ARTICLE 9 bis (nouveau) - Encadrement de l'application des créations ou extensions de dépenses fiscales et de réductions, exonérations ou abattements de cotisations et contributions sociales
Commentaire : le présent article, inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président, notre collègue député Jérôme Cahuzac, propose de maintenir la règle selon laquelle chaque création ou extension de niche fiscale ou sociale n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur.
I. LE DROIT EXISTANT : L'ARTICLE 11 DE LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2009 À 2012
L'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 comprend deux dispositions relatives aux niches fiscales et sociales :
- son I prévoit une règle de « gage des niches » ;
- son II limite à 4 ans les extensions ou créations de niches fiscales ou sociales.
A. LA RÈGLE DE GAGE DES NICHES : UNE MISE EN oeUVRE PEU SATISFAISANTE
1. La règle de gage des niches
Selon le I de l'article 11 précité, « Au titre de chaque année de la période mentionnée à l'article 1er, les créations ou extensions :
« 1° De dépenses fiscales ;
« 2° Ainsi que de réductions, exonérations ou abattements d'assiette s'appliquant aux cotisations et contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement, sont compensées par des suppressions ou diminutions de mesures relevant respectivement des 1° et 2°, pour un montant équivalent, selon les modalités précisées dans le rapport annexé à la présente loi. »
A l'initiative de votre commission des finances, les dispositions de l'article 11 ont été « durcies ». Ainsi, contrairement au texte initial, la règle fixée par l'article 11 s'entend au titre de chaque année de la période de programmation (et non de la période de programmation considérée globalement).
Dans son rapport relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2010, le Gouvernement indiquait : « Les articles de loi nécessaires au respect de la règle de gage devront être soumis au vote du Parlement dans le cadre du PLF ou du PLFSS suivant l'adoption de la dépense fiscale ou de la niche sociale (ou du même PLF / PLFSS pour les mesures qui y figurent) et non pas reportés à la date d'entrée en vigueur de la mesure, même si celle-ci est éloignée dans le temps ».
Ainsi, il faut distinguer deux cas de figure :
- les niches fiscales créées par un projet de loi de finances doivent être gagées par ce même projet de loi de finances ;
- celles créées hors projet de loi de finances doivent être gagées par le projet de loi de finances suivant.
Dans le même rapport, le Gouvernement indiquait son intention de ne pas prendre en compte les créations ou extensions de niches instaurées par le plan de relance, en principe non pérennes.
2. La décision du Gouvernement de considérer que cette disposition ne s'applique qu'à la situation en « régime de croisière »
Le Gouvernement retient une interprétation laxiste de la règle de « gage des niches », qui a eu pour effet d'autoriser le passage au taux réduit de la TVA dans la restauration, et la vide de fait de l'essentiel de sa portée.
En effet, il indique, dans son rapport précité relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2010, que « le coût des dépenses fiscales et des niches sociales à prendre en compte pour le gage devra être apprécié en régime de croisière ».
On rappelle par ailleurs que la règle concerne non les mesures relatives aux niches entrant en vigueur en tant que mesures nouvelles une année donnée, mais les mesures de projet de loi de finances à projet de loi de finances.
a) L'application de la règle pour les niches « gagées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010
Ainsi, dans le cas des créations ou extensions de niches « gagées » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, le Gouvernement met en avant le fait que les mesures relatives aux niches fiscales prises à partir de la loi de finances initiale pour 2009 auront pour effet, en 2013 (soit une année après la fin de la période couverte par la loi de programmation des finances publiques), d'accroître ces niches de seulement 0,2 milliard d'euros. Cependant, les années précédentes les alourdissements nets de niches fiscales seront significatifs : 2,2 milliards d'euros en 2010, 1,3 milliard d'euros en 2011, et encore 1 milliard d'euros en 2012.
Cette réduction nette des nouvelles niches prévue entre 2010 et 2013 vient du fait que loi de finances pour 2009 comprend diverses dispositions dont l'impact évoluerait au cours du temps :
- l'amendement sur la demi-part supplémentaire, après avoir rapporté seulement 0,1 milliard d'euros en 2010, en rapporterait 0,9 milliard en 2013 ;
- les autres amendements, considérés globalement, coûteraient 0,4 milliard d'euros en 2010 mais rapporteraient 0,1 milliard d'euros en 2013.
La prise en compte du seul impact à long terme des dispositions relatives aux niches vide la règle de l'essentiel de sa portée. En effet, on conçoit bien que le Gouvernement de 2013 ne se sentira pas lié par les décisions prises par le Gouvernement actuel, et que rien ne l'empêcherait, si la règle de compensation des niches est toujours en vigueur, d'instaurer à son tour de nouvelles niches, dont la durée serait limitée à quelques années ou qui seraient compensées par des mesures ne devant entrer en vigueur que progressivement.
