'avérerait particulièrement coûteux et pourrait déséquilibrer les finances locales ;
- deuxièmement, le DPU ne pourrait plus être utilisé pour constituer des réserves foncières , ce qui empêcherait les collectivités publiques de mener leur politique immobilière de manière prospective et dans une optique de gestion de l'urbanisation sur le long terme ;
- troisièmement, les dispositions relatives au « droit de délaissement » pourrait faire apparaître des mises en demeure « de complaisance » ;
- quatrièmement, selon les acteurs impliqués dans le logement social (Association des établissements publics fonciers locaux, Agence nationale pour la rénovation urbaine et Union sociale pour l'habitat), la réforme du droit de préemption suggérée par la présente proposition de loi risquerait de provoquer une diminution de la mixité sociale et mettrait en danger la politique de démolition du parc immobilier obsolète.
L'article 83 B risque donc de paralyser -ou, au moins, de ralentir substantiellement- l'exercice du droit de préemption .
Votre rapporteur souligne également que la majorité des personnes qu'il a entendues ont déclaré ne pas comprendre l'intérêt de cette réforme, dont l'ampleur semble disproportionnée par rapport aux critiques adressées au droit de préemption dans sa forme actuelle.
En effet, nombreux sont ceux qui ont souligné que les dispositions de l'article 83 B allaient bien au-delà des préconisations de la doctrine, et que certaines de ses dispositions allaient même à l'encontre des orientations des rapports les plus récents. Votre rapporteur constate par exemple que le présent texte contredit partiellement les conclusions de l'étude précitée du Conseil d'État , dont l'auteur déclare pourtant s'inspirer : ainsi, alors que cette étude recommandait de renforcer le rôle du juge de l'expropriation et d'accroître les possibilités d'accord amiable entre le vendeur et l'autorité de préemption, la proposition de loi prévoit à l'inverse de priver les parties de toute faculté de sortir du prix de la DIA dans le cadre du DPU.
En outre, votre rapporteur observe que l'utilité des modifications du droit de la préemption qui figurent à l'article 83 B est contestée.
Ainsi, les spécialistes entendus par votre rapporteur ont rappelé que la réforme du droit de préemption ne présentait aucun caractère d'urgence : en effet, la compatibilité du droit français de la préemption aux exigences du premier Protocole annexé à la Convention européenne des droits de l'homme a été assurée par la loi relative au Grand Paris -qui a porté la durée de validité des ZAD à six ans, contre quatorze dans l'état antérieur du droit-, si bien que les risques d'une condamnation de la France par la Cour européenne des droits de l'homme sur cette base sont désormais nuls.
De la même manière, les auditions menées par votre rapporteur ont permis de relativiser la fragilité contentieuse des décisions de préemption : on peut à cet égard citer l'exemple de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme qui, ayant réalisé 263 préemptions, a fait l'objet de cinq recours contentieux et de deux annulations (ce qui représente bel et bien un taux d'annulation de 40 %, mais aussi à un pourcentage de préemptions censurées de seulement 0,8 %).
2) Une réforme qui ne relève pas d'une loi de simplification
Votre commission a cependant considéré qu' un certain nombre d'innovations contenues dans l'article 83 B étaient opportunes , dans la mesure où elles répondaient tant aux attentes des élus locaux qu'aux observations de la doctrine. Tel est notamment le cas des dispositions relatives au contenu de la DIA, au système de rétrocession des biens préemptés, à la motivation des décisions de préemption, ou encore aux modalités de paiement du prix par le titulaire du droit de préemption.
Toutefois, votre commission a considéré que ces innovations ne procédaient pas, pour reprendre l'intitulé du présent texte, d'une logique de simplification et d'amélioration de la qualité du droit.
La position de votre commission a été soutenue par le rapporteur pour avis de la commission de l'Économie, M. Hervé Maurey , qui a estimé que cette réforme du droit de préemption posait de réels problèmes de fond et n'avait pas vocation à figurer dans une loi de simplification.
Dès lors, tout en appelant de ses voeux une reprise de certaines de ces de l'article 83 B dans un texte ad hoc , dont le Parlement pourra débattre de manière approfondie, votre commission a supprimé l'article 83 B.
* 61 Cette durée a été ramenée à six ans par la loi relative au Grand Paris (v. infra).
* 62 Motais de Narbonne c/ France (requête n° 48161/99).
* 63 Source : étude du Conseil d'Etat, « Le droit de préemption », décembre 2007.
* 64 « Le droit de préemption », décembre 2007.
* 65 44 % en 2005 et 46 % en 2006.
* 66 CE, 25 juillet 1986, « Lebouc ».
* 67 Il s'agit des périmètres de protection rapprochée de prélèvement d'eau (article L. 1321-2 du code de la santé publique), des « zones de danger » définies par un plan de prévention des risques technologiques (article L. 515-16 du code de l'environnement), et des zones soumises à des servitudes particulières du fait de leur importance pour la politique de l'eau (article L. 211-12 du code de l'environnement).
* 68 Par comparaison, on rappellera que lors du passage du texte à l'Assemblée nationale, la « durée de vie » des ZAD était de quatorze ans.
* 69 Articles L. 211-5 (pour le DPU) et L. 212-3 (pour les ZAD) actuels du code de l'urbanisme.
* 70 Dernier alinéa de l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme : cette disposition permet à une commune ou à un EPCI de prendre une délibération motivée afin de soumettre au DPU des biens qui, selon le code, doivent normalement en être exclus
* 71 Exclusion des immeubles et droits immobiliers de l'État, de ses établissements publics et de ses entreprises publiques, pour lesquels la commune ou l'EPCI compétent dispose d'un droit de priorité, conformément à l'article L. 240-3 du code (6° du nouvel article L. 212-2).
* 72 Exclusion des immeubles cédés au bénéficiaire d'une déclaration d'utilité publique (8° du nouvel article L. 212-2).
* 73 Exclusion des aliénations effectuées dans le cadre d'une procédure de sauvegarde (1° du nouvel article L. 212-3) : cette précision, que la proposition de loi avait initialement omis de faire figurer dans la liste des biens non soumis au droit de préemption, a été ajoutée par la commission des lois de l'Assemblée nationale.
* 74 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 75 Aux termes de l'actuel article L. 213-8, le propriétaire doit vendre son bien au prix fixé par le juge de l'expropriation si celui-ci a déterminé un prix au cours de la procédure de préemption ; dans le cas contraire, il peut vendre son bien au prix indiqué dans la DIA.
* 76 Article L. 213-3 du code de l'urbanisme.
* 77 Il s'agit d'une reprise des règles qui figurent actuellement à l'article L. 213-7 du code de l'urbanisme.
* 78 Cette acquisition en priorité doit également être proposée à un éventuel acquéreur évincé, dès lors que celui-ci est identifié dans la DIA.
* 79 CE, 14 janvier 1998, « M. et Mme Vaniscotte » (req. n° 160378) ; Cass. civ. 1 ère , 1 er décembre 2004, « M. Huido c/ commune de Jouars-Pontchartrain ».
* 80 Loi n° 2010-597 du 3 juin 2010.
* 81 Rapport précité de M. Etienne Blanc.
* 82 On notera qu'un silence de plus de trois mois serait considéré comme un refus.
* 83 Voir la liste des personnes auditionnées en annexe.