Par ailleurs, le coût effectif des mesures en « régime de croisière » ne pourra être vérifié que trop tardivement pour qu'il soit possible de juger de l'effectivité de l'application de la règle. Cette interprétation n'est évidemment pas conforme à l'esprit de la loi.
La mise en oeuvre de la règle de gage des mesures relatives aux niches fiscales prévue par l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques : le cas du PLF 2010
(en milliards d'euros, par rapport à la situation
à droit 2008 inchangé)
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Droit antérieur au projet de loi de finances pour 2010 |
||||
|
Mesures proposées par le Gouvernement en PLF 2009 |
0,6 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
|
dont mesure agrocarburants |
0,6 |
0,8 |
1,1 |
1,1 |
|
dont autres mesures proposées en PLF 2009 |
0 |
0 |
-0,3 |
-0,3 |
|
Coût des amendements au PLF 2009 |
-0,3 |
-0,1 |
0,2 |
0,9 |
|
dont amendement mesure agrocarburant |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
-0,1 |
|
dont amendement demi-part supplémentaire |
0,1 |
0,3 |
0,6 |
0,9 |
|
dont autres amendements |
-0,4 |
-0,3 |
-0,3 |
0,1 |
|
Coût des mesures nouvelles mise en place par d'autres lois |
-2,8 |
-2,5 |
-2,5 |
-2,4 |
|
dont loi outre-mer |
-0,3 |
-0,3 |
-0,4 |
-0,3 |
|
dont loi pour le logement |
-0,1 |
0 |
0 |
0,1 |
|
dont TVA restauration (loi de développement et de modernisation des services touristiques) |
-3 |
-3 |
-3 |
-3 |
|
dont Loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion |
0,6 |
1 |
1 |
1 |
|
dont basculement d'une partie de la PPE vers le RSA |
0,3 |
0,6 |
0,6 |
0,6 |
|
dont suppression du dégrèvement d'office de TH attaché au statut de bénéficiaire du RMI |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
0,4 |
|
dont LFR 2008 et 2009 |
0 |
-0,1 |
-0,1 |
0 |
|
DROIT ACTUEL |
-2,5 |
-1,8 |
-1,5 |
-0,7 |
|
Mesures proposées par le Gouvernement en PLF 2010 |
||||
|
Total |
0,3 |
0,5 |
0,5 |
0,5 |
|
Impact de la suppression de la TP |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
0,8 |
|
Impact taxe carbone |
-0,6 |
-0,6 |
-0,6 |
-0,6 |
|
dont impact RSTA |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0 |
|
Modification des modalités de taux réduit de TVA sur travaux de rénovation |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
0,1 |
|
Verdissement du CI TEPA |
0 |
0 |
0,1 |
0,2 |
|
Autres variations |
-0,1 |
0 |
0,1 |
0,1 |
|
Solde après prise en compte du PLF 2010 |
||||
|
Solde |
-2,2 |
-1,3 |
-1 |
-0,2 |
Remarque importante : contrairement à ce qui est habituellement le cas, la présentation retenue par le Gouvernement, et conservée ici, prend pour référence le droit de 2008 (et non le droit de l'année précédente, ce qui correspond à la présentation dite en « mesures nouvelles »). Ainsi, en 2010 l'ensemble des mesures relatives aux niches prises à partir de la loi de finances initiale pour 2009 aggraveront le déficit de 2,2 milliards d'euros, et en 2013 elles l'aggraveront de 0,2 milliard d'euros.
Un signe négatif indique un coût.
Conformément à l'interprétation de la règle de gage faite par le Gouvernement dans son rapport relatif au débat d'orientation des finances publiques pour 2010, les mesures du plan de relance ne sont pas prises en compte.
Sources : projet de loi de finances pour 2010, tome II du fascicule « Voies et moyens »
b) L'application de la règle sur la totalité de la période
Certes, cette interprétation contestable n'a conduit à dégrader le solde que pour les mesures « gagées » par le projet de loi de finances pour 2010, comme le montre le tableau ci-après.
L'application de la règle de « gage des niches » fiscales en 2009, 2010 et 2011
(réductions de niches
en milliards
d'euros)
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
PLF 2009 |
0,3 |
0,5 |
0,8 |
0,7 |
||
|
PLF 2010 |
-2,2 |
-1,3 |
-1 |
-0,2 |
||
|
PLF 2011 |
1,5 |
3 |
3,8 |
3,4 |
||
|
Total |
0,3 |
-1,7 |
1 |
2,7 |
3,6 |
3,4 |
Un signe positif indique une amélioration du solde.
Source : d'après la réponse du Gouvernement au questionnaire adressé par le rapporteur général relatif au projet de loi de finances pour 2011 (total calculé par la commission des finances)
On peut cependant s'interroger sur l'utilité d'une règle de gage des niches que le Gouvernement peut décider, s'il le souhaite, d'interpréter de manière à aggraver le déficit de plusieurs milliards d'euros une année donnée.
Par ailleurs, si après prise en compte du projet de loi de finances pour 2011 on constate bien des réductions nettes de niches fiscales en 2011 (pour 1 milliard d'euros), en 2010, même après prise en compte du projet de loi de finances pour 2009, les niches fiscales connaîtraient une augmentation nette de 1,7 milliard d'euros .
B. LA LIMITATION À 4 ANS DES CRÉATIONS OU EXTENSIONS DE NICHES : UNE DISPOSITION DIRECTEMENT APPLICABLE
Le II de l'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 prévoit que « chaque mesure relevant des 1° ou 2° du I [c'est-à-dire une création ou extension de niche fiscale ou sociale] instaurée par un texte promulgué au cours de la période mentionnée à l'article 1er n'est applicable qu'au titre des quatre années qui suivent celle de son entrée en vigueur ».
Ce II résulte d'un amendement de votre commission des finances, s'inspirant lui-même des travaux de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales (2008).
Cette disposition, selon une interprétation concordante du Gouvernement, de la Cour des comptes et de votre commission des finances, est directement applicable, sauf disposition contraire dans le texte concerné (la loi postérieure l'emportant sur la loi antérieure).
Dans son rapport en vue du débat d'orientation des finances publiques pour 2011, votre commission considérait que « le caractère opérationnel des dispositions de la loi de programmation des finances publiques relatives à la « durée de vie limitée des niches » est discuté car, même si cette interprétation est partagée par le Gouvernement, la Cour des comptes et votre commission des finances, il reste possible de contester l'assertion selon laquelle une disposition fiscale figurant dans une loi postérieure à l'entrée en vigueur de la loi de programmation, également de valeur ordinaire, est effectivement bornée dans le temps.
« Cette ambiguïté serait levée si cette règle figurait dans un texte de rang organique. Ainsi, les dispositifs dérogatoires disparaîtraient automatiquement de la législation, sauf reconduction explicite, à l'issue de la période de quatre ans. Les bénéficiaires de ces régimes, et les administrations qui les promeuvent, seraient fortement incités à procéder à des évaluations détaillées et convaincantes de l'utilité des différentes mesures ».
II. L'ARTICLE 14 DU PRÉSENT PROJET DE LOI PROPOSE D'ABROGER LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2009 À 2012
L'article 14 du présent projet de loi abroge la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
Or, toutes les dispositions de la loi précitée ne sont pas reprises par le présent projet de loi. Sont ainsi abrogés :
- l'article 10, prévoyant une règle de limitation des mesures nouvelles allégeant les prélèvements obligatoires, on l'a vu conçue de manière à n'avoir aucune portée pratique ;
- l'article 11 précité.
III. LE PRÉSENT ARTICLE PROPOSE DE MAINTENIR LA LIMITATION À QUATRE ANS DE LA DURÉE DES NOUVELLES NICHES
Le présent article, inséré par la commission des finances de l'Assemblée nationale à l'initiative de son président, notre collègue député Jérôme Cahuzac, propose de maintenir les dispositions du II de l'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
Ainsi, les créations et extensions de niches continueraient d'avoir une validité limitée à quatre années.
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. PRÉCISER QUE CETTE RÈGLE S'APPLIQUE ÉGALEMENT AUX NICHES CRÉÉES OU ÉTENDUES EN 2009 ET EN 2010
Le présent article, auquel votre commission des finances ne peut qu'être favorable, compte tenu de ses positions antérieures, se réfère aux seules créations et extensions de niches par des textes promulguées lors de la période de programmation, soit 2011-2014. Ainsi, les niches actuelles visées par le II de l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques 2009-2012 ne seraient pas couvertes par le présent article.
Il serait absurde que chaque adoption d'une loi de programmation revienne à décaler la période prise en compte pour l'application de cette règle, qui en viendrait à perdre toute effectivité.
Aussi votre commission des finances a-t-elle modifié le présent article, de manière à prévoir, conformément au droit actuel, que sont concernées les niches créées ou étendues à partir de 2009.
B. NE PAS RÉTABLIR LA RÈGLE DE « GAGE » DES NICHES
La question du rétablissement de la règle de « gage » des niches, que le rapport Camdessus suggère d'élever au rang organique, se pose.
Cette solution ne semble cependant pas devoir être retenue compte tenu des dispositions de l'article 9 du présent projet de loi et des modifications qui leur ont été apportées par l'Assemblée nationale.
En elle-même, la notion de plancher de mesures nouvelles en recettes implique, dès lors que l'on fait le choix de concentrer les mesures nouvelles sur les réductions de niches, que non seulement les créations de niches sont gagées, mais qu'au total on constate des suppressions nettes de niches.
L'Assemblée nationale a complété ces dispositions par une règle de gel en valeur et à périmètre constant du montant des niches. Compte tenu du dynamisme spontané des niches, le respect de cette règle impliquera une politique résolue de réduction des niches fiscales et sociales.
Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.